内容提要：西方理论指导下的社区多元治理现代化改革，在实践中并未带来社区治理的有效性。研究采取以个案为基础的机制分析方法，在对“深圳改革悖论”经验呈现的基础上，重新梳理我国社区公共事务的内容与属性特征，并剖析其对社区组织权威生成与社区治理有效性的作用机制。研究发现，我国社区公共事务中行政、服务与自治职能之间边界模糊。社区居委会承担的行政和服务职能不只是工作负担，更是重要的治理资源，在使用的过程中能够拉近与群众的距离，转化为回应居民求助需求的治理能力。这也是其形式权威转化为实质权威的关键。而只有社区组织获得群众认可的实质权威，基层治理的有效性才能由之转化而来，国家与社会之间的双向沟通互动才能实现。

关键词：社区权威；公共事务；行政；服务；自治

作者简介：张雪霖，武汉大学新闻与传播学院、武汉大学媒体发展研究中心

一、问题的提出

社区是城市系统的末梢神经和毛细血管，也是国家治理体系与治理能力现代化的基础。因此，社区治理的有效性直接关乎城市治理与国家治理秩序。由于单位制解体后企业剥离的社会职能社区化，且随着城市化快速发展，城市管理与公共服务职能也先后下沉至社区，社区居委会承担的行政事务快速膨胀（徐昌洪，2014）。转型期的社区居委会肩负着国家代理人和居民代言人的双重角色，甚或国家代理人、居民代言人和社区公益物品提供者的三重角色（张鸣宇、汪智汉，2005）。学界主流认为政府职能的社区化导致社区过度行政化，带来社区居委会的角色迷失与功能冲突，即对上负责的行政职能挤压了向下负责的自治功能（田毅鹏、张帆，2014）。同时，社区居委会糅合行政、自治与服务功能于一体，被认为是“全能主义政府”体制的延续，形成的是传统的社区一元化治理体系。为破解此困局，学界基本上是援引新公共管理和多中心治理理论资源来指导与推进我国社区治理现代化改革。

针对古典公共行政理论反思而兴起的新公共管理理论与多中心治理理论，都强调公共治理的多主体化和分权化，以形成多元治理主体共同参与的网络化治理关系（王诗宗，2009）。新公共管理理论强调“政府是掌舵的，而非划桨的”，而以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论强调公共事务治理上的多中心性和多主体性，以打破政府对于公共事务生产的垄断地位（麦金尼斯，2000）。在公共事务的治理上，可以形成行政、市场与自治机制等多元共治秩序，构建公私合作伙伴关系（敬乂嘉，2009）。因此，在西方理论的指导下，我国社区治理现代化改革的方向被设计为向以“政社分离、居民自治”为基础的社区多元化治理结构转型（朱健刚，2010）。其遵循的改革路径为“功能分类-组织分离-权力结构变革”。首先根据属性特征对社区公共事务进行功能分类，具体细分为行政、服务与自治事务等三类（卢爱国，2013）。进而主张针对不同社区公共事务分别采取行政、市场与自治机制，分别由不同性质的社区组织承接，并明晰不同组织间的功能与权力边界。最终实现“让行政的归行政、让服务的归服务、让自治的归自治”的目标，推动社区治理专业化与多元化，从而实现社区多元权力结构变革。

那么，社区居委会“去行政化”便成为社区治理现代化改革创新的核心议题（陈鹏，2018）。具体而言，就是打破社区居委会集行政、服务与自治功能于一身的治理格局，将行政与服务职能从居委会中剥离，让社区居委会回归居民自治的功能。围绕社区“去行政化”改革探索，各地具体的做法不一，但相同的是在社区居委会外另成立一个组织，专门承接政府交办的行政事务，有的叫社区工作站，也有的叫社区服务站等，可统称为“社区工作站”模式。然而，这种模式根据社区居委会与社区工作站之间的关系，又可分为两种类型。第一种是“居站合一”或“社站内置”模式，虽然行政、服务、自治事务名义上由社区不同组织承接，但由于社区党组织书记、居委会主任与社区工作站站长是一肩挑，实质上还是过去的“一元化”治理体系。全国绝大部分城市采取的都是这种模式。第二种是彻底的“居站分离”模式，按照“行政、自治、服务”的三分法形成了社区治理多元化结构。深圳市是极少数采取这种模式的城市之一。然而，深圳市历经几轮社区“去行政化”治理改革，推动实施社区多元化治理结构，但都没有取得理论预期的效果，反而容易陷入治理失灵的困境。

为什么以功能分离为导向的社区治理多元化改革没有带来治理的有效性？理论与实践之间产生了巨大的张力，这就需要去反思基于西方社会经验产生的理论指导中国社会改革的适用性与可行性问题，以及重新认识与总结中国特色的社区治理经验与模式。学界对于公共事务并没有统一的概念界定，公共行政学一般将政府负责的工作领域视为公共事务（陈振明，2007）。以行政主体身份来界定公共事务，这属于狭义的定义法，无法来指导分析认识社区事务。因此，本文将采用广义的定义法，将外部性超越于私人领域的社区事务均视为社区公共事务。对社区公共事务性质的认识，目标是探寻何种治理路径与之更相匹配，以实现社区治理的有效性。

研究基于笔者近几年在全国8个城市、260余天的田野调查经验，并以深圳市为深度个案，在呈现“深圳改革悖论”经验的基础上，重新梳理我国社区公共事务的内容与属性特征，并剖析其对社区组织权威生成与社区治理有效性的作用机制。本文素材全部来源于一手调查资料，主要采取深度访谈与参与式观察等质性研究方法获得，并采取以个案为基础的机制分析方法对素材进行提炼。其中，笔者于2017年3月15日至2017年5月5日对深圳市罗湖区、盐田区、宝山区等开展了为期50天的田野调查。访谈对象包括区级部门、街道、社区党委、社区工作站、居委会、社区服务中心、网格中心、社区党员、楼栋长、业委会、物业公司、普通居民等不同类型群体。

二、“深圳改革悖论”：一元化治理-多元化治理-一核多元

作为改革开放的桥头堡和国家治理改革的试验田，深圳市的社区治理改革创新一直在路上。肇始于2002年以“居站分离”为核心的“盐田模式”在全市推广，深圳市开展了轰轰烈烈的针对传统一元化的街居管理体制的改革。然而，“行政、自治、服务”分离的社区多元化治理改革并没有取得各司其职的治理效果，反而由于社区多元组织之间的交易成本过高、矛盾重重，预期的社区治理现代化并没有带来治理的有效性。针对社区多元化治理改革在实践中带来的分散性问题，2014年以来深圳市开始不断加强基层党组织的领导以及多元组织间的交叉任职，重新强调“统”的面向，研究称之为“深圳改革悖论”。深圳社区治理改革经过了近20年的发展，通过历史的视角考察社区治理组织的变革过程与机制，剖析“深圳改革悖论”，可为未来社区治理有效性改革提供经验借鉴。

（一）肇始：“盐田模式”

1998年3月，盐田区正式挂牌成立，辖沙头角镇、盐田街道和梅沙街道，21个居委会。此时，整个深圳市与全国绝大多数城市一样，还是采用传统“一元化”的街居管理体制。2002年，深圳市开始探索以政府与社会分权为导向的社区多元化治理现代化改革。

1.“议行分设、一会（合）两站”改革（2002年）

根据“议行分设”的原则，在社区居委会下面增设社区工作站和社区服务站作为居委会的工作机构。社区居委会是由民主选举产生的，主要履行民主决策和监督权的自治职能，而具体事务的执行则交由日常工作机构来执行，社区服务站进行民办非企业单位登记，属于一种新型社会组织，主要职责是完成社区居委会的社区服务工作，包括公益服务和便民利民的低偿微利服务。社区工作站的身份没有定性，主要职责是完成区、街道交办的各项行政工作，这两个机构都隶属于社区居委会，作为其完成日常工作的执行机构。

2.“居站分离、政社分开”改革（2005年）

新型的“一会两站”基层管理模式的探索，虽然对于创新旧的街居体制具有一定作用，但是社区居委会过度行政化的问题依然没有解决。盐田模式的主刀者盐田区民政局局长侯伊莎（2007:131）认为：“‘一会两站’模式运作得越好，由于社区工作站仍在居委会体制内，就会导致社区居委会行政化倾向越严重，它回到自治组织的法律地位的距离就越远。同时，也难以实现政府在社区工作的职业化和社区服务的专业化，更难以实现‘政府强、社会强’的社区建设目标。”为了解决以上问题，盐田区进一步探索出在“议行分设”的框架下实行“居站分离、政社分开”的改革，将社区工作站从居委会中剥离出来，作为政府在社区服务的平台，在街道党工委（办事处）的领导下，协助完成政府各职能部门交办的各项行政事务工作。“居站分离”改革的主要特征如下：（1）居委会成员由直接选举产生，且实行在地化、兼职化和志愿化，不再由区财政发放人员工资；（2）社区工作站成员则实行专职化管理，由社区雇员和社区综合协管员组成；（3）社区服务站注册登记为民办非企业社会组织。

（二）推广：社区多元化治理体制

2005年，深圳在全市范围内逐步推广“盐田模式”。至此，深圳市特区内四个区实现了社区工作站全覆盖，其中过渡期罗湖区、福田区和南山区三个区基本上采取社区工作站和居委会“两块牌子，一套人马”的治理结构，只有盐田区实行了机构、人员和功能的彻底分离。经过2005—2007年首届过渡期及实施一系列社区建设举措后，2008年“居站分设”后的第二届居委会换届选举工作开始，深圳特区内全部社区工作站和居委会彻底分离。居委会换届选举实行直选，居委会成员属地化、兼职化和志愿化，不需要坐班，每月只有几百元的补贴。社区工作站则职业化和专业化，政策规定社区党总支书记兼任社区工作站站长，但不兼任居委会主任。2011年，第三届居委会换届选举，同样延续了2008年的“居站分离”体制。

深圳市实行“居站分离”后，虽然解决了社区居委会过度行政化的困境，但却产生了两个意外后果。一是居委会在社区治理中陷入“空心化”和“边缘化”困境，居民自治也成了“好看不中用”的摆设；二是社区工作站承接的公共事务膨胀，不堪重负。社区工作站和居委会成员均反映：“居委会一年到头没有啥事可做，居民办事直接去找社区工作站了。居委会成员一年也露不了几次面。即使偶尔有居民向居委会反映社区问题，居委会也是反馈给社区工作站，由社区工作站与政府部门联系对接，最后居民发现还不如直接找社区工作站。”2011年第三届居委会换届选举，为了解决社区居委会的“空心化”和“边缘化”问题，深圳市政府开始为社区居委会配备办公场地，并向每个居委会提供1万元/年的办公经费。

同时，为了给社区工作站“减负”，深圳市又开启了政府购买服务，引入社会组织参与社区治理。深圳市从2011年开始试点设立社区服务中心，由区民政局负责统一进行社工机构招标，由其提供具体的服务。至2015年，深圳市642个社区已经实现全覆盖，每个社区每年都有50万元的社工机构服务项目。市政府的目标是社区工作站专门负责行政事务，社区服务中心社工机构负责社区服务，而居委会则专门负责社区自治事务。至此，深圳市通过对社区公共事务的功能分类与社区组织结构的变革，从过去行政、服务和自治功能融合的一元化街居管理体制，逐渐走向行政、服务和自治功能分开的社区多元化治理体制。

（三）再变革：走向一核多元式治理

然而，社区多元化治理结构在实践中并没有实现“让行政的归行政，让服务的归服务，让自治的归自治”的理想，达到既提高政府行政执行力，又提高居民自治能力和激发社会活力的“国家强、社会强”的理论预期。从深圳社区多元化治理实践经验来看：一方面，去行政化后的社区居委会专司自治功能，但同时因治理资源与治理能力不足，无法获得居民的认可，陷入“空心化”和“边缘化”困境；另一方面，社区居委会为了提高其在居民中的存在感，与社区工作站、社区服务中心等多元组织之间的摩擦与冲突重重，分散的组织间交易成本过高，社区多元治理结构体系并未带来治理效能的提升。

案例1：深圳市盐田区MS街道DHA社区，在社区工作站站长兼任居委会主任之前，居委会主任、副主任和委员都是民选和兼职的。一次在开展区级社区文艺比赛时，由社区工作站和居委会联合组织社区文体队伍参加比赛，双方都为居民比赛提供了服务，但是在最后上场比赛时横幅落款的组织者只有DHA社区居委会，而没有社区工作站。为此，社区王站长和居委会主任起了争执，最后不欢而散。关于重要节庆日的活动策划，两者之间也常常产生分歧，达不成一致意见。久而久之，社区工作站和居委会就不再合作举办活动，而是各搞各的。但由于双方的资金和人力资源都有限，面向的又是同一社区居民，所以举办的活动规模也都比较小，只能局限于小范围内，参与者与观看者都不多。（深圳市盐田区MS街道DHA社区访谈记录，2017年4月24日）

案例1中社区居委会与社区工作站之间的冲突在改革后的深圳社区俯拾皆是，此外还有社区工作站与社区服务中心社工机构之间的矛盾、社区居委会与社区服务中心社工机构之间的矛盾等等。分散而多元的社区治理结构改革在实践中并没有获得理论预期的效果，反而加剧了治理矛盾，治理效能感比较低。因此，深圳市从2014年开始对社区治理改革做出新的调整，推行区域化党建和社区综合党委模式，不断加强基层党组织的领导以及多元组织之间的交叉任职，重新强调“统”的面向，以解决治理多元而分散的问题。此次调整将社区党总支升级为社区综合党委，将重大事务纳入综合党委的议事决策范畴，辖区内各类组织都要在社区综合党委的领导下开展工作，且政策规定社区综合党委书记兼任社区工作站站长和居委会主任，新的治理模式强调了“一元化领导”。2017年社区两委换届选举，社区党委会和居委会要实现80%以上的双交叉比例。社区两委双交叉比例达到80%以上，基本上社区两委就合一了。和传统的社区一元化治理体系不同的是，此次改革虽然强调了社区党委的一元化领导，以及多元组织成员间的交叉任职，但仍然保留了社区工作站、居委会、社区服务中心等多元机构和职能。因此，可以将2014年以来的改革模式总结为“一核多元式治理”，其中“一核”指的是以社区党组织的领导为核心。

20世纪90年代以后，西方现代公共事务管理已不再是依赖单一主体的单一治理模式，而是出现了以功能分离为基础的多元主体之间的治理关系（Davis&Rhodes，2000）。为应对社会日益高度复杂化及充满不确定性的新治理模式，网络化治理强调横向多元治理主体之间的平等、协商、竞争与合作，以达成自组织秩序（戈德史密斯、埃格斯，2008）。瓦尔特等（Walteretal.，1997）认为：“在网络化治理模式下，网络是由各种各样的行动者构成的，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的；网络之所以存在，是因为行动者之间的相互依赖；网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。”然而，杰索普（Jessop，2003）指出，多元平等主体之间的互动式治理秩序可能因为利益冲突、权力争夺等而陷入治理失败的风险，并提出元治理的概念来破解此问题。深圳市社区多元治理改革创新同样在实践中遭遇了治理失灵的困境。为应对社区多元分散治理问题，深圳市转向社区一核多元式治理，其中“一核”其实就发挥着“元治理”的角色与功能。西方的“元治理”理论指的是国家与政府，而我国的“元治理”是中国共产党的领导（张平、隋永强，2015），政府或社区居委会是多元中的“一元”。下面将结合社区公共事务的属性与社区权威生成两个维度，来解释这如何构成了中国特色的社区治理现代化路径。

三、社区公共事务性质：行政、服务与自治的边界交叉

深圳市社区多元化治理改革的理论依据，实质上是社区公共事务“行政、服务、自治”功能边界清晰与分离模式。然而，社区居委会作为法定群众性自治组织，和其他一般民间组织相比，具有法定性、权威性和唯一性的官方身份（徐勇，2001）。居委会属于国家在城市的基层政权建设构成部分，诞生之初就具有政治属性（张济顺，2004）。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居委会具有协助行政执行的法定职责，这构成了政府职能社区化的法律依据。法定的协助行政执行条款是一个弹性化条款，在实践中具有边界模糊的特征。因为需要居委会协助的行政任务是否与居民利益有关，界定起来弹性较大，也比较模糊，实践中难以标准化，二者没有直接关系，或许有间接关系。而且政治任务的传导，在一定程度上是可以超越法定职能的，突破程序主义法治的限制（王德福，2017）。因此，研究提出社区行政、服务和自治事务间的边界模糊与交叉模式解释社区治理实践，其强调的是社区公共事务中行政、服务与自治职能的交叉重叠性，即无法“分得清”的一面。

首先，在社区公共事务中，行政管理事务、公共服务事务并不必然与社区自治相冲突。下面以与居民利益关联度最高的业主自治事务为例来说明。社区业主自治是以同意权力为基础而签订的社会性契约规范，但是遇到不遵守自治性规范的机会主义行为，在社会性制裁无效的情形下，只有求助于司法救济或行政救济。具体而言，少数业主违反自治性规范的行为，大致存在两种情形。一种为违背自治公约同时也违背了强制性法律规范，如私搭乱建、违规室内装修、改变房屋结构等行为。业主委员会和物业公司只有劝阻和制止的义务，没有强制权，在合法私力救济无效的情况下，只能援引公力救济，如上报相关行政执法部门或起诉至人民法院。然而，我国的司法救济并不彻底，因为业委会不具有诉讼主体资格。

这里还涉及另外一个责任主体，即社区居委会。由于上述行为不仅仅属于业主自治的约定行为，同时还涉及违反强制性法律规范，而居委会具有宣传我国法律、政策，以及协助相关政府部门履职的法定责任，因此对上述违反强制性法律规范的行为具有告知、宣传教育、制止以及上报的义务。由此，在业主自治性事务上，业委会、物业公司、居委会、行政职能部门以及法院等各类主体具有不同的治理责任，需要各司其职，行政和自治并不必然是对立式关系。虽然社区各类相关利益主体的权利义务关系较容易界定，但是能否实现有效治理，还仰赖于各类主体的治理动力与治理责任，以及各类主体之间的相互支持与衔接。发生在住宅小区内部违反强制性法律规范的行为，相较于发生在街头空间内的违法行为而言，具有行政职能部门不易进入和发现的隐蔽性特征，因此也就更需要社区内居委会、物业公司和业委会等治理主体及时发现、劝阻和上报。

另外一种情形为无强制性法律规范而可由全体业主自治约定的行为，比如居民是否可以封闭阳台、安装防盗网或空调挂机、外立面式样等涉及整体美观的行为。此类容易产生外部性的行为管理，国家赋权给业主自治，可以通过民主协商程序进行表决是否同意，写进《业主公约》。如果《业主公约》对上述行为做了规范，且通过民主程序由全体业主表决通过，《业主公约》就具有法律效力。那么，遇到违反上述规范的行为，业委会和物业公司根据《业主公约》进行管理。由于业主自治属于私法自治领域，物业公司和业委会在进行管理的过程中遇到不配合的，法律上只规定了司法救济途径。

但是，司法救济的成本比较高，而且对抗性比较强，容易激化业主和物业公司之间的矛盾。对于此类行为，社区居委会和相关政府部门有什么责任，是否需要协助业委会和物业公司履行自治职能，这属于法定义务还是可选择义务，没有明确的法律规定。所以实践中不同社区的治理效能存在很大差异，有的居委会存在卸责倾向，凡是属于物业公司的责任范围，就推脱不管；有的居委会则会积极协助调解矛盾，给予物业公司和业委会支持，形成社区治理的合力，从而取得了较好的治理绩效。社区居委会和物业公司、业委会之间的关系边界，在社区治理实践中具有模糊性和职能交叉性。因此，涉及社区的许多行政管理事务和社区自治事务之间的边界并非泾渭分明，两者之间存在对居民行为约束管理的交融性，实质上均属于居民内生需求的社区公共品。在国家垄断合法性暴力的现代民族国家，有效的行政介入是对社区自治的支持（叶敏，2015）。

其次，社区公共服务的内容具有多元性，包括行政性服务、社会化服务、物业服务、市政服务等。同样，社区公共服务事务和社区自治事务也没有清晰的边界，也存在诸多重叠性领域。如住宅小区物业管理对于居民而言为准公共品，属于社区自治的领域，采取市场机制外包给物业公司只是公共品的生产机制。市政服务采取使用者付费的准市场机制，由政府特许经营的市政公司来负责生产，但是社区居委会也要负责协调市政服务生产使用过程中出现的矛盾以及基础设施的改造，如申请二次供水改造项目等。而行政性服务与社区自治事务也有很多交叉地带，如开展社区文体活动以满足居民的精神文化需求，政府相关部门也会向社区下达相应的行政任务，同时这也是社区自治的内容。因此，我国社区公共事务中行政、服务和自治职能之间就不是边界清晰的（如图1），而是边界模糊、职能交叉（如图2）。

最后，在行政、服务和自治职能之间边界清晰模式下，根据公共品属性的不同，便可对应采取行政机制、准市场机制和自治机制。然而，由于我国社区公共事务具有模糊性、混合性和综合性特征，不能简单地按照所谓的行政、服务和自治三分法对社区公共事务进行分类，相应地采取行政、市场和自治机制，继而推动社区治理组织体系的变革。这也是社区居委会“去行政化”改革后，将协助行政管理与公共服务类职能从居委会剥离，居委会在社区治理实践中陷入“无事可做”的“空心化”与“边缘化”的内在逻辑。

四、社区权威的生成：行政、服务与自治之间的关系

为何将行政和服务职能从居委会剥离后，居委会没有实现预期的自治，反倒在社区治理中边缘化？本小节将从社区行政、服务和自治事务之间的关系维度，来分析其原因。

（一）社区权威的来源：形式权威与实质权威

去行政化后的居委会在社区治理中的边缘化状态，说明其无法获得群众的认可和信服，在群众中没有威望。那么，我国社区基层组织权威的来源是什么？按照民主政治理论，社区基层组织主要有两种权力来源机制：一是自上而下的行政性授权，即社区居委会干部是行政任命产生的；二是自下而上的民主选举性授权，即社区居委会干部是由居民投票选举产生的。权力来源背后是向谁负责的问题，行政性授权由于被认为是向上对政府负责而被批判，而自下而上的民主选举性授权会形成向下对选民负责而被推崇（张静，2007）。从20世纪90年代末开始，在城市社区和乡村村庄掀起了民主选举与基层民主建设的热潮。很多城市社区也试点居委会直选改革，将行政性授权转变为民主选举性授权，以期实现居民自治。大部分城市社区在实践中则采取的是混合型授权，即融合了行政性授权和选举性授权两种机制，一般社区居委会干部由街道提名，但是由居民选举通过，也常常被认为是“走个形式”。但是在我国社区治理实践中，行政性授权和民主性授权都无法自动产生群众认可和信服的权威。

刘迟借鉴韦伯对形式理性与实质理性的区分，将社区权威划分为形式权威和实质权威，这与笔者的想法不谋而合，下面也借用这一对概念来进行分析。这里的形式权威指社区基层组织是获得相关法律和制度认可而具有特定的合法性身份，实际上是一种制度化权威，如社区居委会的地位被写进《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，且有一系列民主选举制度设置。而实质权威指的是社区基层组织获得大多数居民群众的认可，对制度的遵从转化为主观认同与信服。形式权威是社区基层组织获得合法性身份的标志，但是形式权威要过渡到实质权威，尚需要一定的转化机制。不管是基于行政性授权、民主选举性授权还是混合性授权成立的社区居委会，在实践中都面临形式权威如何向实质权威转化的难题。社区去行政化改革后的居委会，虽然按照民主程序经由居民直选产生，但是在社区治理中却处于边缘化状态，说明转化失败，并未获得群众的认可。同样，未经去行政化改革的大多数城市社区，都采取混合型授权来源机制，但是不同社区居委会获得的群众认可度往往不一样。这就需要我们进一步去探索社区实质权威的来源机制，即形式权威向实质权威转化的机制。

（二）社区形式权威向实质权威的转化机制

1.拉近与群众距离：嵌入在求助关系与陌生人社区结构上的治理

中国城市社区是一个相对的陌生人社区，而中国人的求助关系是嵌入在“差序格局”式的社会关系结构中的，即将以自我为中心的社会关系分成自己人-熟人-陌生人的序列，求助关系一般不会随意发生在陌生人之间。同样，不管是民选的还是行政任命的社区居委会干部，在开展社区工作时都会面临“差序格局”式的社会关系结构。这给社区治理带来的挑战首先表现在，居民在和社区居委会干部不熟的情形下，遇到困难不会向居委会反映和请求帮助。有效的求助体系是社区工作的核心，而居民的“求”则是第一步，只有居民向社区居委会释放“求”的信号，社区干部接下来才能对“助”作出回应。那么，社区干部在获得了基层组织的合法性身份或形式权威后，还需要积极拉近与群众的距离，将干群之间的陌生人关系转化为熟人关系，在与居民的社会交往与互动中，积累非正式资源，如感情、面子与人情等（金桥，2010）。

新任组织权威要被居民所接纳都需要一个过程，建立在一定时间和互动频率的基础上。社区干部主动深入群众，增加与居民交流的机会，更易获得居民的理解与支持（刘迟，2012）。有经验的社区居委会干部也深知自己的权力是建立在居民信任的基础上的，政策的执行和工作的开展都需要获得居民的支持，因此会通过各种方法与居民密切互动，拉近距离。同样，从居民的角度来看，社区干部与居民联系的紧密度或亲疏度，决定了其能否获得居民认可和信任。

在社区尤其是商品房社区，居委会干部与居民接触互动以及获取居民信息有较高的成本。有丰富社区工作经验的干部在实践中会抓住一切可能的机会与居民互动以建立联系。实践中，社区居委会干部认识居民的途径主要有如下几种。一是入户家访。一般在组建新社区时，新成立的社区居委会干部会入户家访，一方面是登记采集居民的家户信息，对社区居民进行摸底；另一方面在入户的过程中会向居民介绍新成立的居委会，认识居民并了解居民的需求。比如，杭州市上城区创新的社区网格化管理机制就要求每个社区干部包一个网格，每个月至少入户走访网格内的30户居民，建立了制度化的干群联系机制，密切了干群关系。

二是公共信息采集入户。此类公共信息采集大致可以分为两类：一类是针对特定群体的信息采集，如计生工作中的育龄妇女信息、低保困难群体信息、高龄老人信息等；一类是普通群体的信息采集，如五年一次的人口普查、经济普查等。由于城市社区入户相对困难，入户机会比较宝贵，有经验的社区居委会干部在入户的过程中，除了完成采集信息的“规定动作”外，还会积极主动利用机会实现一些“自选动作”。笔者在多个城市调研时发现，一些较年长的社区干部在入户时，除了完成信息采集任务外，还会根据现场情境与居民套近乎，了解居民的需求，主动告知一些居民可能需要了解的相关政策与服务，一些居民也会趁社区干部上门表达诉求或反映一些社区问题。

案例2：在佛山市禅城区SWZ街道LH社区调研时，笔者有一次跟随社区干部陈姨入户采集计生工作中的家庭人口信息变动情况，其中有一户刚生了二胎，需要登记在册，入户时女主人在家。在信息采集结束后，陈姨并没有立即走，因登记时看到家里有老人帮带孩子，老大也快到入学年龄，陈姨边逗孩子边聊天，问帮带孩子的是婆婆还是妈妈，有没有办老年证，并主动告诉办理老年证的政策及相关优惠，以及子女入学的条件和政策。由于这些也正是她们所关心的，所以就聊得比较愉快。结束后，陈姨告诉我她的工作经验：“一回生、二回熟、三回成朋友。你主动提供居民需要的服务，一来二往互动多了就有了感情，以后他们就会支持你的工作。”（佛山市禅城区SWZ街道LH社区访谈记录，2016年3月16日下午）

三是在为居民办事和提供服务的过程中认识居民。大多数社区居委会成员都不是在地化的，基本上都是由地方政府统一招聘后分配到各社区，然后再由居民选举通过，所以外来的社区干部尽快认识居民并建立群众基础，是接下来工作顺利开展的关键。除了入户外，社区干部日常主要是通过工作来结识居民，有时是入户提供服务，有时是居民到居委会来办事。这些工作包括行政、服务与自治事务，特别是民生服务。社区居委会干部在服务的过程可以认识居民并拉近与居民的距离。

案例3：在武汉市洪山区GS街道ZHC社区调研时，社区王书记（兼居委会主任）在每次有居民来办事时，都会趁机聊几句，拉拉家常。有一次一位60来岁的刘阿姨抱着小孙子和儿媳妇一起到社区办理新生儿的医保。社保专干在帮她们办理时，王书记就过来和她们搭讪。办好后，刘阿姨的儿媳妇抱着孩子先回去了，王书记和她接着聊，像两个老朋友似的拉家常。刘阿姨说自己在这个小区住了10年，这还是第一次和居委会打交道。听后，我真是惊叹于王书记与居民打交道的能力。在问及经验时，王书记说像刘阿姨这种在小区住了10年，但可能从没和居委会打过交道的居民很多，所以只好抓住一切机会和来办事的居民搭讪，熟悉了后工作就好开展。（武汉市洪山区GS街道ZHC社区访谈记录，2016年11月3日下午）

四是举办社区活动。社区居委会干部熟悉居民的另外一个主要方式就是开展各类社区活动吸引居民参与，这也是比较快速有效的方式（杨敏，2005）。社区居委会开展的活动内容广泛，有基于兴趣爱好培育的各类社会团体，如舞蹈队、歌唱队、书法队、太极拳队、剪纸队等，也有志愿者公益活动，还有节庆日文艺汇演或趣味体育比赛等。老年人退休后回归社区，对文体活动具有较强的内生需求，社区举办符合居民需求的活动往往能够吸引老年人的积极参与。社区居委会干部在为居民提供文体活动服务的过程中，就能与居民形成持久密切的互动交往，不断累积情感和面子等非正式资源，从而逐渐由陌生人转化为熟人。一般情况下，也正是这批文体活动积极分子，将会被社区干部吸纳和转化为社区治理依靠的骨干。

总而言之，通过以上方式，社区居委会干部通过主动深入群众，拉近与居民的距离，将与居民之间的陌生人关系向熟人关系转化，在互动的过程中积累情感和面子等非正式治理资源，再造一个局域式熟人社会。一旦社区居委会干部被居民由陌生人纳入熟人乃至自己人的关系序列，社区内或居民自家出现“大事小情”，居民可能就会向社区居委会反映或求助，正所谓“有困难，找社区居委会”，社区治理由此就会形成“小事不出社区”的良好治理秩序。反之，矛盾就可能更多地溢出到社区之外或向上转移。当然，社区居委会干部与居民之间情感积累的质量，是和时间以及互动频率相关的。

2.为居民办事的能力：回应群众需求的有效治理

通过拉近与群众的距离，社区居委会干部与居民建立起熟人关系和人情关系，这是其获得群众认可的基础。但仅仅与居民熟悉和建立人情化的关系，尚不足以获得居民对社区居委会干部的认可，更为关键的是社会居委会干部要有为居民办事的能力，积极地回应群众的有效需求。很多学者注意到了社区居委会干部在做工作的过程中对人情和面子等非正式关系的依赖，但强调的多是私人性的人情互动，而忽视了干群之间人情关系公共性的一面。社区居委会干部与居民之间不是基于纯粹私人领域而形成的私人关系，结成的人情关系也不是基于社区干部私人与居民之间的人情往来，而是基于社区干部的官方身份或正式职位与居民之间形成的密切干群关系，因而具有一定的公共性。然而仅仅具有制度性的正式身份，并不能直接促成密切的非正式人情关系，需要社区干部在工作实践中与居民形成具体互动，兼具私人性的一面。因此，社区居委会干部与居民之间形成的情感积累，在老干部退休、离职或调岗后，并不能被新上任者直接继承，还是需要新干部在工作实践中重新建立。

当然，社区居委会干部与居民之间的人情化关系是社区治理中的润滑剂，有助于社区工作的开展。但是非正式的人情和面子资源并不能直接转化为居民对社区基层组织的主体性认同，因为迫于人情压力的参与和支持是不可持续的，居民可能会选择中断或退出维持这种关系。真正能唤起居民主观上认可与信任的，是社区居委会对居民“所求”之事的积极回应和解决。居民之“所求”和社区干部之“所助”之间的互动关系，决定了社区实质权威的生成。

如果社区居委会能够积极回应和协助解决居民“所求”之事，帮助处理居民反应的“大事小情”，就能获得群众的肯定评价和认可。而这又会进一步增强居民向居委会反映问题和请求帮助的意愿，由此又增进了社区干部对居民的了解，社区干部也因此更有能力回应群众的诉求。在这个正向互动的过程中，居民对社区干部主观上的信任和认可生产出来，社区基层组织的权威也由此生成。反之，如果社区基层组织没有积极回应居民之“所求”，觉得那不属于自己的工作职责或管辖事务，就可能让居民产生距离感；又或者社区基层组织主观上愿意，但是没有能力协助解决问题，居民就会觉得找居委会没有用。不管是哪种情况，都会让居民对社区基层组织产生不信任感，从而疏远与基层组织的联系。

因此，社区基层组织拉近与居民的距离，主动加强与群众的联系，将干群之间的陌生人关系转化为熟人乃至自己人关系，是社区形式权威转化为实质权威的前提。而社区基层组织积极回应群众的有效需求和为民办事的能力则是获得群众主观性认可和信任的关键，是社区形式权威转化为实质权威的核心（刘迟，2012）。换言之，居委会工作的熟练度、与社区居民接触的亲疏度以及解决居民事务的数量和质量都是居民考量居委会的具体指标。

（三）实质权威生成的体制空间：行政、服务与自治事务间关系

为什么被剥离行政职能的社区居委会在社区治理中无法实现形式权威向实质权威的转化？这是由社区公共事务行政、服务和自治职能之间的关系决定的。政学两界在推动社区治理现代化改革中认为，社区居委会的过度行政化挤压了居民自治的空间，使得居委会产生角色错位与迷失，因此一直致力于社区去行政化改革，以让居委会的功能回归居民自治。基于社区公共事务属性的分析，研究认为社区居委会承担的行政性和服务性事务及其背后的官方身份不只是工作负担，更是基层组织的重要治理资源，能够在使用的过程中转化为回应居民求助需求的治理能力。

被剥离行政职能后，居委会在社区治理中之所以被边缘化，一方面，从“事”本身来看，是由于社区行政、服务和自治事务的边界模糊且职能交叉，将很多所谓的“行政”和“服务”职能剥离后，居委会自治内容“空心化”，居委会也因此失去了利用行政和服务职能在为居民服务的过程，认识居民和拉近与居民的距离，以及通过提供良好服务来获得居民肯定性评价的机会。另一方面，责任的转让也意味着权力的转移，将行政和服务职责从社区居委会中剥离，意味着居委会具有的体制性官方身份也随之转移。居委会不承担行政性事务后确实清闲了，实现了去行政化的目标，但同时也陷入了没有能力为居民服务和办事的尴尬境地。如居民反映最多也最关心的社区违建、物业管理和二次供水等事务，基本上都无法仅仅依靠社区居民自治来解决，而需要与政府职能部门、市政公司、物业公司等社区外部系统发生连接。去行政化后的社区居委会由于失去了体制性官方身份与权威，向上对接协调政府职能部门和横向联系协调驻区单位的能力也就大大地削弱了。因此，失去体制性官方身份的社区居委会协调和整合资源，回应群众需求和为居民办事的能力也随之极大地降低。这也是去行政化后民选产生的社区居委会无法实现理论预期的居民自治功能的体制性原因。

因此，我国社区行政和服务职能并不必然与居民自治对立，行政和服务职责及其承载的官方身份，使得社区居委会有别于普通民间组织，是具有法定性、唯一性和权威性的群众性自治组织，这为居委会提供了治理资源和治理能力。当社区居委会利用体制性身份优势，通过拉近与群众的距离和积极回应群众需求，获得群众的认可和信任，实现从形式权威向实质权威转化时，实质上也就实现了居民自治，实现了行政职能与自治职责的融合、国家性与社会性的统一。当然，具有宪法和法律赋予体制性空间的社区居委会，在实践中并不必然能够实现从形式权威向实质权威的转化，社区工作者在实践中的治理责任与治理能力须匹配。如果社区居委会无法获得群众认可的实质权威，徒具形式权威的话，社区居委会肩负国家性与社会性的二重性是断裂的，社区居委会在群众眼里可能就只是为政府“跑腿”办事的代理人，社区居委会与居民之间有可能形成紧张或对立的关系，社区治理的效能感低。而如果社区组织获得了群众认可的实质权威，便能实现对大多数居民的社会动员，社区居委会肩负的国家性与社会性由此实现统一，从而实现社区治理的有效性。

五、结论

社区治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的基础。然而，何谓社区治理的现代化在学界尚未达成共识。依据西方新公共管理理论与多中心治理理论来对我国社区公共事务进行分类，指导我国社区治理现代化改革创新，无法产生预期的效果，“深圳改革悖论”便是典型的体现。西方理念下的社区多元治理现代化，并没有在实践中带来社区治理的有效性。由于政治社会体制的不兼容，以西方价值理念指导的社区治理改革创新陷入“内卷化”困境。为超越这一困境，研究认为应从实践出发分析与解释中国特色的社区治理的内在逻辑与机制，而非仅仅从西方理论出发来裁判我国社区治理的经验。社区治理体系与现代化改革需要以治理有效为内核。

在实践社会学路径下，本文在呈现“深圳改革悖论”经验的基础上，揭示了我国社区公共事务行政、服务与自治职能之间边界模糊、功能交叉的特征，而非西方理论下边界清晰与分离模式。研究发现，社区居委会承担的行政性和服务性事务及其背后的官方身份不只是工作负担，更是重要的治理资源，能够在使用的过程中拉近与群众的距离，转化为回应居民求助需求的治理能力，这也是其形式权威转化为实质权威的关键。在西方理论指导下推进的社区居委会去行政化改革，将行政与服务职能从居委会剥离后，令居委会在社区治理上陷入了“无事可做”的空心化状态，还导致其“无能做事”的边缘化后果。只有社区组织在治理中获得了群众认可的实质权威，社区居委会的国家性与社会性方能实现统一，在国家与社会之间实现有序的双向沟通互动，实现基层治理的有效性，增强国家治理的基础能力。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2021年第6期)