新型城镇化进程中社会保障制度的因应

——以农民工为例

李迎生 袁小平

文章来源：《社会科学》2013年第11期

【内容提要】 新型城镇化是为了克服传统城镇化的缺陷而提出来的。新型城镇化的全面推进需要一系列的支撑条件，包括农民的市民化、城市社会管理的创新、农业的现代化、城乡统筹发展等，其中社会保障制度的改革与创新对推进农民的市民化与新型城镇化具有重要意义。一方面，新型城镇化的推进要求尽快为农民工提供社会保障，实现农民工社会保障与城镇社会保障的整合，以促进农民市民化；另一方面，针对不同类型城镇有所侧重(倾斜)的农民工社会保障政策的实施，也有利于大中小城镇均衡协调发展的新型城镇化战略格局的最终实现。农民工社会保障制度的改革创新应针对目前存在的制度碎片化、体系不健全、覆盖面过窄、缴费率过高、公平性不足和发展不均衡等几大问题展开。

【关 键 词】农民工城镇化 社会保障制度 因应

一、新型城镇化要求加快社会保障制度的创新

推进新型城镇化是新一届中央政府的工作重心。党的十八大报告明确指出，我国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2012年12月召开的中央经济工作会议将“积极稳妥推进城镇化、着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作六大主要任务之一，认为城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。新型城镇化被认为是我国最大内需潜力之所在，是实现我国经济发展方式转变和经济结构调整的重要途径之一，是全面建成小康社会的载体之一。

新型城镇化是为克服传统城镇化的缺陷而提出。传统的城市化道路具有很多弊端。它在城市发展取向上片面追求城市规模(如人口规模和空间规模)和经济总量(如产业)的无限膨胀，不重视对城市居民、特别是进城农民的社会保护，看不到“人”在城市化的作用。一直以来，我国城市社会管理体制和社会福利体制对进入城市的农民采取集体排斥的态度，使他们不能与城市市民享有同等权利。他们虽然工作和居住在城市，但仍在农村保留土地，在身份上处于非城非乡境地。鉴于此，不少学者将此种城市化称为“半城市化”或“虚拟城市化”。在城市发展道路上，传统城市化采取非均衡发展战略，主张大城市优先于中、小城镇发展。近年来，我国大城市的发展非常迅猛，人口和空间不断膨胀，不少大城市出现了严重的城市病。而广大中小城市和小城镇的发展却严重不足，在基础设施、经济社会发展、公共服务等方面与大城市相比有较大差距。目前我国建制镇人口规模平均不过6000人，镇区在4000人以下的镇约占全国的65％，公共服务的供给非常弱①。在城市化步骤上，传统城市化实行城市优先发展道路，要求先城市后农村、农村支援城市发展。它会导致城乡之间呈现出二元分离状态。以城乡收入差距为例。从2003年至2010年，我国城乡收入差距之比一直高于3.2。2012年达到了近10年来的最低点，但也有3.1②。城乡二元社会结构的存在反映了我国社会的严重不平等，也制约了我国经济社会的进一步发展。

为克服传统城市化道路的不足，新型城镇化要求通过一系列的创新与转型，实现城市的集约、持续、高效、均衡发展与城乡协调发展。

首先，它具有以人为本的特征。新型城镇化将人放在城市化的核心地位，使城市发展的最终目的由政府绩效回归到人的需求。它追求的不仅是城市在“物”的层面的提升，更重要的是要实现进入城市的“人”由“乡”到“城”的彻底转变以及城市自身结构的升级。在此过程中它所更关心的是人的需求的公平满足。其次，新型城镇化具有统筹均衡型特征。新型城镇化要改变之前城乡不统筹、大中小城市发展不均衡的城市化弊端，实现均衡发展。在城市发展道路上，它鼓励大中小城镇协调发展，形成大中小城镇协调发展的城镇网络体系。一方面它鼓励大城市根据既有基础和资源禀赋适当安排人口规模，增长自身的辐射能力，走都市圈、都市带发展之路；另一方面，它又鼓励大力发展中小城镇，通过中小城镇来吸纳农业人口。在发展步骤上，新型城镇化要克服之前城乡分裂的状态，由城市优先农村发展转为城乡一体发展，使城市与农村良性互动、相互融合、协调发展。

新型城镇化的目标以及特征表明，新型城镇化不是简单的城市规模的扩大以及城市人口的增长，而是要实现进入城市的群体的社会角色转换以及城市的发展动力、生活方式、社会文化系统的彻底转型。这同时将是一个农民市民化与城乡一体化的过程，这一过程将导致中国社会结构的整体转型。

新型城镇化对农民市民化的要求迫切需要关注农民工的社会保障。众所周知，现代社会保障制度具有维护社会公平、促进人民福祉、实现国民共享发展成果的功能。社会保障权是公民的基本权利，是衡量农业转移人口市民化的关键指标之一。在新型城镇化的过程中，要实现“以人为本”，达到农民工由“乡”到“城”的彻底转变，必须重点推进和完善针对农民工的社会保障制度建设，使广大农民工群体在医疗、教育、养老、失业、救助等社会保护方面与城市人口享受平等权利。此外，要达到新型城镇化大中小城镇协调发展的要求，必须重点推进中小城镇农民工社会保障的建设，为进入中小城镇的农民工建立起一道适合农民工的“社会安全网”，缓解大城市人口过度膨胀的压力。最后，新型城镇化的最终目的是要实现城乡统筹发展，这也给农民工的社会保障提出了新的要求，即要求农民工社会保障制度要适应城乡一体化的要求，能够率先实现与现有的城市社会保障制度的衔接整合，进而推动农村社会保障制度的改革，实现社会保障的城乡一体化。

二、农民工社会保障制度的发展与现状

(一)农民工社会保障制度的发展

农民工群体是中国特色社会管理体制的产物。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》以及后来出台的一系列社会制度将农村和城市分割为两个不同的社会单元，严格限制农民向城市流动，从此有了严格意义上的农民。这种限制一直持续到1978年改革开放后才逐渐松动。当时农村的改革放松了对农民的限制，不少农民开始进入城市务工经商办服务业，成为最初的农民工。1980年年末全民所有制单位通过各种形式使用的农村劳动力共有931万人(不包括招收的固定工)③。之后，在多种因素的刺激下，农民工的数量逐年增加，2012年农民工的数量达到2.36亿，占全国总人口的17％④。随着农民工数量的不断增长，国家对农民工社会保障的重视程度也在不断加强，相关建设也在不断完善。

1984年我国曾颁布文件，对矿山、建筑、交通运输等行业的农民工患病、负伤、致残、死亡后的待遇做了具体规定。1980年代末，全国突然涌现出了第一波“民工潮”。农民工在城市就业的范围扩大。为了更好地保护农民工的权益，1991年，国务院发布了《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，指出农民工的奖金、津贴、保健食品、副食品价格补贴以及节假日等待遇与城镇合同制工人相同。该规定还对农民工的医疗、工伤、养老有所涉及。由于当时国家针对城镇企业职工的社会保障制度的改革尚未全面启动，因此这一时期对农民工的社会保障内容比较狭窄，只涉及到了患病、工伤、致残和死亡。

1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》首次以法律的形式明确提出：“国家发展社会保险，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”并规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险、缴纳社会保险费。之后，我国各项社会保险制度逐步建立。这些社会保险制度主要面向城市，但也在尝试将农民工群体纳入其中。不少地区和城市针对自身的状况，对农民工参加社会保险进行了因地制宜的探索，涌现出了四种模式，分别为“城保模式”、“双低模式”、“综保模式”和“小城镇模式”。

“城保模式”的主要特征是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。代表地区有广东省、郑州市等。“双低模式”的典型地区有北京市、浙江省、深圳市等。这几个地区从农民工及企业承受能力角度出发，在城镇职工社会保险体系的基础上，降低农民工参加各类社会保险项目的缴费基数和缴费比例，相应地，农民工所能获得的待遇要降低。“综保模式”即“综合保险模式”是单独为农民工建立的社会保障模式，其主要特点是将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起。该模式首先由上海市实施，而后成都市也实行了类似模式。“小城镇模式”是指乡镇企业职工参加社会养老保险的一种模式。其主要参保对象是乡镇企业职工，代表地区有山西省。2005年山西省下发了《关于做好乡镇企业职工社会养老保险工作的通知》，建立了乡镇企业养老保险制度，企业按本企业农业户口职工工资总额的10％缴费。职工按本人工资收入的5％缴费。建立职工个人社会养老保险帐户，职工个人缴费部分全部计入本人帐户；企业缴纳的10个百分点，其中6个百分点划入个人帐户，4个百分点纳入专项调剂基金。专项调剂基金实行省级统筹、分级管理。

至2006年，我国现代意义上的社会保险制度已经建立。不少省市也出台了相对完整的农民工社会保险制度。但农民工的参保率非常低，有些地区农民工退保的现象非常严重。2006年国家颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，首次提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。重申要依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。

 2010年10月，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。该法赋予了包括进城务工的农村居民在内的所有公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。该法同时提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。

2010年国家还分别实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》。前者规定了农民工跨省流动就业转移基本养老保险关系的办法。后一个文件规定了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间的互转办法。这两个文件解决了之前农民工社会保障难以转移的问题。

截至2012年，农民工参加养老保险的人数达到4542万，医疗保险的人数为4996万，工伤保险的人数为7179万，失业保险的人数为2702万。工伤保险的覆盖率为27.34％，医疗保险的覆盖率为19.02％，养老保险的覆盖率为17.3％，失业保险的覆盖率为10.29％。图1显示了近五年来(2008年—2012年)农民工各类社会保险项目的覆盖率变动趋势:

(二)农民工社会保障制度建设存在的问题

我国针对农民工的社会保障制度建设应该说取得了一定的成就，但相对于其他群体，特别是相对于城镇职工而言，农民工社会保障依然存在不少比较突出的问题，亟需解决:

1.农民工社会保障制度的“碎片化”突出

从1978年至2005年，国家对农民工社会保障的建设一直缺乏足够的重视。对农民工社会保障的制度安排，一直欠缺全国性的考量。1995年之后出台的各类农民工社会保险制度，只是简单而直接地提出将农民工纳入城镇职工社会保险体系，实际上很难实施。直到2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》才提出要高度重视农民工社会保障工作。

目前，我国城镇社会保障体系的主要统筹单位是省和市(县)。各省市(县)往往依据各地的实际情况制定农民工社会保障政策。涌现出的四种代表性模式(城保模式、双低模式、综保模式和小城镇模式)的实施特点各异，其覆盖范围、缴费水平、保险待遇、统筹层次等存在着很大差别，相互之间的可衔接性差。不仅四种模式与新型农村社会保障体制、城镇职工社会保障体系之间的衔接性差，即使是四种模式之间也不易衔接。其中综保模式的封闭性最强，它只涉及到工伤、医疗、养老三类保险。这四种模式的实施范围有的在省一级，有的在市一级，制度的碎片化现象非常严重。

2010年实施的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》虽然解决了农民工养老保险和医疗保险的转移接续问题，但仍没有将各地涉及农民工的社会保障制度统一起来。以上海为例，2009年该市出台了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，虽然允许农民工参加城镇保险，但却设立了严格的条件，要求年龄在45周岁以下，具有专业技术职称或具有技师、高级技师国家职业资格证书等才有资格参加，其余人员仍然参加综合保险。

2010年后，国家着重推进社会保障的城乡统筹，但截至目前国家层面仍没有出台关于农民工社会保障的统一制度，也未能将各省市关于农民工的社会保障制度统一起来。

2.农民工社会保障的项目不健全

完善的社会保障制度包括社会保险、社会救助和社会福利三方面。目前关于农民工的社会保障政策偏重社会保险，忽视了社会救助和社会福利。

现阶段城镇的社会救助制度和社会福利制度并未将农民工群体纳入进去。社会救助方面，以最低生活保障为例，1999年施行的《城市居民最低生活保障条例》只保障非农业户口的城市居民。社会福利方面，目前农民工也难以从城市体制内获取相关福利。通常认为，保障性住房是最重要的一项社会福利。2004年3月实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的适用对象限于城镇最低收入家庭。虽然有少数城市将农民工纳入城镇住房体系(例如重庆市建立的农民工公寓)，但实施范围很窄。教育方面，近年来农民工子女在流入地接受义务教育的总体情况有较大改善，但仍有不少农民工子女的教育状况不容乐观。这种情况在东部地区的大城市表现得更为明显。以北京为例，截止到2011年8月，北京有外来务工人员随迁子女43.37万人，70％以上在公办中小学就读，有约10万随迁子女在自办学校就读。自办学校中有62所为合法办学，114所学校未经政府审批，涉及学生达4万余人⑤。

农民工社会保障的内容(项目)不健全还体现在社会保险体系内部。五大险种中，涉及养老、医疗、工伤、失业方面的保险制度已初步建立，但涉及到农民工生育保险的制度至今未建立起来。1994年的《生育保险试行办法》适用于城镇企业及其职工，并没有对农民工的参保做具体规定。2010年的《社会保险法》确立了女性职工具有生育保险权，它原则上适用于农民工。但一直没有出台相应的制度对农民工的生育保险权进行保障。由于生育保险按照属地原则组织，受城市户籍管理制度限制，不少地方的社会保障政策不将流动人口纳入生育保险范围。例如，在上海，生育保险就不包括在上海综合保险实施范围内。

3.农民工社会保险的覆盖面过窄

实施现代社会保障制度的前提是要签订劳动合同。要签订劳动合同，首先要形成稳定的劳动关系。因此，目前的社会保险制度，实际上将那些没有签订劳动合同以及灵活就业的农民工排除在外，而只纳入了稳定就业的农民工。

从劳动合同的签订率看，一直以来农民工签订劳动合同的比例都比较低。2004年一项全国性调查显示，农民工的劳动合同签订率仅有12.5％。2008年1月1日生效的《中华人民共和国劳动合同法》从法律层面上强化了对劳动者权益的保护。之后，农民工签订劳动合同比率有所上升。国家统计局发布的“2011年农民工监测调查报告”显示，当年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主签订劳动合同的占43.8％⑥。即便如此，仍有一半多的农民工未能签订劳动合同，也就不能享受社会保险。

从就业形式看，农民工群体由于流动性强、职业转换较快，就业形式呈现多样化特征，灵活就业、自我雇佣者占有了一定比例。而目前的社会保险制度对多样化的就业形式明显不适应，甚至有所排斥。在缴费模式上，养老保险、医疗保险和失业保险实行个人和单位共同缴费，工伤保险由企业缴费，个人无须缴费。四大险种中，《社会保险法》中允许灵活就业的农民工参加养老保险和医疗保险，但未对灵活就业人员参加工伤保险和失业保险做出具体规定。这种制度安排无形中将灵活就业的农民工排斥在工伤和失业保险外。从现实情况分析，灵活就业的农民工通常就业不稳定、收入比较低，处于农民工群体的中下层，他们更需要国家和社会的保护。

 4.社会保险的缴费率过高

2010年后，不少地区对农民工的社会保障政策向城镇职工社会保障看齐。按照城镇职工社会保障体系的设计，企业的缴费比例达到30％以上，个人的缴费比例超过10％。这一缴费比例对农民工和企业来说都过高。目前农民工集中于餐饮、娱乐、建筑、批发零售、物流等行业就业，他们的收入低、工作不稳定、生活拮据。以2011年为例，流动人口家庭在流入地的人均月消费支出为1029元，其中食品和住房支出在总支出中占73％⑦。几百元的社会保障费用在其月消费总支出中占很大比重。虽然参加社会保障可以减轻农民工的未来压力，但微薄的收入使农民工在除去日常生活基本开支外难以拿出“闲钱”参加社会保险。

对于企业来说，现阶段农民工所打工的行业集中在劳动密集型行业，这类行业的平均利润不高、产品附加值低。如果严格按照条例征收，30％以上的缴费比例会大大加重企业的经济压力，挤压企业的利润空间，使企业难以扩大再生产。

5.保障水平与城镇职工存在较大差距

公平是现代社会保障制度的核心价值。目前针对农民工的社会保险制度，在公平性上存在很大不足。一方面，与城镇职工相比，农民工社会保障的给付水平不高。目前仍有不少地区在农民工社会保险方面实行双低模式和综合保险模式。经学者测算，这两种模式给农民工提供的保障水平均不高。杭州市2006年开始对农民工参加基本养老保险实行“双低”政策，按照杭州市的缴费比例及给付待遇，自2006年农民工按照“双低”办法缴费15年后所能享受的养老保险待遇按现值只接近目前的城镇低保标准，显然，双低办法的承诺只是确保参加者享受城镇低保待遇⑧。上海的综保模式给农民工的养老待遇也十分有限。以上海市2010年外来人口综合保险缴费基数2140元/月计算，农民工在上海累计工作15年，其一次性领取的养老保险补贴总额仅为26964元，难以满足农民工的基本养老要求⑨。从失业保险看，农民工与城镇职工相比，获得的待遇不一致。按照《失业保险条例》的规定，农民合同工按累计缴费时间每满1年只能发1个月的生活补助金，且补助的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。而职工却按累计缴费时间领取，累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。

另一方面，目前的转移方式会造成农民工群体在享受待遇上的不公平。目前基本养老金的统筹范围是省，不同省之间所定的缴费基数不一致，财政补贴的数额也不一致。但目前的养老金转移方法只转个人账户和单位统筹部分(统筹基金以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移)，而财政补贴的那一块是不能流转的。由于经济条件好的地区财政补贴多，经济条件差的地区财政补贴少，这必然会造成流向经济条件差的地区农民工的养老待遇降低，损伤公平性。

6.农民工社会保障具有不均衡性特征

农民工社会保障的不均衡主要体现在区域的不均衡和城市的不均衡方面。从制度设计上看，东部地区和大城市对农民工社会保障的探索较为深入，涌现出的四个模式有三个都集中在东部。其中广东省、浙江省、上海市、北京市等地农民工社会保障体系的设置较为完善，农民工的参保率也高。从参加社会保障的人数看，东、中、西部之间的不均衡特征很明显。东部地区在各个险种方面的参保率明显高于中、西部地区；而中、西部地区的参保率均低于全国水平，且二者的参保率相差不大。

同时，大城市的农民工参加社会保障的状况好于中小城市。大城市由于外来农民工较���，对劳动关系的监管较严，对农民工参加社会保障制度也持鼓励态度，因而参保率高。以深圳为例，截至2009年1月底，参加社会医疗保险的农民工达581.36万人，其中综合医疗保险占6.08％，住院医疗保险占24.72％，农民工医疗保险占69.20％⑩。这一比例远高于全国。2009年上海参加综合保险的外来从业人员达到378.41万(11)。

三、创新社会保障制度促进农民工的市民化

新型城镇化强调人的城市化，它要求尽快促进农民工市民化，给予符合条件的进城农民以市民待遇，促进大中小城镇协调发展，实现城乡统筹。这一要求与我国现阶段社会保障体制改革的总体战略是相一致的。为因应和促进新型城镇化战略，结合我国农民工现存社会保障的状况以及农民工自身的特点，现阶段针对农民工社会保障的制度创新必须做好以下几点:

（一）强化农民工社会保障的顶层制度设计

城镇职工社会保障体系主要为针对有固定收入、流动性不高的人群所设计，不符合农民工流动性强、收入不稳定的需求。各地碎片化的农民工社会保障制度也会对农民工的流动有阻碍作用。要推进新型城镇化的统筹发展要求迫切需要将这些碎片化的制度统一起来。为此需尽快完善针对农民工社会保障的顶层制度设计。

在顶层设计的价值理念上，应该彻底抛弃之前的户籍与身份理念，引入公平与权利的理念，将农民工的社会保障权摆在首位。同时应坚持“低水平、广覆盖、可持续、促发展”的原则，对农民工社会保障体系的内容与执行进行妥善规划，努力实现应保尽保，以满足农民工的基本需要。当然，既要加强对农民工的社会保护，又要防止福利开支的过快攀升。

在顶层设计的目标上，应结合我国现代化建设与社会保障制度改革的总体目标，以全面实现社会主义现代化为长远目标，以全面建成小康社会为中期目标，以“十二五规划”为短期目标，并将农民工的社会保障建设目标与新型城镇化结合起来。适应当前的城镇化趋势，深入研究农民工的社会保障与人口老龄化、经济结构的转型等方面的关系，捋顺农民工社会保障与城市社会保障体系、农村社会保障体系之间的关系，处理好农民工社会保障的水平与农民工的劳动就业、收入、消费、生活质量的关系，使农民工的社会保障与农民工的市民化相适应。

在做好农民工社会保障的顶层设计时，应着重处理好几个问题：一是要注重解决灵活就业的农民工的社会保障问题。现阶段最好的办法是让其参加城镇居民社会保障。在已实行城乡居民社会保障的地区，应解除对农民工参保的限制，将农民工群体纳入该保障体系中。二是要着重解决好各类制度的衔接问题。目前的双低模式、小城镇保险均在向城镇职工社会保障看齐，上海也于2012年7月调整了综保模式，要求非城镇户籍人员也要参加城镇职工社会保险。未来要深刻研究全国范围内这几类制度的衔接办法。

 (二)完善农民工社会保障的主要项目

首先应完善针对农民工的社会保险制度。目前的生育保险是农民工社会保险的短板，各地的执行都比较差。与工伤保险和医疗保险相比，国家层面也缺少对生育保险的重视，因而各地对生育保险的执行也不严格。生育保险的缺失损伤了女性农民工的权利，迫使女性农民工在生育期内辞工或返回老家生育，它在一定程度上加剧了农民工的城乡摇摆，不利于农民工在城市中稳定就业。未来一段时间，农民工群体对生育保险的需求会非常强烈，因为新生代农民工中女性的比例达到40.8％(12)。

养老保险方面，针对目前反映强烈的费率较高问题，应下调养老保险金的费率，减轻农民工和企业的负担，降低农民工参保的门槛，扩大养老保险的覆盖面。2009年国务院按照低费率、广覆盖、可转移和能衔接的要求，制定了《农民工参加基本养老保险办法》，将单位缴费比例定为12％(原来为20％)；农民工个人缴费比例为4％至8％(原来为8％)，此举受到了企业和农民工的好评。但是该办法在征集完意见之后，因担心加剧“碎片化”，迟迟没有出台。

医疗保险方面，应尽快建立起农民工的大病统筹制度。当前，农民工的收入不高，不少人所从事的是职业风险较大的工作，加上医疗费用的持续上涨，农民工对重大疾病的抵抗能力很差，遇到重大疾病只能听天由命。为此，可在农民工的医疗保险中加入一个重大疾病保险，以提升农民工应付重大疾病的能力。这方面，广州市的经验可资借鉴。该市2012年将农民工大病医疗保险与城镇职工基本医疗保险并轨，农民工本人按缴费基数的2％缴纳医疗保险费，全部划入其医疗保险个人账户，用人单位为农民工缴纳的医疗保险费按与城镇职工相同的比例划入其个人账户。转轨后，农民工的保障待遇大大增加，住院的统筹基金报销比例为85％，退休人员为95％;符合规定的大额医疗费全部按100％支付，支付限额提高到50万元。

其次，尽快将农民工群体纳入城镇社会救助体系。完善的社会救助能够保障农民工的基本生存权。农民工群体由于工作状态不稳定，经常会遭遇到失业、工伤等风险。加之目前农民工尤其是新生代农民工的留城愿望非常强烈，不愿意回到农村去。因此在社会救助方面，长远之计是将农民工纳入城市社会救助体系，实现农民工在社会救济方面的同城化待遇，为农民工构建起全面的社会救助网。为此，需要从公平的角度出发，消除现在城市社会救助方面的制度性歧视，并适时进行制度创新。其目标是将专项救助和最低生活保障救助相结合，将经常性社会救助和临时性社会救助相结合，将政府救助与民间救助相结合，构建起完善的社会救助体系。

第三，逐步将农民工纳入城市社会福利体制，满足农民工的发展要求。在社会保障体系中，社会福利居于最高层。它对提升劳动力的生活质量，促进其发展具有重要意义。按照均等化的要求，农民工作为社会的一员，有权享受国家提供的各项福利政策，包括住房福利、教育福利、医疗福利、环境福利等。为此，在城镇的福利供给中，长远目标是要彻底放开户籍、身份等限制，将农民工纳入城镇福利体系。值得注意的是，提升农民工在城市所能获得的社会福利，并不是简单地增强城市对农民工的吸引力，而是要把农民工彻底转换成城市市民。

 (三)扩大农民工社会保障的覆盖面

目前农民工社会保障的覆盖面过窄是农民工市民化的直接阻碍因素之一。绝大部分农民工未能享受社会保障，既加剧了社会的不公平，也造成农民工在城市不敢消费。从激发消费以及促进经济结构转型的角度出发，现阶段应尽快扩大农民工社会保障的覆盖面，给他们提供社会保障，减少其后顾之忧。此外，从人口构成的角度看，也需加快扩大覆盖面。目前，农民工的构成以新生代农民工为主。(13)国家统计局2010年在10个省进行的新生代农民工专项调查显示，新生代农民工(1980年后出生)占全部外出农民工总数的58.4％，已经成为外出农民工的主体(14)。随着城市化进程的进一步深入，这一比例还将继续增长。新生代农民工群体价值观念、行为方式与利益诉求等与老一辈农民工群体相比有很大差别。他们的生活方式与城市居民相比已无明显差别，也乐于在城市中消费。由于没有务农经历，对农村的感情较少，渴望融入城市而不愿意回到农村。与上一辈相比，他们流入城市的目的是为了改变生活、向往城市生活方式，而不仅仅是打工赚钱。加上他们文化程度相对较高，维权意识不断增强，对社会保障的需求胜过第一代农民工。要推进新型城镇化，必须要回应他们的迫切需求。

 (四)对不同类型城市(镇)实行差别化的社会保障政策

人口迁移流动受多种因素影响，其中社会政策是非常重要的一方面。新型城镇化要达到大中小城镇均衡发展，通过大城市发展带动中小城镇发展，必须要有相关的政策引导农民工有序流动，合理分流人口。最近二十多年来，在我国城市化进程中，不同规模等级城市人口的增长率呈现出规律性差别：城市规模越大，人口增长越快。1990～2010年间，100万以上大城市的平均人口增长率达到2.6％，其中300万人口以上的特大城市人口增长率达到了5.3％。与之相反，百万以下的城市人口增长率为负数(－0.9％)(15)。大城市人口规模快速增长给城市管理压力不断加大，人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房紧张等所谓的“城市病”已经成为困扰大城市发展的主因。人口流动的大城市化倾向必须纠正。未来的引导重点是要通过适当控制大城市的人口规模，并提高流入大城市的人口素质，引导农民适度流入中小城镇，特别是人口小于100万的城镇。为此，大中小城镇的社会保障制度改革、创新应该与上述需求相符合。

应重点推进中小城镇的农民工社会保障建设。与大城市相比，中小城镇在工资收益、公共物品的硬件设施等方面均不占优势。为引导农民工进入中小城市、城镇务工，除了在产业上科学安排，做到以“产”留人，深化中小城镇的户籍改革外，还应加强小城镇的社会保障建设，做到以“保”留人。在新型城镇化背景下，中小城镇应积极完善农民工的社会保障政策，制定合理的缴费比例。同时，地方政府还要加强劳动关系的监管，督促企业参保。目前，生活在中小城镇的农民工总量并不低。“六普”数据显示，农民工群体中“离土不离乡”的占52.69％。这部分群体大都生活在中小城镇。因此，中小城镇应以这部分群体为突破口，完善农民工社会保障制度、提升社会保障水平、拓宽社会保障的覆盖面，增强这类城市的吸引力。

与此同时，应控制大城市社保门槛。对大城市来说，要走都市圈、都市带发展之路，一方面要增强大城市的辐射力，另一方面要做到大中小城市联动发展，推动区域一体化。要增加大城市的辐射力，除经济上进行产业升级外，在城市人口上依旧要保持必要的吸纳能力。鉴于目前我国大城市均表现出人口规模过大、资源紧张等问题，大城市对农民工社会保障建设，应该有意识地进行控制，使其能吸纳有一定技能的、符合产业需求的劳动力，同时避免农民工盲目流入大城市。

 (五)明晰各级政府责任，推进农民工社会保障的全国统筹

当务之急是推进农民工社会养老保险的全国统筹。2010年实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》程序上解决了农民工养老保险跨省转移接续的问题。在农民工养老待遇上，其第六条第四款规定，“基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇”。鉴于大部分农民工的流动性比较强，不少农民工特别是一代农民工落叶归根的思想浓厚，最后都会返回老家。按照这条规定，它势必会加剧流出地政府的社会养老负担。因此，应该建立起相应的机制，明确各个养老保险财政统筹区之间的责任与义务，平衡各个财政统筹区之间的关系。同时要加大中央财政的转移支付力度，为农民工社会养老保险的全国统筹提供资金支持。此外，政府对农民工社会保障其它项目也应统筹考虑、妥善解决。

(六)积极进行社会保障的城乡一体化探索

探索社会保障的城乡一体化，中小城镇是最佳的试验场所。大城市的社会保障水平普遍较高，要实现城乡一体化，只有降低城镇居民的社会保障水平或提升农村的社会保障水平。这两种方式的实施都会遇到各种障碍。中小城镇与大城市对比有着天然的优势。一是因为中小城镇的城乡差距小于大城市，二是因为历史包袱小、所涵盖的人群不多、易操作，三是因为中小城镇与农村的联系紧密、辐射空间广。因此，一方面要鼓励经济基础好的中小城镇积极开展城乡居民社会保障一体化的探索，将城镇居民相关社会保障项目和新农合、新农保进行合并，彻底实现城乡统筹。另一方面，要积极试点探索城镇职工相关社会保障项目与新农保、新农合之间的衔接方式，研究出合理的替换率。最后，要以小城镇为单位积极探索农民工的土地换保障模式，实现农民工彻底的市民化。2010年之后，我国已基本解决了农民工在城市和农村的重复参保问题，但并没有解决农民工的双重保障问题。参加城镇社会保障的农民工依然享受土地的保障，这仍然是一种不彻底的城市化。要促进新型城镇化，必须彻底解决农民工的土地与其市民化之间的关系。由于中小城镇的土地价格相对不高，利于实现土地的流转。因此，可以充分利用中小城镇的土地优势，探索“土地换保障”的模式。

注释：

①叶连松、靳新彬：《新型工业化与城镇化》，中国经济出版社2009年版，第353页。

②《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYr lzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_10 3939.htm。

③宋洪远等：《改革以来中国农业和农村经济政策的演变》，中国经济出版社2000年版，第358页。

④国家人口和计划生育委员会流动人口服务司编：《中国流动人口发展报告2012》，中国人口出版社2012年版，第3页。

⑤王思海：《北京关停24所打工子弟学校》，《人民日报》2011年8月17日。

⑥国家统计局农村司：《2011年农民工监测调查报告》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_40 2801903.htm。

⑦国家人口和计划生育委员会流动人口服务司编：《中国流动人口发展报告2012》，中国人口出版社2012年版，第20页。

⑧⑨张晖：《员工、企业与政府——从农民工看中国社会保障制度的完善》，光明日报出版社2011年版，第60、58页。

⑩罗秋近：《深圳农民工医保门诊大病记账比例达90％》，深圳新闻网。

(11)上海市统计局：《2009年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市人民政府网站。

(12)国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网站。

(13)李迎生等：《当代中国社会政策》，复旦大学出版社2012年版，第289页。

(14)国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网站。

(15)罗源昆、王大伟、刘洁、苏杨：《大城市的人口只能主要靠行政手段调控吗?——基于区域人口承载力研究》，《人口与经济》2013年第1期。

【作者简介】李迎生，中国人民大学社会与人口学院及社会学理论与方法研究中心教授，博士生导师；袁小平，中国人民大学社会与人口学院及社会学理论与方法研究中心博士研究生。