提要：共同富裕目标的实现需要诸多经济社会领域高质量发展的推动。创新蓬勃、产业升级和财税公正是共同富裕的经济基石，社会保护、社会服务和社会流动是共同富裕的社会支柱。这六个领域高质量发展的共同特征在于践行社会治理的理念，实现多方治理主体共建、共治、共享，多种治理机制互补、嵌合、协同。政府、市场和社会协作互动以完善行政机制、强化市场机制、激活社群机制，建立运作良好的社会治理体系，是各领域推动共同富裕的关键所在。

关键词：共同富裕；社会治理；协作—互动治理；社会投资；福利发展主义

作者简介：顾昕（浙江大学社会治理研究院、公共管理学院教授）

一、引言：社会治理与共同富裕的制度性基础设施建设

共同富裕是人类文明古老悠久而又历久弥新的愿景之一。在实现这一愿景的历史长河中，一些质朴的理念及其实践，如平均主义引领的“均贫富”，曾把人类社会带向了共同富裕的反面——共同贫困。随着现代经济发展道路的展现、社会福利制度的转型以及治理理念的更新，对共同富裕的追求正逐渐走向制度化，并体现在诸多社会经济政策以及促成这些政策决策与实施的公共治理体系中，其核心在于多方治理主体的共建、共治、共享，多种治理机制互补、嵌合、协同。这一治理体系特征在中国共产党提出的社会治理——治国理念——中有着清晰的展现，而社会治理理念在经济社会诸多领域中的践行是推动共同富裕的关键所在，也必将为这一人类愿景的实现提供宝贵的中国经验。

共同富裕既是经济事务，也是社会事务。共同富裕追求的经济基石至少有三，即创新蓬勃、产业升级和财税公正；其社会支柱也至少有三，即社会保护、社会服务和社会流动。当然，共同富裕既需要政治促进，也需要法治保障，还需要思想文化观念转变的加持，其追求“要贯彻到发展的各个领域”（李培林，2021：5）。限于篇幅，本文仅专注于经济社会领域中的探讨。

创新蓬勃和产业升级是“共同富裕”中“富裕”的重要经济基石。没有蓬勃的创新，没有创新驱动的产业升级，也就没有持续性的经济增长，“共同富裕”中的“富裕”也就无从谈起。财税公正是“共同富裕”中“共同”的重要经济基石之一，没有公正的税收和财政制度，收入和财富在市场力量驱动的一次分配中所形成的不平等格局就无法通过二次分配（即再分配）得以矫正，三次分配也难以得到促进。社会保护一方面可在公正筹资的基础上进一步发挥公共支出的再分配作用，推进纵向公正；另一方面可为全民尤其是弱势人群提供基本物品和服务，通过基础性、兜底性民生建设实现横向公正。社会服务由基本社会服务和志愿社会服务组成，前者依托公立组织和社会组织（或非营利部门），以满足民众对基本服务的多重需要；后者伴随社会慈善事业的蓬勃开展，达至三次分配功能的实现，推动社会公益，满足民众对社会服务的多维需求，助力共同富裕。社会流动着眼于创造更加普惠公平的条件，以提升弱势人群的生计发展能力，畅通其向上社会流动渠道，形成共同富裕可持续的动态社会结构。

可以说，创新蓬勃、产业升级与财税公正分别从富强和公正的角度为推进共同富裕提供经济基石，社会保护、社会服务和社会流动分别从基本、多维和动态三个方面为推进共同富裕提供社会支撑。

国家治理体系和治理能力现代化的前提是夯实共同富裕的经济基石和社会支柱的挺立。治理体系的完善和治理能力的提升，除了技术赋能（如数字治理的广泛应用）之外，更重要的是理念变革和制度建设。2019年11月5日，十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了新的施政理念，即“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”（新华社，2019）。2022年10月16日，习近平总书记代表第十九届中央委员会向中国共产党第二十次全国代表大会所作的报告指出，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”（习近平，2022）。作为一种治国理念，社会治理与国际公共管理学界创新范式的前沿理论相契合，这些理论强调政府、市场和社会多方治理主体的协作互动，以及行政、市场和社群治理机制的互补嵌合对国家治理现代化的重要性。

自2021年10月中国共产党十九届五中全会将“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”确立为到2035年中国“基本实现社会主义现代化远景目标”。以来，“共同富裕”就取代“社会治理”成为中国学术期刊最热的议题之一，仅发表的学刊论文就超过三千篇。对其论题的专业考察有待文献计量学的分析，但概而览之，论题集中在如下三个方面。一是探究共同富裕理念的内涵和外延，重点在于对共同富裕的目标解析，这不仅包含理论探究和历史分析（李强，2021；郁建兴、任杰，2021），也包括测度和评价指标体系的构建，其中共同富裕目标的多维性、多层性和动态性得到了深入细致的探讨（陈丽君等，2021；刘培林等，2021）。关于共同富裕理念的内涵，基本的共识可归纳为共享的发展（万海远、陈基平，2021）或共享的富裕（李实、朱梦冰，2022）。二是探讨共同富裕的实现路径，即对有助于推进共同富裕的公共政策进行规范研究，其中尤其着重收入分配公平、贫困治理、社会保障强化、公共服务均等化、城乡均衡发展和社会流动畅通等诸多细分领域的政策研究。最优税率、适当税种的公共选择以及财税制度对再分配和三次分配的影响，是经济学者关注共同富裕的主要视角（李实、朱梦冰，2022）。公益慈善事业的发展在第三次分配中助力共同富裕的议题重新得到关注和研究（江亚洲、郁建兴，2021；苗青，2022）。贫困治理多种制度安排的建构（王小林、谢妮云，2022）以及治理模式的创新（邢占军、张丹婷，2022），被认定为迈向共同富裕的基础性工作。社会保障的高质量发展、民生底线公平的确保，被确认为实现共同富裕的“兜底性”工作（蔡禾，2021）。基本公共服务均等化被公认为推进共同富裕的基本路径之一（李实，2021；何文炯，2022）。推动农业现代化和乡村振兴（王春光，2021；黄祖辉等，2021）、缩小城乡差别（李培林，2021）以及促进地区间均衡发展（张跃胜，2021），是迈向共同富裕征程中亟待破解的难题。通过增加社会流动机会、畅通社会流动渠道加速社会结构转型，推动以农民为主体的社会转向以市民为主体的社会（李培林，2021），提升中等收入者的生活质量并扩大中等收入者的群体规模，即“提质扩容”（李逸飞，2021），形成“橄榄型社会结构”，是中国促进共同富裕的社会基础（李强，2021）。三是对诸多公共政策助力共同富裕的效应（尤其是再分配效应）进行实证研究，而这类研究在共同富裕被确立为国家发展目标之前就已存在（覃成林、杨霞，2017）并在此后日渐增多（徐凤增等，2021；李实、朱梦冰，2022；邢占军、张丹婷，2022）。

这些文献对追求共同富裕的中国实践进行了宝贵的经验总结和思想凝练。然而，对于哪一种治理理念能够引领诸多领域推进共同富裕的行动，或哪一类治理体系有助于诸多领域共同富裕的追求，既有文献的论述还显得相对薄弱。诚然，有些文献在论述如何推动共同富裕时会论及治理因素，如刘涛（2021）强调，既要注意发挥行政力量在规划及动员上的独有作用，也要注意行政体系的功能性边界及能力界限，防止行政化过度扩张可能带来的负效应，并通过不同领域的多重治理方式将市场力量与社会力量融入迈向共同富裕的大格局中。还有文献在探讨某一领域共同富裕的追求时给出了有关治理模式的思考，如江亚洲、郁建兴（2021）在论证第三次分配的重要性时，将“社会机制”与行政机制和市场机制相并列，视之为推动共同富裕的三大治理机制。但总体来看，有关共同富裕的治理论述尚欠系统、不够深入且理论整合不足。

实际上，无论从学理还是实践来看，任何一个领域中对共同富裕的追求都离不开良好的治理，而善治的底层逻辑具有跨领域共性。并非巧合的是，这一底层逻辑在社会治理这一中国治国理念中得到体现，而中国学界对这一理念引领的治理实践（尤其是社会政策领域的实践）也进行了充分的总结。可是，总体来说，在社会治理成为国家治理体系和治理能力现代化的核心之后，诸多社会政策领域有关社会治理的同领域学术成果并未在关于共同富裕的学术探讨中得到延伸，更谈不上在跨领域的探讨中得以综合。例如，相关学界的一项基本认识是，中国社会保障治理中存在着公众参与不足等问题，社会保障改革必须践行社会治理理念，即在政府主导下，充分利用市场力量，充分重视社会力量，让各方主体如工会、企业家协会和其他相关社会群众组织参与制度完善，监督制度运行（郑功成，2017）。在此过程中，政府与企业和社会组织构建平等协商、合作共赢的社会治理共同体，明晰多方主体的责权利，通过社会赋权推进参与式治理，实现共济、合作、团结、互信和安全功能的高质量发展，是中国社会保障进入新时代之后治理完善的核心内容（王春光，2015）。然而，社会保障高质量发展需要治理变革的加持这一核心内容并未在社会保障支撑共同富裕的论述中成为关注重点。2022年5月15日出版的《社会保障评论》刊载了宋晓悟等10位学者关于“共同富裕与社会保障治理”的笔谈，其中9位学者就社会保障发展的理念和政策事务进行探讨，仅有李春根（2022）论述了共同富裕视域下社会保障治理的基本逻辑，即避免各主体在治理中出现“缺位”和“越位”现象，尤其要在坚持党的领导的前提下，逐步改变政府主导并负责管理的基本保障“一枝独大”而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不足的格局。

同时，在既有文献中，对于经济领域推动共同富裕的讨论多聚焦于二次分配，仿佛在经济增长与发展进程中形成的一次分配只有市场力量在发挥作用，同时也将共同富裕的经济学研究集中于收入和财富的再分配。但实际上，经济增长本身有多重类型，经济发展也有多种模式，其中最有利于共同富裕的经济增长是亲贫增长（pro-poor growth）或包容性增长（inclusive growth），而最能助力共同富裕的发展模式是共享繁荣。因此，经济增长的推进及其形成的一次分配同样需要政府、市场和社会多方主体的参与。通过社会治理共同体的作用实现经济的包容性增长，不仅让广大劳动者能够分享经济增长的成果，而且让社会弱势人群能在更大程度上从中获益，这是经济高质量发展的题中应有之义。

党的二十大将“实现全体人民共同富裕”确定为“中国式现代化的本质要求”。在中国式现代化的新航程中，践行社会治理的理念，建构社会治理共同体，让多方治理主体协作互动，实现共建共治共享，让多种治理机制互补嵌合，达成相得益彰之效，对于共同富裕经济基石的奠定和社会支柱的巩固都是至关重要的。中国在经济发展和社会建设诸多领域中的改革正通过践行社会治理的理念有效助力共同富裕。对跨领域的治理理念和治理体系加以理论整合并探究其对推进共同富裕的重要性，其本身的学术意义无须多言，而中国社会治理理念与国际治理变革理论的共振则具有实践和学术的双重意义，既能揭示党和国家的治理理念与治国目标之间的理论关联性，为中国迈向共同富裕进程中的政策创新和治理完善提供学理支撑，也能在国际理论话语建构中提升中国经验的重要性，为讲好国家治理体系和治理能力现代化的中国故事贡献心力。

二、作为治国理念的社会治理：多方主体协作互动、多种机制互补嵌合

在中国，社会治理早已成为一种新的治国理念，但无论是在学术上还是在实践中，社会治理主要被理解为国家治理的一个领域，或被作为各种社会事务治理工作的总称。对社会治理的这一流行解读不仅窄化了中国共产党治国理念的适用面，还狭化了这一理念的理论意涵，降低了这一理念的思想高度。实际上，社会治理的理念不只是中国国家治理经验的总结，也是人类治理思想和实践精华的凝聚。因此，我们有必要将社会治理的中国理念在全球性治理变革的国际理论探索中加以再定位，这样才能将其理论意涵与中国国家治理体系现代化的实践及其在对共同富裕追求中的体现有机地勾连起来。

考察治理体系及其变革有两个维度：一是治理主体间关系，二是治理机制间关系。尽管公共事务治理的参与者众多，但可以归为三类，即国家/政府、市场/企业和社会行动者。国家—市场—社会的关系，尤其是三者的职能范围或者说三者的运作边界以及三类主体之间的协同或嵌合性，成为无数社会科学文献的主题（Evans，1995，1997）

相较于以治理主体关系为中心的视角，专注于治理机制之间的关系并以此视角探究治理变革的努力在国内外学术界依然方兴未艾。人类社会经济生活的治理模式多种多样，但在经济社会学、新制度经济学和复杂社会系统研究等学术领域中被诸多学者归纳为三大类，即行政治理（又称“等级治理”）、市场治理和社群治理（又称“网络治理”）（Powell,1990; Thompson et al.，1991；Williamson，1996；Bowles，2004）。行政治理通过行政机制发挥作用，发生在所有大型等级组织、公共部门和政府机构之中，也是政府行动的主要功能，其特征是“命令与控制”；市场治理通过市场机制发挥作用，基于契约化的自愿交易，基本特征是“选择与竞争”（Le Grand，2007）；社群治理通过社群机制发挥作用，基本特征是相互密切关联的个体形成各种形式的社群，基于对共同价值与社群规范的“认诺与遵守”（commitment and compliance），以协调其活动并开展集体行动（Bowles，2004：474）。

行政机制和市场机制的重要性已经广为人知，相对而言，对社群机制重要性的认知尚且不足。反映在社会科学文献中，尽管对社群治理各种亚类型的探讨已经相当深入，但相关的知识并未整合到一个更具有概览性和包容性的理论框架之中。“社群机制”这个词的使用频率远不如“行政机制”和“市场机制”。无论是“社群机制”还是“社群治理”，均未在中文社会科学文献中成为通用术语。实际上，社群机制发挥作用的领域遍及各种公共和私人事务。依据社群形式的不同，社群治理的亚类型包括群体治理、法人治理（Hopt & von Hippel，2010）、协会治理（Coleman，1997）、网络治理（Ehrmannet al.，2013）、联盟治理（Reuer,et al.，2010）和社区治理（McAllister，2005），等等。

自20世纪70年代以来，世界各地的国家治理体系发生了深刻的变化，治理变革实践激发的理论范式转型大体上经历了三次发展浪潮。第一次发展以新公共管理的兴起为标志，其主要内容是将市场机制引入到以行政机制为主导的公共部门运作和国家治理实践之中。第二次发展是以网络治理、参与式治理、民主治理、多中心治理、共同生产等思想的提出为标志，其核心内容是让社群机制发挥基础性作用，让社群或社会组织主导公共事务的治理。体现在社会自我治理或多中心治理之中的社群机制不仅是公共治理的第三种选择（Ostrom,1990），而且可以成为超越行政治理和市场治理的一种主导性选择（Ostromet al.，1992）。在诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆所领衔的布鲁明顿学派（the Bloomington School）那里，社群机制的适用领域并不限于渔场、森林和环境等公共资源的治理（Gibsonet al.，2000），而是遍及整个社会经济生活（Cole & McGinnis,2014，2017）。在揭示多中心治理重要性的同时，奥斯特罗姆等还将工商管理领域强调消费者参与的共同生产（co-production）理念引入到公共管理，以突出公共服务递送中社群参与的重要意义。

上述两次范式转型的共同点在于试图克服韦伯式公共行政传统中层级制和行政化治理独大所产生的弊端，以市场治理或者社群治理予以弥补或矫正。尽管这两次范式转型浪潮中的许多文献注意到政府与市场、国家与社会关系的复杂性，但却鲜少有意识地关注行政—市场—社群机制的嵌合式关系，相对忽视了国家行动者和行政机制在新治理范式中的重要性。有鉴于此，尤其是针对新公共管理所推动的公共服务市场化倾向，出现了新韦伯国家（the neo-Weberian state）理论的反弹，将国家重新拉回到公共治理视野的中心位置（Pollitt & Bouckaert，2011）。新韦伯国家理论强调完善行政机制的可能性和必要性，以强化层级式公共组织对民众需求的反应（Dunn & Miller，2007）。

作为第三次发展浪潮的标志，协作治理（Donahue & Zeckhauser，2011；Emerson & Nabatchi，2015）和互动治理（Torfing et al.，2012；Edelenbos & van Meerkerk，2016）的兴起被视为治理理论的新范式。这两种新的治理理论不仅阐发者有交叉（Ansell & Gash，2008；Torfing & Ansell，2017），而且在内容上也有两个共同的关注点：（1）国家、市场和社会多方行动者如何协作与互动，其中既包括政府与市场、国家与社会之间的纵向协作，也包括市场与市场、市场与社会、社会与社会之间的横向协作；（2）行政、市场和社群机制如何相得益彰。在加以整合之后，协作—互动治理理论不仅有望进一步深化有关市场机制和社群机制积极作用的认识，而且强调了不同治理机制之间互补嵌合的重要性，并考察了行政力量和行政机制在互补嵌合性建构中所发挥的元治理作用。这一取向与前两次发展浪潮中对行政治理积极作用的贬低构成了扬弃。

协作—互动治理的理论建构与社会治理的理念取向是合拍的，或者说，社会治理的理论建构完全可以汲取国际治理研究领域的前沿学术精华，从而使中国国家治理体系现代化建筑在人类文明的基础之上。作为一个学术概念，“社会治理”在中文学术文献中的出现与协作治理有关。“协作治理”理念曾在中国学界引起共鸣，这一舶来品也被译为“合作治理”或“协同治理”。强调多元主体共治的协作/合作/协同治理不仅被视为“人类社会治理模式的全新形态”（张康之、张乾友，2011），而且被认为必将在中国公共治理创新实践中成为现实并形成中国特色（敬乂嘉,2015）。在协作/合作/协同治理的基础上，中国学界进一步开拓了“社会治理”的理念，多方主体在各地诸多社会事务领域开展了社会治理共同体建构的广泛实践，为国家治理体系和治理能力现代化的施政战略夯实了基础。

实际上，“社会治理”并非纯粹的中国概念。在受到中国学界广泛关注之前，“社会治理”（social governance）在国际文献中曾以两种意指出现：一种是指社会事务的治理，常常与经济治理（economic governance）并列（Hirst,1993）；另一种是指多方利益相关者形成合作伙伴关系的治理模式，既体现在地方治理中（Reddel，2005），也适用于全球治理（Kaasch & Martens，2015）。但是，无论基于哪种意义来使用，“社会治理”一词在国际文献中都并不常见。就后一种意指而言，“社会治理”一词的流行度远远比不上“共同生产”以及后来的“协作治理”和“互动治理”。尽管不少中国学者主要是在社会事务治理的意义上使用“社会治理”这一概念，但也有不少学者意在突出政府从全责全能型社会管理向推动多方主体合作协同型社会治理的重要意义（王春光，2015；郁建兴，2019）。

在批判性参考中外文献的基础上建构一个社会治理理论超出了本文主题和篇幅之限，需要另文为之，本文在这里仅从多方主体协作互动和多种治理机制互补嵌合的二维视角提炼一些要点。在社会治理共同体建构中，国家、市场和社会行动者通过制度化的网络建设形成共同的目标，凝聚共享的价值观，建构共同遵守的行为规范和制度，并通过密切、平等、民主的协商互动达至良好的治理效果。就本质而言，这是民主参与式网络治理的一种实践，为互动治理理论建构者所强调（Sørensen & Torfing,2007），其中社群机制发挥着主导作用，而社群机制运作的核心在于构建信任、共创价值和多元发展。多方行动者分工协作，运用多种治理机制，发挥各自在资源动员和运作能力上的比较优势并形成互补嵌合的格局，既能提高治理体系的运转绩效，也能大幅度提升治理能力。

治理机制的互补嵌合性可从两个维度来考察：一是功能互补性；二是制度嵌合性。市场机制的主要功能在于激励个体基于自身禀赋和偏好，通过竞争性的分散化行动以形成社会合意的格局；社群机制的主要功能在于促使具有相似价值观的个体通过社群的运作，采取小规模集体行动以达成其共同目标；行政机制的主要功能在于通过权威和领导力的行使，在较广的公众范围开展公共行动，以促成社会公益性的实现。无论哪一种治理机制的运作，达成社会公益性都是有条件的，对于这些条件的研究构成市场失灵、社群治理和行政失灵（或政府失灵）理论的内容。将这些理论综合起来我们就会发现三种治理机制在功能上具有互补性。

与此同时，三种治理机制在制度上具有嵌合性，这意味着任何一种机制的运作均需嵌入到另外两种机制的制度结构之中。市场机制的运作嵌入到行政机制所主导的制度建设和社群机制所主导的社会规范之中。社群机制的运作需要外部行政力量赋予合法性，也需要市场力量的涉入，以增进社群成员间以及社群间有序竞争的激励。行政机制的运作既需要与市场激励相容，也需要与社会规范相契合。治理机制嵌合性的细节已经由新制度经济学、新经济社会学的大量研究所揭示，如诺贝尔经济学奖得主诺斯（Douglass C. North）有关制度建设与经济绩效关系的研究（North，1990），诺贝尔经济学奖得主梯若尔（Jean Tirole）参与建构的以激励相容性为核心的新规制理论（Laffont & Tirole，1993），奥斯特罗姆有关社群自主治理与地方政府关系的分析（Ostrom，1990：20、54、101、223-224），有关市场活动的社会嵌入性研究（格兰诺维特，2019），有关社会资本在经济发展中作用的研究（Francois，2002），有关公共治理转型过程中行政、市场和社群机制关系的重构（Kettl，2015），等等。有关治理机制嵌合性的研究目前散见于诸多社会科学领域的众多研究成果之中，有些方面的成果精彩纷呈，但另一些方面的研究却薄弱缺失，新的理论整合依然有待展开。

值得注意的是，在多方主体共建共治共享的治理过程中，各方主体所扮演的角色不尽相同。由于行政、市场和社群机制的运作并不天然兼容，为了使之在社会治理或协作—互动治理中能发挥互补性，就需要元治理（治理的治理）者以创造性的方式对不同治理机制的运作加以协调。元治理是行政治理机制运转的一种新形式，其宗旨是使协作—互动治理有效持续地运转（Torfing et al.，2012；Gjaltema et al.，2020）。政府拥有扮演元治理者角色的独有资质和优势。唯有行政力量恰当运用，行政机制才能发挥好元治理作用，才能使协作—互动治理更加制度化，从而更好地实现治理的公共价值。具体而言，政府的元治理职能主要包括以下几方面：（1）制度设计。定义和影响治理网络的范围、特性、构成和运作程序。（2）框架确立。旨在帮助参与者们确定治理目标、财政支持、法律基础和话语体系。（3）决策主导。特定情况下改变政策议程、可行方案的选择范围以及重新确立决策前提，以提升协商的效率。（4）互动管理。旨在减少矛盾，解决冲突，赋权特定行动者，降低治理的交易成本（Sørensen & Torfing，2017）。

政府以及公共部门超脱于对具体事务的治理，超脱于在服务递送上的大包大揽，超越于对市场和社会行动者的控制，主导决策并引领网络搭建、愿景确立、制度建设、互动管理，发挥元治理的作用，同时推动政府职能和施政模式从统治到治理再到元治理的转型，这对于协作—互动治理体系的建构与运作是不可或缺的。置于中国的语境中，政府角色从具体事务的治理者转型为元治理者，政府职能从社会经济和公共事务的管理者转变为社会治理共同体的建构者和引领者，推动多方治理主体的协同参与，推进多种治理机制的互补嵌合，正是国家治理体系和治理能力现代化的关键。在这个意义上，作为治国理念的社会治理不只适用于巩固共同富裕社会支柱的治理，也适用于下文将论及的奠定共同富裕经济基石的治理。

三、共同富裕的治理：奠定经济基石、巩固社会支柱

探究共同富裕经济基石如何奠定，考察共同富裕的社会支柱何以坚固，不仅需要对相关领域最适政策进行专业性、技术性的规范研究与实证研究，而且需要考察这些政策决策与实施的社会治理体系。

（一）共同富裕的治理：奠定经济基石

创新是经济增长的最大推动力，而经济增长是共同富裕的基础。熊彼特（Joseph Schumpeter）将创新定义为现有资源的重新组合并通过“创造性破坏”引发社会经济结构的转变（McCraw,2007；Aghion et al.，2021）。从宏观上看，创新是一个国家或地区提升经济竞争力的不二法门；从中观上看，创新是产业升级换代的引擎；从微观上看，创新创业是弱势群体向上社会流动的快捷通道。创新发生在创新体系之中，涉及跨企业、跨行业乃至既有产业体系之外的多方行动者的集体行动（Nelson,1993; De La Mothe & Paquet,1998）。无论在什么地方，无论处于哪个层级，创新体系的构建均呈现为一个社会治理的过程，即由政府、市场、社会多方主体共建共治共享，多种治理机制互补嵌合。

企业家行动的开展和创新型企业的涌现主要由市场机制来协调。无论涉及技术研发、知识扩散、能力增进还是组织优化变革，创新过程基本上依赖于多方主体的频繁互动（Lundvall，1988），而这些互动需要通过社群机制来协调。创新型企业本身在创新过程中也呈现为一种协作性社群（Heckscher & Adler，2007），其内外事务通过等级、契约和社群机制相互嵌入的方式来治理。

在任何层级，创新型企业的集聚化和网络化对于创新经济的形成都是不可或缺的。一方面，创新活动所创造的独特产品、独特能力和独特组织模式等内含着隐性知识，这类知识只能通过集聚性互动才能传播和扩散（Maskell & Malmberg，1999）。另一方面，新知识、新思想、新模式的传播和学习本身是互动式学习，其参与主体不仅包括创新型企业及其上下游客户，而且包括公共部门和社会部门的研发机构、技术转移机构以及专业技术性社团（Christensen & Lundvall，2004）。由此，多方行动者以协会、联盟、合作伙伴等多种正式和非正式的方式连接起来，构建创新网络，形成创新体系，才能为创新过程不可或缺的互动式学习提供平台和空间，才能共创新的价值（Lundvall，2010）。

在创新体系建设中，政府的角色体现为创新政策的决策与实施。在此过程中，政府行动可分为两类：一是元治理，政府着重于推进有利于创新的物质性和社会性基础设施建设，并发挥能促型作用，以因势利导或助推的方式，在创新网络建设和维护上扮演积极的角色；二是引领资源配置，即政府组织动员公共资源，从财务和人力两方面给予公共扶持，赋能助推具有正外部性的创新活动。企业家型政府运用适当行政机制激活创新体系中的社群机制、强化市场机制，对于创新经济的蓬勃发展至关重要（Mazzucato，2014）。

作为经济创新活动的依归，产业升级是经济增长的重要推动力。产业升级并非只是缘于单一品类物品（或服务）的市场竞争，而是涉及多品类物品与服务的协调以及全新产业链的形成。因此，产业升级需要一个良好的社会治理体系，通过政府、市场与社会的协作互动，产生最适产业政策。

市场机制在资源配置上的基础性作用无疑是产业发展的基础。然而，市场行动者之间出现不利于产业发展的非合作性行为，即所谓“协调失灵”在产业发展的所有环节无处不在。因此，治理协调失灵就成为产业升级的核心问题。对于无所不在的协调失灵，行政机制发挥的作用常被视为首要的矫正之道。发展经济学的早期文献（Rosenstein-Rodan,1943; Myrdal,1956）中强调，政府必须通过一定规模的投资有力干预市场，以推动产业升级。这些早期文献遵循新国家主义视角，主张政府通过驾驭市场在推动产业升级换代上发挥主导性作用，并以此来解释东亚经济奇迹（顾昕，2014）。这种思路的局限性体现在三个方面：首先是将产业升级的治理限定在行政和市场机制之间进行取舍；其次，漠视了社群机制的作用；最后，将国家、市场与社会的关系视为零和博弈，未能将研究重点放在行政与市场、社群机制的互补嵌合之上。

实际上，涉足产业政策研究的各个学科都经历了理论范式转型。发展经济学经历了从政府积极干预主义到强调政府如何改善并强化市场机制的范式转型（Dorn et al.，1998），发展政治学和社会学也经历了对新国家主义的批判性反思，开始重视政府、市场与社会的协同（Evans，1995，1997）。经济领域中社会组织在产业政策施为中的作用在世界银行关于东亚经济奇迹的报告（World Bank，1993）以及青木昌彦等学者相关的学术论著中得到重视（Aoki et al.，1996）。社会学家对行政化发展型政府与网络化发展型政府的概念区分，有力地解释了许多国家政府推动产业政策的施政模式，尤其是官方不愿承认自己也有产业政策的美国（Block,2008）。世界各地的实践也呈现多样性，被归纳为选择性和功能性产业政策，又称纵向和横向产业政策，前者的施政方式多具有行政化的色彩，而后者注重市场机制的强化和社群机制的激活，因而受到更多的重视（Bianchi & Labory，2006：3-27、45-78）。

公正的财税制度从岁入和岁出两个方面对收入和财富所实施的再分配，同时也影响着活跃经济生活、促进经济增长的激励结构。

税收体系成为链接国家与社会关系的纽带。民众纳税意愿或政府征税能力取决于政府与民众之间隐形的社会契约（Moore，2004），而这一契约的订立和执行受到岁入和岁出公平性的影响（Campbell，1993）。国家、企业和社会如何协作努力共同处理财税问题，决定着税收制度公正与否的总体格局（Brautigam，2008：1-33; Martin & Prasad，2014）。

推进税收公正有积极的进路，即拓宽呼吁渠道、加强忠诚激励、强化征税公平；也有消极的进路，即治理偷税漏税、阻滞财富转移、惩处拒税抗税（Zhang，2021）。无论哪一种进路，都离不开政府、市场和社会的协同。例如，针对非常普遍的征税难区——非正式部门，协会型税收（associational taxation）是一种可行的治理模式（Joshi & Ayee，2008）。如前所述，这种征税模式中所体现的协会治理正是社群治理的一个子类型。非正式部门的壮大伴随着新经济的发展，同时非正式部门的就业者并非只限于低收入者，反而可能是高收入者。对于非正式部门的税收不服从行为，亟待从针对少数明星级人物的运动式治理转变为制度化的协会治理。其中，政府税收部门与相关领域行业协会以及经济社会中介性社会组织在税收征管能力建设和制度建设方面开展协作互动。

在某种程度上，公共财政支出对于收入再分配的影响更甚于税收。一项基于28个经济开发与合作组织（OECD）国家数据的分析显示，由政府财政支出支撑的社会转移项目可将收入不平等降低35%，对福利国家正向再分配的贡献远高于税收，其中社会转移项目贡献了85%，而税收只贡献了15%；在诸多社会转移项目中，公共养老金的正向再分配效应最大，其次是社会救助，再次是残疾人补贴和家庭补贴（Wang et al.，2012）。公共财政支出包含两个方面：一是政府财政预算支出，二是社会保险基金支出。两者合力改善支出结构，对提升社会保险（如医疗保险）的再分配功能有重要影响（顾昕、惠文，2023）。

（二）共同富裕的治理：巩固社会支柱

市场机制的积极作用对于富裕的实现不可或缺，但其运作不可避免地会加大经济不平等，而经济不平等的加剧不仅会带来严重的社会问题（威尔金森、皮克特，2010），还会严重损害民主政治和市场经济的正常运转（斯蒂格里茨，2013）。不加约束和矫正的市场机制运作不利于共同富裕的实现。自20世纪后半叶以来，在发达国家的市场危机屡屡破坏全球性共同富裕追求的背景下，匈牙利思想家波兰尼所揭示的社会保护的重要性引起了广泛共鸣。在助力纵向公正的同时，社会保护的基本宗旨在于增进横向公正，即在一个适当的标准下满足民众对基本物品和服务的需要，包括食品、卫生、医疗、住房和教育等（Barr,1998:90-91）。与特指社会救助和社会保险的“社会保障”相比，“社会保护”的概念更具广纳性，既包括社会救助与社会保险，也包括普惠型社会福利，其特色在于福利受益是否与劳动力市场参与脱钩（Esping-Andersen,1990）。普惠型社会福利何以适度这一议题受到中国社会政策学者的关注（彭华民等，2019）。传统的“社会保障”概念基本上限于政府措施，但广纳性的“社会保护”则从政府单边的行政化举措转变为国家、市场与社会的协同行动，这不仅包括由国家出资并实施的公共项目，而且包括许多受到政府支持但由市场组织、慈善组织（非营利组织）、社会网络所提供的民间项目（Holzmann et al.，2003；国际劳工局，2004）。

作为社会福利（包括社会保护）的主要给付形式，社会服务包括基本社会服务和志愿社会服务。前者与“基本公共服务”同义，其宗旨是满足民众的基本需要，其模式是均等化以确保横向公正。后者与社会慈善事业相通，其着眼点是为民众提供丰富多维的社会服务。当社会治理的理念贯穿社会服务之时，基本社会服务会与志愿社会服务重叠，其中相当一部分志愿性社会公益组织致力于与国家或市场行动者协作互动，为民众提供基本社会服务。

社会服务是各种非营利组织蓬勃发展的领域，也是公私合作伙伴关系活跃的领域（Salamon，1995；萨瓦斯，2002），尤其是政府与非营利组织互补合作的领域（Kuhnle & Selle，1992；Anheier & Seibel，1992）。在此过程中，政府职能和治理模式的转型非常重要。在传统的福利国家中，行政机制发挥着主宰作用，政府对社会服务从筹资、递送、评估到监管等诸多方面大包大揽，难免会导致公共部门的行政化。福利国家转型的关键在于政府转变理念和职能，从大包大揽转变为推动非营利组织的能力建设（Gilbert & Gilbert，1989；Gilbert，2002）。这一转变意味着行政力量通过行政机制发挥赋能助推、公共扶持的作用，引领多方主体协作互动。

对于共同富裕的目标来说，基本社会服务的普惠化具有特殊的意义。全民基本服务（universal basic services，简称UBS）理念的提出旨在建立一个更具多样性、包容性和反应性的普惠型基本社会服务体系，确保每个社会成员都能获得充分的安全、机会和参与，过上更充实的生活（Portes et al.，2017）。全民基本服务的递送体系基本上是由一个政府赋能的非营利部门来支撑，营利性机构（公司）在其中扮演辅助性角色，公众通过精心设计的共同生产过程介入其中（岳经纶、王家鼎，2021）。蕴含在这一理念之中的多方集体行动以达成其目标的构想，与本文所解读的、正在中国实践的社会治理理念如出一辙。在中国，全民基本服务无论是在政策设计还是在治理体系上早已变成现实。早在2017年3月1日，当全民基本服务在英国还停留在构想之时，八类均等化公共服务已经在中国变成政府行动，被纳入“十三五”规划（国务院，2017）。在2021年12月发布的《“十四五”公共服务规划》中，普惠型公共服务更加多样化、细致化（发展改革委等，2022）。这些宝贵的实践经验值得在社会治理的理论框架中加以凝练和提升。

发展社会保护，提供基本服务，为民众福祉提供兜底保障，是推进共同富裕的底线。然而，推进共同富裕的主要着力点应该跨越底线，畅通向上社会流动渠道，即推动更多低收入人群迈入中等收入行列，巩固中产阶层，并保持精英阶层的开放性。畅通向上社会流动渠道的底线是确保低收入阶层的收入有所增长，以免低收入阶层固化且人口规模增大。世界银行以收入水平处在较低的40%及以下人口是否享有收入增长为度量指标，提出了“共享繁荣”的概念，并于2016年开始每两年发布一次《贫困与共享繁荣》报告。2016年、2018年和2020年的报告显示，高收入国家共享繁荣指数为负的占比始终高于全样本的平均占比。反观中国，共享繁荣指标不仅始终为正，而且其增长幅度在世界上名列前茅；同时，低收入者收入增长与收入平均增长幅度的差异也一直为正（World Bank，2016：54，2018：51，2020：85）。

当然，社会流动绝不止于收入流动，而是社会结构开放性的问题。以畅通向上社会流动为依归，防止社会阶层固化，促进弱势群体的生计发展并推动社会结构优化是社会发展政策的核心。这一理念的学理脉络从发展型社会政策发展为福利发展主义和社会投资。“发展型社会政策”试图超越从扶危济困看待社会福利的传统思路，着重于个人（尤其是弱势群体成员）、家庭、社区、民间组织的能力建设，为改善民众的可持续性生计做出积极贡献（Midgley，1995，2006）。其中，乡村发展、城市社区建设、基础教育、基本健康服务、基本社会服务等都是社会政策发展型施政的重点（Hall & Midgley，2005）。这一思路后来发展为福利发展主义或发展型福利国家的新学术论述（Kuhnle & Hort，2004；Kwon，2005）。社会投资理念的兴起为福利国家转型奠定理论基础，即弘扬积极福利理念，重点放在人力资本的投资和有效风险管理，实现国家、企业、社会（包括社区和家庭）等多方主体的参与，最终实现一个“积极的福利社会”（Giddens，1998：45-59）。社会投资还被视为公益杠杆，推动着社会慈善从消极的扶危济困向积极的赋权促能转型（Salamon，2014）。从治理的视角来看，无论是发展型社会政策、福利发展主义还是社会投资，都致力于超越既有福利国家行政机制主导的理论与实践范式，推动多方主体形成协作互动共同体，促进多种治理机制的协同作用（Midgley et al.，2017）。

四、结语

共同富裕大厦的建设离不开三块经济基石（创新蓬勃、产业升级和财税公正）与三根社会支柱（社会保护、社会服务和社会流动）。这六个领域相互关联，其中财税公正具有元制度功能，其税收优惠与财政支出政策为创新蓬勃和产业升级提供强有力的公共扶持，其征税缴费政策构成社会保护、社会服务和社会流动的筹资基础，其财政支出政策奠定社会保护、社会服务和社会流动的经济基石。经济基石的奠定，社会支柱的巩固，都需要践行社会治理的理念，实现多方治理主体共建共治共享、多种治理机制互补嵌合协同。这一过程是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是实现共同富裕的必然要求。

蓬勃创新离不开创新体系在国家、区域和地方层次的运行，无论在哪一个层级，都需要政府、市场、社会多方主体的协作式创新和互动式学习。产业升级关键在于克服诸多利益相关者多环节、多链条和多维度的协调失灵，这有赖于有效市场、有为政府、有力社会的协同。其中，社群机制在通过横向合作、共创价值以促进新型产业政策推出上的作用尚未在公共政策学界受到足够重视。

财税公正的根本在于国家、市场与社会共同订立并执行社会契约，唯有扩大市场和社会主体在财税制度建设与财税政策决策上的代表性和参与性，政府才能顺利推出那些经过坚实的学术研究得到证明、为推进共同富裕不可或缺的最适财税政策，才能有效促进公众的团结意识、公平意识与社会信任。

社会保护的完善在于通过社会赋权实现既有社会保障制度共济、合作、团结、互信和安全功能的高质量发展。政府通过税收（或缴费）政策主导社会保护的筹资，通过财政支出政策为社会保护的实施提供财务基础，而社会保护制度建设（尤其是制度细节设计）的公共选择和服务递送体系的巩固发展，都离不开市场和社会主体的参与，也离不开市场机制和社群机制的运作。社会保护的发展与市场力量的释放并不一定呈现为波兰尼笔下的消极双向运动。通过社群机制的积极作用，将社会治理的理念落实于社会治理共同体建设，社会保护与市场经济可以呈现为一种积极的双向运动。

就社会服务而言，无论是基本社会服务还是志愿社会服务，都是公共部门与非营利部门共同生产和协作治理中最为活跃的领域。公共部门是专业性社会服务的主要提供者，非营利部门所提供的社会服务兼具专业性和志愿性，而营利性组织也能提供公司社会责任行动，为社会服务提供财务性支持以及专业性服务扶助。在社会服务领域，社会组织不只是服务的递送者，更重要的是通过社会治理共同体的参与，在信任构建、价值共创和服务发展多样化方面呈现社群机制的积极作用。

社会流动取决于福利发展主义和社会投资的理念能否落实在社会政策之中。传统意义上仅被视为社会消费的福利在理论和实践中转化为社会投资，其中在乡村发展、基础教育、基本健康服务、基本社会服务、城市社区发展和社会保护等领域的社会投资构成推进共同富裕的社会性基础设施。社会投资理念的践行有赖于政府通过向社会组织赋能、赋权、提供公共扶持并在社会治理共同体建设中卓有成效地扮演元治理者的角色，从而推进社会慈善事业的发展。

对共同富裕的追求以社会治理体系建设为支撑，政府（公共部门）、市场和社会（非营利部门）协作互动以完善行政机制、增强市场机制、激活社群机制，是社会治理共同体良性运作的关键，这一点并非仅限于社会领域，也适用于经济领域。从社会治理体系建设的视角来分析，市场主体以及市场机制在合理配置资源、激励竞争创新、更新技术能力、满足多样需求等方面具有功能优势。社会力量以及社群机制的功能优势在于通过社会资本的滋养提升治理主体间的信任，推进公共价值的创造，以增进服务提供的个性化、多样性和动态性，满足社会尤其是弱势人群的多元需要。政府或国家行动者以及行政机制有两方面的功能，一是采取符合自身性质而独具优势的治理行动，如通过组织动员并运用公共财政力量赋能于市场主体和社会主体，支持或助推有利于达成共同体目标的市场和社会行动；二是扮演元治理者的角色，建设、维护并管理社会治理共同体，并在诸多重大决策中发挥主导作用（治理框架参见图1）。基于多方主体协作互动、多种治理机制互补嵌合的分析框架，对于政府、市场和社会在助力诸多社会经济领域、增进共同富裕的行动加以功能分析，既能丰富治理理论，也能为相关实践提供学理支撑。

通过社会治理体系建设推进共同富裕，正在成为中国诸多领域的广泛实践。无论是成功的经验，还是有待完善之处，都是中国故事的重要内容。在创新蓬勃、产业升级、财税公正、社会保护、社会服务和社会流动等领域，多方治理主体的协作互动正在展开，多种治理机制的互补嵌合也得到探索。尤其是，中国在创新驱动的产业发展上取得的成就和经历的艰难，以及政府、市场和社会在其中发挥的作用，在发展主义的权威性国际比较文献中不应该再缺席了；中国在社会保障领域中成就的“社会奇迹”证明了市场机制运作与社会保护发展积极双向运动的可能性，这一精彩的中国故事在波兰尼思想复兴的国际学术舞台未有一丝声音的境况应该结束了。中国精准扶贫的实践将政府、产业和社会力量有效整合，证明了协作—互动治理理念在中国的适用性，这一精彩的中国情节未能在国际治理学术发展成为重要剧情线的境况也需要改变了。在中国学界蓬勃发展并成为国家战略的社会治理理念，与国际治理理论范式变革缺乏互动共振的学术格局也应该有所突破了。在推动共同富裕的伟大实践中，共同富裕的社会治理理论以及在此基础上展开的经验研究亟待取得更高质量的发展。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学研究》2023年第1期）