中央一般转移支付与边疆省（区）公共服务供给

李俊清 谢星全

原文载于《国家行政学院学报》2017年第4期。

摘要：本文采用边疆9省（区）2000-2015年面板数据，分析中央一般转移支付对公共服务供给规模的政策效果。结果表明：虽然中央一般转移支付能显著促进公共服务供给，但是地方财政收支缺口和地区发展和民生水平有效削弱中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的政策效果；特别是边疆人口密度与特殊的省（区）情使得中央一般转移支付对边疆公共服务供给的影响不再显著。在政策和理论层面，边疆安全与稳定，转方式与跨越式发展，资源开发与环境保护，保护民族文化多样性作为边疆过去或今后的主要省（区）情，显著影响着边疆公共服务供给水平。

中国有2.28万公里的陆地边境线，与14个国家接壤。沿边9省（区）国土总面积达587.68万平方公里，占全国陆地总面积的61％。在140个边境县中，有107个属于民族自治地方；边境地区总人口2300多万，少数民族人口占将近一半，有30多个民族与境外同一民族跨界而居。边疆9省（区）是边境与少数民族的交汇地，经济社会发展面临的问题既有一般性，也有特殊性。在一般性层面，边疆既是全面建成小康社会的薄弱地区，“十三五”时期脱贫攻坚的“主阵地”，也是现阶段西部大开发重点投资的关键区域。在特殊性层面，边疆省（区）是集少数民族地区、边境地区、贫穷地区于一体的叠加区域。特别是西部边疆自然条件恶劣，基础设施薄弱，贫困人口集中，发展起点低、历史欠账多、城乡差距大、区域差异显著。相较于内陆和东部地区，边疆省（区）尤其是西部边疆省（区）公共服务支出的财力基础更为薄弱，公共服务供给远低于全国平均水平。

国务院在《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》中明确指出：“加大中央财政投入力度，完善财政一般性转移支付增长机制，一般性转移支付资金和相关专项转移支付资金进一步向民族地区倾斜，确保对民族地区转移支付在总盘子中的比重继续增加。”作为均衡地方财力和促进基本公共服务均等化的中央一般转移支付在我国边疆省（区）的政策效果如何，哪些因素影响边疆省（区）公共服务供给规模，科学评估中央一般转移支付促进公共服务供给规模的政策效果是本文研究的重点问题。

一、关于转移支付与地方政府支出偏好的理论探讨

（一）国外文献回顾：转移支付与财政支出的关系

多数西方国家实行分权化财政体制，围绕从中央或联邦与地方财政行为的关系开展研究是国外公共财政学派的旨趣之一，研究议题包括转移支付与地方税收行为、转移支付与地方政府行为、转移支付与地方财政支出的关系。

在转移支付与地方税收行为层面，有学者认为财政收入结构不会影响地方财政支出行为及其效率，但也有人认为转移支付会削弱地方财政运行效率及财政自主权。在转移支付与地方政府行为层面，学者们主要围绕财政支出与公共产品供给效率进行研究，认为地方政府间财政分配关系体现了中央与地方政府行为之间的博弈和空间交互策略，财政转移支付结构会影响地方政府公共财政支出效率。在转移支付与地方财政支出层面，国外相关研究集中在转移支付的公平与效率问题，即转移支付能否使得地方政府更为公平和有效地提供公共服务。在效率方面，“粘蝇纸效应”假说认为与增加本地公共支出相比，上级政府转移支付或补助会提升地方公共服务支出效率。在公平方面，有学者认为，平等而不是效率的价值取向决定了政府补助分配的标准，降低中央转移支付促进公共服务供给的规模效率。

国外关于研究我国中央转移支付影响地方公共支出偏好主要分为两类假说：一是资本流动假说。其代表性观点认为，地方政府对流动资本的竞争，推动地方政府偏好生产性投资，如基础设施建设；二是“维护市场型联邦主义”假说，其主要观点是，地方政府为获取较高财政收入，偏好生产性投资而不是再分配收入资源，如公共服务等。

（二）国内文献回顾：一般转移支付与公共服务供给

我国自1994年实行“分税制”改革以来，学界围绕财政资源再分配的公平与效率、财政支出结构、政府竞争议题开展了较多研究。在财政政策公平性层面，中国1990—2005年中央财政转移支付虽然促进了省际公共医疗卫生服务均等化，但对公共基础教育服务无显著影响。在转移支付效率层面，我国财政转移支付资金由于分配不规范、监督不到位、操作不透明，导致中央转移支付促进地方公共服务产出效率低。在财政支出结构层面，“中央转移支付会增强政府‘重生产、轻民生’的传统治理模式，延缓基本公共服务均等化”。一些研究表明，我国中央转移支付并没有增进地方公共服务支出或投资社会福利事业的规模效率。在竞争激励层面，有学者提出，地方政府热衷于“政治锦标赛”，倾向于投资周期短、见效快、收益高的生产性项目，以谋取职位晋升和经济收益，而不愿增加社会民生支出。

因此，国内实证研究中央一般转移支付与地方公共服务支出的关系主要集中在两个方面。一是转移支付对地方政府财政行为的影响；二是转移支付促进公共服务支出的制度效率。但在已有文献中，尚缺乏专门分析中央一般转移支付对边疆省（区）公共服务供给规模政策效果的研究。

二、理论假设：一般转移支付影响公共服务供给何以可能

虽然经过了二十多年的转移支付发展实践，但我国中央转移支付促进公共服务均等化效果并不理想，并未显著改善地方“重生产，轻民生”的支出结构。而中央一般转移支付制度是我国分权财政体制的重要构成，是边疆多数省区财政收入的最重要来源。例如除辽宁（30.00%）和内蒙古（43.51%）外，2014年其他边疆7省区中央补助收入占本年财政收入总计的比例均高于50%。无论是市场联邦主义、资本流动假说，还是政治锦标赛、“粘蝇纸效应”等理论模型，都认为上级政府转移支付与地方政府公共服务支出偏好有显著关系。尤其是对财力比较薄弱的西部地区，中央一般转移支付对边疆公共服务供给规模有直接影响。提出研究假设：

H1：中央一般转移支付促进边疆地区公共服务供给规模。

中央一般转移支付的重要功能之一是校正地区财政收支失衡。边疆省区承担着大量的事权责任，而其可支出的财力却“捉襟见肘”。例如，2014年除辽宁省（53.64%）外，其他边疆8省区本地财政收入都不及其财政支出的一半，大部分边疆省区可供其支付的财权不到事权的1/3。研究表明，上级政府转移支付有“熨平”地区财政收支缺口的政策效果，进而改变地方政府支出偏好，增强公共服务供给的财政基础，提高公共服务供给水平。基于此，提出假设：

H2：边疆地区财政赤字越大的省（区），公共服务供给规模越小。

解释转移支付效果悖论的原因是多方面的，其中很重要的原因是地区经济水平、社会结构、政府行为偏好、财政预算约束、区域特征等各不相同。经济水平主要指经济增长、产业优化和发展质量，社会结构主要指社会发展与民生改善，区域性特征主要指资源消耗与环境治理，财政预算约束主要指财力规模与支出责任，政府行为偏好主要指政府偏好生产性投资还是社会民生项目。此外，地区技术创新和公众需求也影响公共服务提供方式和产出水平。因此，地区发展与民生指数（DLI）作为替代传统经济增长的包容性指标，能有效描述边疆9省区的经济社会发展的协调度，减少解释公共服务供给的内生性偏差。提出研究假设：

H3：地区发展与民生改善水平影响边疆公共服务供给规模。

公共服务供给规模与公共服务消费的边际成本正相关，区域人口密度越高，政府提供等量公共产品的单位消费成本也越高，对公共服务的单位需求也越大。但是我国边疆地区尤其是西部边疆地广人稀，如西藏120多万平方公里的国土上仅生活着300多万人，而新疆的面积是江苏的10倍以上，人口却不足其30％。生活在高寒山区、偏远牧区，特别是沿边境线居住的边民，由于远离人口密集的消费市场，人口密度小，公共服务供给严重不足。提出研究假设：

H4：边疆省（区）人口密度越高，地区公共服务供给规模越大。

在政策层面，《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》明确指出，“我国经济下行压力增大，稳增长、调结构、惠民生、防风险任务日益繁重，民族地区协调各方面关系、承受各种风险、化解社会矛盾的压力呈现加大趋势，面临脱贫攻坚和实现全面小康双重任务、发展经济和保护环境双重责任、加快发展和维护团结稳定双重压力”。在理论层面，可以从一般与特殊两个视角解析边疆特殊的省（区）情：在一般性层面，边疆省区经济发展滞后，产业结构转型困难，公共服务水平较低。2015年，边疆9省（区）人均GDP为4.32万元，远低于全国平均水平5.3万元。在特殊性层面，我国边疆省区多数是民族自治地区，自然条件差，历史欠账多，发展起点低，各级政府承担着大量复杂而敏感的民族宗教事务和紧迫的边疆维稳任务，导致边疆与内陆、沿海地区有不同的问题焦点和发展条件，决定了边疆公共事务的治理模式和重点任务不同，影响公共服务提供成本。进而，边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性等特殊的省（区）情，在实践和理论两个层面都影响边疆公共服务供给水平。定量分析表明，这些内生性的边疆省（区）情以不可观测的地区固定效应形式影响着边疆公共服务水平。提出研究假设：

H5：边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性共同构成边疆特殊的省（区）情，并以内生性的地区固定效应的形式影响着边疆公共服务供给规模。

三、数据、模型与统计

（一）数据来源与估计模型

本文数据全部来自《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国教育经费统计年鉴》等。被解释变量是公共服务支出规模，解释变量是中央一般转移支付，控制变量有地区财政赤字、地区发展与民生指数、人口密度。对数据全部取对数，并对数据进行平稳性检验，发现解释变量与被解释变量不存在单位根。现实经验表明，边疆地区的省（区）情不同，公共服务供给水平也有较大差异。统计检验也证实，模型存在个体固定效应，故主要采取稳健标准误条件下固定效应模型进行参数估计，采用LSDV估计模型个体异质性。

依循理论假设，在模型1中只纳入“中央一般转移支付”，在模型2中增加“地区财政赤��”和“地区发展与民生指数”，在模型3中增加“人口密度”，在模型4检验是否存在地区固定效应。而地区发展和民生指数（DLI）是国家统计学会编制的衡量地区经济社会发展质量的综合性指标，包括经济增长、结构优化、发展质量、收入分配、生活质量、劳动就业、社会发展、生态建设、科技创新、公众评价等维度，能减少模型内生性偏差。

（二）统计分析

模型1显示（表1），中央一般转移支付每增加1%，边疆地区公共服务供给水平显著提升0.056%（p＜0.01）。但是在模型2中控制地区财政收支水平和地区发展与民生指数后，中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的政策效果减弱了53.19%，政策作用下降到0.0264%（p＜0.01），说明边疆财政收支盈余水平和地区经济社会发展的整体质量，可以有效促进本地公共服务供给，二者几乎导致原中央一般转移支付的政策效果降低一半以上。具言之，边疆省区财政赤字每减少1%，地区公共服务供给规模将显著增加0.39%（p＜0.01）；边疆地区发展和民生指数每增加1%，地区公共服务供给规模将显著增加0.62%（p＜0.01）。在模型3中纳入“人口密度”后，发现中央一般转移支付促进公共服务供给的政策效果并不显著（p＞0.05），其政策作用被进一步削弱，中央一般转移支付促进公共服务的政策系数降低到0.0126%。统计显示，边疆省区人口密度能有效影响地区公共服务供给规模，人口密度每增加1%，边疆公共服务供给水平提升2.6%（p＜0.1），人口密度是影响边疆公共服务供给水平最大的内部因素。说明人口密度区作为反映公众需求和公共服务边际消费成本的指标，在需求侧方面有加速提升本地公共服务供给规模的政策作用，不仅导致中央一般转移支付促进公共服务供给的政策效果不显著，而且导致转移支付促进公共服务供给的政策作用下降了约52%的水平。模型4显示，以内蒙古为参照，辽宁、吉林、黑龙江、云南、广西、甘肃等6省（区）情与本地公共服务供给规模负相关（p＜0.1），西藏和新疆区域性特征与本地公共服务供给正相关（p＜0.1），说明西藏和新疆是特殊地域和特殊人群的交汇地，自身的区域性因素和民族宗教因素影响着本地公共服务供给水平。数据揭示，边疆公共服务供给规模的增长主要来自五个方面：一是中央一般转移支付，二是地区财政收支结构，三是地区发展与民生指数，四是人口密度，五是边疆省区的特殊省（区）情，即区域性因素。假设H1到H5均得到不同假设条件的检验。

从组内模型拟合优度看，模型4到模型1的估计量对组内模型的拟合优度依次降低，其中模型4的中央一般转移支付、地区财政赤字、地区发展与民生指数、人口密度和边疆特殊的省（区）情有效解释了边疆公共服务供给规模约44%的变异量。从复合扰动项的方差信息看，模型3的政策效应最为可靠。在最后一个模型中，虽然边疆公共服务供给规模变异量的56%来自其他因素，但是这种政策影响幅度主要受不可观测的个体效应的变动的影响，即来源9个边疆各自特殊省（区）情的变化。数据揭示，边疆区域性因素和民族宗教因素对边疆公共服务供给规模有重要影响，这些因素因无法用单一指标或可观察的变量进行测量，导致中央一般转移支付、地区财政收支结构、地区发展和民生水平和人口密度仅解释了边疆公共服务规模33%的变异量。

表1  不同模型系数估计结果（略）

四、结论与讨论

（一）多角度审视边疆省（区）公共服务供给规模的政策效果

中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的财政政策效果应区别对待。首先，中央一般转移支付可以有效促进边疆公共服务供给，解释了边疆公共服务供给规模13%的变异量。其次，增加地区财政收支缺口和地区发展和民生指数后，不仅有效削弱中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的政策效果，而且能多解释边疆公共服务供给规模18%的变异量。再次，人口密度作为测度地区单位公共服务需求和边际消费成本的有效变量，从需求侧显著影响本地公共服务供给水平，能多解释边疆公共服务规模2%的变异量，使得中央一般转移支付对边疆公共服务供给规模的影响不再显著。最后，边疆特殊的省（区）情，显著影响本地公共服务供给规模，能多解释边疆公共服务供给规模11%的变异量。

（二）影响边疆省区公共服务供给水平的特殊省（区）情分析

理论上讲，边疆区域性特征和民族宗教等因素，共同决定了边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性是边疆过去或今后一段时间面临的主要省（区）情，一起构成了制约边疆公共服务质量提升的内生性因素。这些边疆省（区）情，导致边疆治理与内陆、沿海的公共治理有不同模式和问题焦点，影响着边疆公共事务治理目标和公共服务提供成本，导致不同边疆省区的公共服务供给水平各不相同。原因主要有四点，具言之：

1.边疆安全与稳定

近年来国际热点问题大多聚集在中国周边，朝核问题、中亚和克什米尔地区反恐问题、中印领土争端、中缅中越边境的跨国犯罪和难民问题，此外西部边疆在快速工业化、城镇化、信息化等现代化的进程中，社会转型而引发的矛盾和冲突也不断增加。正如中央第四次民族工作会议指出的“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，维护边疆稳定”。例如，在边防和公共安全开支方面，2015年，广西国防开支占本地一般公共预算支出的2.4‰，居全国第2位，西藏、新疆、辽宁公共安全支出占本地一般预算支出的比例分别为7.47%、6.62%、5.73%，分别居全国第1、2、3位。

影响边疆稳定与安全的社会风险既有与内地相似的社会矛盾，如就业、环保、劳资纠纷等问题，也有涉及民族、宗教、边境因素的特殊性问题。如城镇化进程中不同族群成员高度聚集时的相互适应与包容问题，市场经济发展与快速城镇化使宗教文化面临世俗化的问题，信教群众与不信教群众、宗教生活与现实生活的矛盾，境内外民族分裂、宗教极端、暴力恐怖势力的渗透煽动、暴恐事件多发问题等等。如果这些问题与其他社会风险交织，特别是被少数宗教原教旨主义利用，极易引发反社会的极端行为，威胁边疆稳定与民族团结。

2.边疆地区转变发展方式与跨越式发展

近年来，边疆大部分省区经济增长速度明显高于全国平均水平，为跨越式发展创造了条件。但是，西部边疆面临转变发展方式与实现跨越式发展的双重压力。目前边疆经济发展总体水平滞后，与内陆特别是东部沿海差距较大。例如2015年，边疆9省（区）人均GDP仅达到全国均值的81.51%。边疆地区产业结构不合理，结构优化压力大。2015年，除辽宁、西藏和内蒙古农业产值低于全国平均水平9.91%外，其他6省区农业产值较高。黑龙江和西部边疆省区的第二产业占GDP的比值均低于全国平均水平43.04%。此外，西部边疆贫困人口贫困程度深，脱贫难度大。西藏及四省藏区、新疆南疆三地州、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区都是国家“十三五”时期扶贫攻坚主战场，特别是边疆民族5省区贫困发生率达12.1%。

3.资源开发与环境保护

边疆省区资源富集，是我国重要的能源产业基地，同时又是我国最重要的生态功能区——我国重要的水资源涵养区、生物资源多样性聚集区、矿产资源富集区、土地资源储备区、森林资源供给区。虽然边疆资源蕴藏价值极高，但生态系统脆弱，承载能力很低，自然灾害及次生风险发生频率高。2015年，边疆自然灾害造成直接经济损失851亿元，约占全国损失的30%。

另一方面，矿产、农牧业、高能耗产业是边疆省区主导的产业。例如2015年，除西藏外，边疆8省煤炭采选业投资1222.13亿元，约占全国投资额的1/3；除云南外，边疆8省区石油和天然气开采业投资约1309.87亿元，占全国投资总额的44%。这些产业与边疆能源资源开发紧密相关，产业替代性小，结构转型存在瓶颈。边疆经济发展与资源开发面临两难选择，资源开发与保护环境是制约边疆经济社会发展的“矛盾体”。少开发或不开发资源，难以实现边疆地区快速发展和跨越式发展，开发过多、过快必然损害本地生态环境。2015年，边疆省区二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量约1506.81万吨，约占全国排放总量的29%，工业废水排放121.27亿吨，占全国排放总量的16.5%。同时，边疆水土流失治理面积新增1842.9千公顷，占全国新增水土流失面积的34%。因此，边疆资源开发、环境保护与经济发展的内生关系，对西部边疆可持续发展提出更高要求。合理开发资源不仅是边疆跨越式发展的基础，也是维护国家“两屏三带”生态安全战略格局的紧迫要求，是边疆转方式、调结构、惠民生等深化改革的关键一环。

4.保护民族文化多样性

我国是56个民族共同缔造的统一的多民族国家，不同民族、地域的文化相互碰撞、交流、融合，共同建构了多元一体的中华文化格局。我国边疆地区是多民族聚居地。民族8省区有5个分布在西部边疆，约占国土面积的52.9%。我国55 个少数民族中，除高山族、黎族、畲族等，绝大多数的少数民族都在边疆有聚居区。但是边疆地区由于区域因素与民族因素的交互影响，民族文化多样性面临内部价值诉求错位和外来文化冲击的挑战，如市场经济的冲击，互联网、广播电视等信息技术和大众传媒的影响等等。因此，保护、传承、弘扬边疆民族文化，需要构建政府-市场-社会多主体协同治理格局，尊重各民族的宗教信仰和生活习惯，增强少数民族文化的生命力和感召力。

总之，多角度分析影响边疆公共服务供给水平的增长原因，既要重视中央一般转移性支付等财政激励的外部因素，也要研究边疆财政收支缺口、地区发展和民生水平、区域内人口密度和特殊的省（区）情对边疆公共服务供给规模的内部效果，做到因地制宜，因时制宜，切实保障和改善民生，才能巩固边疆“软治理”的社会根基，使边疆各族人民共享改革发展成果。

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