摘要：随着人口规模的不断增加，超大城市社会保障问题日益成为学界研究的重点，对其进行深入研究具有重要的理论意义和实践价值。论文选取我国超大城市广州为例，利用亚洲开发银行所提出的社会保护分析方法对我国超大城市社会保障支出水平进行深入研究。通过比较发现∶近年来，广州社会保障支出虽然实现了快速增长。但相比其他发达地区，社保支出水平仍处于相对落后位置，经济发展与社保支出存在一定程度的脱钩风险；另外，广州社会保障支出存在过分偏倚社会保险项目的倾向，这一现象导致当地社保项目存在内部结构不均衡，针对相对贫困人口的帮扶力度远低于其他发达地区，需引起高度重视。当前广州社会保障制度改革除了需要适度提高支出水平以外，同时还应注重社会保障项目的内部结构合理性，通过加大对相对贫困人口的倾斜力度，着力解决贫困人口在社会保障资源分配中的相对不公平问题。

关键词：社会保护/超大城市/社会保障/社会支出

作者简介：冯剑锋，广东财经大学公共管理学院

一、问题的提出

改革开放以来，随着我国经济水平的快速提升，城市人口规模出现快速扩张，根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》和2020年全国第七次人口普查数据可知，目前国内已有北京、上海、广州、深圳、重庆、天津、成都等7座城市进入超大城市名单。超大城市人口规模的快速扩张虽然为城市腾飞带来巨大动力，但同时也给当地社会保障支出构成潜在压力，对其社会保障支出问题进行合理分析日益成为社会各界高度关注的话题。环顾全球发现，近年来，随着社会保护（social protection）概念在国际学界得到广泛传播，相关分析方法成为评价一个国家/地区社会保障支出水平的重要工具。联合国、世界银行、国际劳工组织及亚洲开发银行纷纷从社会保护视角对不同国家（地区）的社会保障支出水平进行深入研究，如亚洲开发银行于2008年提出社会保护指数（Social Protection Index，SPI）分析方法，通过该方法能有效评价亚太地区社会保障项目对社会公民的保护程度。另外，从统计资料中发现，世界银行2016年公布的世界发展指数（World Development Index, WDI）也将“社会保护”作为官方统计标准项目，以此方便不同国家能在相对统一的框架下进行比较分析。由此可见，社会保护分析体系在目前国际上具有较高认可度，其国际通行的分析思路对于我们考察国内超大城市社会保障水平具有较好的借鉴意义。通过社会保护这一分析视角来积极构建具有中国特色的社会保障支出评价体系，深入研究我国超大城市发展过程中社会保障支出水平的发展现状及存在问题，不仅有利于我们进一步加快对接国际前沿学术问题，同时对于当前全面建成小康社会，更好解决城市发展过程中所出现的社会民生问题，具有重要现实意义。

本文从社会保护角度构建了具有中国特色的社会保障评价指标体系，并以广州为例，对国内超大城市社会保障水平进行了深入分析。之所以选取广州这一特殊“南大门”，主要考虑到在目前为数不多的超大城市中，广州是首个进入超大城市的省会级城市，无论在行政级别还是财政分配方面，广州均具有特殊代表性，选其作为考察对象将对其他日益膨胀的省会城市具有较好指导意义。论文研究的创新点可能有以下两方面：一是通过借鉴国际通行的社会保护指数分析方法（Social Protection Index，SPI），提出了具有中国特色的社会保障支出评价指标，这一工作进一步推动我国社会保护本土化研究在指标设计和定量测量方面与国际通行标准的深度对接；二是通过国际比较方式深入分析了超大城市社会保障支出的发展现状及存在问题，从社会保护视角对超大城市发展过程中社会保障支出的相关问题进行了深入反思。

二、文献回顾

（一）社会保护分析体系的发展

自20世纪90年代以来，社会保护概念及其分析体系成为国际学界积极提倡的重要议题，相关内容为研究世界各国民生保障制度建设提供了重要分析思路。其中亚洲开发银行最先早于2001年提出了社会保护策略（Social Protection Strategy），随后在2008年进一步提出社会保护指数（SPI）及其计算方法，并于2011年对指数进行修订，修订后的方案主要围绕就业、养老、医疗、社会救助、残疾人和儿童保护六个方面进行指标构建，并采用综合评价方式对27个国家（地区）的社会保障支出水平进行指数化研究，相关成果为世界各国积极开展社会保障制度定量评价奠定了良好基础。除了围绕整体支出水平进行综合评价以外，不少学者利用社会保护分析体系对各类社保项目进行深入研究，内容涉及养老金制度、医疗健康、失业保障、扶贫、残疾人、公共教育支持、就业扶持等。总的来说，世界各国的专家学者围绕社会保护相关内容的研究极大推动了社会保护分析体系在全球范围内的广泛传播，这些成果的出现也给中国学界研究社会保护相关议题提供了良好的研究基础和参考议题。

在国内研究方面，社会保护概念及其分析体系也得到了学界越来越多的关注，许多学者围绕社会保护相关内容进行了诸多建设性工作，在推动社会保护本土化研究方面做出了积极贡献。如唐钧认为，相比社会保障概念，国际通行的社会保护概念更具包容性，不仅包含社会保障的基本内容，而且涵盖社会服务、职业培训、就业服务等，从社会保障概念延伸到社会保护充分体现了现代社会政策的理念转变，即从消极收入保障变为积极能力发展。顾昕认为社会保护作为现代社会福利体系的新框架和新理念，其内涵超越了社会保障的基本内容。他认为在绝大多数国际文献中，“社会保护”概念所包含的内容远比“社会保障”概念丰富，所有帮助弱势群体摆脱贫困和实现个体发展的项目都应包括在内，比如就业扶持、社会保险、社会救助与社会福利、社区组织、儿童保护等。在围绕社会保护相关内涵进行讨论的基础上，不少学者根据社会转型所出现的现实问题进行了深入分析。如蔡昉基于中国人口转变的客观事实，从劳动力视角深入分析了我国社会政策的历史性转变。他认为人口红利的日渐式微使得中国社会出现了明显转变，最终引致中国政府高度重视社会保护安全网络的构建，通过立法、调整最低工资、提高社保覆盖率和加快户籍制度改革，中国社会在刘易斯拐点到来之际全面构筑了社会安全网络，社会保护网络明显加强。石智雷、施念则针对流动人口的权益保护问题，深入分析了城市化进程中我国农民工、外来市民和本地市民三者之间社会保护程度的差异。总体而言，社会保护概念的引入为国内学者研究社会保障等相关议题提供了重要新视角，围绕社会保护问题进行本土化研究日益成为国内学界研究的热点话题。

（二）我国超大城市社会保障评价体系的相关研究

随着人口集聚现象日益严重，超大城市发展所面临的民生问题日益成为学界讨论的重点话题，学者从不同视角对相关议题进行了大量研究，如王慧英采用层次分析方法构建了包括经济、社会、民生和环境的城市综合发展评价体系，并以北京为例进行了社会发展绩效评价；邓剑伟等从一般公共服务水平、公众满意度和区域统筹三方面构建了超大城市公共服务质量评价体系，内容涵盖就业、住房、公共安全、教育、医疗卫生、环境、社会保障、基础设施、公共交通和文化科技十方面；王郁等则针对北上广深四个超大城市公共服务承载力进行研究，从城市受压力、支撑力和调控力三方面构建了城市民生保障水平综合评价指标体系。除了针对民生项目进行宽口径讨论以外，各类社会保障子项目评估也是学者们积极探讨的话题，如路春艳、张馨慧利用层次分析方法从社会保障基金、社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚五个方面对北京社会保障体系进行了指标构建和评价；张晓溪等根据世界卫生组织提供的积极评价框架从投入、过程、结果三方面来构建超大城市医疗卫生绩效评价体系，指标涵盖三层共16项；另外在就业方面，汪昕宇、陈雄鹰、邹建刚从就业满意度视角出发，构建了包括工作满意度、报酬满意度、晋升机会满意度、工作环境满意度、工作关系满意度、职业发展满意度六个方面的评价体系来分析北京市务工人员的就业状况等。

（三）文献述评

综合已有研究，社会保护概念及其分析体系已经成为不同国家（地区）深入分析社会保障发展水平的重要工具，相关思路对于我们深入研究当前超大城市社会保障支出问题具有重要借鉴意义和参考价值。值得注意的是，在现有关于超大城市社会保障问题的研究中，我们发现较少学者能利用国际通行的社会保护分析体系进行全面分析，虽然这些研究成果在一定程度上为我国超大城市社会保障制度改革提供了丰富经验和事实依据，但在相关分析和指标设计方面，却缺乏相对统一有效的比较依据，特别是在比较分析和学术推广方面，往往出现口径不一、概念不一致等诸多现实难题，一定程度上限制了现有研究与国际通行的参考体例进行学术比较研究，其国际比较和学术推广优势仍有待进一步完善和提高。因此，针对目前研究中所存在的不足和局限，本文参考国际通行做法，利用亚洲开发银行所提出的社会保护分析体系进行指数化研究，以期通过建立具有中国特色的社会保障评价体系，深入分析超大城市社会保障支出水平的发展现状及存在问题。

三、理论依据：社会保障支出评价指标体系的构建

（一）总体综合评价指数的理论构建

一般而言，社会保障项目通常涵盖社会保险、社会救助及福利和劳动就业保障内容。借鉴亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）2011年提出的社会保护指数（Social Protection Index）分析方法，我们给出以下公式：

其中社会保障支出涵盖社会保险、社会救助及福利以及劳动就业保障三方面；而参考人数包括已享有和未享有社会保障项目支出的总人数。借鉴亚洲开发银行的做法，参考人数主要根据不同子项目所涉及的人数进行加总；相对贫困线水平则根据当地经济进行设定。需要说明的是，为了保持估算结果的一致性，这里的相对贫困线水平划定采用亚洲开发银行的做法，将当地人均GDP的25%作为相对贫困线标准。

在表1中，由于部分统计口径与亚洲开发银行存在一定差异，我们在亚洲开发银行公布的基础上对各子项目分类进行了调整，以便能更好地进行比较研究。具体项目包括以下三方面：

社会保险项目。其中主要涵盖了养老（职工养老保险和城乡居民养老保险）、医疗（职工医疗保险和城乡居民医疗保险）、工伤、失业和生育保险五大类别。

社会救助及福利项目。其主要针对贫困人口和家庭所进行的政策扶持项目，具体涵盖最低生活保障项目、农村“五保户”项目、医疗救助、生活无着人员救助、儿童保护（救助）、残疾人就业、社会福利机构及特殊教育项目（教育部门主管）等。

劳动就业保障项目。主要是指政府根据就业形势提供的劳动技能培训和公共就业咨询服务等综合业务。

进一步参考亚洲开发银行做法，我们可以将社会保障支出指数分解成以下形式：

其中第一项为社会保障项目的深度水平，我们称之为社会保障人均待遇指数，通过该指数能有效反映社会保障项目受益人群的人均福利水平；而第二项“受惠人数/参考人数”则表示社会保障覆盖水平，可以称之为社会保障覆盖指数。通过这两类指数的构建，能进一步深入反映一个国家（地区）社会保障支出水平的综合状况，以便更好评价社会保障所存在的问题。

（二）社会保障项目分类指数的理论构建

1. 按不同项目进行分类计算

参照亚洲开发银行做法，社会保障项目包含社会保险项目、社会救助及福利项目以及劳动就业保障项目。根据研究需要，我们将社会保障支出指数分解成社会保险支出指数、社会救助及福利支出指数以及劳动就业保障支出指数三种。具体计算公式如下：

社会保障支出的分类测算主要侧重于考察各分类项目的结构组成是否处于合理水平，通过不同指数的计算，能有效反映出社会保障支出内部结构的综合水平。

2. 按照支出属性进行分类计算

除了从不同项目进行分解以外，社会保障支出还可以根据支出属性进行分解。具体做法是将社会保障支出分解为贫困性支出和非贫困性支出，然后根据相应受惠人数和参考人数将社会保障支出指数分解成贫困性社会保障支出指数和非贫困性社会保障支出指数。其中贫困性支出项目包括社会救助项目（最低生活保障制度、农村五保户、医疗救助、生活无着人员救助和儿童救助项目）和部分社会福利项目（社会福利机构项目收养和福利机构残疾职工），具体计算公式如下：

将社会保障支出按是否贫困性支出进行分类，目的是为了分析社会保障政策中用于帮助贫困人口的努力程度。参考亚洲开发银行的做法，我们进一步给出贫困关注指标（Poverty Focused Indicator, PFI）。具体计算公式为：

其中相对贫困发生率采用Foster、Greer和Thorbecke在1998年提出的FGT贫困指数进行测算。具体计算方法是根据统计年鉴中收入五等分组对收入水平处于相对贫困线（人均GDP的25%）以下的人口占总人口比重进行拟合估计，并利用世界银行公开网站所提供的PovcalNet软件进行测算，得出最终结果。

四、实证分析结果

（一）总体测算结果

借助亚洲开发银行计算方法，本文对近年来广州这一超大城市社会保障支出水平进行了指数化测算。论文使用的相关实证数据主要来源于各类公开数据，其中社会保险支出及全年领取人数的数据来源于《广州社会保障改革发展报告（2016）》，就业人口、失业人口、人口年龄结构、社会救助及社会福利事业支出以及相应受益人口的数据主要来源于《2016广州统计年鉴》、劳动就业补贴政策项目支出来源于广州市财政决算报告，而就业困难人员实现再就业人数来源于当年《广州市国民经济和社会发展统计公报》。表2显示，2013—2015年间，社会保障支出总体增长明显，从2013年546.21亿元增长到2015年716.74亿元，年平均增长率达到14.65%，相应总受惠人数的增速则相对缓慢，年均增长率为1.8%，年平均受惠人数大约在753万人左右。另外，由于常住人口规模的不断扩大，总体参考人数也呈现出稳定的上升趋势，从2013年1067.53万人增加到2015年1133.7万人，年增长速度为3%。

基于上述统计，我们分别计算出2013年广州社会保障支出指数为0.171，2014年为0.185，2015年上升为0.186（表2）。从估算结果来看，最近几年，作为超大城市的广州市整体社会保障支出水平呈现明显的上升趋势，在经济增长的带动下，各类社会民生支出的不断攀升使得当地社会保障水平得到明显改善。但值得注意的是，相较于其他发达国家，近年来以广州市为代表的我国超大城市社会保障支出水平仍处于中下游位置。以亚洲开发银行公布的结果作为参照对象进行比较发现，最近几年广州社会保障支出指数仅高于亚洲开发银行于2011年公布的我国全国平均水平（0.14）。我们进一步以人均GDP作为参照标准，选取了2011年时日本、韩国和马来西亚等国家进行样本对比分析（见表3）。

可以发现，在人均GDP水平较高地区，社会保障支出指数均比较高，其中日本在2011年已经达到0.54，韩国则为0.284，而与广州社会保障支出指数相近的马来西亚，其人均GDP水平不到广州一半。通过比较这一数据可以得知：虽然最近几年广州市的经济发展速度非常明显，但相比其他经济发达地区，广州的经济发展与当地社会保障支出水平存在着一定的脱钩现象。这反映出广州尽管作为国家级重要中心城市，但其社会政策的发展相较经济发展仍相对滞后，这种状态所带来的社会风险应引起社会各界的高度重视。

（二）社会保障指数分解的测算结果

1. 社会保障项目分类指数的计算

我们进一步对社会保障支出指数进行分类项目分解（如表4所示），从估算结果可以看出：2013—2015年间，广州社会保障人均待遇指数均值为0.264，略低于全国水平（0.31），而与之相比较的其他几个国家的深度水平均明显高于广州，其中日本为0.57；韩国为0.34；马来西亚为0.29。另外从覆盖程度来看，广州社会保障覆盖指数的均值为0.685，明显高于全国水平（0.448）。通过比较两类指数可以发现，近年来，广州社会保障的扩面工作成效明显，但待遇水平仍有待提高。值得注意的是，比较其他国家发现，日本社会保护指数的广度水平已接近0.95，韩国也达到0.84，这些发达国家的社会保护受惠覆盖面已接近全民普惠程度，而广州虽然在经济发展方面与这些发达经济体的差距不断缩小，但在福利覆盖方面仍存在相当一段差距。

另外，考察三类指数可以看出，广州社会保险支出指数的份额最大，其中2013年为0.164、2014年为0.178、 2015年为0.179，这一水平虽然略高于2011年马来西亚（0.14）和全国水平（0.12），但与2011年的日本（0.43）相比则差距明显；而社会救助及福利支出指数相对较低，均值在0.005左右，明显低于其他三个参照系国家；最后考察劳动就业保障项目，测算结果显示，2013—2015年劳动就业保障支出指数的均值仅为0.002，大大落后于全国水平（0.01），基本处于整个社会保障支出体系的边缘位置。

综合以上结果可以看出：近年来，尽管广州的城市化发展速度不断加快，但社会保障政策方面却出现过度偏倚社会保险的倾向，对比其他发达经济体可以看出，城市社会救助和社会福利虽然作为社会安全网络的最后一道防线，但其社会“兜底”功能相对还十分薄弱，仍有待提高。这一结论与彭宅文的研究相呼应，主要原因在于，地方政府在社会保障政策制定过程中往往存在某种技术偏好，相关设计和政策偏好倾向于选择重点发展社会保险，因而变相会对其他社会性项目产生“挤占效应”。

2. 社会保障项目贫困聚焦程度的计算

最后，我们根据社会保障项目的支出属性将其划分为贫困性社会保障支出和非贫困性社会保障支出，可以得出贫困性社会保障支出指数和非贫困性社会保障支出指数。比较两类指数可以发现，近年来广州贫困性社会保障支出指数一直处在较低水平，2013—2015年该指数的平均值为0.005左右；而反观近三年来非贫困性社会保障支出指数则出现明显上升趋势（见表5）。这说明，尽管近年来广州市政府用于救助贫困人口的社会保障支出一直持续提升，但贫困性社会保障支出的增速明显低于非贫困性社会保障支出水平。这在一定程度上说明，广州社会保障支出的增长红利更多只是惠及到非贫困人口，真正迫切需要保护的弱势群体在整个社会保障制度分配当中仍处于相对十分落后的位置。

进一步对比亚洲开发银行的测算结果，可以发现广州的贫困性社会保障支出指数明显低于日本和韩国两个发达国家，其贫困性社会保障支出水平仅与马来西亚这类国家齐平，反映出经济发展成果在惠及贫困人口方面仍处于相对落后位置。另外，从贫困关注指标（PFI）可以看出，其值明显低于其他参照国家，这反映出超大城市的社会保障政策中针对相对贫困人口的扶持力度远远低于其他发达国家，贫困聚焦程度的大幅落后需引起足够重视。对此，笔者认为这种福利不均衡现象主要是由于近年来社会保障政策过分偏向社会保险所致，而社会救助、社会福利以及劳动保障扶持项目却相对发展滞后。社会保障政策内部的“一家独大”带来的结果不但是削弱对相对贫困人口的保护作用，同时更容易造成福利资源分配不公平现象，社会保障政策通过收入重新分配方式来实现其社会兜底功能仍有待提高。

五、结语与启示

党的十九大报告指出，必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。诚然，改革开放40年来，中国在消除贫困问题上已经取得举世认可的成就，人民生活水平的不断提升，为其他发展中国家的社会福利体制建设提供了宝贵经验。然而以往过于强调以经济建设为中心的社会政策同时诱发了一系列新的社会问题和冲突，特别是在人口规模日益膨胀的超大城市，其特殊的人口结构和经济地位使得社会民生福利问题日益成为社会关注的热点。本文选取广州这一超大城市作为研究对象，借鉴亚洲开发银行提出的社会保护指数方法进行了指数化研究，具体形成以下观点：

第一，近年来，以广州为代表的我国超大城市在社会保障支出方面进行了多番努力，社保支出呈现快速增长趋势，特别是在社会保险方面，其支出水平和受惠人群均出现较快增长。但从综合水平来看，广州的社会保护总体水平仅与全国和马来西亚齐平，经济发展和社会保护程度存在明显的不协调。主要原因在于，超大城市社会保障政策依然沿袭经济发展主义指导思想，社会发展理念较经济发展仍相对滞后。但随着经济转型步伐的不断加快，超大城市的发展理念需做出合理调整，如何进一步有效提高社会保障支出水平，更好发挥社会保护政策与市场化建设的相互协调作用，将是未来我国超大城市社会政策需要重点关注的内容。

第二，从社会保障项目的内部结构来看，2013—2015 年，广州社会保障项目的深度水平（受益人群的平均福利水平）略低于全国，而广度水平（覆盖面）则明显高于全国水平，但与日本、韩国等国家相比，其整体发展水平离全民受惠程度仍有一定距离。另外，比较社会保险、社会救助及福利和劳动就业保障项目三类指数来看，广州社会保障政策存在过度偏倚社会保险的倾向，社会救助（福利）以及劳动就业保障项目处于十分边缘位置。比较相关指数可以发现，广州的社会保险支出水平与韩国和马来西亚不分伯仲，但社会救助及福利和劳动就业保障支出则明显处于短板位置，这种福利发展不均衡现象应引起足够重视。结合当前实际情况来看，广州社会保险支出的快速上升主要得益于就业市场的良好表现，而随着产业升级转型步伐的不断加快，未来结构性失业将会导致更多的贫困人口和就业困难人员，社会救助及福利以及劳动就业保障项目理应需要在未来得到适当政策倾斜。加大社会救助及福利项目以及劳动就业保障项目的支出，进一步完善社会服务体系，这不仅对提高超大城市社会保障水平起到重要推动作用，更为重要的是有效减轻福利短板所带来的负面效应，进一步完善社会保护安全网络。

第三，广州市贫困性社会保障支出指数与非贫困性社会保障支出指数的差距不断拉大，社会保障支出在贫困群体和非贫困群体间的差距正日益拉大。比较社会保障贫困关注指标（PFI）可以发现，2013—2015年，广州市贫困关注程度均低于其他参照国家，主要原因在于社会保险过于优先发展导致对相对贫困人口形成了“福利扭曲”现象，社会保障支出的增长红利相对更多是流向非贫困人口。这一现象表明，广州社会保障政策存在过分偏移生产主义的倾向，相对贫困人口在社会保障项目支出分配中明显处于不公平位置。这种福利分配不公平现象不仅有违社会保护政策的初衷要求，同时也不利于当前我国全面建成小康社会。因此针对我国超大城市社会保障项目内部结构不均衡现象，相关部门仍须考虑如何合理分配好各项社会保障支出，让共享发展理念得以真正有效实施。

最后，本文针对研究中的不足与未来研究进行展望。由于部分数据在获取方面存在一定难度，论文只选取广州作为超大城市进行分析，所得结论难免与全国各地社会保障支出的实际状况存在出入。但管中窥豹，可见一斑，相关结论对于反思当前我国超大城市的社会保障发展现状及存在问题仍具有一定参考意义。笔者期待这一工作能对日后研究起到抛砖引玉的作用，未来将在此基础上进一步做深入研究，如通过构建更为统一的测量指标进行其他城市的可行性研究，相关内容将在后续研究中进行深入论证。

（参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第6期）