水资源相关贫困与水利扶贫的战略选择

陆益龙

原文载于：《中国水利》, 2015第23期

摘要：2014年我国仍有7000多万贫困人口，其中包括大量水资源相关贫困。我国水利扶贫在推进片区联系、定点扶贫和对口支援及水利行业其他扶贫工作等方面，取得了成绩。也存在对工程和项目的依赖、对象的范围局限与扶贫精准度偏低、扶贫效率有限等问题。“十三五”期间，水利扶贫要为总体扶贫目标作出更大贡献，需要有扶贫创新。在水利扶贫的战略选择上，可推进精准、综合与可持续的水利扶贫战略。

关键词：水资源、贫困、水利扶贫、战略选择

全面建成小康社会是“十三五”规划要实现的基本发展目标，实现中华民族的第一个百年目标，消除贫困是必要条件。贫困群体的存在，具有发展的短板效应。只有让社会中的贫困人群摆脱贫困，共同致富，才能真正达到全面建成小康社会的目标。

一、贫困与水资源

贫困是一种社会问题，表现为经济生产和社会生活处于非常困难和窘迫的状况之中。对贫困问题有不同的理解，对贫困的标准或贫困线的界定也有差异。世界银行将贫困线定为人均每天的支出水平低于1.25美元，2015年将这一标准提高到1.9美元。中国在2011年将农村贫困线提高到农民年人均纯收入2300元，低于这一水平即为贫困人口。按照这一标准，2014年，中国仍有7000多万贫困人口。由此看来，全面建成小康社会仍将面临艰巨的扶贫和脱贫任务。

产生贫困的原因来自多方面、根源也有多种，有自然的，也有经济、政治、社会与文化等方面的因素在其中发挥影响作用，而且各种因素通常并非孤立地发挥作用，而可能是多种因素共同影响。例如，自然资源贫瘠地区，往往容易产生贫困，而在现实中也有在恶劣的自然条件下创造出丰衣足食的生存与生活状况的案例，这说明某一种因素并不必然决定贫困的形成，贫困属于复杂的社会问题。

从生计资本构成论角度看，贫困人群的生计资本中，通常存在自然资本匮乏问题，即贫困人群所拥有的自然资源一般都比较贫瘠。因此，从这个意义上说，自然条件的恶劣、自然资源的匮乏通常在贫困问题的产生中起着非常重要的作用。贫困人群由于所生存的自然生态环境非常不利于发展，他们可以利用的自然资源非常贫瘠，这在较大程度上制约了他们的生产和生活的改善。

水资源相关贫困不等同于水贫困，水贫困“是指自然界中缺少可供使用的水，或者人们缺少获得水的能力或权利”。[1]而水资源相关贫困是指贫困的产生原因与水资源问题相关。水资源对于人类生产与生活来说，是重要的自然资源。贫困人群一般对水资源的反应具有脆弱性，而且贫困地区水资源本身的脆弱性也极为明显。[2]水资源的匮乏及其它水资源问题常常是致贫的主要因素之一。目前我国大量的农村贫困人群，属于由水资源问题致贫的。他们要么生活在严重缺水的岩漠化、荒漠化地区，要么就是处在水土流失严重、易受洪涝灾害侵袭的贫瘠山区，或是受到水资源污染问题困扰地区，还有部分水库移民群体，由于移民安置问题而出席的贫困现象。总之，水资源相关贫困是贫困问题的重要构成，从水资源管理角度来认识贫困问题和推进反贫困与扶贫战略具有重要意义。

就问题的形成机制而言，水资源相关贫困大体可分为三大类：一是自然资源禀赋造成的贫困，也就是贫困人群的产生与他们所生存和生活的自然生态环境密切相关，如在易旱易涝地区，人们遭受自然灾害的频率较高，因灾致贫的人会随之增多。二是水资源不均衡配置造成的贫困，这类贫困与水资源管理和资源分配不公相关，如在一些河流流域上游或下游地区，由于发展经济受到一定程度的制约，由此而可能产生一定的贫困人群。三是水资源不当使用造成的贫困。较为突出的问题有水污染和地下水超采导致贫困人群的产生，水污染和地下水位下降带来的土地荒漠化，由于生产和生活的自然环境发生恶化，从而使得受影响区域的部分农村人口陷入贫困境地。

就我国国情而言，贫困人群主要分布在农村地区，在其中有很多地区皆存在这样那样的水资源问题，从这个意义上说水资源相关贫困仍是较多突出的。因此，水利扶贫依然任重道远。

二、水利扶贫的现状与问题

由于有较多贫困问题的产生与水资源及其管理相关，因而水利扶贫在扶贫与反贫困中有着举足轻重的作用。水利扶贫是指由水资源主管机关或水利部门主导的，主要运用水利资源和水利手段来推进帮助贫困人群脱贫的扶贫方式。

现阶段，水利部门紧紧围绕民生水利，践行新时期治水思路，着力于移民政策法规建设、移民安置管理和后期扶持政策实施工作等重点工作，在水库移民方面取得了新突破、新成效。[3]从近些年来我国水利扶贫的经验来看，水利扶贫工作的重点主要包括：（1）实施国家重点水利工程的建设，惠民生，促进扶贫减困。水利部门在一些重点地区推进农村饮用水安全工程建设，解决了这些贫困地区生活用水困难问题。此外，在一些贫困山区投资建设水库电站工程，对推动当地经济发展和生活条件的改善发挥了重要作用。（2）加大对贫困地区的防灾减灾项目的投入。通过防灾减灾项目建设，提升农村贫困地区的防洪抗旱能力，预防和减少了农村贫困的发生。（3）加强农田水利建设。在推进新农村建设过程中，各级水利部门加大了农村基本农田水利建设力度，特别是对重点贫困地区，国家加大了基本农田水利建设的投入，使农村贫困地区的农业生产脆弱性得以缓解。（4）开展定点扶贫和对口支援。水利部主要联系三峡地区的重点贫困县，开展了定点扶贫和对口支援工作。通过水库移民的后期扶持项目，预防和消除因水库移民而产生的贫困。

概括起来，我国水利扶贫在推进片区联系、定点扶贫和对口支援工作，以及在推进扶贫攻坚规划的实施和水利行业其他扶贫工作等方面，已经取得了有目共睹的成绩。[4]作为部门性和行业性的扶贫，水利扶贫在全国总体扶贫和反贫困战略推进过程中，发挥了突出的作用。

与此同时，我们也需要看到并关注水利扶贫存在和面临的一些问题，这些问题可概括为如下几个方面：首先，水利扶贫存在和面临着部门扶贫与总体、行业目标与扶贫目标边界模糊问题。尽管从已有经验看，水利扶贫在国务院扶贫开发领导小组的协调下，能顺利实施和开展各项水利扶贫项目。而且水利部也在全国扶贫总体规划的框架下，制订了《全国水利扶贫规划》，在一定意义上明确了水利扶贫的目标和任务。然而，就扶贫的本质目标而言，水利扶贫的扶贫目标仍有待进一步明确，仍需要与行业目标作更清晰的区分界定。目前水利扶贫尚未明确要减少和消除多少贫困人口中的水资源相关贫困，每年需要减少或消除多少贫困，以及通过什么样方式和策略去减少和消除这些贫困。

其次，水利扶贫对工程和项目的依赖问题。工程水利是我国水利或治水的一种传统理念��认为唯有通过水利工程，或只要通过水利工程建设，就能造福人民。然而，从发展的眼光看，工程水利存在着一定局限，发展水利事业实际还关涉的人与水资源、自然与社会的关系问题，仅仅依赖水利工程，有时候并不一定能达到人类社会福利的最优状态。受工程水利理念的影响，水利扶贫也有对工程和项目实施的过于偏重甚或依赖。水利工程和项目建设对改善农村贫困地区的基础设施、改善农业生产和居民生活条件确实能够发挥一些积极有利的作用，但工程、项目建设一般具有普惠性，会让一些片区的民众都能从中受益。因此，水利工程和项目建设，可能在扶贫开发中发挥一定积极作用，但对于贫困人群来说，其扶贫作用或许还是有限的，因为工程项目难以精准地、直接地让贫困人群受到特殊的帮扶，因而也难以确保是否减少和消除了贫困。

再次，水利扶贫对象的范围局限和扶贫精准度偏低问题。从近些年的水利扶贫情况来看，扶贫的重点在三峡地区，主要围绕水库移民的后期扶助和重点对口支援开展扶贫工作。虽然水利扶贫这一范围和对象的选择和定位具有特定的历史意义，然而就全局性水利扶贫而言，如果将扶贫范围局限在单个地区，可能会漏掉其他地区的贫困人群，由此使得水利扶贫不能精确瞄准贫困人口中的与水资源高度相关的贫困人群。现阶段我国的扶贫和反贫困已进入攻坚时期，需要从全局角度精准而有效地减少和消除贫困，并预防贫困的再生产。因此，水利扶贫也需要从全局的高度，对全国范围内与水资源高度相关的贫困人群实施有效的扶贫帮困，以达到全面消除贫困和全面建成小康社会的总体目标。

此外，项目制下水利扶贫效率受限问题。总体来看，我国在扶贫开发方面，存在着脱贫成本高、扶贫效率低的问题。[5]这一问题的存在，较大程度上与项目制扶贫策略相关。在主要由政府主导的扶贫开发过程中，扶贫开发工作的开展和实施，通常以项目的形式推进实施的，选择这样的推进策略，主要是为了使扶贫资金在财政支出和行政监管上更具合法性和可操作性。然而值得关注的是，已有的经验和一些研究表明，通过项目制提供公共物品，对提高公共物品的公益效率或社会福利效用存在较大局限。在项目实施过程中，项目委托、代理和具体执行与实施单位其实都是具有各自利益诉求的主体，他们在项目推进中追求各自利益的行为就会使得项目所设计的公益目标或公共利益大打折扣。而目前项目制的制度安排似乎还难以规避这样的制度漏洞。此外，项目制所设定的项目通常还具有专项性、单一性。贫困问题是一种复杂的自然、政治经济与社会问题，扶贫开发如果完全依靠专项的扶贫开发，或单一维度的扶贫，在实际工作中其社会效果、扶贫的效率不一定达到理想状态。扶贫的本质目标就是要消除贫困，尤其是要消除结构性的贫困，即要让社会中不存在由政治经济及社会文化等结构性因素导致的贫困线之下的贫困人群。

水利扶贫已经在我国扶贫开发中发挥了突出的作用，在推进全面建设小康社会的关键期，水利扶贫还有更大的空间，还需发挥更大的作用。要达到这样目标，就需要在现有基础上，推动水利扶贫创新，运用新的水利扶贫战略，提升水利扶贫的实际效率。

三、精准、综合与可持续的水利扶贫战略

目前，《全国水利扶贫规划》已经出台，这是对未来一段时间内我国水利扶贫的一种总体规划，增强了水利建设的政策扶持，[6]同时也提供了近期水利扶贫的总体框架和重点任务部署。

未来五年，我国的扶贫开发将进入攻坚的关键阶段。扶贫开发的成效直接关乎到国家总体战略目标的实现。要摆脱贫困的短板效应，实现全面建成小康社会的总体目标，首先必须全面消除贫困。水利扶贫在我国扶贫事业发展中具有非常重要的地位，在扶贫攻坚的关键时期，需要发挥更大的扶贫作用。新的形势下，作为部门性、行业性扶贫的水利扶贫要为总体扶贫目标作出更大贡献，这就需要有扶贫创新。在水利扶贫的战略选择上，需要与未来我国扶贫发展的总体趋势保持一致，推进精准、综合与可持续的水利扶贫战略。这一战略包含如下三个基本原则：

第一，精准扶贫。从当前及未来扶贫发展的趋势看，要在2020年全面建成小康社会，那就意味着我们不应有绝对贫困人群。而现在还有7000万左右的贫困人群，就需要在5年内让他们脱贫奔小康。所以，对未来5年的扶贫和反贫困工作，需要有合理的战略规划。所谓合理的，就是指针对扶贫目标是合理的。那么，要让7000万贫困人群脱贫，扶贫工作首先需要精确地瞄准这一人群，精确地把握这些贫困人群贫困产生的具体情形，有针对性地采取有效的扶贫措施，让他们确实能走出贫困。

精准扶贫战略的优势就在于扶贫措施和扶贫工作能够精准地、直接地面向贫困者，从而使得扶贫工作不会停留在泛泛的形式之上，而是能够解决具体的贫困问题，确保贫困者真正脱贫，由此达到减少乃至消除绝对贫困的目标。

对于“十三五”期间的水利扶贫来说，实施精准扶贫战略，首先需要建立起水资源相关贫困的“瞄准机制”，在这个“瞄准机制”中，主要有两个重要构成：一是要瞄准水资源相关的贫困人群。即在7000万贫困人口中，筛选或瞄准重点与水资源问题相关的贫困人群，确定他们的分布状况。二是要瞄准贫困产生的关键因素。在通过瞄准机制锁定重点水资源相关贫困人群的分布和位置后，开展综合且深入的贫困问题研究，找到脱贫的关键“部位”，因地制宜、因人制宜采取有效的脱贫措施，达到真正消除贫困的目标。

实施精准的水利扶贫战略，具体来说就是将7000万左右贫困人口中的水资源相关贫困人群用地理信息系统（GIS） 进行精确地定位，并对相应的扶贫项目和扶贫措施及其扶贫效果加以动态的监测，然后根据监测结果和评估，实施即时有效的跟进措施，以精准地让扶贫对象摆脱贫困，逐步向小康迈进。

第二，综合扶贫。综合扶贫战略是相对于单向度的扶贫开发和专项的项目扶贫而言的，贫困是复杂的社会问题，旨在解决贫困问题的扶贫工作应是综合性的，因为如果依赖于某项措施，依赖单一路径，或许无助于贫困问题从根本上解决，也不利于真正减少、消除和预防贫困。

在新时期，我国已进入扶贫攻坚时期。实现扶贫攻坚的战略目标，必须有扶贫战略的转换，需要从单向度扶贫开发转向综合性扶贫。具体而言，综合性扶贫战略就是要瞄准贫困人群，实施综合的扶贫政策和措施，既包括扶贫救助、扶贫开发、扶持发展和贫困预防等各种政治经济计划和社会行动，以达到支持和帮助扶贫对象真正能够脱贫的目的。

水利扶贫实施综合性扶贫战略，主要在于扶贫途径和扶贫方式的创新，超越以往的工程项目扶贫的传统理念，采取更加直接、更加有效的综合扶贫措施，以提高水利扶贫的效率。此外，综合性水利扶贫还要求扶贫工作的开展不受制于部门性和行业性服务，即不能完全依赖于水利工程建设和水利项目实施来推进扶贫，而是要真正地、直接地面向贫困者、面向贫困问题，只要能帮助贫困者摆脱贫困、能解决贫困问题的各种有效措施，都要拿来服务于扶贫事业。唯有这样，才能达到真正意义的扶贫目标。

第三，可持续扶贫。在项目制扶贫中，扶贫行动受制于项目期限。不论扶贫目标是否实现，随着项目的到期，相应的扶贫行动也会随之终止，而很少有后续的、跟踪的扶贫服务。由此也就构成扶贫的不可持续性特征。扶贫是长期而又艰巨的工作，要维持扶贫开发的成效，预防和避免返贫、新的贫困人群的产生，扶贫事业的发展需要坚持可持续性扶贫战略。

实施可持续的水利扶贫战略，就是要使瞄准贫困人群的扶贫计划、政策措施和扶贫行动具有持续性和后期跟踪服务的机制。在具体推进水利扶贫工作中，可以采取针对已瞄准的水资源相关贫困人群，采取包干制与责任制的扶贫方式。让锁定的水资源相关贫困人群的扶贫和脱贫任务与责任由某个机关或组织来包干承担，委托机关主要负责协调落实扶贫资金和扶贫效果的评估与监督，以确保扶贫对象的脱贫，并维持脱贫成果，预防贫困人群的返贫现象的出现。保障扶贫工作的可持续性，还需要有相应的政策或规则的规定，即要求扶贫承包者或扶贫工作者对扶贫对象有扶贫行动后续的相关服务和维护，以此构建起扶贫工作的可持续机制。

精准、综合与可持续的扶贫战略，就是在推进扶贫进程中，将精准原则、综合性原则和可持续性原则统一起来，规避扶贫的形式化、单一化和暂时性的问题，保障所开展的扶贫行动能够发挥让贫困人群真正脱贫的目的，并能让扶贫服务和脱贫效果持续下去。推进精准、综合与可持续扶贫战略，水利扶贫工作需要建立起三种机制：瞄准机制、协调机制和持续机制。首先，水利扶贫要建立起瞄准现有贫困人口中重点与水资源相关的贫困人群；其次，还需要建立起在扶贫过程中协调多种扶贫力量、扶贫方式的机制，以综合多种资源和力量，达到扶贫效率的优化；最后，要建立能将扶贫行动和脱贫效果持续下去的机制，以保障扶贫的可持续性。

参考文献：

[1] 孙才志,王雪妮. 基于WPI-ESDA模型的中国水贫困评价及空间关联格局分析资源科学. 2011.6

[2] 陆益龙. 基于水资源需求管理的水利扶贫. 中国水利. 2003.8

[3] 车小磊. 围绕中心 抓好落实 推动水库移民和水利扶贫工作科学发展——访水利部水库移民开发局局长唐传利. 中国水利. 2014.24

[4] 唐传利. 围绕中心 开拓进取 推动水库移民和水利扶贫工作新发展. 中国水利. 2013.24

[5] 董晓波. 农村反贫困战略转向研究-从单一开发式扶贫向综合反贫困转变社会保障研究. 2010.1

[6] 曲波.《全国水利扶贫规划》出台 水利建设政策扶持再加码.中国勘察设计. 2012.12

（ 作者，陆益龙，中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师  ）