从“社会管理”到“社会治理”

李路路

来源： 《中国社会科学报》

（原标题：新阶段 新理念——从“社会管理”到“社会治理”）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在未来的7年里，“创新社会治理体制”、“建立科学有效的社会治理体制”将成为我国社会体制领域内全面深化改革的核心内容之一。

　　2003年十六届三中全会在阐述科学发展观时，“社会建设和管理”是五个统筹之一。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务。2007年十七大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局概念。2011年，“加强和创新社会管理”成为整个国家发展战略的重要组成部分，并且第一次明确了加强和创新社会管理的八大重点任务。2012年，十八大在上述社会管理格局的基本框架中加入“法治保障”，确定了具有中国特色的社会管理体制框架。在十八届三中全会全面深化改革的决定中提出“创新社会治理体制”的要求，一方面是对加强和创新社会管理体制实践的重大理论提升，另一方面是用“治理”取代“管理”，这一点更为重要。《决定》对“社会治理”概念的接受和阐释，代表了党和国家执政治国理念的重大改变，甚至可以说是根本性的改变。虽然在学术上，“治理”并不是一个新概念，但在我党的重大文件中作为执政治国的理念，这是第一次。

　　从“社会管理”到“社会治理”，其实质简单地说，就是在执政治国方面从强调自上而下的“管理模式”转变为上下互动、国家与社会相结合的“治理模式”。社会治理的内容在《决定》和很多学者的研究中都有充分的说明和讨论，这里，我想集中谈一谈这种转变的必要性以及由此引申出的创新社会治理体制的一些重点问题。

　　毫无疑问，从“社会管理”到“社会治理”绝不仅仅是一个简单的概念转换，而是基于我国社会转型发生重大变化的战略抉择。我们可以看到的一个突出社会现象是，改革开放30多年来，伴随着经济的持续增长，中国社会的转型在进入发展的重要战略机遇期的同时，也进入了一个社会矛盾凸显期和集中爆发期，在就业、保障、生育等众多热点社会领域中，社会问题不断积累，社会的秩序与和谐稳定面临严峻挑战。中国的社会转型已逐步进入一个所谓“中等收入陷阱”或“发展陷阱”的新阶段。在这个新阶段，协调利益矛盾，化解社会冲突，维护社会秩序，促进社会稳定，成为摆在我们面前的严峻挑战，成为关系到中国的社会转型在未来一个时期能否跳出上述陷阱、实现远景战略目标的重大问题。应对挑战的关键不在于我们看到了这些严峻的挑战，而是如何认识这些挑战的实质。

　　这里，我想特别强调的是，我们面临的这些挑战，都是发生在一个非常重大的背景中，即中国以市场为导向的改革和市场化进程。30多年的经济体制改革，就是从高度集权的中央计划经济体制向市场经济体制转型的过程；从市场机制的“基础性作用”到“决定性作用”，就是对这一改革实质的揭示。不仅如此，在众多其他非经济领域中，市场化也或多或少地成为那些领域改革过程的重要组成部分。

　　从社会学的角度看，市场化改革不仅仅是资源配置机制的改革，市场化进程会带来一个重大的社会变化，即所谓“社会分化”。在传统的社会主义社会中，几乎所有的社会资源、机会和利益都是由国家集中再分配的。与这种国家集中再分配体制相比，市场机制会以完全不同的原则，在更大的程度上导致不同社会群体之间在资源占有、机会分配、利益形成等方面的分化，导致不同利益群体之间的矛盾与冲突；这种利益分化和矛盾冲突发生在各个领域中，发生在各种层次上，包括私人领域内部和公共领域内部，发生在私人领域和公共领域之间。简单地说，这种市场化背景下的利益矛盾与冲突无论在主体、取向、层次和领域上，都呈现出多元化的基本特征。

　　面对市场化背景下的矛盾与问题，协调和化解利益矛盾的体制机制创新就成为必然。正如前文所述，我们可以清楚地看到伴随中国社会转型的发展进程，从“统筹”到“社会建设”再到“社会管理”理念的发展，也可以更好地理解，当市场机制在资源分配中将发挥“决定性作用”时，从“社会管理”到“社会治理”的必然转变。

　　面对日益发展的市场化背景下的多主体、多层次、多领域的矛盾与问题，我们应该也必须从优先自上而下的“管理”前进到上下互动、主体多元的“治理”，如《决定》所说：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”在这个意义上，“社会治理”既是对“社会管理”的继承，同时更是重大的理论推进，明确了我们在社会领域改革的实质与基本路线。

　　《决定》指出了创新社会治理体制的目标、方式和主要内容。创新社会治理体制与其他领域的改革具有紧密的联系，在我看来，社会保障与民生建设是基础，社会问题治理是中心，社会组织的培育是重点，利益表达和协调的体制机制是关键，加强社会主义民主政治制度建设和强化权力运行制约及监督体系是最终保障。而所有这些方面，都还需要在创新社会治理体制的理念下进行大量的探索和创新，以实现既保持社会秩序又增强社会活力的目标。

　　（作者系社会转型与社会治理协同创新中心首席专家、中国人民大学教授