“全景式”反贫困安全网治理研究

匡亚林1，2

（1.南京大学，江苏 南京 210089；2.重庆三峡学院，重庆 404100）

原文出处：《国家行政学院学报》2017年第2期。

［摘  要］社会救助制度是贫困群体的“最后一张安全网”，在保障弱势群体和抵御社会风险中发挥关键作用。新时期，“全景式”反贫困治理面临支出型贫困、阶层固化、贫困代际传递、救助成本攀升矛盾等新风险，制约社会治理的功能发挥。以“全景式”反贫困安全网编织为切入点，统筹城乡低保制度和扶贫开发政策的有效衔接，需运用积极的社会政策组合工具，借鉴国外安全网编织技术经验，整合低保救助制度与专项救助制度无缝衔接，推进制度整合进程，保障公民生存权促进社会公平、正义。

［关键词］全景式；反贫困；安全网；社会救助；社会治理；精准扶贫

［中图分类号］C912.82  ［文献标识码］A  ［文章编号］1008-9314（2017）02-0057-05

［收稿日期］2017-03-10

［基金项目］重庆市社会科学规划项目“三峡库区贫困县低保家庭就业救助机制研究 ”（2015QNSH16）研究成果；国家社会科学基金项目（16XZZ016）

［作者简介］匡亚林，南京大学政府管理学院博士研究生；重庆三峡学院讲师。

一、客观存在的网：反贫困安全网治理机制

社会保障思想、扶贫济困理念、社会保障行为与扶贫济困行为从古代到现代各个时期都贯穿始终。无论是单独的、一方的抑或是间歇性的，还是集体的、多元的、规模化、持续化的保障，无不彰显国家与社会对弱者和贫者的扶持与关怀。潜在或显在中构建了对这一群体的安全网，而这个安全网的应然与实然之间是否存在差异或偏差，如何发挥安全网的作用，具体怎样在社会治理过程中扮演好自身角色却鲜有论述。对这个客观存在的反贫困安全网进行研究显得尤为必要和迫切，从上述阐述中可以看出，我国不缺乏对弱者的保护机制。因为显性或隐性的保护机制都在发挥作用，而安全网只有外化为对社会治理的具体行为，形成社会治理的科学机制，体现为反贫困的治理方式，才能够从根本上发挥积极作用。

（一）国家治理体系现代化与反贫困

国家治理体系现代化是在全面深化改革总目标的时代背景下，基于上层建筑与生产力、生产关系的有效调适的基础上，在党的十八届三中全会上提出的新思想、新目标。而谈到国家治理，抑或是社会治理，亦为当下时髦的学术与实践热点，国内外的研究浩如烟海。其实治理并非是“舶来品”，春秋战国末期荀子便以治理谈治国理政纪要以适应时下社会发展。《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而四门塞矣，公义明而私事息矣。”国家治理体系与治理能力现代化作为现代化建设中的第五个现代化，是维护社会稳定与规范社会秩序的体系保障。随着社会分层的逐渐显著，原有的社会结构显性分化，基于价值、经济、文化、市场、生活方式、利益认同等不同的维度的结构重组，正在向多元化的社会阶层过渡。新的社会阶层以组织、文化、经济等方式铸造资源配置，推进了国家治理体系与治理能力现代化的进程，基于多元化的社会阶层形成的新的利益表达机制与诉求系统。如何为多元化的社会阶层呈现有效的治理与服务将成为当下国家治理体系现代化的主要任务，而面对越是显著的社会分层，治理贫困阶层的工具理性越应该发挥作用。一方面现代化建设中应该充分重视反贫困的制度安排在国家治理体系中的战略定位；另外一方面，就是反贫困社会政策的充分吸纳与兜底保障的健全、完善。国家治理体系与治理能力现代化的实现，最终也是以“善治”为标的取向的，而“善治”的实现需要构筑牢固的安全网络与更加稳固的社会政策保护机制兜住底线，筑牢反贫困的安全网络。

（二）精准扶贫与反贫困安全网

党的十八大以来，打响了新时期脱贫攻坚战，取得显著成绩的同时依然面临巨大的压力。一方面压力来自于整体性脱贫巨大贫困数字，特别是深度贫困和连片贫困区域；另一方面来自于如何构筑脱贫后返贫的预防机制、规避机制、安全网络。显然精准扶贫与反贫困安全网的构建是存在一定交叉的，具有公共耦合的属性。从根本上解决贫困问题需把握精准扶贫的要义，以精准来提高扶贫举措的有效性，阻断贫困的“代际传递”，以“全景式”的全新视角来看待反贫困举措和贫困问题。从教育、就业、健康、法律、社会等多方面全面发力，既扶贫，又扶智。各个行业、各个阶层协同参与形成社会合力，增加脱贫救助资金的投入以充实资金保障。为此要在精准扶贫的制度框架下实现安全网络的平台搭建，一是需要够“精”、够“准”。要实施精准化扶贫和救助，例如，有的城镇低保家庭或者农村五保家庭本身有住房，对住房救助的需求弱化。上述例子说明有针对性地提供保障和救助是精准扶贫的题中之意。二是取缔附着在“低保”外衣上的社会保险、社会救助、社会福利捆绑式资格认定，捆绑式既不符合“精准”的要义，也并不科学。捆绑式的弊端会造成叠加，而这种叠加会造成一定的资源浪费。三是反贫困安全网中主观能动性的积极发挥。社会救助反贫困安全网的保障与救助存在制度化边际效应递减问题，不同程度的保障对象与贫困对象对于保障和救助行为本身的需求会存在逆向上扬，即若安全网保障效应和能力越高，被安全网覆盖的标的人群越广泛，其自身的能动性相应被削弱。对于救助者的真正需求或者是可行能力的增强才是最根本的，也就是与精准扶贫相对应的“扶智”，其他的问题具有派生性的属性，故不可忽略制度实施初衷和目标与人的因素的契合。

（三）反贫困安全网治理机制

社会保险的产生来源于对经济、生存、安全等风险的防范和对于不确定性的控制需求，人类出现的各种保险项目和诉求越突显，对其风险的规避心理越强烈。吉登斯（Anthony Giddens）指出在各种现代制度的范围中，风险不仅作为脱域机制的不良运作所导致的损害而存在，而且也作为“封闭性”、制度化的行动场所而存在。风险实际上是由行动的标准认可形式所引起。［1］在社会治理场域，社会风险管理理论的逻辑起点也是贫困，贫困群体应对风险的工具组合选择余地十分有限，抵御风险能力也相对其他群体薄弱，如何控制和防范风险从而达到转危为安的状态是人类社会发迹之初始就面临的难题，积极的政策干预工具组合总是在工具理性、价值理性指引下与社会变迁不断深化发展，对于社会救助政策的发展在制度设计、模式选择中大致趋势向C模式（制度再分配型福利模式）演进。对于安全网的研究往往使用的是社会安全网，在20世纪90年代初，世界银行提出了安全网策略（Safety net strategy），目的是对缺少能力从经济发展中获益的弱势群体采取进一步的保护措施。从结构上看，社会保障安全网应为社会安全网的一个部分；从功能上看，社会保障安全网应在社会安全网中发挥基础性作用。安全网目的在于整合、统筹现有的制度政策框架结构，理顺、衔接体制，扫除机制障碍。一方面可以增加网络合力，通过网络获取更多的社会资本以期增强贫困人群的内生性贫困建设动力发挥社会网络强大优势；另一方面可以增强抵御风险的能力，发挥集群优势（群体议价、集群发展和成本、风险共担机制）消灭风险。各相关部门与各种相关制度的衔接亟待畅通与统筹，急需将发展体制、运行机制和制度模式协调、优化，整合反贫困政策的运行平台，使扶贫、救助和预防等不同领域的政策工具在同一个轨道平台上无缝衔接、运行，故而基于社会救助制度和国家精准扶贫政策的共同目标提出了“全景式”反贫困安全网治理。

二、亟待织牢的网：“新风险”演进与固化

贝克（Ulrich Beck）以社会变迁的视野把在二三十年内完成西方二三百年所经历的转型过程喻为“压缩饼干”，［2］据世界银行的国际贫困标准线中国在过去的30多年里，贫困人口的总量削减了近7亿，全球贫困人口数量减少的93.3%来自中国。中国的反贫困运动影响了世界的反贫困的进程，但性质正在发生变化，社会救助制度在反贫困中面临的“新风险”，在总体上则是社会脆弱性（socialvulnerability）的暴露（exposure），既与风险社会有关，也与转型社会有关。［3］而转型社会与风险社会于社会的复杂性因素作用下发生复合作用，产生交互风险，增加了贫困人群承担风险和摆脱贫困的社会成本及获取社会资本的难度，也为社会变迁平添了经验层面的风险内化困囿，从整体上反贫困面临的既有模式的固化风险和转型演化的新风险趋势，故而亟待在变迁急遽的风险中织牢反贫困安全网。

（一）支出型贫困等新型贫困风险演进

20世纪90年代起，低保制度最开始在上海率先展开试点，瞄准、识别贫困低保对象的标准主要以经济指标为准，并且实行了捆绑式的福利���策和社会政策。在同一时期学者专家也关注到贫困群体的权利贫困和可行能力匮乏贫困问题，受到量化指标、鉴定标准的限制，能力贫困和知识贫困、权利贫困等在操作标准上难以把控。量化困难导致人民对贫困低保对象的核定以绝对的收入为主要参考甚至是唯一标准，在社会政策调整方面留有制度整合优化的空间余地；支出型贫困的涌现是由于其家庭人均收入略高于当地最低生活保障线，无法享受低保，实际处于社会救助的“夹心层”，一旦遇到不测，往往比低保户更困难。与此同时，新型的贫困也不断涌现，“月光族”“待业族”甚至是“工作贫穷”（Working Poor）“薪贫穷”新贫困类型的演化趋势，究其根本支出型贫困依然未能摆脱其经济指标的贫困标准束缚，演化趋势将会促使衡量指标维度从经济标准向能力（人力）维度、权利（政治）维度、社会维度、经济维度共同核定的综合性、多元化演化趋势发展过渡。

（二）贫困的代际传递与阶层固化

社会学认为上升流动是社会稳定的“安全阀”，因此需尽可能地推进社会中的上升流动。［4］在帕累托（Vilfredo Pareto）看来，现在社会充满着变革性和动态性，严密封闭的阶级壁垒可以被撼动，加之能力与才干本身具有很强的偶然性和变异性，提出打破人民终身世代固守某一社会地位的凝固化格局成为可能，阿马蒂亚·森（Amartya Sen）在《以自由看待发展》中也谈到过，通过改变受助者的可行能力，来提高改变境遇的可能性。帕累托（Vilfredo Pareto）和森（Sen）的观点表面上看是在说社会阶层并非一定是固化的，却从侧面反映出阶层固化的社会现象既成事实，底层社会人群的社会地位相对固化并难以突破。贫困的代际传递也受到了社会安全网、社会资本、文化因素、政治参与、受教育水平、家庭结构、社会关系、社会资源的获取等主要变量因素影响，限制了阶层之间流动速率，在一定程度上形成了阶层的固化。高速变化发展的社会流动性越高，其消解阶层固化的能力水平也越高，使得个体在社会中的位置有变动的可能性，但这并非是改变阶层固化的根本性举措，社会风险依然存在，底层社会承担社会变迁的社会成本仍在加剧。

（三）社会救助供给侧与需求侧演化错位

重制度供给而轻能力提升易造成新风险，救助服务供给需求匹配度不高。既往的扶贫开发和社会救助摆脱不了重视制度供给侧“输血”，轻视甚至忽略需求侧“造血”需求，造成一定的供给侧与需求侧异化与断裂。从狭义上讲社会救助的本质特征还是要围绕社会救助制度下的社会救助行动，提供供需匹配型的社会救助服务，而最终促使被救助对象脱离生存困境。精准扶贫背景下，社会救助的制度化模式选择，要根据其贫困生成的机理和规律作为参考标准和救助依据。而贫困发生的原因不尽相同这一基本事实就要求社会安全网根据救助对象的需求展开救助，究其根本是要考虑到救助对象需求差异化、救助渠道异质化的情景。一方面是社会救助城乡之间的差异性，精准扶贫要求精准瞄准、精准帮扶，帮扶到位，社会救助反贫困安全网资源匹配不均衡，城市的绝对贫困人群数量较少，相对贫困人群数量较大，享受的社会救助更多；而农村的绝对贫困人群数量较多，相对贫困人群数量较少，享受的社会救助资源反而少，赤贫人群受到各地救助标准差异的限制也存在享受不到救助的可能性。另一方面是救助对象需求的差异性较大，救助需求对接的救助供给却又是差异化、异质化的。

（四）社会救助需求与财政支持间的鸿沟

 19世纪30年代初期，英国威廉四世（Friedrich Wilhelm IV von Preu en）成立了“济贫行政与实施委员会”，并对全国的救济贫困的情况进行摸底调查，后形成《济贫法修正案》，《新济贫法》是为了缓解社会矛盾的新贫民救济制度。与《济贫法》相比它废除了“院外救济”，在一定程度上缓解了政府对于广泛救济的财政支出压力，可以看出不断提升的救助需求和政府财政支持之间存在一定的鸿沟。需要厘清的一个逻辑问题是：“是社会救助的需求决定财政预算支持，还是财政预算支持决定社会救助需求？”笔者认为，是社会救助的需求决定国家的财政支持水平，并非是后者决定前者。同时精准扶贫与社会救助、财政支持之间三者制约、交叉、关联，最低生活保障制度要求精准瞄准，对于社会救助人群的瞄准是采用动态进入和动态退出机制进行社会控制，但面对越是精准地瞄准，越增加瞄准难度，提高了行政、社会成本。精准度的保障与财政需求增长是正相关的关系，有限的财政支持对于精准扶贫的精准度支持提出一定的挑战，且对于需求和财政支持之间的关系，虽假定在财政总量一定或既定前提下，并不是越多的财政支持就可以更好地满足社会对象的需求，最根本的还是要发展其“造血式”可行能力，而不是一味地现金“输血式”救助。

三、兜准托底的网：编密织牢新型安全网

安全网是政府用以防止弱势群体遭遇使生活难以为继带来的不良冲击而形成的一组政策机制网络。加尔布雷斯（Galbraith）认为：没有积极的政策进行集体干预，增加的私人财富会导致社会问题的增加。［5］而现在时兴的积极的社会政策预防工具——只要社会愿意使用它们就可以实现。［6］织牢网、兜准底是社会建设、社会服务构筑新型安全网的关键，唯有如此，才能确保无漏的制度安排变成能够兜住困难群体底线的牢固网络。我国社会救助制度反贫困安全网的编织，在功能建构上发挥充当缓冲器、减震器的作用，减小风险对弱势群体、底层贫困人群的冲击。在结构维度上构筑社会网络牢固兜底，确保孤立个体陷入困境时，发挥相互关联、相互扶持的机制作用，获取群体性有效社会资本以融入社会安全网。

（一）推进《社会救助法》颁布进程，建设法律安全网

我国历史上第一次把社会救济的相关举措写入法律条文是在明太祖洪武五年（1372年）《大明律》，“倘遇水旱灾害，则免租蠲税，赈济灾民”。社会保障制度的法制化进程特别是社会救助的法制化是衡量救助制度成熟的根本标志，目前我国社会救助制度的运行主要参照国务院令第649号《社会救助暂行办法》，办法的推行提升了社会救助的制度保障，而美国早在1933年就签署了《联邦紧急救助法》（Federal Emergency Relief Act），并成立了“联邦紧急救助署”（Federal Emergency Relief Administration）全国范围的救助机构，而两年后国会又通过了《社会保障法》，涉及公共救助的具体内容，并把各类救助对象划入援助体系内，分类援助实施具体计划，被视为美国现代社会救助制度的始端。可见各国往往把法律的颁布、通过作为制度的开端，而我国在社会救助法律建设方面相对滞后，权威性和立法层级保障力度不足。《社会救助法》的颁布不仅将推动着社会救助制度的完善，也为社会救助体系的成型提供法律保障，落实依法治国的治国方略对社会救助制度的顺利推行至关重要。而对于构筑法律安全网需要将发展激励性、可行性与可及性综合考量，一方面《社会救助法》的颁布需将骗保、错保等行为予以规制和惩戒，增加社会救助制度运行的安全性和提高社会救助制度的整合能力，构筑法律的安全网络保障制度有效运行。另一方面，精准化与制度化的双重网络保障，法律需考量精准化和制度化维度，推动其进程将畅通救济的法律渠道，通过法律途径进行救助，是依法治国的关键和出发点、落脚点。

（二）积极优化社会救助技术，织密反贫困安全网

社会救助对象覆盖范围的不断扩大是从生存型社会救助、生存型社会政策向发展型社会救助、发展型社会政策过度的必然取向，反贫困安全网在救助发展过程需要进行救助技术优化、明确权责、降低成本和借鉴国外经验等不断完善。

一是建立社会救助安全网的弹性机制。首先是社会救助安全网的制度设计要与支付能力和经济发展水平相协调适应；其次是社会救助要平衡好社会政策与其他经济政策的关系；再次是社会救助制度要注意给被救助者留有自力更生的余地，同时避免救助过度与救助不足，提倡适当救助。

二是探索边缘人群、“夹心人群”进入机制。边缘人群、“夹心人群”极易发生悬崖效应，明确权责，明细标准，划清中央和地方的责任，适当地推广第三方经办、职业经办人制度、第三方评估等技术手段和机制，形成一定的社会政策缓冲和弹性机制，实现从悬崖效应到斜坡效应的冲突缓冲。在美国医疗安全网（Health Care Safety Net）为了保障人们享受平等医疗的权力，每一个患者在生病以后都可以到任意一家公立医院、急诊机构及社区卫生服务中心接受诊治。受美国联邦法律的约束，这些医疗机构将为所有就诊患者提供必要的医疗服务，无论其是否有能力偿付相应的医疗费用。对于无法偿付的费用，这些机构将通过政府的税收补偿、医院之间自发建立的“无须补偿医疗池”（ uncompensated care pool） 以及其他方式进行抵扣。［7］

三是升级社会救助的对象的甄别技术。对于贫困标准的界定，贫困类型的甄别，边缘人员的划分，借鉴国外的经验。如德国（Germany）在社会救助反贫困领域运用“哈慈IV号”（Hartz IV ），接受失业救助的人需要接受严格的资格审查，措施也比较严苛，包含培训再就业转训，还需要其配合个人服务的各种项目。专业人员为救助者制定个人就业和职业规划，无特别声明不能拒绝推荐，违反规则即冻结救助基金，冻结期分为三个阶段，每个阶段会适当降低救助金额，直至整体性取消。

（三）全力拓宽社会救助参与渠道，构筑社会资本网

拓宽社会救助参与渠道，巩固社会支持网络，增强贫困人群的社会资本。作为孤立的个体，社会救助对象需要通过拓宽参与渠道和增强自身能力建设参与社会生产，而任何人都离不开社会关系网，获取社会资本的能力强弱直接关系到救助对象的发展，故而需要从三个方面着手：

一是构建社会支持网络平台，建立以民政部门为主的信息网络平台，垂直管理部门、村委会、居委会信息共享，利用“互联网+”方式、方法共享救助信息，接受国家系统、法团主义单位、社会网络、社会组织（NGO、NPO等）、市场组织等组织的社会救助和服务，拓宽社会救助帮扶渠道，畅通互助机制。

二是筑牢赋权增能网络基石，一方面是强化受救助者生存能力的技术培训，改变内生型贫困的现状主要依靠制度性供给扶贫救助机制，提高获取社会资本的能力；另一方面加强社会救助工作者专业化综合能力，在面对具体政策和医疗救助知识等相关专业问题时，困囿于专业知识的欠缺难以完成专业救助的工作。

三是探索社会工作介入社会救助服务模式，嵌入式发展模式与整体性发展模式。在经济发展一般地区开展嵌入式发展模式，在经济较发达地区试用整体性发展模式，针对救助对象的需求和重点领域提供社会工作介入方案，政府购买合同、契约并严格执行，目前此类服务在北京、上海等地已经有了初步的尝试并初具规模成效，在结构上的协同演化模式具备了一定的推广条件。

（四）均衡发展各项社会救助制度，精兜细织安全网

社会救助反贫困安全网中的各个分项，如就业、住房、医疗、教育、救急难、特困人群供养等需要形成制度合力、网络张力，需要统筹各项社会救助和反贫困措施均衡发展。不宜最低生活保障制度“单兵突击”，“救助”≠“低保”。

一是均衡社会救助政策体量。社会救助维持与成本持续增加的博弈抉择，是对维持现有的财政转移支出水平还是持续增加支出比例，是增量改革还是存量优化的抉择，前者是对供给规模和供给总量而言，后者是对供给效率和供给质量而言的，需要尽量达到各项政策的均衡发展。

二是避免“叠加效应”。为社会救助反贫困安全网“瘦身”，把制度附着的内容净化、优化。分层、分类整合各项社会救助制度，扫除重复部分，避免叠加效应，祛除附着在低保制度上的老年人福利、残疾人福利等内容，让社会救助回归本有的功能和属性。

三是统筹推进城乡均衡发展。城乡发展的统筹推进，更加关注农村的发展，西部偏远贫困地区的发展，把社会救助的反贫困安全网织到偏远的地区，让政策触及最需要推进精准扶贫的区域，实现城乡的均衡、协调。统筹输血式救济扶贫与造血式扶贫相结合的两种模式。各自发挥其自身的优点，要统筹推进、整合资源、优化配置，注重并坚持再分配过程的公平性原则。

［参考文献］

［1］ Anthony Giddens.U.K.The Consequences of Modernity.［M］.Leladn Stanford Junior University. 1990.（p112）.

［2］ 乌尔里希·贝克.什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化［M］.常和芳译.上海：华东师范大学出版社，2008.

［3］ Suan Cutter，Hazards，Vulnerability，and Environmental Justice，Sterling，VA：Earthscan，2006.

［4］李培林，李强，孙立平等.中国社会分层.［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：22.

［5］ Galbraith，J.K.，The Affuent Society，Hamish Hamilton，London，1958；Penyuin，Harmondsworth，1970，p196-p197.

［6］ ［英］Richard Titmuss .Shaokang Jiang［译］.Social Policy：An introdction.［M］.Jilin Press. 2011. 09，p40.

［7］秦雪征. 社会安全网、自我保险与商业保险：一个理论模型［J］.世界经济，2001（10）.

责编：ZP