绿色减贫：脱贫攻坚战的生态精准扶贫策略

                            ——精准扶贫绩效提升机制系列研究                  

莫光辉  张菁

           （广西大学公共管理学院  广西 南宁 530004）      

摘要：当前，我国生态扶贫模式面临扶贫开发工作者绿色发展理念缺乏、减贫脱贫的短期攻坚与生态扶贫长期发展的时间周期矛盾、“金山银山”的经济效益与“青山绿水”的生态环境的矛盾等问题。应立足于绿色发展的扶贫理念，在脱贫攻坚战的生态精准扶贫发展中增强扶贫开发工作者的绿色发展理念，注重产业扶贫与生态保护的有效结合，实现“金山银山”减贫经济效益与“青山绿水”长远生态保护的双重成效，健全生态精准扶贫的良性运行机制。

关键词:   绿色减贫    生态精准扶贫  扶贫绩效

 收稿日期：2016-07-11

 基金项目：广西大学科研基金资助项目（XBS16035）；国家社科基金一般项目（15BMZ057）

   作者简介： 莫光辉（1980—），男（瑶族），湖南永州人，博士，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任，副教授，硕士生导师，兼任广西壮族自治区人民政府发展研究中心学术专家；张菁（1994— ），女，四川宜宾人，广西大学公共管理学院硕士研究生。

 本文刊发于《广西社会科学》2017年第1期

     党的十八届五中全会提出将“创新发展、协调发展、开放发展、共享发展、绿色发展”共同作为指导我国“十三五”时期的科学的发展理念和发展方式。在扶贫领域，绿色发展同样成为构建精准扶贫格局的重要元素，一方面，贯彻“和谐生态”的绿色开发理念，可以促进贫困地区的生态保护与可持续发展；另一方面，构建合理的生态环境保护体制与生态补偿的全新机制，可以破除贫困地区环境保护与社会发展之间的矛盾，从而真正实现绿色增收、精准脱贫。

一、脱贫攻坚战的绿色减贫内涵

  生态扶贫是一个基于现今状况下的生态危机而做出的理性选择，不仅有着生态伦理意蕴，也主张将生态资源的合理开发和利用与环境保护相结合。笔者认为，生态扶贫的目标定位与精准扶贫的扶贫目标基本相契合，脱贫攻坚战的绿色减贫目标定位主要包括以下几个方面的内涵。

（一）实现绿色发展。绿色发展理念具有先进性和长远性的特征，因此在各个领域都有着十分重要的地位，由此可见，生态扶贫在扶贫开发工作中的作用不言而喻。面对严峻复杂的贫困现状和贫困群众的急切需求，追求经济层面的单方面脱贫显然不能满足当下的减贫目标，实现区域的和谐发展才是最终目的。所以，大力推广绿色脱贫，实施生态和谐的生态扶贫模式相当必要。

（二）适应生态发展需求。资源环境约束条件下，破解我国当前扶贫困局的必然选择是将生态保护与产业建构相结合，全力打造绿色生态产业，从而适应区域脱贫和经济发展现实需求。从贫困地区资源实际出发，转变当前贫困治理模式，大力发展绿色生态经济，培育新的生态经济产业链增长点，寻找推动从“输血式”到“造血式”扶贫开发转变的动力源，精准扶贫产业与“资源节约型”和“环境友好型”的社会发展要求相契合。

（三）促进人与自然和谐发展。生态扶贫理念不仅仅加大了环境保护力度，提高了生态文明水平，还大大增强了贫困地区的可持续发展能力，避免出现因缺乏发展后劲再次返贫的情况。基于我国的资源状况和贫困地区的复杂情形，在绿色减贫理念的引导下发展循环经济，实现人与自然的“和谐共生”既与我国传统思想相符，又体现了以人为本兼顾生态的科学发展思路，二者互促互补、互惠互利。

二、生态扶贫模式面临的主要问题

   （一）扶贫开发工作者的绿色发展理念缺乏。从可持续发展和循环发展的方式来讲，在精准扶贫工作中注入绿色发展理念具有其特殊的必要性和重要性。用绿色发展理念指导扶贫开发，既是贯彻落实党中央会议精神的重大举措，又是推动贫困地区实现长效发展的“一剂良方”。绿色发展是现阶段我国发展方式的创举和突破，党的十八届五中全会明确提出：“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”然而从当前的现实条件来看，我国现行的基层扶贫工作机制无法完全满足高效率的开发要求。首先，一些派驻基层的扶贫工作者缺乏相关的专业技能和知识背景，对生态扶贫的理念缺乏准确理解，较低的业务素质限制了生态治理工作的有效开展。同时，他们也无法引导贫困群众真正投身于生态治理之中，由于一些贫困群众没有直接从生态扶贫中获取到预期的利益，就难以产生对生态扶贫工作的认同，甚至难以扭转他们对绿色发展和生态扶贫理念的认知。

（二）减贫脱贫的短期攻坚与生态扶贫长期发展的时间周期矛盾。众所周知，生态治理与环境保护具有一定时效性，但贫困地区群众又急于脱贫，这就使得扶贫对象与工作者之间产生矛盾冲突，从而对实施生态扶贫积极性不高甚至产生了一定抵触情绪。由于传统的生态扶贫在进行治理的过程中，时常需要投入大量的资源，而较长的投入周期一方面增加了贫困地区政府的财政负担，另一方面，其成果的长期性又增加了国家的脱贫成本。传统生态扶贫工作的推行主要依靠政策指导，即使短期内的工作动员即够产生一定的效果，但却无法从根本上解决成本投入高、维护成本高、工作成效脆弱等动力不足问题。因此，改革扶贫方式是精准扶贫的重要任务，创新生态扶贫工作模式，解决其原有的高投入的运行问题，对于提高生态扶贫的普及率和成效以及减缓其面临的社会阻力至关重要。

（三）“金山银山”的经济效益与“青山绿水”的生态环境的矛盾。长期以来，如何取得社会经济发展与生态环境保护之间的平衡是一个不可避免的问题，客观来讲，这个问题存在于任何地域，但在贫困地区尤为现实和迫切。因此，社会发展的基本伦理问题是阻碍生态扶贫进一步推广的核心问题，这并不仅仅是一个简单的抉择问题，它需要强化各部门间的协调以及工作方法的创新，这是在接下来的扶贫攻坚中急需解决的重要方面。从其中一个方面来看，贫困地区需要外部资源的注入以谋求地区经济的发展和活跃带动经济增长因素，打破原有僵局和封闭状况势在必行；但从另一个方面来看，这些地区由于生态环境脆弱，自身的条件无法承受现代产业的大规模发展。特别是那些自然保护区与贫困山区相重叠的地区，根据自然保护区的需要，相应的政策或法规冻结了当地群众的林产和农产，然而政府又难以在短时间内调动到足够的资源，这部分贫困群众无法得到合理的安置，由此而引发的矛盾便大大增加了扶贫开发工作的难度。

（四）生态精准扶贫良性运行机制亟需完善。虽然生态扶贫作为一种扶贫理念与手段，已经在我国多地进行了较为充分的试点，例如：陕西省吴起县率先倡导“家庭林场”试点，利用“家庭林场”建设，带动全县260多户贫困家庭完成了6.88万亩造林面积；四川省阿坝州林业局与若尔盖县人民政府商定共同筹资300余万元，聘请当地贫困农牧民和僧人参与到湿地保护、野生动物保护工作中，充分依靠群众保护生态、建设生态，促进贫困群众就业增收。然而如何真正实现工作理念向生态精准扶贫转变，在绿色发展中走出一条生态建设与精准扶贫双赢的道路，成为当下生态扶贫能否发挥其效能的核心。不得不说，在运行模式急需实现由低效漫灌式开发向高效良性治理转变的今天，有关生态精准扶贫的机制探索始终囿于现实因素而发展迟缓，面临着制度仍需要进一步的完善、工作方法的创新不足、巩固脱贫成果不易等问题。

三、脱贫攻坚战的生态精准扶贫发展策略

（一）强化扶贫开发工作者的绿色发展理念。农村现有的社会结构失衡导致推行扶贫工作缺乏专门技术人才和专业队伍的支持，一些派驻到基层的扶贫工作者不仅对绿色减贫理念认识不足，对当地实际情况也缺乏了解。因此，要想强化扶贫工作者的绿色发展理念，实现管理的科学化与合理化，一是要加强生态扶贫的理论学习和人才培养，通过举办交流会、研讨会等形式的集体探讨，深刻认识绿色发展理念，牢牢把握新形势下生态扶贫的必要性和重要性，树立对生态环境与经济开发之间的整���意识。同时，完善制度和考评的相关内容，通过强化知识技能和培训学习，保障生态扶贫的高效治理功能，使得扶贫开发工作更具专业性。二是要建立健全扶贫信息生态网络，强化科学管理机制，实现对生态问题的动态监控，建立上下通畅的管理体系，使工作人员对当地情况有一个全面且清晰的把握，并且积极创新扶贫管理方式，深化绿色发展理念，从总体布局上指导工作人员开展相应扶贫工作，一方面向具有专业背景的专家学者咨询与绿色发展有关的知识，另一方面开展与帮扶单位的联动，与他们合作，利用生态资源将扶贫开发的功效达到最大化，将绿色发展理念应用于现实情况，分门别类地理清连片特困地区、矿区、喀斯特石漠化地区等不同生态脆弱地区的具体情况，在工作的过程中，完成从理论知识到实践应有的转变，从而实现贫困问题的综合治理。例如：2015年，四川省检察机关被确定为古蔺县的扶贫帮扶单位后，以发挥职能为基础，开出多条“处方式”建议、对症下药，加强扶贫开发的精准性，着力打出一场“见效快、业务精”的扶贫攻坚战。

（二）注重产业扶贫与生态保护的有效结合。2015年10月16日，减贫与发展高层论坛在北京人民大会堂举行，习近平总书记出席论坛并发表题为《携手消除贫困、促进共同发展》的主题演讲。总书记在演讲中指出，精准扶贫是新时期中国扶贫开发工作的指导性思想，要坚持根据贫困原因、贫困类型制定和实施政策，通过生态保护、教育扶贫等方式实现脱贫。我国新时期扶贫的扶贫方式不能以牺牲生态环境为代价，而绿色减贫就是将产业扶贫与生态保护相结合，大力发展生态产业，不仅可以化解环境保护与经济发展之间的矛盾，还可以推动当地的经济发展，为贫困地区提供长效的发展动力，通过“建立一批、扶持一批、引进一批”的模式，促进地方绿色产业的建构。2015年11月29日，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式颁布，强调了要坚持“扶贫开发与生态保护并重”。与其他扶贫模式相比，生态扶贫最显著的不同点是力求在生态脆弱地区与资源匮乏地区实现人与自然的和谐发展。在相当长的一段时间里，生态治理与社会发展之间显现出巨大的张力，二者的现实矛盾是阻碍和谐发展的关键原因，传统扶贫开发疲于应对，陷入发展困局。绿色减贫的目标是消除“青山绿水”与“金山银山”之间的对立，让减贫工作与环境保护二者相互促进，相互协调，在保住青山绿水的同时实现了产业的可持续发展。

客观来讲，生态产业注重整个产业链的相关配置，通过利用广泛的社会资源，搭建了“产供销”一条龙式的完整市场关系，从而实现绿色产业的良性发展，从而使生态产业的效能得到最大程度的发挥。在推动贫困治理的过程中，充分挖掘地区生态发展潜力，打造生态产业品牌，构建区域生态产业，充分调动社会资源，支持生态产业的长久发展，贯彻落实绿色发展理念，进一步完善科学管理体系，构建人与自然和谐互动的全新扶贫格局，从根本上压缩贫困产生的空间，从而真正的解决贫困问题。例如：广西壮族自治区资源县打造集红色旅游、生态观光、民俗风情、产业基地为一体红色生态旅游产业扶贫项目，带动农民增收；重庆市黔江区突出产业发展的支撑作用，大力引导村民发展蚕桑、养殖业等优势产业，引入企业打造乡村旅游基地。

（三）实现“金山银山”减贫经济效益与“青山绿水”长远生态保护的双重成效

生态脆弱地区是我国当前扶贫最为困难的地区之一，这些地区的发展阻碍在于资源与环境承载力较为低下，因此，合理高效地利用资源、改善生态环境是实现可持续发展的必然之路。党和国家历来重视处理经济发展与生态环境之间的关系，2014年3月7日，全国人大会议期间，习近平总书记在参加贵州代表团审议时强调，要创新发展思路，发挥后发优势，因地制宜选择好发展产业，让绿水青山充分发挥经济社会效益，切实做到经济效益、社会效益、生态效益同步提升，实现百姓富、生态美的有机统一。譬如在林业资源丰富的地区，可以从林业项目开发、林业生态补偿、护林管理、林副产品等方面着手，建立起生态资源与经济发展之间的紧密联系；在自然风光秀美的地区，大力发展旅游观光产业和养生休闲产业，充分利用自身优势，搭建绿色发展之路。通过开展立体农业、生态农业、科技农业等形式的绿色减贫，实现科学化、高效化、常态化的生态扶贫，协调经济发展与环境保护，在留出青山绿水的同时，有效带动区域社会发展，构建“生态化”、“绿色化”的发展路径，使困难群众建立脱贫致富长效机制和环境共生机制。

传统扶贫方式过于追求在短时期内迅速脱贫，靠大量经济投入和工程项目产生巨大产值，这样的扶贫无法与当地实际情况相结合，一味强调“金山银山”，而罔顾“绿水青山”，所以在新时期的攻坚脱贫过程中，要把“金山银山”和“绿水青山”结合起来协同发展，树立“绿水青山就是金山银山”的观点。绿色减贫是贫困地区贯彻落实绿色发展理念的重要体现，充分发挥区域比较优势，强化核心动力因素，根据地区实际情况，发展生态农业、农林牧复合产业、生态旅游等双赢项目，实现“金山银山”减贫经济效益与“青山绿水”长远生态保护的双重成效。2013年08月19日，李克强总理在兰州主持召开促进西部发展和扶贫工作座谈会时指出，在推进开发式扶贫、增强造血功能的基础上，把生态文明建设作为重要抓手，切实保护好环境，探索生态移民、退耕还林、发展特色优势产业相结合的新路子。例如，河北省顺平县坚持“生态循环、综合利用”的开发原则，大力发展休闲旅游、循环农业，并以种养结合为特色，高效利用全村近3000亩土地，打造了生态发展“五大板块”，以生态扶贫带动精准扶贫。

（四）健全生态精准扶贫的良性运行机制。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头的冲刺阶段，基于新型扶贫理念，习近平总书记将“通过生态保护脱贫一批”加入原有的“四个一批”中，至此进一步表述为“五个一批”。扶贫开发是一个长期的过程，如何防止出现后劲不足的情况，对于推动贫困地区的可持续发展而言显得尤为重要。相较于大规模工业化式的发展，生态扶贫的成效在短时间内很难完全显现，可持续发展能力和长期减贫的动力，在力求生态和谐的扶贫开发中具有关键作用。换句话来讲，要想平衡长期发展与短期利益的关系，区域的长效发展动力恰恰是实现全民脱贫的根本所在。

一是要全力推进生态移民搬迁。我国从2000年开始实施生态移民工程，西部地区已有超过700万农民实现了移民搬迁。2014年5月12日，中央扶贫开发领导小组办公室印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，其中明确指出将生态移民搬迁作为开展精准扶贫工作的指导方向。例如：贵州省麻山地区因水土资源不断流失而呈现石质荒漠化现象，不得不进行外迁。结合各地区的实际情况，通过前期充分的评估论证，使一些贫困群体搬出自然条件恶劣、不具备足够发展空间、生态环境脆弱、扶贫工作难度过大的的地区，在解决搬迁群体的去向问题的同时，通过异地开发, 将移民搬迁与新型城镇化发展相结合，逐步改善贫困人口的生存状态，为其谋求一个更好的发展空间，并协调好民政、教育、扶贫等相关部门进行综合管治，着力解决好移民在迁入新地后的一系列社会融入问题。在生态移民搬迁工作实施过程中，各级部门要做到明确责任、科学规划，严格落实有关政策，充分尊重搬迁群众的意愿，强化领导干部的指导工作，加大财政税收投入，整合现有资金和资源，完善相关基础设施建设，并结合土地流转与区域规划等一系列工作，保证移民的迁出安置，围绕“搬出后能就业、能致富”的核心关注点，“想群众所想，急群众所急”，采取切实有力的措施加以解决他们的生计问题，保障其合法权益，避免其陷入“由贫迁贫”的境地。预计到2020年，全国还有将近1000万的贫困人口通过易地搬迁寻求脱贫出路。

二是探索资产收益增长途径。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”建立生态补偿机制是新时期的工作重点之一，推动生态补偿机制从以行政手段为主向综合运用法律、经济、和行政手段转变。国家《节能减排综合性工作方案》明确要求，改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。这都从侧面反映了生态补偿机制，有利于推进资源的可持续利用，从而实现各地区、多群体的和谐发展。自国家2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》后，在扶贫治理过程中，都开始对生态补偿机制进行有关尝试。通过生态补偿的方式实现脱贫，要求以统筹区域协调发展为主线，着力推广在各个贫困片区逐步建立横向补偿机制，加大对贫困地区生态环境的保护力度，同时加强各职能部门间的合作沟通，注重区域生态保护，建立自然资源统计监测指标及"绿色GDP" 核算体系，进一步完善相关政策法规，修订《中华人民共和国环境保护法》，维持可持续发展能力与生态恢复的能力，以解决其发展问题。并且，努力克服不同部门间的政策导向问题，强化贫困地区的生态科学管理，拓宽资金渠道，通过就地吸收转换生态功能区内的劳动力流向，加之产业引进、人力培养，通过财政资金的转移支付、市场机制或社会动员的方式，使贫困地区和贫困人口依靠当地生态环境资源优势实现资产收益增长，就地有效高效精准脱贫和持续致富。                                                                                                               

参考文献

[1]中共十八届五中全会公报（全文）[EB/OL].（2015-10-29）[2016-06-03].http://www.caixin.com/2015-10-29/100867990_1.html.

[2]陕西吴起：试点“家庭林场”探索生态扶贫[EB/OL].（2016-10-21）[2016-06-03].http//news.cqnews.net/html/2016-10/21/content_39095558.htm.

[3]阿坝州开展林业生态扶贫试点工作[EB/OL].（2016-07-20）[2016-06-03].http://www.abazhou.gov.cn/jrab/zwyw/201607/t20160705_1196802.html.

[4]四川检察机关立足职能加强扶贫专业性[EB/OL]. （2016-11-08）[2016-06-03].http://news.cqn-ews.net/html/2016-11/08/content_39351572.htm.

[5] 广西资源开发红色生态旅游推进产业扶贫[EB/OL]. （2016-09-27）[2016-06-03].http://www.chinanews.com/sh/2016/09-27/8016907.shtml.

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