论中国特色社会管理模式的生成与发展

 

方舒

文章来源：《理论月刊》2014年第1期

 

摘要：经过党和政府60多年实践探索，我国逐渐形成了具有自身特色的社会管理模式。依据我国经济社会发展情况，可将中国特色社会管理模式演变过程分为三阶段，即新中国成立到改革之初的生成阶段、改革以来的转型发展阶段和2003年至今的创新发展阶段。在当前加强和创新社会管理的时代议题下，梳理和评析新中国成立以来社会管理模式的变迁，可以客观、充分地认识中国社会管理模式的历史变迁，也能为我国今后社会管理创新提供经验与启示。

关键词：中国特色；社会管理模式；生成；发展

 

一、中国特色社会管理模式的生成

在新中国成立之初到改革开放之初的近30年里，我国的社会管理模式从无到有、从初步形成到体系成熟，走过了一条筚路蓝缕的探索之路。根据马克思主义唯物史观，上层建筑是经济基础的反映，对新中国前30年社会管理模式演进的回顾与评述，必须结合当时的经济社会条件，才能做到客观和充分。

1.中国特色社会管理模式形成轨迹

新中国成立之初，物资短缺、国家财力匮乏、人民普遍贫困，生产和生活资料的供需关系紧张等一系列现实，要求政府必须加强调控和干预力度。在此情况下，国家通过政治手段，主要以实施“三大改造”为主要途径，全方位控制了社会资源以及生产和生活资料的生产、流通和分配等环节，在此基础上，运用“国家——单位”这一主要渠道，对人民群众实施基本的管理与保障。

在当时复杂的国内外环境下，新生政权面临着极为繁重的历史使命。除了进行经济生产的革新以外，国家还要针对革命和战争遗留下来的问题实施一系列措施，比如“三反”、“五反”等社会管理运动就是其中的典型。另外，像刷新社会面貌，整治娼妓、毒品和赌博等社会毒瘤，开展救荒救济、恢复生产等社会革新，也是新中国面临的异常艰巨的任务。政府在人力、物力和财力有限的条件下，必然采取统筹全局的统一战略。

概括来说，从1949年到1956年底，为了恢复经济生产、维护社会稳定，也为了新生政权能够获得统治的合法性和权威性，当时我国采取了“以社会运动为主的社会管理模式”。由于以企业、社会组织等为主体的相关制度尚未成型，当时的社会管理模式具有两个特点，一是社会管理基本上是由政府直接实施；二是社会管理的方式主要是社会运动。虽然说由于制度惯性的原因，这一时期的社会管理模式与稍后的计划经济体制下的社会管理模式差别不大，但是政权建设刚刚开始，加之社会管理制度体系刚刚起步，所以，采取社会运动方式的社会管理也是特殊情形下的合理选择。

1956年底“三大改造”完成之后，我国逐步建立了一整套系统的社会管理制度。随着经济社会发展，虽然在今天看来，计划经济下的社会管理模式弊端重重，但是，它曾在当时特定的历史阶段发挥了重要作用。

随着社会主义公有制和计划经济体制的建成，当时的社会管理体系也逐步建立。这一阶段，中国的社会管理制度建设取得了很多不俗的成绩。其一，工会、妇联、共青团等党政组织和人民团体开始承担社会管理主体职能；其二，企业越来越被赋予了承担对职工及其家庭的管理与福利责任；其三，农村经济生产与社会生活的集体化也为政府对农村的管理提供了制度平台；其四，在城镇建立了较为完善的公共医疗卫生、公共教育和公共服务等方面的社会事业体系。

2.计划经济时期我国社会管理模式评析

整个计划经济时期，我国的社会管理模式主要呈现“二元化”、主体单一和政治色彩浓厚三大特点。首先，计划经济时代，社会管理制度表现为“福利——制度型管理”与“控制——补缺型管理”并存的城乡二元格局。

1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，以国家法律的形式确立在全国实行户籍管理制度。《条例》规定“公民从农村前往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从那时起，我国城乡有别的户籍制度正式开始，而针对城乡不同户籍的居民，我国计划经济下的社会管理模式也呈现了典型的“二元化”。

具体来说，在城市，政府实施了“充分就业”政策，紧接着以就业为基础、通过各类机关和企事业单位为城镇居民提供全方位的福利与保障，从而保证了城市经济社会生活的稳定。所以说，城市中的社会管理属于由国家从制度层面供给福利的模式，因而可称之“福利——制度型”社会管理，它是管理程度和社会稳定水平都很高的国家治理模式。

然而，当时的农村实施的却是典型的以控制农民流动、制度不健全的管理方式。一方面，国家对农村社会管理相关制度的输出非常有限。当时国家比较注重农业基础设施建设，但对农业生产提供的直接支持并不多，仅是从意识形态层面考虑而实施了一系列政治运动，对农村的生产、生活产生了很大影响。同时，国家即使对农民承担了救灾、救助和公共卫生等方面的基本保障责任，也大多是通过人民公社等基层政权来推进的。另一方面，为了实现城市中“充分就业”的政策目标，我国城乡有别的户籍制度主要也起到了控制农民流动的社会功能，以此维持“大一统”的社会稳定局面。

其次，计划经济时期的社会管理主体单一，国家或政府是当时的绝对主体，原因如上所述。经过“三大改造”，国家和政府在城市通过确立社会主义生产资料公有制，逐步扩大了资源掌握与配置的权力，使国有、集体等各类企事业单位成为国家政权的延伸，运用这些行政性、社会性力量实现增强社会管理的目的。同时，在农村，国家政权也采取了相同路径触及农民个人，即发动大规模社会运动将农民个人组织起来达到高度集体化，当时主要以人民公社及各级生产组织为单位。所以，无论在农村抑或城市，计划经济时期的社会管理均属于由执政党、国家和政府主动实施的树立统治权威、实施政权建设的一部分，也均是由国家或政府负责的、通过其延伸部门（城市中的机关企事业单位、农村中的各级生产合作组织）直接管理社会成员，为后者提供保障和福利的模式。

最后，社会管理的政治意味浓厚。它是由国家和政府主动发起，旨在实现特定政治目标、彰显主流意识形态的一系列大规模社会运动组成的，而其中最为重要的一点就是社会管理活动始终饱含政治意味。众所周知，计划经济时期，受到前苏联这样一个社会主义制度成功典范的影响，我国的社会管理制度沿用了前者的大多数做法。在当时的社会管理模式中，社会主义意识形态的影响尤甚。当时的社会精英与革命成功者思考的一个问题是，即中国延续了几千年来的传统社会秩序，如何在新兴的社会主义社会中发生重构？受到马列主义大规模革命运动的启发，无论是城市还是农村，社会管理的根本目标就是重构中国社会秩序。正如一位学者所说，“随着土地革命广泛推行，城市建设和工业生产初见端倪，新社会的一些上层政治精英试图彻底打破传统的社会结构，重塑一种崭新的社会主义秩序，以确保新兴民族国家的安全和稳定。而户籍制度的建立，一方面是为了解决秩序问题，另一方面就是为这一理想服务的”。^[1]可见，追求意识形态理想与希冀政权政治权威增长是当时社会管理的一大特色。

总之，基于二元身份“区隔”设立的，由国家或政府成为唯一主体，旨在实现社会主义社会理想的社会管理模式，确实在计划经济长达30多年时间里，发挥了恢复和发展经济生产，促进社会秩序重构与稳定，及确保广大人民群众基本生活等积极功能。但还应看到，中国改革事业开启以后，它片面地控制社会流动，造成了经济社会发展活力不足，越来越与中国现代化进程中的经济建设中心战略不相适应。社会建设与管理成为经济、政治、文化和社会“四位一体”现代化蓝图中的一块“短板”，必须及时实施改革与创新，以顺应当前和今后不断变化的新社会形势。

 

二、中国特色社会管理模式的转型发展

改革之初，为解决经济体制改革带来的社会管理与经济发展不协调问题，也为应对当时新的社会问题，社会管理体制改革遇势而动。这一阶段是我国社会管理的恢复、重建、探索与发展时期，改革也是制度性和系统性的。

1.从放松社会管控到积极深化改革

改革初期，我国的社会管理体制变革是被动开始的。众所周知，计划经济体制下“国家——集体式”社会管理模式主要目的在于社会管控，尤其是城乡分割的“二元户籍制度”限制了个体的自由流动，显然与建立社会主义市场经济的改革主线相悖。于是，放松管制和促进劳动力合理流动就成为当时社会管理的主要任务。然而，随着我国社会结构转型与分化，人口流动性日益增强，原先的靠政府、靠集体的社会管理体制已经无法适应现实，所以，社会管理随即开始了积极改革与探索的新阶段。

相关的体制性改革从20世纪80年代初就开始了，我国的政社关系也相应发生了巨大的变化。一方面是行政体制改革，改革开放伊始，邓小平就指出防止类似文革错误发生的主要举措就是改革政治体制，重点在于推行行政管理体制改革。所以多年来，我国采取了众多举措推进行政体制改革，以构建“小政府、大社会”格局为主线，以建设“服务型政府”为目标，取得了如大部制改革等一系列重大进展。另一方面是基层社会管理实现突破和创新。自20世纪80年代，基层单位从高度集权体制的束缚下解放出来，我国的基层民主获得了较大发展。一是实现党政分开，基层党政不分的局面发生改变；二是政企分开，企业作为市场经济的主体，其微观的经济运行不再受政府干预；三是基层群众自治组织发展较快，农村人民公社制度解体，城镇社区化趋势日益明晰。

在社会管理体制改革与探索中，不断推进社会管理法制化是其中的一个特点。上世纪80年代初以来，一系列涉及社会管理的法律法规相继出台。特别是是近几年，随着我国法治化进程的加快，在社会管理领域已有无数不少相关法律出台。2003年，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》结束了几十年的“收容遣送”制度。2010年8月，十一届全国人大常委会第十六次会议通过的《刑法修正案（八）》（草案）首次将社区矫正写入刑法，旨在通过非监禁刑方式，把罪犯交到社区，并辅以必要的社会管理与服务，使其有效参与社区生活，回归社会。一系列立法举措大大推进了我国社会管理的发展，有利于发挥社会管理保障群众权益和维护社会秩序的功能。

2.社会管理主体多元化

改革以后，政府事必躬亲导致决策能力弱化，加之社会成员利益多元化、需求个性化等基本社会现实，使政府已无力在社会领域亲力亲为，需要通过社会组织和基层社区直接组织公众实施自我管理与自我服务。于是，自20世纪90年代初，追求效率成为社会管理的目标，社会管理改革主旋律逐渐走向“社会化”。“社会管理社会化”就是要变原先计划经济时期“国家——集体式”的社会管理模式，为提倡社会成员个体责任和基层社区治理的社会化模式，也就是破除政府社会管理的“一元主体”而吸纳基层社区、社会组织、企业和公众参与其中，实现社会管理主体多元化。

在此背景下，“社区服务”概念于1986年首先被提出，其主旨是依靠街道办事处和居民委员会组织与发动社会力量，“因地制宜兴办各种小型福利设施，开展各种服务活动，为居民群众，特别是困难家庭和居民，提供各种服务”。^[2] 1993年，民政部联合14部委发布《关于加快发展社区服务业的意见》，扩大了社区服务的范围，明确了社区服务的发展方式，并获得了相关部门的配合与支持。1999年，民政部在全国选取了21个城区作为首批“社区建设实验区”，以探索中国本土的社区建设模式。2000年11月19日，民政部制定了《关于在全国推进社区建设的意见》，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发。2009年11月，民政部出台了《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，提出建设和谐社区的总体思路和目标要求，对进一步推进和谐社区建设的任务做出规定。《意见》明确指出，“加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区”，进一步健全和完善以基层群众自治为基础的新型社区管理体制机制和以民生需求为导向的新型社区服务体系。

在社会组织方面，早在1989年国务院就制定了《社会团体登记管理条例》，对社会团体实行“分级登记、双重管理”体制。1996年，中共中央、国务院下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》。1998年对原来的《社会团体登记管理条例》进行了修订。1999年，中共中央、国务院又发布了《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，对双重管理体制的各项内容进一步做出了明确规定。2003年，国务院又颁布了《基金会管理条例》，由此基本形成了以社会团体、民办非企业和基金会为构件的社会组织及其管理体制。

3.社会管理机制多样化

改革过程中，我国社会管理的工作机制越来越多样化，主要表现在手段与方式逐渐灵活、多样。然而，除了通过社区建设增强其社会管理与服务能力外，自上世纪80年代开始，市场化运作成为了我国社会管理运作机制的“主色调”之一。比如，在社会福利领域。从20世纪90年代中后期开始，国家通过一系列的政策和措施，逐渐在教育和医疗这两大基础民生事业上推行市场化运作，将政府公办与企业经营结合起来，使得原本属于公共福利的教育和医疗两大资源，大都需要人们通过市场机制加以购买。市场化运作是社会管理体制改革中对未来影响最为深远的一个方面。

总之，自20世纪80年代到进入新世纪，我国社会管理模式在经济体制改革的大潮中，也在积极寻求转型和发展，业已取得了众多成就。然而，新时期我国处于社会转型加速期的客观现实要求，必须持续、深入地改革和创新社会管理的体制机制。在此基础上，从2003年新一代中央领导集体主政至今，政府对社会管理进行了进一步的深化改革，包括在理念上更加注重保障和改善民生，体现了社会管理“以人为本，科学发展”的核心价值。

三、新时期中国特色社会管理模式的创新

经过30年改革，当前，我国社会管理正处在发展的“快车道”与转型的“十字路口”，如何才能把握好当前的现状及目前存在的问题，是未来进行社会管理体制改革与创新的必要前提。如上所述，自2003年新一代领导集体开始执政以来，“加强社会建设与管理”，“创新社会管理体制”及“加强与创新社会管理体制机制”等字眼在党和政府的多项文件中被多次提及，说明社会管理在近些年被提到了前所未有的地位，足见中国决策层对社会管理的重视程度。

2011年2月29日，胡锦涛在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，再次强调要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。随后，2011年9月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，会议指出：经过长期我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这次会议之后，中共中央、国务院下发了《关于加强和创新社会管理的意见》。有关加强和创新社会管理的“一次讲话”、“一次会议”和“一个文件”都在2011年接连出现，故而有些人将2011年称为“中国社会管理元年”。

2012年11月，党的十八大报告更是站在新的历史高度，提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制全新指导思想。在这一思想的指导下，一方面坚定了加强和创新社会管理、建设中国特色社会管理体系的信心，但同时也应该看到，随着社会结构转型加速，我国社会管理的理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面仍有很多不适应现实的地方，解决这些问题既十分紧迫又需要长期努力，应积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新。

1.社会管理理念深入创新

众所周知，社会管理是人类社会的一项制度设置，需要一定的理念作为制度设计的出发点和行动的基础，即社会管理理念对其制度设置和实践活动都具有指导意义。新中国建立的60多年里，我国的社会管理制度经历了诸多变迁，同样，社会管理理念也发生了不小的变化。在新时期，党和政府的指导性文件与相关论述告诉我们，我国的社会管理创新已经进入需要进一步深入的阶段。

尤其是，“以人为本、科学发展”的提出是我国社会管理体制理念的一大创新。说到底，社会管理是面向基层群众的工作，只有坚持以人为本，采取统筹兼顾的指导思想，才能在社会管理中真正把关心群众利益、落实群众利益放到头等位置上来。但现实中仍然有一些人、一些部门对社会管理认识不清，认识不到位，有些仅仅看重社会管理的“管理”而忽略了“服务”，有些则甚至把“社会管理”片面地理解为“维稳”。因此，针对客观情况必须更深入地进行社会管理理念创新，切实将“在管理中体现服务，在服务中实现管理”贯彻和宣传下去，通过化解矛盾而不是掩盖问题，最大限度地实现广大人民群众的切身利益。

2.社会管理格局尚需健全

当前加强和创新社会管理依据的目标是，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新型社会管理体制；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。^[3]但是，正如胡锦涛2011年2月在��共中央党校的讲话中所提到的，这样的社会管理格局在我国目前也才是基本上成型的，所以仍需在未来继续加以细化和健全。

这一新型社会管理格局是在总结我国几十年来社会管理实践与经验的基础上总结得出的，是对我国社会管理现状的最好概括和科学表述，但其仍有进一步完善的空间，具体有两点。一是上述的新型社会管理格局并未涵盖多元治理模式中的各种类型主体，根据我国现实，多元治理模式中，党委、政府、人民代表大会、政治协商会议、社会组织及公众都是社会管理的主体，但显然上述的格局缺少人大代表和政协委员这两支重要力量。二是上述社会管理格局并未具体明确出四大主体的具体职责内容，也就说“领导”、“负责”、“协同”与“参与”在现实实践中都应该如何体现，也并未说明四种职责之间的确切关系。诚然，新型社会管理格局是党中央、国务院针对实际工作提出的指导性意见，但上述两个问题确实需要在未来的探索中进一步做出明确回答。

3.管理与服务发展不均衡

2011年2月19日，胡锦涛在中共中央党校以“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”为题发表重要讲话，指出了“社会管理”的科学内涵即管理活动与服务活动，也就是说，在现代社会，社会管理已然不仅限于政府对社会的一种控制与管理活动，而在更广义的层面上将“公共服务”纳入其内涵之中。十八大报告也提出要将政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，作为中国特色社会管理体系的重要组成加快发展。然而，在当前的社会管理实践中，“重管理而轻服务”，即“一条腿长、一条腿短”的现象仍部分地存在着，也存在有些部门、有些人员“管理见长而服务薄弱”的问题。比如，与社会管理相关的行政部门、公益服务类事业单位，甚至基层社区组织平常忙于行政性、文案性工作，而公共服务能力薄弱，专业服务人员缺口也非常大。

虽说社会管理主要是一种维持社会稳定的活动，但在更大范围内，社会稳定的前提条件也包括政府与社会为个人、组织提供基本公共服务。由于经济发展和社会转型，政府必须从经济领域的“台前”退至幕后，转而必须在公共服务领域中扮演越来越突出的角色。比如在农村，自农业税全免的政策出台之后，导致县乡政府的功能发生重大改变，以往作为乡镇政府主要工作任务之一的税收功能，在这一税种被取消之后，再不转向为农民提供公共服务，政府履行社会管理职能就只能沦为一句空话。

4.社会管理运行机制有所偏差

改革以来，我国社会管理改革内容之一，是将社会管理进行市场化运作。诚然，市场化运作确实有着它自身充足的优越性，比如提高管理效率，节约管理成本和引入竞争意识以提高社会服务的质量，但它本身固有的不足却是无法回避的。实际上，社会管理的市场化运作机制是在改革开放事业刚刚起步时，政府力图摆脱计划经济体制下政府“办社会”和“管社会”的沉重负担而做出的政策选择，对于改变计划经济下的社会管理模式确实起到了立竿见影的积极作用。

然而，市场化运作使得社会管理将焦点聚集在追求效益上，效益至上主义一旦进入社会管理领域，必然会侵蚀公益、福祉等社会管理的基本追求，与社会管理“以人为本”的基本理念相悖。^[4]当人们只关注效益与成本时，往往就会忽略那些没有能力通过市场购得所需服务的人的权利，社会中极有可能因为社会管理市场化的运作模式而产生分化。由于制度惯性，市场化运作及其弊端在当前的中国社会仍有诸多表征，必须从社会管理运行机制方面着手，大力进行改革与创新，让社会管理运行机制回归其本意。

5.社会管理方法有待更新

在我国，由于长期实行计划性的经济运行体制和高度管控的社会管理体制，人口的流动空间被压制到最小程度，所以导致了传统社会管理的组织、单位和工作人员逐渐形成了固定的态度和工作方式。比如，直到现在，某些部门仍然有“脸难看、事难办”的问题。而在有些地方，政府在面对人民群众正当利益诉求时，却采取一些刚性的甚至粗暴的方式来处理，比如“暴力强拆事件”在某些地方就时有发生。这些问题说明，目前我国的社会管理在实践中，有部分方法亟待更新，不能在采取某些“刚性管理”的方式，不要“与民争利”，而要“与民谋利”。

实际上，在某些事件中，群众的利益诉求无法通过正常渠道表达出来，或者某些社会信息在公众中的传播出现阻碍，才导致一些越轨行为出现。这就说明，把群众利益放在首位，及时了解人民群众的意愿与需求，倾听他们的利益诉求，进而及时化解矛盾，才是维持社会长治久安的有效方法。所以说，社会管理的工作方法不能过于简单、刚性，缺乏“柔性管理”手法，^[5]而是要将社会管理的方法、方式与现实紧密结合起来，果断地摒弃不适应社会发展的“老腔调”、“老做法”，适时地广泛借鉴并引进全新的工作方式。

四、结语与展望

概括来说，当前我国社会管理体制虽然已基本成形并在实践中积累了很多有益经验，但仍需看到，社会管理的理念创新还需进一步加强和深化，格局也有待健全完善，管理与服务的发展力度尚未达到平衡，运行机制需要适时做出调整。在这样的现状之下，中国特色社会管理模式应该更加坚定地走创新发展之路，积极加强相关的理念、体制、机制和方法上的改革和创新。

按照我国著名社会学家郑杭生先生的提法，探索社会建设和社会管理的重要且正确的研究路径是：立足现实，提炼现实；开发传统，超越传统；借鉴国外，跳出国外；正确总结“中国理念”，科学概括“中国经验”。^[6]具体思路可有两方面，一方面，可以引入专业社会工作这一全新的工作机制。现代意义上的社会工作不仅是一种工作方法，而且是一项专业和职业的制度，它致力于服务公众且能够实现“寓管理与服务”的目标，将社会工作引入中国特色社会管理模式中，能够从社会管理的理念、体制机制、手段和方法等不同层面实现创新。另一方面，创新中国特色社会管理模式也不能忽视本土资源、传统资源，在积极引进西方先进做法的同时，还应该注重挖掘中国特色社会主义社会管理的优秀经验。

参考文献：

[1]陆益龙.户籍制度改革与城乡关系的协调发展[J].学海，2001，（6）.

[2]徐永祥.社区工作[M].北京：高等教育出版社，2004：39.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18（01）.

[4]方舒.我国社会福利社会化改革的反思与前瞻[J].天府新论，2010，（6）.

[5]郑杭生，高霖宇.提高社会管理科学化水平的社会学解读[J].思想战线，2011，（4）.

[6]郑杭生.社会建设和社会管理研究与中国社会学使命[J].社会学研究，2011，（4）.

 

[作者简介]方舒，社会学博士，中央财经大学社会学系讲师、中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职助理研究员，研究方向为社会福利政策与社会工作。