县域政府治理模式的新变化

折晓叶

本文发表于《中国社会科学》2014年第1期

摘　要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市（镇）化既突飞猛进又困境重重的重要原因。

关键词：县城政府治理模式　城市化项目经营　项目平台　“行政—政治—公司”三位一体

改革开放３０多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩目的中国奇迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的一大动力机制，① “地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市（镇）化加快推进的新时期，县域问题显得尤为重要。

那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进，并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研究等方面。

一、县域政府“统合化”新倾向

“地方政府法团主义”也称“地方性国家统合主义”或“地方政府公司化”，最初由美国学者戴慕珍提出，用以解释1980年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原因，同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区、企业结成了法团组织，成为一个利益共同体，从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之后魏昂德又提出“政府即厂商”的观点，把地方政府形象地比喻为公司总部，把当地公司当作子公司，参与组织它们的经济活动，强调地方政府在中国经济转型和干预当地企业方面的积极作用。林南则用“地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功，强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的重要基础，认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征；以市场为目标导向，又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势，成为很多地方经济起飞的关键。这一观点旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功的原因。①

1990年代开始，中国经济虽仍维持高速增长的势头，但乡镇企业已风光不再，大量集体企业经由私有化的过程完成改制，或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭，退出市场。这给“地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是，关于地方政府公司化对经济发展的正向影响和推动作用，是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上，而对乡镇企业在1990年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系，虽已有一些研究，如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响，政企关系和乡镇企业自身的弊病等，但是对“地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有探讨，因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。

周飞舟指出，包干制下的发展模式可用“地方政府法团主义”解释。伴随分税制的是一种城市化的发展模式，这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式，可暂时称为“三位一体”的发展模式。① 这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化发展模式下出现的新问题，以及提出新解释的必要性。周雪光等指出，乡镇企业在１９９０年代末的集体消亡，反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过程。② 他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵树凯指出，从经济角度看，“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升级，目前仍存在疑问。在政治方面，由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏于供给，成为与民争利的既得利益者，与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和动员社会的能力随之下降。③

上述研究启发我们，在城市化发展模式下，地方政府行为同时具有行政化、政治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期，土地已替代企业，成为地方增长的新核心要素，政府财政的主要来源也变成了直接与土地和城建有关的税收，具有土地开发权的县（市）级政府，需要新的统合方式来占有、经营和治理辖区，以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的地方统合形态，更难以解释城市（镇）化的驱动力所在。

戴慕珍等人的理论中，由“激励结构”和“法团化”构建的地方辖区内各行动主体的利益一致性，表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施，地方政府的“激励结构”发生了变化，取得了更多的资源控制权，成为政府最大的激励动力。这意味着，公共产权主要是土地产权和财政权，替代企业产权而成为地方政府最主要的占有形式，政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也意味着，宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资，成为地方能否增加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源，而掌握这些资源，成为政府统合地方利益的重要基础。同时，辖区内“求资源、求发展”形成的利益共同体中，虽然各主体的诉求不同，但它们彼此勾连，互相依附，相互制约。政府官员在获得高薪酬的同时，有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益，还希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支持，获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等，这就需要与政府所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征之外的政治动员特征。

政府不再直接举办经济实体，而是利用行政权力和土地等资产权力经营“项目”，从中获利。也就是说，政府借助网络化的“项目平台”组织方式来经营辖区。这一平台采用“行政—政治—公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关联的地方机构和组织。

对“行政—政治—公司”三位一体统合机制，可作出如下解释。网络化“项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件，其一，地方政府有条件放弃企业化的经营方式；其二，在城市化目标下重建土地开发权和控制权，组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司；其三，争取到有利于城市化的行政建置和政策，如“扩权强县”、“县改市”等，获得发展的自主权和独立性以及与之配套的政策支持，可以自主创新属地的城市化模式，加快城市化速度。在这些条件下，县域政府才有可能借助网络化“项目平台”组织方式经营辖区，特别是在城市化过程中，统合地方乃至辖区以外的利益相关者。

其中，土地是地方新的经济增长（或城市化）的核心要素，而地方政府经营城市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用“行政—政治—公司”三位一体统合机制，使辖区在发展即赢利的旗帜下，将地方各利益相关主体变成一个利益共同体，而辖区政府则对此担负着无限责任，需以行政、政治以及财政的权威保持其相对稳定性。

这里所谓行政机制①是科层制赋予政府机构的权力，代表一种正式权威，建立在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的，需遵循常规的、程序性的方式处理问题，以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权，采用科层制的事本主义或曰技术治理的路线，强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上，行政机制通过制定城市化规划来征用土地和安排项目，制定重大项目审批的合法程序，建立“金融办”一类的综合性机构，协调财政、融资机构、银行之间的关系，并依靠财政和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的“权力”，在县域属地发展中，由于“扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了。

所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式，旨在打破传统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点，一是贯彻本届政府或领导人的战略意图，统一奋斗目标，动员广泛参与；二是围绕目标建立跨科层的“专项委员会”决策机制，以提高决策效率；三是制造不确定性，启动特殊政策，以实现“特事特办”。在项目平台中，可利用人民代表大会（简称“人代会”）等制度贯彻政府的战略意图和规划，以“特事特办”的方式给予投融资以特殊政策，如向银行提供还贷款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方式，具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然，这种由政治机制所表达的县域政府的“意志”，为拓展其发展的自主空间，为寻求国家体制以外的新的动力（如动员资本、缔结新的地方利益共同体），提供了制度以外的保障。

所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下，通过经营土地等地方稀缺资源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司，进行资本动员，以实现投融资等特定目标，落实“政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略，依靠增长速度实现绩效。其特点，一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务；二是将土地优势顺利地转化为金融优势；三是采用“公司制”规避法律风险，以“项目制”方式完成政府公司化行为，演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然，公司机制是在规避政策和法律风险下，实现政府绩效的有力手段。所谓绩效，主要是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求GDP增长速度的政绩；其中，因依靠城市化的贡献率日益增加，所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互为推动，以获得合法性。

因此，三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制，但其统合的性质和能力超越公司模式，特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制，且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法，依靠平台组织方式获得的“投融资的钱要超过财政部门预算的钱，而且出入很大”，但这一部分却难以体现出公共财政的性质。

如此，行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑，恰似三角形具有相当的稳定性，可以持续诱发和约束“项目平台”上各主体的行为方式，①特别适合解决项目任务遇到的问题。因此，也就更容易理解“做项目”或“搭建项目平台”为什么成为一种制度思维，县域政府为什么在利用上级“发包”项目外，还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城市化项目运作中，不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中，并通过投融资公司获取银行贷款，还可以看到政府通过“打包”将上级项目也投入其中，特别是投入到土地前期开发所涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设中。

“三位一体”机制，使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进，形成统合治理的局面，其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的“地方政府法团主义”的观念。① 这种政府角色的演变，为县域经济发展提供了强大的推动力。然而，在上述三个机制互为推动的过程中，也可以观察到它们之间互为钳制的作用。比如，虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩张，但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志，从而使其变成软约束。

行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解，党政领导的政绩需求不断突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径，从而给地方财政增加更大的压力。公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险，但却给政权合法性带来压力和威胁，如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之间的纠纷。

如果说，计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得；改革中的乡村工业化和市场化自主性增长时代，地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获得；那么，改革走到县域自主城市化阶段，地方的发展空间则更多地需要在国家体制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的，除社会性和政治性资源外，还有地方政治文化中的“拟家族”的无限责任利益团体，甚至包括新兴的地方利益集团的驱动力。

县域政府为何能具有如此的治理特点，可从国家政府体系的层级结构和功能的角度作出一些分析。

就分权特点看，县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而且是一级权能完整、具有资源（特别是土地）经营权和相对独立治理权的政府。较上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门，其有着更加独立自主治理的具体职责。县域改革中相继提出的“扩权强县”、“县改市”、“省管县”等举措，使得县域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看，县（市）较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说，城镇化、城乡统筹和一体化战略赋予县（市）级政府前所未有的独特权能和运作空间，如同乡镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而县（市）才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地，再到经营城市的转变。就其多样性而言，县域的差异不仅表现在经济样貌上，还表现在其地域资源、人文资源和地方文化等深层结构上，这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切，可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异；而省、地市级政府在治理上难以形成统一的特点，所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言，县级政府与其下的乡镇一级政府相比，行政结构更完整，管辖权限更大，可以完成乡镇不可能承接和完成的统合治理任务。如此，才能更好地理解为什么“行政—政治—公司”三位一体统合治理机制会出现在县这个层级上。

二、“项目平台”：中央管制政策约束下的地方应对策略

从国家管制政策框架看，“行政—政治—公司”三位一体统合机制似乎有着诸多与其本身意旨矛盾和冲突的做法，但从地方实践的角度看，统合机制所借助的“项目平台”特别是投融资项目平台，在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的应对策略，反映出中央与地方关系的新特点。

例如，采用项目“公司制”来规避法律风险。尽管1994年《预算法》出台，不允许地方财政列入赤字，政府不得举债；1995年《担保法》出台，不允许国家机关做担保向银行贷款，但实际上地方有多种应对之策，如以（国资）公司、基金等名义绕过法律限制进行合法融资，合理借钱等。2000年后某些地方政府开始尝试在城市基础设施和公用事业项目上举债，或发行市政工程债务进行融资。显然，由于国家法规和制度规定不完善，公司制可以突破预算法的约束，帮助地方政府实现“隐性举债”。

再如，借助“公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下，政府“办公司”不同于乡镇企业时期通过直接“办企业”获取税收，“办公司”旨在通过占有和经营土地等地方稀缺资源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和税收外收入。依照我国《公司法》规定，公司是指有限责任公司和股份有限公司，具有企业的所有属性，不认可无限责任公司。但是，公司化却使得地方政府找到了新的发展空间，政府公司完全不同于其他工商业公司，而恰似一个政治化的无限责任公司，使得“政府—公司—银行”关系愈显复杂。经济体制改革后，政企关系发生了朝向市场化的变化，政府放弃了某些“企业类国资”，却另辟蹊径增加了“金融类国资”，并对此负无限连带责任。

1999年的“广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时，对解决此类对外债务危机，省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企业。但面临维护社会稳定等诸多问题，省政府不得不保护这一国资公司，从财政中拿出５．９亿元资金，委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款，委托广发证券公司托管广东国投的证券营业部，并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。同时，省政府先后拿出474万多元资金，妥善安置广东国投６２９名职工。这一系列措施，为广东国投顺利进入破产还债程序扫清了障碍。① 可以看到，当地方政府借助国资公司解决金融问题时，地方国资公司也会在面临转制、破产等问题时迫使地方政府承担连带责任；发生金融危机时，地方金融风险则有可能转化为财政债务风险。

那么，地方政府为什么承担如此大的连带责任？其一，地方政府不得不为自己的金融策略付出代价；其二，政府与金融机构关系的新模式———银政合作，提供了另外一个增长条件，并对地方政府行为产生了新的激励。

安徽芜湖首创的“打捆贷款”模式是典型的案例。1998年国家开发银行最早在安徽芜湖试点“打捆贷款”模式，成为地方投资扩张的一大方式。“打捆”建设贷款的核心是政府承诺、财政兜底，然后以项目方式进行市场化运作。后来开发银行将其作为一种信用模式加以完善，首先，要求地方政府指定其国资代理企业“城市建设投资公司”作为借款人，申请贷款给政府项目投资，地方政府也将自己规划的项目与之“打捆”；其次，依照国家法律，每年财政预算需经人代会批准，开发银行要求当地人大出具正式文件，批准地方政府的上述承诺。通过这种方式，安徽省可定期获得国家开发银行数百亿的贷款。②

在这种“银政合作”模式中，政府担保、项目“打捆贷款”是核心内容，遵循的是“项目—融资—发展”逻辑，是国家管制政策不容许政府举债而产生的“变通”策略。以项目拉动地方经济发展之所以成为许多地方促进城市化的不二选择，就是因为在地方政府“做大做强”的建设冲动中，只有将多个公共事业项目捆绑在项目平台上，才具有广泛动员、集中建设的号召力。③

在经历乡镇企业为主导的工业化阶段的金融风险后，银行之所以还愿意与地方政府合作，是因为分税制后政府获得了更大的土地开发权。土地作为抵押品较企业资产具有更小的风险性，以土地升值推助城市化，也是针对分税制改革的应对策略。以上所提及的“项目公司隐性举债”、“政府无限连带责任”、“银政合作—打捆贷款”和“土地核心资源垄断”等应对国家管制政策的策略，造就了地方以“平台”组织方式大举“投融资搞建设”的治理模式。这样可规避法律和政策风险，也可使县域政府形成统合治理的局面。

以我们在东部调研的县市为例。某市（县）在２０世纪大规模的地方国企改制中，只留下一家公益性的自来水公司及个别有复杂债务的企业，其余全部转制。金融危机后，随着国家大规模投资建设，地方配套建设大举上马，国资公司重又纷纷建立，其中，配合投融资规划，以各种投资和融资公司为主的公司就有五家之多。

这些公司的注册资本来自政府财政拨款，数额以亿为单位计，从个位数到十位数不等，最高达６０亿。在资本运作中，政府财政拨款只占小头，政府公司融资则占大头。以２０１０年为例，该年度安排的市级项目中，财政拨款仅占５％，政府融资占７３．６％（其中政府注资占２．７９％），自筹占１７．２％，其他占４．２％。新开项目中，财政拨款占３．６％，政府融资占７７．３％。①那么，政府在重新组建公司时为什么特别偏好具有投融资功能的公司呢？首先是借助于公司制突破预算法的约束；其次是在县际竞争裹挟下，不借债即吃亏，如此既无法突出政绩，也无法搞大规模城乡建设；最后是只有不断借债，才能维持“土地—金融—城市化”② 链条的循环。而法不责众和机会主义成为“举债”大行其道的普遍心理。

以投融资为代表的地方政府国资公司并不是一个单纯的工商业实体，而是一个有政府背景的“统合”组织，一个帮助政府“隐性借债”的平台，因此它需要借助“项目平台”的组织方式才能运作。在项目平台上，政府土地抵押、行政承诺的程度和安全系数越高，融资的可能性就越大。“项目平台”治理，俨然成为各级政府新的组织和制度机制。③

以上一系列复杂的“政府—公司”关系，并非以往计划经济下政企关系的简单衍生，而是从新的中央和地方关系中产生的地方发展主义的战略关系，一种新结成的“增长联盟”。而所谓地方政府的“经营性”，并不是简单地指经济行为，而是一个集政府行政管控、政治动员、公司运作为一体的统合的概念。

三、地方政府经营模式转换：从“企业”到“土地”再到“城市化”

从地方政府经营模式如何建立及其如何转换中，大致可以观察到政府经营性特征不断强化的趋势。④“经营城市”虽是广义城市管理的内容之一，但更多地突出资源、资金和资本相。对于县域而言，由于地方政府垄断城市化的核心资源———土地，拥有公共投资的财政能力和资本动员能力，因而占有经营城市的主体地位，其经营理念和行为发挥主导性作用。又因地方政府的目标具有双重取向，既有作为“代理人”的公共利益目标，又有自己作为经营者的特殊利益目标；因此，当它作为经营城市的行为主体时，追求地方效益最大化、选择最有利于政绩表现和特殊集团利益需要的策略，就成为必然。

在新一轮的城市化行动策略中，理解地方政府行为的关键，在于发现其动力机制是如何转变的。纵观改革３０余年地方政府的经营性行为，可以发现，从表象上看其“经营”的特点始终未变，变化的只是某个新的约束条件下的新经营行为，但从深层结构看，转换的实质是治理结构关系的变化以及制度逻辑的调整。而在这一变化中，由于集权政治体制下的地方政府实际上是不能破产的经济主体，既不可能被现行条块分割的软约束体制改变，也不可能被主要部门规制的法律约束，因此历来都有着得天独厚的条件将其外部性成本转嫁给社会。

从地方政府行为脉络中，我们至少可以捕捉到两个经营性目标的变化，即从经营乡镇企业向经营土地，再由经营土地向经营城市化的转变。分税制改革可以看作是发生转变的重要制度诱因。

１９９４年分税制改革后，中央与地方从税种上进行了明确的划分，其中变化最大的是将企业最大的税种———增值税，明确为中央和地方共享税，其中中央占比为７５％。２００２年二次分税制改革后，企业所得税和个人所得税也改为共享税，其中６０％收归中央所有。显然，地方政府从乡镇企业中已得不到太多收益，加之政府在直接办企业中已面临若干难题，放弃经营企业已成为明智之举。

在这种条件下，地方政府经营辖区的资金来源，除预留的特定税费外，土地收益金和地方政府举债、融资和运作资本，成为最重要的资金渠道。③ 其中，控制土地要素资源、扩展土地开发权的意义尤其深远。从税种分布看，地方收入中，与土地相关的收入，如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等主要税种收入，百分之百全部归地方所有。其前提条件是国家赋予地方政府将城乡土地征收为国有的权力，因此直接经营土地和获得土地间接税收，成为地方政府财政最有利可图的营生。

通过征地开发出的净收益与企业上缴的税收不同，或者属于地方税收，或者属于预算外或非预算收入，中央均不参与分享。其管理和使用也相对自由得多，而且规模也远远大于企业税收，在如此巨大的利益驱动下，可以很容易理解地方政府的行为模式为何由发展企业转移到以土地开发为主的城市化。①

然而，土地财政毕竟是竭泽而渔的营生。中央政府三令五申遏制土地财政后，从地方政府综合治理的角度而言，在土地财政基础上转变经营模式，采用城市化模式特别是城乡一体化模式，才是最具合法性的经营之道，这不仅有利于继续利用土地获取城市化经济效益，还可以完成从工业化到城市化转型的各项地方“现代化指标”和“小康社会指标”。更为重要的是，经过转换，土地开发的垄断权使得政府及其公司最终也成为城市化建设的垄断者和最大受益者。

于是，在经营目标上，地方政府就具有了从“经营企业”转换到“经营土地”再转换到“经营城市化项目”，以及相应地从工业化转换到城市化的巨大动力。既然土地财政获取的主要是土地转为商业用地的增值价值，其后续价值需通过经营城市获取，并且围绕城市化建设“办事情”的所有好处都可落在县域，那么，只要金融松动，“借钱办大事”也就必然成为县域的基本运作模式。其中借助投融资平台经营项目，地方政府才能把基础设施领域中政府投资的项目与建设单位加以整合，形成一个规模巨大、涉及众多企业及行业的网络组织体系，进行城市化项目开发。

值得注意的是，从“经营土地”开始，作为经济三大要素（土地、劳力和资本）之一的土地，就可能从原先较劳力和资本在社会属性上更为隐性的地位上，跃升为地方经济增长的核心要素。②而二次分税制所提供的，是一种以经营土地为核心推动的县域城市化的机会结构，③ 主动参与其中的主要是政府和资本投入者，而土地（包括宅基地）使用权拥有者的农民及其集体，则是被裹挟进去的被动参与者。从经营土地到经营企业再到经营城市化项目这一转换，对于隐藏其后的治理结构关系产生了深远影响。

首先，中央与地方的控制权结构发生变化。分税制突出了土地作为地方增长之核心资源的作用，极大地扩展了地方自主城市化的权力，相应地减弱了中央对县域城市化发展的控制权。县域政府这一权力的扩展必然遵循自主城市化的扩展逻辑。正如一些研究指出的，由于土地财政和城市建设投资是经济增长的关键，经济增长又被认为是社会稳定的保障，在“保增长、保稳定”的战略目标下，任何强力遏制土地开发的政策都无法得到有效落实。所以，中央对地方的干涉既包括能力上的限制，又包括意图上的顾忌，因此地方陷入了“既不能、又不为”的双重困境。① 结果，在新一轮城市化增长中，政府的“经营性”特点突出，兴起“企业家化城市治理”、“地方行销”、“都市行销”的冲动，主张把城市视为一个企业，把市长比作企业家，像企业家经营企业那样经营城市。②

其次，发展的主体结构发生变化。工业化时期的核心资源是企业，发展的主体主要不是地方政府而是属地各种类型的企业，因为政府无法垄断工业资源，工业化需要借助属地以外的大中城市工业。但是，占有土地开发垄断权则具有完全不同的意义。县域政府通过征地权，几乎垄断了城市（镇）化的最为核心的资源，其独立性和自主性都大为扩展，成为属地城市（镇）化的主导力��。

最后，产权结构发生变化。工业化时期，土地的非农使用权在村集体， “办企业”重又实体化了工业集体制。非农使用虽改变了农户与集体的使用权关系，但农户仍在名义上拥有土地承包权，还可以分享土地的后续收益。但城市化启动后强化的土地储备制度，通过行政征地，彻底改变了农户和集体与被征土地的关系，县域政府成为这部分土地的产权所有者。随着土地储备量的增长，政府的“经营”行为不可避免地向着那些最有利可图的领域转换。这一系列变化，都构成了城市化过程中地方政府“行政—政治—公司”三位一体统合模式形成的基础条件。

四、城市化“土地核心项目平台”的运作

那么，城市化项目在县域是如何经营，又如何贯彻三位一体统合机制的呢？从案例县（市）的观察看，在经营城市化项目中，县域政府行为具有一些新特点，表现出行政化、政治化和公司化相结合的取向。地方政府在城市化项目经营上的有效性，取决于行政、政治和公司机制在以土地为核心的项目平台上的统合一体化运作。政府为主导，结合市场机制的政企关系、政银关系、政社关系、政民关系的“大戏”，只有在这一项目平台上才能上演成功。

笔者以某案例市（县）级城建项目投融资平台为例，通过追踪一些重大项目获批和执行的流程，发现一个重大的城市化项目必须经过如下过程：

１．土地储备及其提供和抵押。在以投融资为目标的项目平台上，土地核心资源只有落实到项目才能综合配置和利用。相应地，政府经营城市化项目的核心条件，也是拥有辖区土地开发权，而控制土地开发权的主要方式是建立土地收购储备制度。我国土地储备制度的核心，一是赋予地方政府主要是县市级政府土地开发权，为县市级扩大了征地的行政权力。为适应政府职能转变的需要，县市级政府从国土部门分离出土地储备中心，授权其完成土地储备任务，并且建立由政府注资的土地公司（或授权城建投融资公司将其设为子公司）来经营土地。二是明确土地储备计划和储备资金项目与银行贷款之间的关系，规定土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。由于政府储备土地的目的是满足工业化和城市化的开发需求，而促成土地大量需求的一个重要原因，就是城市化所需资金要通过土地抵押贷款来获得。因此，土地储备成为勾连政府与金融机构及其资本间的一个非常重要的环节。地方政府通常以土地储备为中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，弥补地方财政资金的不足。

在案例县（市），围绕土地开发形成了从储备到拍卖、从注资到抵押的一系列复杂的组织体系。土地机构主要有两种，一是储备中心，其主要职能是编制土地收购储备计划，办理土地收购储备手续，代表政府持有收购储备的存量土地；组织储备土地地面附着物拆迁、安置、补偿、管线迁移、土地平整等前期开发工作。土地实施前期开发后列入政府可供地，经过拍卖后的资金归入财政。二是土地公司，政府将尚不具备拍卖条件的土地直接注资给专业的由政府独资的土地公司，授予其土地一级开发权，经由它们开发的土地可进入二级市场，拍卖时转回到储备中心进行拍卖。或者将土地直接注资给投融资公司内部建立的土地公司，授予其土地一级开发权，负责把土地用于项目贷款抵押。这一部分土地或只作抵押之物，之后需经过开发成为可拍卖土地，再转回储备中心拍卖，拍卖资金进入政府财政；或经直接拍卖后将溢价用于还贷。

其中一个重要环节是，土地抵押的还贷任务主要由政府财政来还，因为拍卖所得进入政府财政，其收益要拿出一部分用于还债。因此需要政府的专门机构如“金融办”和国资委来调节，相关机构安排主要领导人互相兼职，如国资委主任兼财政副局长，等等。作为抵押物的土地此时已经与项目没有直接关系。这一运作，实际上只依靠投融资平台无法完成，必须与政府财政相结合。所以，投融资公司并非独立的经济单位，而是一个勾连相关利益者的项目平台。

２．立项。重大项目由政府规划设立议案，上报人代会批准立项后，政府项目部门（项目办或投资办）批复城建投融资公司执行。人代会针对投融资公司提出的重大贷款请求，以政府财政和所储备的土地做担保，向银行做出书面借还贷承诺。

可以看到，按照法规，政府的重大公共建设和发展规划，需视土地储备可能达到的数量而设立，并且当地方政府公共财政投向公益项目时才具有合法性，通过项目才能落实，而土地只有落实到项目才能拍卖增值；对于银行来说，资金也只有落实到项目才能借贷；至于投融资公司，只有包装项目才能获得银行资金即“项目融资”，而项目公司和企业只有得到项目，才能进入地方规划建设领域，得到建设用地，获取财政支持和银行贷款，等等。这是一套借助项目、经由完整的行政机制来运作的过程。

正是以项目作为中介，地方政府不仅获得了将公共性项目间接转化为经营性项目的有利条件，同时也借助项目的合法性，在土地经营中节约了大量社会成本，因此，项目对于地方政府的吸引力，不仅表现在项目所含的资金量，更在于它如同是一种催化剂，没有它，政府行为就不可能潜在地转化为经营行为，不可能营造更大的经营空间，获取更大的收益。① 但是，行政立项机制最大的问题是，依靠财政投资并不能满足快速增长的城市化建设需求，而依靠行政也不能解决银行资本或金融资本投入问题。即便是项目资金与地方政府所能动员的各种财力加起来，往往也支撑不了这种综合建设规划的资金需求。因此，地方“融资平台”应运而生。

３．投融资本。在城市化过程中，政府的土地财政不足以支撑城市化，金融成为推进城市化的重要因素。② 在本案例的城市化项目融资中，政府的财政投入占有一定比例，但主要通过向金融机构融资来解决巨大的投入需求。地方“融资平台”建设的根本在于必须具备大规模借贷的资质和能力。在项目平台错综复杂的关系网中，占据核心位置的是“城建投融资公司”，以此为基础搭建一个由政府组建的、为了在与银行博弈时赢得主动而引入的新的平台。截至２０１０年末，地方政府融资平台中，县级（含县级市）平台约占７０％。③

政府的城建投融资平台担负动员资本的职责，但银行看重的不是投融资公司的资产，而是其背后的政府担保。正是由于这些公司的贷款是以县级财政和土地抵押作为担保，拥有较高的信用级别，所以银行融资相对顺利，可以取得更大规模的金融贷款以投入城市建设。政府虽无指令银行机构的权力，但有动员银行资金的能量。通常，政府重大项目需上报人代会批准，地方人代会负有批准项目投资方向、传达政府意图、进行战略动员的义务，甚至需要应银行要求，向银行出具项目借还贷的政治承诺。而这种政治承诺，是以政府财政和土地抵押的信誉作为担保的。

４．项目执行。城建投融资公司是项目具体执行的组织者。通过上述环节获得土地和贷款后，投融资公司下设的项目公司具体运作项目。项目主要由其子公司执行，部分采用招投标的市场化方式由其他建设公司和企业承担。城市化建设中公共基础设施建设是重要环节，建设项目一般分为两类，赢利性和非赢利性。非赢利性的项目是公益性的，企业基本不会投入巨资进行经营，主要是由政府财政投资，由企业投标实施。对于赢利性项目，企业总是趋之若鹜。因此，针对投资企业对城镇基础设施建设项目存在利益选择的偏好，县级政府往往对两种性质不同的项目给出不同的“运作”方式和规则，甚至将两种方式加以结合，从中获利。

由上可见，“土地项目平台”已成为地方政府统合其行政、政治、公司力量的有效组织和制度载体。凭借这一制度载体，地方国资公司在城市化中的作用凸显，甚至具有垄断性地位和如下特权：

其一，公司拥有政府的某些处理重大事务的处置权力，如土地储备、经营和开发、优先获取和发包规划项目、以政府信誉和承诺获取银行贷款等。特别是，政府公司作为地方国资公司就此垄断性地担当了城市化的职责，也就成为城市化的最大受益者之一。其二，政府拥有公司赢利的一切权力，如在一级市场强征土地、调换建设指标等，政府公司赚钱的能力远超常规的商业公司，且可将最大的利益留在政府。其三，常规商业公司受到一系列合约和规则的制约，政府公司则几乎不会受到限制，融资可以直接通过公共信贷渠道获取，甚至破产也会由政府兜底。

在土地项目平台上，土地公司和城建投融资公司这两个地方国资公司相互依存，发挥着关键性的组织机制作用。

土地公司作为政府储备土地和经营土地的重要“抓手”，代表政府通过项目拍卖土地达到升值。在这一环节上，政府通过垄断一级土地市场完成土地储备后，土地公司便承担着开发的具体工作。公司运用市场经营机制，对规划用地进行前期投资，通过完善基础设施，进行“三通一平”（指通水、通气、通电和平整地面），将“生地”养成“熟地”，以提高土地价值，激活二级市场，同时以土地作为抵押，通过多渠道抵押融资，筹措资金，解决城市建设投入问题。

某案例县以经营土地为主业的建设开发有限公司，用县新区中心的市民广场土地注册，注册资本中县土地储备中心出资占９０％，主要承担基础设施建设和房地产开发，属于典型的政府投资的国资公司，直接对县政府负责。公司内部按公司制运作，采用市场化的招投标方式选择项目执行单位，同时吸引辖域内外建设资本进入项目。

案例中的土地公司最突出的特点是其地方国资公司的身份和职能。它可以代理政府处置土地开发和经营问题，以至于案例县辖区内的重要基础设施和房地产开发项目都是由土地公司直接经营的。同时，由于土地可作为最直接最有升值潜力的抵押物，土地公司也就成为协助投融资公司（有些地方土地公司即为投融资公司的下属公司）获取银行资本贷款的最强竞争者，特别是在大规模推进城市化过程中，就更具有吸引银行资本或金融资本进入投融资平台的能力。如案例中的土地公司自成立以来，与省内外各大金融机构以及国家开发银行等建立了良好的信用关系，多渠道筹措建设资金。２００５年该公司承担了县政府向国家开发银行融资的任务，争取到４．５亿元贷款额度，为项目设计中的诸多城市建设项目注入了资金。

然而，以土地为核心的投融资项目建立在对土地升值的较高预期上，政府财政的行政担保和人代会的政治担保，使这一预期被一再抬高，一旦土地升值遭遇风险而难以兑现时，还贷的强压力就可能转化为“地方债式”的金融风险。目前，这一风险在案例县市和其他一些地区，特别是工业化和城市化速度偏高的地区已经显现。这也正是地方政府经营城市化项目中三重机制共同作用下不可避免的后果之一。地方政府行为从“经营土地”向“经营（城市化）项目”转变的环节中，最为关键的是动员出能够投向项目的资本，包括银行资本或金融资本、城市工商资本，而这些资本投入的先决条件是要借助地方政府的行政权力。城建投融资公司承担着这一特别的政府任务，其最为核心的作用是将土地资源优势转化为银行资本或金融资本优势。前已述及，当一块土地作为某个城建项目的抵押物获得贷款后，这块土地就完成了任务，还贷的任务往往最终由政府财政承担。之后，银行资本或金融资本作为城市化建设的核心资源进入项目平台，成为支撑平台的重要支柱。投融资公司之所以能够完成这种转换，正是取决于其国资公司性质，它可以将土地资源的收益转化为政府财政收入，使财政成为银行资本赢利的保障。

在县域城市化过程中，地方辖区的城市化要素，如公共财政、土地、工业资本等，都需要借助银行资本或金融资本的巨额投入，才能盘活起来。虽然银行资本或金融资本独立于地方政府，但它对城市化的推助需借助政府项目才能运作。正如有研究指出的，财政资金的专项化在政府治理的“大盘子”中已退居其次，以土地抵押、政府融资为主的银行资本或金融资金的项目化正大行其道，而各种项目的规模也远非财政专项资金可以相比。这些项目大多以地方政府为主体、以土地开发为依托、以银行资本或金融资金为支撑，成为各地发展城市化的主要手段；而且，为解决征地指标的瓶颈约束，各地正掀起“迁村腾地”、“拆院并院”的“农民上楼”高潮。在这些项目运作中，由政府主导，各种社会资本也逐步参与其中，对基层社会正产生巨大影响。① 由政府公司完成的投融资，已成为支撑中国经济增长的强劲动力。

银行资本或金融资本推助下的城市化，无疑可以迅速提高城市化率。当“经营城市化项目”成为地方新的增长动力机制后，房地产业便替代传统工业产业，成为发展城市新经济的主导战略。银行资本或金融资本介入城市化项目后，增长最快的也是房地产业。房地产的过度开发，也与一些地方政府急于变现其所储备的土地有直接关系，而土地的升值又必须借助银行资本或金融资本和房地产资本，它们共同助推了近年中国县域城市化的急速发展。

五、讨论与结论

在对县域及以下基层政府改革的先期研究中，由乡镇企业鼎盛而引发的对地方政府治理模式的探讨，为人们提供了关于“地方政府法团主义”和“政府即厂商”的丰富想象，这对于思考县域地方政府的制度安排和行为逻辑具有很大的启发性。然而，在以乡镇企业为表征的工业化开始向城市化转型的过程中，事情发生了重大变化。我们以城市化项目经营的过程作为观察的窗口，对“地方政府法团主义”进行了反思，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理模式。

这一治理模式的制度逻辑在于，只有依靠“土地核心项目平台”，县域政府的行政机制所表达的“权力”才能在县域属地发展中，借助“扩权强县”、“县改市”以及城市化和城乡一体化等新举措被大大地扩展。但这种行政化权力要突破“服务型政府”的合法性要求而进入谋利型发展的需求，还需要启动其政治动员的能力，表达其发展“意志”，运用公司机制规避政策和法律风险，实现其绩效。在这一过程中，政府借助“项目制”平台，通过行政审批权获得了对核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥了主导力量，又通过公司制承担了经济发展主体的角色，其权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理的模式已渗入城乡建设的各个层面，其能量和意义远远超过“地方政府法团主义”的角色定位。这种政府角色的演变，正是县域城市（镇）化既突飞猛进又困境重重的重要原因。

然而，“行政—政治—公司”三位一体相结合，虽然颇有成效地解决了推进城市化的动力、资金和资源以及绩效等问题，但却先天地存在着一个内在的制度悖论：一个由政府主导的内部循环的组织体系，其核心任务是实现权力、意志和绩效在辖区内的互为推动。于是，一方面地方政府为属地发展提供有力支撑，其中不失为避免社会冲突而解决问题的动机，另一方面急速推进的城市化却又是引发社会问题的源头，致使城市化的推进难以完成从量到质的升级。当它借助“项目平台”高速运转时，科层化的行政机制往往服从于政治机制所表达的领导者的意志，更多地依赖党政和人代会的组织动员能力来推动城市化进程，依靠垄断性的政府公司调动稀缺资源和资本。诚然，通过调动稀缺资源和资本无疑可以加大基础设施的投入，提供城市化所需的公共物品，但是在政绩和利益驱动下的过热投入又导致公共服务疏于供给，反过来抑制了城市化水平的提升，以至于政府提供的公共物品越多，与当地社会的疏离感越强，甚至其自身也陷入因争夺土地核心资源的冲突中难以自拔，从而丧失了动员辖区社会的能力。于是，为发展而构建的组织形式可能有悖于属地政府的合理适度发展的职责，导致过度或虚假的城市化现象，最终违背发展规律并不顾及社会绩效。这正是经济学家诺斯在１９８１年提出的“诺斯悖论”的某种表现，即国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。①

“行政—政治—公司”三位一体悖论的产生，与国家治理体制中新产生的“项目制”机制具有直接关联。新中国成立前后中国共产党领导下的现代国家对乡村的治理，一直具有“政权下乡、政党下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡”的传统，②而在农村经济体制改革后，１９９０年代以来， “项目”一词越来越广泛和深入到城市化过程中，“项目制”作为一种制度思维，已经从财政转移支付领域扩展到地方政府治理辖区的各个领域，如地方政府将城市化建设内容制定成各种项目来运作。它表明国家部门的行政机制通过各种项目活动重又影响和控制着乡村社会，并由此构建出新的治理乡村的国家意识。③ 城市化过程中的“土地核心项目平台”就是重要的制度载体，为政府统合行政、政治和公司的力量，实现其权力、意志和绩效的互为推动，发挥着重要作用。

目前地方的城市化主要以增加投入为基础，政府虽然能够有效组织和动员资源投入到城市化增长中，却难以提高效率和技术水平，特别是提升全要素生产率。如果从房地产业在二线城市的困境如房地产开发小区空置率过高甚至出现“鬼城”来看，“行政—政治—公司”三位一体模式能否成功地实现城市化的推进从量到质的升级，已是严峻的现实。特别是城市化所需资金要通过土地抵押贷款来获得，而土地储备甚至囤积，则有可能因所储土地亟待升值而促成过度城市化的局面。这已是县域城市化过程普遍遭遇的问题。

同时，由于这一平台上形成了一个内部循环的机会结构，政府掌握着土地的非农开发权，有权力将依靠土地的城市化项目主要提供给政府的国资公司及其项目子公司，只有剩余的项目任务才会通过招投标吸引民营企业参与。当然，政府公司让利于民营企业的程度还取决于城市化基础设施的规模，当建设所需资金超出政府财政和融资能力时，向民营企业开放是必然的。但从案例县来看，这一轮的城市化过程主要由政府公司和金融机构所控制。

与此相应的是，由于土地的国家所有权和集体所有权处于不平等的地位，前者可通过强力“征用”环节而使集体和承包户没有谈判的可能，使集体土地所有权在很低补偿的情况下丧失殆尽，甚至连追索的权力也没有。很明显，这个内循环的过程，扩大了政府在推进城市化中的作用，并且把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、腾地建城、提供基础设施、扩大城市规模的过程。于是，政府和资本成为城市化的核心主体，而城市化的另一个主体，即土地流失的承担者———农民及其村落则被挤了出去。由此带来的诸如农民利益受损引发的农民对土地非农化的商业增值收益的追索，土地非农化发展加剧的城乡收入差距的扩大，以及“农转非”、“农转居”遗留下的虚假城市化问题等，都说明城市化本身并不能自然给乡村带来利益，一些地方急速推进城市化的动力机制，并非来自城市化自身发展规律的要求，而是来自土地财政的需要。而虚假城市化问题也引发了中央和地方政策的纠偏举措。目前，中国正处于一个探寻新型城镇化模式的过程中，其中县域组织和制度建设无疑成为关键所在，尚需进一步研究。

折晓叶，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员（北京　１００００６）。

感谢匿名评审者给予的中肯建议及“国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小组给予的启发。

参考文献

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参见周靖祥：《土地研究将成解读中国经济增长的核心要素》，《中国社会科学报》，2011年８月２５日，第９版。

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２０１１年６月１日央行发布《２０１０年中国区域金融运行报告》，指出地方政府融资平台的贷款风险，２０１１年６月２ 日。