论新时代扶贫工作的九大关系

张  青

（国家行政学院，北京 100089）

来源：《国家行政学院学报》，2018年第2期。

［摘  要］党的十九大报告强调，要坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。面对新时代扶贫工作的新形势新任务，必须提高认识，厘清关系，精准施策。扶贫工作不仅关系数千万贫困居民的切身利益，也直接决定中国是否能够如期全面建成小康社会。扶贫工作不仅涉及多级政府和多个相关部门，同时由于面临的贫困群体规模较大，扶贫工作的推进难度较大。为了更好认识和推进扶贫工作，本文从扶贫工作与全局工作的关系、扶贫工作的空间关系、扶贫工作的时间关系、扶贫目的之间的关系、扶贫主体之间的关系、扶贫客体之间的关系、扶贫方式之间的关系、扶贫形式与扶贫工作实质之间的关系、扶贫内容之间的关系等九个方面对扶贫工作的本质、意义、对象、难点与思路进行分析与研究，以期为新时代扶贫工作如期按质完成提供建议。

［关键词］中国新时代；扶贫工作；九大关系

［中图分类号］C912   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2018）02-0064-06

［收稿日期］2018-02-25

［作者简介］张青，国家行政学院经济学教研部教授。

精准扶贫、精准脱贫思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是今后开展一切扶贫工作的行动指南。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，认真贯彻精准扶贫、精准脱贫思想的战略决策部署，高度重视在全面建成小康社会决胜期脱贫攻坚战面临的重任，着力保障和改善民生，全面推进精准扶贫、精准脱贫工作。五年来，人民生活持续改善，脱贫攻坚工作取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁83万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。但是，截至2017年年底我国依然有3000多万贫困人口，近800个贫困县。整体上看，当前的脱贫攻坚工作已进入“深水区”和“攻坚期”，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的大多是居住在自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的贫困人口，脱贫攻坚任务越往后成本越高、难度越大、见效越慢，越需要非常之力、非常手段。尤其是当前扶贫工作与全局、空间时间、主体客体、内容形式等关系变得更加错综复杂，一定程度上影响扶贫工作目标的如期推进。为确保到2020 年我国现行标准下农村贫困人口如期实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫；为有效破解新时代扶贫脱贫与社会发展不平衡不充分的突出矛盾，全面提升扶贫脱贫工作质量，必须厘清和妥善处理新时代扶贫工作的九大关系。

一、扶贫工作与全局工作的关系

党的十九大报告指出，民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨。要深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。由此可见，扶贫工作不仅是帮助中国3000余万（2017年年底数据）贫困居民脱离贫困的重大战略举措，同时也是中国实现全面建成小康社会的重要前提，是社会主义共同富裕的本质要求。事实上，扶贫脱贫，补上民生建设的短板，既是全面贯彻落实以人民为中心的发展思想，又充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的深刻内涵和精神实质。

一方面，全面建成小康社会是我们党确定的“两个百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，是党向人民、向历史做出的庄重承诺。全面建成小康社会是承前启后、继往开来的关键环节，是新时代新征程的必经阶段。全面建成小康社会新的目标要求是全面的，是要惠及十几亿人口、收入差距缩小、人民生活水平和质量普遍提高的，是要城乡区域协调发展、生态文明建设、社会公平正义等取得显著进步的。实现现有农村贫困人口脱贫是决定全面建成小康社会这一目标能否最终实现的关键因素。如期完成脱贫任务是全面建成小康社会的刚性目标、底线目标、前提目标，只有打赢脱贫攻坚战，才能凸显全面小康社会成色，让人民群众满意、国际社会认可。正是如此，就必须啃下扶贫脱贫这一“硬骨头”，补上小康建设短板，才能顺利地如期完成我们的既定目标。

另一方面，扶贫工作是社会主义共同富裕属性的体现，也是其全面贯彻落实习近平总书记精准脱贫、精准扶贫战略思想的基本方略。改革开放40年来，虽然中国经济建设取得巨大成就，经济规模已经稳居世界第二位，但是随着新时代社会主要矛盾变化，发展不平衡不充分问题已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。几千万贫困人口的存在，表明过去中国发展所取得的成就是不均衡的，这不符合社会主义共同富裕的本质要求，也无法体现社会主义制度的优越性。习近平总书记也指出“解决农村的扶贫现状绝不能让一个少数民族、一个地区掉队，要让 13 亿中国人民共享全面小康的成果”。事实上，坚决打赢脱贫攻坚战就是不断增进全体人民的福祉，就是真正落实共同富裕的理念，也就能真正体现社会主义制度的优越性。同时，扶贫工作也是新时代习近平总书记坚持以人民为中心的发展、共享改革成果、全面建成小康社会思想的贯彻和落实。

二、扶贫工作的空间关系

2018年政府工作报告强调：坚持大扶贫格局，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这是党中央、国务院高瞻远瞩、科学施策、统筹协调扶贫工作空间关系的实践指引，更是新时代扶贫工作的根本要求。

翻开中国贫困地图，截止到2016年年底，全国4335余万贫困人口主要集中在14个连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村，这些地区几乎都位于中西部地区，贫困人口超过500万的省份如贵州、云南、河南、广西、湖南、四川等，也无一例外属于中西部地区。这种贫困人口分布情况与当前中国区域经济发展格局也是相吻合的，因此扶贫工作的推进思路也要考虑通过协调空间关系在扶贫工作中的作用。

实际上，区域扶贫战略对保障和提高扶贫效率具有无可替代的意义。如建立贫困地区与外部区域的高速铁路联系、完善村与村的交通基础设施、治理整个生态环境、完善基础水利设施等，对扶贫开发具有基础性作用，这些工作的落实，有利于脱贫攻坚目标的实现。以资金使用结构为例，在精准扶贫战略中，每一个贫困村能够获得资金包括每村200万元的中央专项扶贫资金、每村800万左右的行业部门扶贫资金、每村25万左右的社会帮扶资金、每户3万~5万的信贷资金以及农民自筹资金等五部分资金。这五部分资金的规模已经能够满足当前贫困村精准脱贫的资金需求。精准扶贫目前更多需要的是整体生产生活环境的改善，而这无疑需要重视扶贫工作的空间关系。

一方面，可以充分利用当前中国东部地区发展水平较高以及产业转移趋势强烈这一特征，通过东部先发区域带动中西部后发区域来帮助欠发达地区发展，使这些贫困人口和贫困地区尽快脱贫。东西部之间的扶贫协作，可使东部的资金、技术、人才、信息、管理知识和经验等要素与西部极其丰富的土地、矿产等自然资源、原材料、廉价劳动力以及市场等相结合，提高整个生产要素的总产出，从而解决西部地区的贫困问题。这既有利于西部地区的脱贫致富，也有利于东部地区的进一步发展。实际上，当前中国已经开始实施东西部地区对口支援以及协作发展战略，未来应该将扶贫工作的要求尽可能多地体现在这种协作过程中。

另一方面，也可以在欠发达区域内部的贫困地区与非贫困地区实施异地搬迁来推进扶贫工作。这是因为并不是所有中西部区域都是贫困区域。总体上看，绝大部分中西部区域发展水平要高于当前贫困标准，只要控制贫困居民的搬迁规模，很多地区仍然具备帮助部分迁入居民脱贫的能力。因此，可以鼓励当地政府积极引导、出台政策、创造条件，在大区域内部实施小空间范围的异地搬迁实现脱贫，这样既降低了原地扶贫的难度，也避免贫困居民由于长距离的背井离乡而带来严重的社会问题。

三、扶贫工作的时间关系

2020年实现全部贫困人口脱贫是党中央明确提出的脱贫时间节点，也是党中央对数千万贫困群众、对全体13亿国民的庄严承诺。任务完成时间期限的明确界定也使得整个脱贫工作具备了极为显著的时间属性。随着时间的推移，扶贫工作将会受到越来越多的关注和越来越大的压力，越往后脱贫难度越大，因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众，而且由于种种原因，还会有返贫及新产生的贫困群体的问题需要持续解决。因此，在余下三年的时间里完成3000余万人口的脱贫工作，客观上要求我们妥善处理如下三对时间关系。

首先，要处理好起点与终点的关系。2020年是脱贫工作的截止日期，能否如期完成脱贫工作不仅事关数千万贫困居民的切身利益，同时也关乎党和政府的公信力和权威性。因此必须高度重视这一时间终点，并以此为纲制定出周密而科学的脱贫攻坚工作计划，各级政府都需要牢牢树立任务和责任意识，以坚定的政治担当和钉子精神，全力落实今年政府工作报告提出的精准扶贫、精准脱贫各项任务，确保决战决胜、如期脱贫。

其次，要处理好今天与明天的关系。扶贫工作不是由单个的割裂项目和程序组成的工作，而是由许许多多相互联系，互为前提的事情组成，比如贫困信息的准确获得是扶贫资金高效分配的前提、政策的系统支持是扶贫方式顺利开展的前提。因此整个扶贫工作必须重视相关工作的连贯性、整体性和系统性，依据总目标，将脱贫目标分解成多个次级计划并重视各项次级计划的按质按期完成。

最后，要处理好现在与未来的关系。2020年完成脱贫攻坚计划是当前必须完成的目标，然而在采取各种方式完成当前脱贫任务的过程中必须注意长期要求，长短结合，协同推进。比如生态环境要保护，不能因为脱贫攻坚而在生态环境良好的地区搞大开发，又比如贫困家庭子女的教育问题要重视，不能因为急需提高贫困家庭的收入而忽视未成年人的教育问题。总之，脱贫攻坚的目标要完成，而且是在满足可持续发展前提下的完成。

四、扶贫目标之间的关系

2018年政府工作报告强调：从2013年到2017年，全国贫困人口减少6800多万。但是目前扶贫工作依然任重而道远，剩下的都是难啃的骨头，新形势催生新目标，2018年计划再减少贫困人口1000万以上。实事求是地说，近20多年来，中国的扶贫工作取得了巨大的成就，数以千万计的农村贫困人口迈进了富裕的大道，这一成绩是谁也抹杀不了的。但是，由于对扶贫的目的认识不清或认识不足，致使扶贫工作事与愿违，甚至出现越扶越贫和竞相追逐贫困者称号的现象。这些现象出现的根本原因在于没有正确认识和处理好扶贫工作本质目标与中间目标的关系。

扶贫工作的本质目标在于减贫脱贫，应该说其工作对象的界定范围十分清晰，其工作要求也十分清晰，就是通过多种包括财政补贴、转移支付、政策优惠、产业帮扶、金融优惠等多种手段来提高贫困居民收入，以及贫困地区发展水平。但是在实际过程中很多贫困地区以及贫困居民完全背离了脱贫这一终极目标，反而将注意力全集中于其他中间目标上，比如贫困地区为了能够获得或者继续保留贫困县称号，从而能够继续享受国家给予的各种优惠政策待遇而动用各种关系向上级部门进行公关。一旦被继续认定为贫困户或者贫困地区，这些地区的扶贫工作的识别阶段就告一段落，坐享这一时期的国家补贴并等待下一轮竞争。这种扭曲现象产生的根源在于混淆了扶贫工作的本质目标和中间目标，甚至将扶贫的手段作为扶贫的目标，这极大地影响了扶贫工作的效果，在某种程度上对真正贫困的居民和地区也不公平。

未来的扶贫工作不仅要明确扶贫的目标是脱贫，同时还必须在扶贫工作中构建一套严格的审查和监督体系，进一步加大考核评估、督查巡查、执纪问责力度，对那些扶贫动机扭曲与异化、浪费扶贫资源、本身毫无脱贫努力和行动的贫困户与地区予以约束和惩罚，最大限度保证扶贫资源的有效利用和脱贫目标的最终实现。扶贫的本质目标最终落在脱贫成效上，主要考核建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、贫困地区农村居民收入增长情况。

五、扶贫主体之间的关系

在精准扶贫过程中，主要强调的是扶贫主体作用的发挥，通过扶贫主体帮助贫困者脱贫。扶贫主体包括贫困居民、社会力量、基层组织三大主体，这三大主体目前存在着居民主体自身的主动性不足、社会力量的积极性不足、基层组织的自主性不足等难题。

贫困居民主体自身的主动性不足一方面表现在贫困居民参与脱贫攻坚工作热情不高，甚至袖手旁观，“干部拼命干、百姓站着看”现象不在少数；另一方面部分贫困户的“等靠要”思想仍然存在，热衷于直接拿钱式的扶贫而反感需要自己参与和劳动的扶贫方式。

社会力量的积极性不足问题同样明显。一方面受限于贫困地区自身经济实力，社会力量的帮扶能力先天性受限；另一方面在引进外地有规模、有能力、有意愿的大企业时，由于缺乏扶贫资金使用监督的渠道以及交通物流设施难以配套、生活居住环境差、公共产品不足，愿意直接参与社会扶贫的企业较少。

基层组织的自主性不足主要表现在基层政府难以统筹利用扶贫资金。事实上，处于国家政权末梢的乡镇政府是精准扶贫的实质性主体。目前中央政府及相关职能部门对扶贫资金的使用具有严格的规定，扶贫资金都必须在规定的领域使用，“打酱油的钱不能买醋”一定程度上制约了基层政府根据实际情况制定合理的扶贫资金使用规划。

实际上，为了确保三大主体都能够积极参与到扶贫过程中，决策层应做到制定合理的目标和总体规划，并给予协调层和执行层稳定的政策和资源支撑，以及完善的体制机制保障。一是积极贯彻落实党的十九大报告精神，不断加大全社会扶贫的力度。鼓励社会团体、个人参与到扶贫工作中，形成全国上下全社会力量大扶贫的格局。二是地方政府需要引领并支持基层组织开展扶贫工作。强化基层政权的贫困治理能力提升，构建多元联动的贫困治理体系。三是地方政府应该充当决策层和执行层的反馈节点角色。充分把基层扶贫遇到的新问题、新情况、新经验、新教训总结上报给决策层。对于执行层而言，应该充分坚持实事求是与开拓创新，立足于地区发展实际，在决策层和协调层的大力支持下创造可行的扶贫模式。四是完善体制机制建设，构建高效率的组织架构，形成驱动扶贫脱贫工作的合力。要以十九大精神为指引，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，进一步明确从中央到地方打赢脱贫攻坚战的组织架构。

六、扶贫客体之间的关系

2018年政府工作报告强调，要补齐基础设施和公共服务短板，激发脱贫内生动力。简而言之，就是要充分调动扶贫客体的自身脱贫致富内生动力。按照贫困线划定标准，中国扶贫工作的客体对象是年收入在2300元贫困标准线以下的居民群体。随着消费者价格指数等相关因素的变化，2017年的贫困标准线应在年收入3200元左右。但是在实际扶贫工作中扶贫对象的内涵则更为宽泛，扶贫工作需要着重处理好如下几种扶贫对象关系。

首先，扶贫工作需要注意贫困居民与非贫困居民的关系。某种程度上，扶贫标准的界定具有较强主观性，在同一个基层组织里，经常会出现一户人家仅仅因为收入比另外一户高几百元就被认定为非贫困户，导致这户家庭无法享受扶贫政策待遇的情况。这种情况不仅导致非贫困户与基层组织的矛盾，甚至还会带来严重的社会问题。因此，处理好一个基层组织内非贫困户与贫困户的关系不能单单依据一个数字标准，应该尽可能多地以整个基层组织作为扶贫对象进行整体脱贫。

其次，扶贫工作需要注意扶贫对象与扶贫对象子女的关系。对于成年且健康的贫困居民，其扶贫思路比较明确，要不就是使其就业、要不就是使其创业。但是对于这些贫困居民的子女而言，这些思路则不合适，约束这些贫困居民子女接受尽可能多的教育，提高自身能力，避免未来出现贫困的代际传递现象是整个扶贫工作的重点。

最后，扶贫工作需要注意当前贫困者与新增贫困者的关系。2018年政府工作报告指出，攻坚期内脱贫不脱政策，新产生的贫困人口和返贫人口要及时纳入帮扶。毋庸置疑，扶贫工作的对象是当前的贫困者，但是必须注意市场经济下永远会源源不断地产生新的贫困者，尤其是随着中国经济进入到新常态、进入到L形经济发展阶段，失业、破产、就业难将会产生新的贫困阶层，这就要求当前的扶贫工作具备一定的前瞻性、动态性、系统性，将当前的贫困人口与未来新增贫困人口统筹考虑，并针对未来可能出现的贫困人口的特征制定出有效的对策。

七、扶贫方式之间的关系

分批分类扶贫是习近平总书记精准扶贫、精准脱贫战略思想的重要基础工具。根据现有文件，当前扶贫的方式主要有五种，也即“五个一批”：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。在扶贫工作中要充分认识到这五种扶贫方式的不同意义。

首先，社会保障这种方式是同其他四种方式截然不同的，这是因为社会保障针对的是丧失了劳动力的群体，更多的一种社会救济，由于对象清晰，它实施起来的难度较低。对于2000余万丧失劳动能力的群体而言，通过精准救济保障其生活是五种方式中见效最快，也是应该大力支持的一种方式。其次，扶贫的本质是采取各种措施将贫困居民纳入当前市场要素交换体系中，充分利用贫困居民所拥有的资源禀赋来提高收入。从这个角度看，生产脱贫是最为关键的一环，只有将贫困居民成功嵌入当前的市场经济体系，脱贫成效才能稳固。同时由于异地搬迁和生态补偿几乎是一次性工程，两种方式想要发挥作用仍然需要生产脱贫这种方式作为支撑。最后，教育脱贫这种方式更多地着眼长期作用，短期之内是无法发挥作用的。一方面，从接受教育到贡献产出至少需要15年左右的时间，即使是技术教育，1~2年的时间和市场容量的可接受度也是必须考虑的，实际上，短期技术培训所获得的技能在市场上的竞争力极低，很容易重新陷入贫困。另一方面当前高等教育质量需要进一步提高，数百万大学生毕业工资可能只够自己勉强生存，无力帮助家庭脱贫。

从短期看，除了社会保障方式外，生产脱贫应该成为当前中国脱贫的主要方式。而长期来看，应该坚持通过实施有质量的教育脱贫政策来实现全体居民脱贫目标。因此，脱贫方式上应该实施双轮驱动，长期短期结合，生产脱贫与教育脱贫协同推进。

八、扶贫形式与扶贫工作实质之间的关系

在扶贫工作中，扶贫形式化、表面化、套路化等问题等时有发生，这表明在扶贫过程中存在一定程度的重视形式而忽视实质的问题。

形式化指的是政府过于注重制定各种脱贫攻坚计划与战略、过于注重各种政策文件的出台、过于注重营造扶贫工作气氛而忽视实际存在的问题。如，对精准扶贫结对帮扶而言，其初衷是好的，的确起到了引领社会关怀贫困群体的效果，但由于公务人员忙于本职工作，时间精力有限，加之专业性不强，公务人员对贫困人口的帮扶形式比较单一，只能解决贫困群众的一时之困，不能从根本上解决他们的贫困问题，从而流于形式，扶贫工作收效甚微。

表面化指的是扶贫工作浮在表面，没有深入了解贫困地区的禀赋资源以及贫困居民的真实利益诉求。存在着脱贫质量不高、帮扶工作不实、扶贫措施不够精准、资金监管有待加强等表面化问题。部分驻村扶贫干部多数时间住在镇上而非村里，对村情缺乏了解，不能精准把握农户需求；部分扶贫工作队的工作难以落到实处，对贫困户难以做到精准识别；受农村地域文化等诸多因素的影响，贫困户认定过程中“唯票选人”问题突出。

套路化指的是当前的精准扶贫过程已经固化为“识别贫困户—给贫苦户予以资助—为贫困村争取项目”这一套路，而且由于缺乏对贫困村自身属性的全面研究，贫困村或者贫困县引进项目的重复率和同构度较高，缺乏差异性，也体现不了精准性，离习近平总书记关于精准扶贫的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”等要求尚有一段距离。

在今后的扶贫工作中，我们要坚决杜绝形式化、表面化和套路化问题发生，一定要用绣花的功夫实施精准扶贫、精准脱贫，把真抓实干的规矩严起来，加强扶贫资金的整合和绩效管理，精准滴灌，全面提升扶贫质量，做到真扶贫、扶真贫、真脱贫，确保脱贫攻坚工作成效经得起实践和历史检验。

九、扶贫内容之间的关系

党的十九大报告强调：坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，属于精神扶贫的范畴，让贫困人口通过自己辛勤劳动，自我发展走上脱贫致富之路。从扶贫实践看，无论是在传统还是在当前扶贫模式中，相比于物质扶贫，精神扶贫处于一个相对被忽视的地位，精神扶贫的内涵、意义、方式还处于一个探索阶段。正是由于精神扶贫角色的缺失，传统扶贫过程中出现了一些贫苦户本来自己可以办的事情却不办，等着政府和社会的救济和赞助；有的缺乏过紧日子的思想，领到扶贫款后不是用来发展生产，而是用于吃喝玩乐的现象。可见，精神贫困始终是主观上的首要根源，只有贫困群体对自身的使命和责任有了意识，自愿、自动和自发地配合中央和地方政策，才能达到更好的扶贫脱贫效果。未来必须更加重视精神扶贫工作。

一方面，物质扶贫是脱贫目标完成的基础。脱贫目标实现的直接体现是人均收入达到一定水平，因此物质扶贫将仍然长期处于整个扶贫工作中的核心地位，需要投入大量的财力、物力、人力予以保障。另一方面也必须高度重视精神扶贫的重要性，然而由于农村地区人员分散，提供文化等精神扶贫工具的成本过高，以及基层工作人员不重视也不擅长进行精神扶贫工作，最终导致贫困居民和贫困地区的各种社会生活问题凸显，最终影响了扶贫效果。

未来应该双管齐下，全面推动物质扶贫和精神扶贫，必须强调的是精神扶贫不可能一蹴而就，要根据实施的不同阶段，采取不同的措施，对沉积的问题要能对症下药，对新问题要有新办法，引导社会风气始终健康向上；要协调配合，要通过物质扶贫积极进行精神扶贫，也要在精神扶贫中做好物质扶贫，相辅相成，两手抓两手硬，才能谈精准扶贫目标的实现，也才能在2020年建成全面小康社会。

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