作者简介：沈洁，日本女子大学、复旦大学社会发展与公共政策学院

在日本，社会政策是一个具有悠久历史传承且有影响力的研究领域，但是并没有像经济学、法学等学科独树一帜发展成为拥有属于自己阵地的一级学科，而是选择了遍地开花的方式发展，将社会政策学独特的理念、视角和方法耦合交叉于各个学科领域，产出了诸如经济政策、社会政策、教育政策、环境政策、城市规划政策等具有综合趋向的研究领域。

为什么没有成为一级学科？可以从三个侧面来说明。首先从社会因素看，社会政策是根植于社会发展进程的一门学问，它需要随着社会结构、经济结构、人口结构等社会变革不断更新自身的理论架构和价值体系。社会发展越来越多元化，专业分工越来越细微化，作为应对社会问题的社会政策也需要多元和综合的政策视角，将社会政策作为一项政策工具耦合于其他学科，更有益于推进社会发展。另外，从学科发展自身因素看，社会政策为解决来自不同层面的社会问题，不断地吸收社会保障、社会福利等新兴学科的基础知识来弥补自身贫弱的知识结构，使其逐渐形成了一个横跨多边学科的政策学知识结构体系。此外，从日本学界发展趋势看，该学科倡导以综合知识、广视角研究解决问题，鼓励跨学科的教育与研究。因此，学科和学科之间的界限越来越模糊。逐渐形成的政策学体系也尚未形成独立的一级学科，授予的博士学位分散在政治学、法学、社会福利学、环境学等不同领域，但是学位名称则是综合政策学、政策科学、政策学等。

上述选择也有日本社会政策学界的主观意愿。他们普遍认为具有历史传承的社会政策学科，只有走出狭隘的学理价值体系，与社会实践相结合，才能真正实现解决现代社会问题的目的。前社会政策学会会长京都大学久本宪夫教授曾经评述：“今天的社会政策是一门承认多样化和跨学科的研究领域，它试图以研究和解决社会问题为己任。在这个多学科交叉研究领域中，虽然每个学科领域和研究者都有自己的价值观和研究方法，但评判每个学科孰轻孰重并不是学术研究，我们决不能陷入单纯的道德主义陷阱。我们必须谦虚地看待社会的现实，追究它的发展规律，讨论可行的解决方策，这就是社会政策研究现在和将来的任务。”当下的日本，一般将社会政策以及政策学定位为一个研究领域、学问体系，所以，各个大学以社会政策的名称来设立院系的情况很少见，而以综合政策、政策科学等冠名的院系，或者在社会福利以及社会学院系内设置社会政策研究方向的比较普遍。形成目前的格局不仅是日本社会发展对社会政策需求选择的结果，也是社会政策学界为开拓发展空间而做出的抉择。

为了理解日本社会政策对上述发展路径的选择，以下从发展进程的纵向维度和知识结构的横向维度进行简单梳理。

一、日本社会政策学科的发展路径

日本社会政策的教学与研究，与1897年由海归学人发起成立的日本社会政策学会几乎同步。由于社会政策是舶来品，在传入日本之后伴随日本的社会变迁大致经历了三个发展时期。笔者尝试用社会政策的英文翻译中出现的三次变化来描述不同发展时期所表现的内涵和外延的扩展。这三个发展时期分别是“社会和劳动政策”（socialandlaborpolicy）时期，“社会政策”（socialpolicy）时期，“新社会政策或综合政策”（policyinnovation/comprehensivepolicy）时期。

（一）社会和劳动政策时期

1897年成立的“社会政策学会”是日本第一个社会科学领域的学术团体，它不仅开启了日本社会政策的教育和研究，也推进了日本社会科学整体的发展。由于学会创始人多为欧美留学归国者，而且大多隶属于旧帝国大学法学部、经济学部，因此法学和经济学成为日本社会政策最初的基础知识结构。社会政策作为新的知识领域传入日本时，正是早期工业化发展兴盛时期，社会面临的主要危机是劳资对立和劳工运动以及社会主义思潮影响，学会将解决劳工保护以及贫困问题等作为主要的研究对象。由于首创者桑田熊藏等人留学德国，深受德国社会政策改良主义学派影响，初创时期以在资本主义与社会主义之间寻求中间道路，防止和解决社会问题激化的改良主义为其价值体系。日本1911年颁布的以劳工保护为目的的《工厂法》，正是在社会政策学会主要成员的策划和积极推动下出台的。尤其是《工厂法》中倡导的保护童工和女工权益的理念和法律规制，对日本社会产生深远的影响。这一时期对应社会政策的英文翻译既有“socialandlaborpolicy”，也有“socialpolicy”，两种译法并行不悖。从明治中期到日本战后经济复苏，社会政策以解决劳工保护和下层社会的绝对贫困问题为主要的研究对象。

在这一发展阶段，究竟以哪些知识作为社会政策学的基础知识结构，曾有过不少争议。从发展过程上看，法学、经济学、社会工作构成了这一时期的基础知识结构。当时有许多研究项目是针对劳工和劳工家庭以及下层社会的贫困问题，为了切实解决现实的社会问题，社会政策积极吸收了社会调查和社会工作的实践方法。大学教育也由此分为两个流向：第一，以帝国大学为代表的国立教育机构的社会政策教育以法学、经济学为基础，比如具有代表性的东京大学，以培养劳工政策立法和国家政策设计人才为己任，从而构成了社会政策与法学、经济学组合的知识结构。第二，以培养解决实际问题、具有实务操作能力人才为目标的私立大学。比如，笔者供职的日本女子大学就是很好的例证。1921年日本女子大学率先开设社会政策人才培养教育课程，成立“社会事业学部”（SchoolofSocialWork），下设女工保全科和儿童科。因为日本最初的产业工人代表是纺织厂的女工，社会政策以劳工问题为对象自然不能回避女工面临的特殊问题。女工问题和儿童贫困问题相联系，因此同时设立了两个方向。女工以及儿童问题多属于慈善救济领域，于是将社会工作的实践方法纳入了社会政策的知识结构。

（二）社会政策时期

日本战败之后，在朝鲜战争“特需景气”背景下很快地进入了经济复苏时期。劳动力从农村向城市大规模流动，推动了工业化、城市化发展。同时，国民收入和生活水平迅速提高，传统的劳工和贫困问题已不再构成主要社会危机，取而代之的是产业关系、劳动经济、社会保障、环境污染等社会问题。战败之后的社会政策面临转型和重建，这时期日本选择了《贝弗里奇报告》所构建的发展社会保险和福利服务政策模式，学界中留学英国的英国社会政策学派的崛起取代了德国社会政策学派的影响。这时期有关社会政策的英文翻译不再出现“labor”一词，而被统一译为“socialpolicy”。1960年全面实施全民医疗和全民养老保险制度之后，社会保障作为一个新兴学科迅速发展，并确立了以分配政策为核心的理论体系。与此同时，社会福利服务需求的增大，推动了老年人、残疾人、儿童以及社区福利的发展，对专业人才的需求量逐渐增加。这一时期，日本政府相继颁布了有关社会福利人才培养的法律如《社会福利士以及介护福利士法》（1987年）和《精神保健福利士法》（1997年），为社会福利学科建设开拓了空间。传统社会政策学科体系面临新兴学科的崛起和竞争，不得不考虑自身的变革和转型。

同时，从国际前沿理论发展趋势看，西方发达国家所推动的“福利国家理论”，耦合政治学、社会政策、社会保障、社会福利等跨学科的理论和方法，对进入社会多元化的日本更具有指导意义。从20世纪80年代开始，围绕社会政策学科何去何从这一论题，学界展开了一场“再议社会政策的本质”以及“社会政策转型”的大讨论。大约经过长达十年的争论，最终形成了一定的共识，即不再拘泥于狭义的社会政策学理概念，而是将其作为一个开放性、包容性的研究领域或者说学问体系以求与时俱进。这一时期的社会政策在尊重其他学科相关领域的知识结构和价值观体系的同时，积极吸收新知识和新方法，用多学科交叉的理论框架和研究方法对应越来越复杂化和多样化的社会问题以及生活问题。“社会政策以建设性的方式，吸取了相关学科基础知识和研究方法，推动各学科的相互补充，并澄清相互之间的关系，作为一门跨学科的研究领域获得新的发展。”

另外一个特殊背景是大学教育普及。在上述提及的有关福利人才教育法的推动下，出现了一大批以社会福利冠名的院系和社会保障研究机构，并吸收兼并了一部分社会政策院系。笔者任职的日本女子大学，1921年开创社会事业学部设置的女工保全科与儿童科几经波折改组成社会福利学系，下设社会政策和社会工作两个专业方向。师资由社会政策、社会工作、社会保障、法学、社会学专业背景的学者构成。学生可以自由选择两个专业方向的课程，毕业时可以获得社会福利学士学位。这一时期，社会政策与社会工作、社会学、医疗保健等边缘学科交叉耦合而成立的福利政策、医疗保健政策等学科大量涌现。社会政策理论和方法作为一个横贯社会科学各个领域的基本知识和方法得到广泛认同并获得发展。

（三）新社会政策或者综合政策时期

20世纪90年代以后，在美国兴起的政策科学传播到日本。特别是美国成立的“智囊团”“智库”为联邦、州和地方政府提供政策设计、预算改革方案，展示了政策研究可以直接与政府政策决策和企业经济连接的可能性。这种“产官学”连动的政策科学模式激励了日本政界和学界对再建政策学科的热情。同时，哈佛大学、加利福尼亚大学（伯克利分校）和密歇根大学等大学纷纷建立政策科学教育和研究机构，也为日本提供了具体的模板。政策科学的特征是超越传统的学科分类，在综合利用如政治学、社会学和经济学等社会科学的同时，积极吸收自然科学的系统分析、控制理论和信息科学等方法，通过学科间的交叉与横向联系发挥综合效率。如果说第二发展时期进行的跨学科改革仅仅局限在社会科学领域，这一时期改革的重点则是再次拓展学科之间的横向联合，体现了文理交叉。

1996年由留美归国学者倡导，成立了日本公共政策学会，以美国为代表的公共政策教育也开始被移植到高等教育中。1997年第一所国家政策研究生院大学（GRIPS）成立，它是一所直属文部省以研究生教育为主的国立大学，部分课程直接采用美国教材并用英语授课。2004年东京大学将法学、政治学、经济学研究生院改组，成立公共政策研究生院，目的是培养政策设计、实施和评估方面的新型专业人员。

20世纪90年代以后，在“policyinnovation”和“comprehensivepolicy”为导向的新一轮学科建设中，大约有80所国立大学以及私立大学对既有的传统学科进行改组重建，设置了横跨学科的综合政策院系或公共政策院系。这次的改组体现了政策学科建设国际化、知识结构综合化、教育与社会实践结合等特点。首批进行改革的大学有筑波大学、庆应义塾大学、中央大学、法政大学、同志社大学、立命馆大学、关西学院大学、南山大学、岩手县立大学和岛根县立大学等，它们相继成立了综合政策学院。进入第二批改革的有东京大学、京都大学、北海道大学、东北大学、早稻田大学、明治大学等，相继组建了公共政策研究生院。以社会政策冠名的院系虽然逐渐推出历史舞台，但它的知识结构和基本理念以综合政策和公共政策的新形式获得了拓展并开始了新的探索。

二、日本社会政策学科发展现状

由于日本社会政策学科建设经历了独特的发展历程，相关政策学科的发展形成了三个板块：社会福利教育体系、跨学科知识体系的综合政策教育体系、借鉴美国经验的公共政策教育体系。

（一）综合政策学教育

综合政策学教育这些大多是在大学扩招、高等教育拓展的潮流下新设或者对原有传统学科等进行重组而设置的。综合政策学教育重视实务教育，力图改变传统的垂直型、追求学术原理的教育范式，试图综合利用多学科的知识和方法，重建一个对应多元社会问题的政策学术体系。

著名私立院校庆应义塾大学在1990年率先设置了综合政策学院，之后又增设环境情报学院，并列统称为综合政策学院＆环境情报学院。它的特点是打破文理分割的政策教育现状，实现文理交叉和文理互补。综合政策学院下设五个研究方向，即政策设计、社会创新、国际战略、管理和组织、可持续治理。环境情报学院也设有五个研究方向，即尖端信息、尖端设计、生命科学、环境设计、人类环境科学。学生可以自由选择两学院的课程，毕业时可以根据个人意愿和所选课程学分比例在两者之间选择政策学学士或者环境情报学学士的学位。庆应义塾大学综合政策教育模式受到普遍好评，目前，日本全国大约有70家大学都设置有综合政策学院或者专业方向。

综合政策领域至今尚未形成全国规模的综合政策学会，相当一部分学者归属社会政策学会。在政策学领域里，社会政策学会依然是一家具有历史传承和影响力的学会。学会会员的知识结构背景特点是多元和多学科，有经济政策、福利政策、医疗保健政策、文化政策、环境政策等，会员立足不同的视角和知识结构来探讨当代社会政策应有的方向和理论创新。会员以研究人员为主，大约1000人，学会保持着浓厚的学院派氛围。综合政策学的学位名称有政策学、法政策学、综合政策学、地域政策学、政治政策学、环境政策学、综合文化政策学等，分散在不同的学科领域。

（二）公共政策学教育

公共政策学教育是以培养参与公共政策设计、执行和评估人才为目的而新设或者重组的教育体系。如东京大学在2004年设立的公共政策研究生院，即整合了法学和经济学研究生院的部分师资扩建而成。公共政策研究生院与具有历史传统的法学研究生院的分工为：法学研究生院的目标是培养活跃在法律界的高端专业人员，而公共政策学院的目标是培养新型的广泛参与国际事务和公共政策的专业人员。由于全球化的推进，国际社会正在经历重大变化，越来越需要能够洞察时代变化，同时又掌握先进的政策策划和评估技能，并将这些措施传达给公众建立共识的人才。这样的人才不仅政府的公务员需求量很大，私营部门、国际组织和媒体也有需求。日本公共政策学会成立于1996年，会员由学者以及政府官员、民间公共事业团体专业人员等组成，会员大约1000人。公共政策学的学位名称有公共政策学、国际公共政策学。

日本社会政策在140余年的发展进程中形成了诸多特征，其中以下两点最为突出：第一，学科建设的开放性。这种开放性首先体现在具有国际大视野，可以看到它的知识积累中既有德国早期社会改良主义学派的积淀，又有英国《贝弗里奇报告》中所展现的福利国家建设的政策理念，21世纪前后又积极吸收美国公共政策中体现的政策工具效应。其次，开放性体现在面对国内新兴学科的崛起，选择了认同知识体系的多样化和跨学科发展，从而获得了政策学整体的发展空间。第二，社会政策学教育的连续性。可以看到在140余年的社会政策人才培养中，它有一条清晰的知识传承和教育理念传承的脉络。尽管社会政策最终没有成为一级学科，但是它所持有的学院派风骨在学术界的影响力依然持高不下。具体到每一个有社会政策教育历史传统的学校也是如此，励志学习政策学的年轻人还是愿意选择有社会政策教育传统的学校。

（三）社会福利学教育

目前全国大约有100多家大学设置有社会福利学系。社会福利学教育以社会政策、社会保障、社会工作为基础知识结构，其中不乏具有历史传统的社会政策教育院系根据社会对福利人才的需求而改组为社会福利院系。社会福利领域拥有一个会员超过5000人的庞大学会，会员不仅有研究人员还有福利机构以及福利从业人员，不少会员同时又是社会政策学会会员。社会福利学的学位名称为社会福利学。

有着一百多年历史的日本社会政策研究，最终没有能够形成独立发展的一级学科，是日本社会发展需求和学界同仁的选择所致，具有鲜明的日本特色。日本模式对于中国正在上升时期的社会政策学科来讲虽然是一个可供借鉴的素材，但是面向未来发展的社会政策学科建设也需要新思维和新设计。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第10期）