社会服务：香港经验及启示

李海荣

原文载于：《甘肃行政学院学报》2013年5期

摘要：香港的社会服务肇始于慈善团体的救济扶持，经过第二次世界大战后60多年的发展，时至今日，其服务体系日臻成熟，形成了既具香港特色，又有中国传统的服务模式。相较之下，我国内地的社会服务，无论从数量还是水平上都略逊一筹，仍处于起步阶段。因此，本文从服务管理、服务项目、服务工作者等方面介绍香港的社会服务体系，以期对我国内地发展和完善社会服务提供指导，为建立中国本土化的社会服务模式提供借鉴。

关键词：社会服务体系/香港经验/社会服务模式/基本公共服务/非政府组织(NGO)/社工

 “社会服务”通常是指为处于不利社会境况中的弱势群体提供的各种形式的帮扶，亦是国家公共服务的重要组成部分。西方国家自英国于19世纪中叶首倡“社会服务”以来，已经形成比较完善的社会服务体系。时至今日，欧美等发达国家已建立起符合本国特色的服务制度，服务理念也较为成熟。与国际比照，中国的社会服务还处于起步阶段，如何构建符合我国国情的社会服务体系理应提上日程。

追溯历史，中国虽未提出“社会服务”这一具体概念，但服务理念早已存在，只不过在传统中国社会提供的服务主要为家庭式的非正式性的照料。然而审视现状，中国剧烈的社会变迁正在降低现代家庭的照料能力：高速工业化、城市化和以低生育率为核心的生育政策造成家庭规模日趋小型化、结构核心化，而日益提高的妇女劳动参与率也减弱了家庭的传统照料作用，这都导致了家庭照顾资源逐渐式微；加之传统上尊敬、照料老人的儒家伦理不断瓦解，家庭提供服务的意愿也在下降。易言之，为家庭成员提供长期、连续性照料的压力已非现代一般家庭所能独自承担，因此国家需要迫切发展社会性的、正式的现代服务形式。

我国政府已经深刻认识到形势的严峻性，“十二五”规划纲要明确提出“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”、“推进基本公共服务均等化”，十八大报告更是将社会服务作为社会建设的重要载体。据此可以断定，社会服务作为基本公共服务的重要组成部分，必会受到政界、学界及社会公众的认可与关注。

另一方面，推进社会服务建设并非朝夕之功，它须配合我国目前的国力水平及地区发展差异，分阶段分地区渐次实现。在发展社会服务方面，我国大陆地区还处于探索和起步阶段，经验还很欠缺，而我国香港地区在这方面则较为领先。因此，本文以香港为例，分析香港社会服务的经验，以期对中国的社会服务体系建设作些微贡献。

一、社会服务的管理框架

（一）社会服务的机构和组织

香港社会服务开始于民间团体的救援工作，历史最悠久、规模最庞大的东华三院，创始于1870年，保良局开始于1878年，这些志愿机构一度成为香港提供社会服务的主力；直至1958年香港社会福利署成立，政府才正式管理并主动协调社会服务的政策规划。由此可见，香港社会服务的发展很大程度上得益于服务机构与组织的发展。具体而言，香港社会服务的机构和组织具有以下几个特征：

1.分工明确，职能清晰

在香港，为基层社区提供管理和服务的机构或组织可以分为行政机构和社会组织，二者分工明确、各司其职。其中，行政机构提供行政管理和公共服务，社会组织提供自治管理和公益服务。

行政机构是香港特区政府按照基本法和行政框架设立的。行政机构除了香港特区政府下设的各署、局等行政管理机构外，还包括各类社区服务机构；前者以香港社会福利署、社会工作局为代表，后者如香港平等机会委员会、香港安全服务队等。

社会组织又分为正式组织和民间组织。正式组织为法定的、正式的社会组织，负责各区的日常管理和服务事务。民间组织或非政府组织(简称NGO)，一般是自发自愿形成的，其服务开展方式包括：通过项目申请获得资助进行服务；通过自我组织获取微利开展活动；通过社会募捐获得善款为社区提供服务；通过直接供给为各类人群提供特惠服务；通过邻里互助建立自信提供自愿服务；通过其它各种途径提供中介、互助、志愿等非营利性的社区服务。

2.直接服务，运行规范

一般来讲，中国内地的社会组织主要有以下几种类型：一是社会团体(如工会、共青团、妇联等)；二是��业协会(如企业联合会、医疗协会等)；三是基金会(如红十字会)；四是社会中介组织(如社区物业组织)；五是社区法定自治组织(如社区居委会)；六是社区民间草根组织(如文体娱乐团体)。目前，这些社会组织中，直接提供社会服务的还比较少，很多组织还亟须规范。相较之下，香港的非政府机构(NGO)，则主要致力于社会或社区服务，并且具有较为规范的组织架构和较成熟的运行方式。

通常来讲，香港非政府社会服务组织的架构主要由三部分构成：

(1)董事会，也称董事局、理事会，主要会员由周年大会选举产生。董事会为机构最高决策层，多为不受薪、非执行的志愿服务人士构成。董事会的成员多为专业人士，也可能因为其服务性质和具体需要，加入其他背景的人士。

(2)管理层，主要由总干事领导专职管理人员组成，负责具体事务的执行。其总干事、行政总裁由董事会聘请，其他管理人员则一般由总干事或行政总裁组织招聘，受薪的管理层可列席董事会会议，但通常没有投票权。

(3)前勤层，主要由总干事、行政总裁和其他管理层人员组织招聘产生，负责具体事务的执行。

3.管理严格，制度保证

香港社会服务联会(HKCSS, The Hong Kong Council of Social Service)，简称“社联”，是代表非政府社会服务界别的联会组织，它是民间组织的总协调和指导机构，通过业务指导、项目资助、考核评估、研究开发等方式领导入会的非政府社会服务组织，共同推动可持续的社会发展。①

20世纪40年代，第二次世界大战结束，香港的经济及社会环境产生剧变，加上大量难民由内地涌至，大规模的救济工作变得刻不容缓，慈善团体及福利机构遂纷纷成立，为市民提供适切的服务及援助。为了有系统地统筹及策划各种福利服务工作，志愿组织组成了“紧急救济联会”，由于福利机构的数目不断增加，所提供的服务亦日趋多元化，协调和联络的工作变得更加重要。在1947年，香港社会服务联会成立，并于1951年正式成为法定团体。“社联”现时共有约400个机构会员，它们透过其属下遍布全港3000多个服务单位，为香港市民提供超过九成的社会福利服务。

“社联”具有严格的组织架构，其议事和决策机构为董事会，管理及行动机构为执行委员会。执行委员会下设机构有：香港复康联会、服务发展常设委员会、政策研究及倡议常设委员会、业界发展及常设委员会、公众参与及伙伴常设委员会。其中，服务发展及联席常设委员会又下设康复服务专责委员会、家庭及社区服务专责委员会、儿童及青少年服务专责委员会、长者服务专责委员会；政策研究及倡议常设委员会又下设社会保障及就业政策专责委员会、社会发展专责委员会。

香港社会服务联会的自我界定非常清晰。

其工作使命是增强社会福利服务机构的问责；推动更完善的社会福利服务；促进机构服务社会的能力；共同倡导公平、公义、共融和关怀的社会；让香港福利界成为国际社会的典范。

定位。一个代表非政府社会福利服务机构、具有清晰信念与专业能力的联会组织，致力推动香港社会福利的发展。

信念。与会员机构共同信守社会的公义、公平，肯定人拥有天赋的权利，而社会有责任确保每个公民享有基本的社会和经济资源，发挥潜能；个人亦有义务履行对家庭和社会的责任，自力更生、实现自我。

抱负。建立一个具有高度问责性、有效率、具有成效、能照顾社会需要的社会福利界，维护社会的长远持续发展和市民的福祉。

香港社会服务联会具有七项核心业务：

第一，鼓励机构互相分享经验，促进彼此合作以掌握社会需要及转变。

第二，制订福利议程与业界回应社会需要，倡导改善有关政策及服务的建议。

第三，发动并参与福利规划，凝聚及反映业界的观点。根据社会需要的数据及分析，提出服务解决方案；建议拓展资源以提升服务。

第四，制订方向和策略支援服务使用者，协助其清楚表达需要并参与改善与他们相关的政策和服务。

第五，与业界推动先导服务回应社会需要，强化创意计划，填补服务缺口。

第六，制订方向及策略以推广实证为本的工作手法，检讨服务模式，鼓励机构实践良好工作模式及优质服务，以提升服务质素及效能。

第七，加强与国际及地区相关团体的联系及交流，发展本地福利议程、推展相关国际公约、促进经验分享。

由此可见，香港不仅有众多的民间组织机构，还具有自己的联合组织，其不仅通过各种方式为入会机构提供服务，还通过各种方式为社会发展做出努力，弥补政府服务的不足。当然，进入新世纪，香港社会服务机构也面对更多的社会经济环境压力：一是经济结构的转变，工作及收入不稳定、贫穷化和贫富差距扩大、竞争加剧但机会减少；二是社会的转变，人口老化及结构的转变、边境逐渐模糊及人口流动、家庭功能及凝聚力受到侵蚀、边缘化及社会排斥；三是社会凝聚力的变化，社会压力增加而社区关系受压、对社会及政治参与诉求提高、期望更高的社会问责等。

(二)社会服务的财政与资源

1.政府津助

香港社会服务开始之初，资金主要由民间志愿机构募捐而得，“外国善款”是其主要来源；而香港政府对非政府机构的资助方式，早年是“酌情津贴”，即政府拨给志愿机构一定的补助；1982年发展成“标准津贴”，政府对非政府机构的服务给予全额资助；2001年起推行“整笔拨款制度”。该制度是指将受非政府机构截至2000年4月1日的认可人手编制人数“定影”，随后参照截至2000年3月31日所适用的公务员总薪级表中点薪金推算定影员工薪酬的总和作为向非政府机构拨款的“基准”，最后以“一笔过拨款”的方式向非政府机构发放经常拨款。该制度着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式调配资源，以应付社会不断转变的需要。非政府机构可自行决定是否采纳。②截至2011年4月1日，共有171间受津助的非政府机构，其中164间机构已加入“整笔拨款”制度(社会福利署，2011)。

而对于未加入“整笔拨款”制度的机构，则可以按照以下几种“非整笔拨款模式”③获得津助：

(1)修订标准成本津贴模式，即服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。非政府机构在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本。

(2)模拟成本津贴模式，即津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整。

(3)整笔拨款模式，即接受一笔拨款资助，在这模式下，服务单位剩余的款项不会被扣除。

2.非政府津助

与受资助的非政府机构不同，未受资助的机构在资金及资源方面较为不稳定。对于这类机构而言，收入主要局限于会费收入、服务收入、社会捐赠及基金申请几种方式。其实，未受资助的非政府机构一般规模较小、服务范畴较为单一，且社会知晓度也低。如此一来，该类非政府组织在寻求社会资源和资金支持方面更为困难，并因此可能间接对机构的人力资源管理和发展产生负面影响。

此外，经过数十年的努力，香港已经形成了较为成熟的慈善文化，涉及教育、医疗、扶贫、环保、平等机会、文化康乐等不同议题，可供非政府机构申请。民间力量也成为香港多元化的筹资渠道之一。

(三)社会服务的评估与问责

在香港，无论是接受政府资助的社会服务机构，还是自筹经费的社会服务机构，都必须面对评估和问责。不同的是，前者主要接受资助方——政府的评估和问责，后者更多是接受社会公众的监督。

为对受资助机构进行评估，社会福利署于2010年10月12日制定出台“服务表现监察制度”，它是对受资助机构进行规管、厘定及评估服务表现的重要文件，包括社会福利署与受资助机构签订的《津贴及服务协议》以及一套《服务质素标准》。根据《服务表现监察制度》，对机构服务表现进行评估的方法大致有以下几种：

(1)“基本服务规定”及“服务质素标准”的自我评估。各服务营办者每年须向社会福利署提交自我评估报告，陈述其服务单位“基本服务规定”及“服务质素标准”的执行情况；如有未达标准之处，同时提交改善计划。

(2)统计报告。服务营办者采用特定表格，向社会福利署提交服务单位在“服务量标准”和“服务成效标准”的统计报告���社会福利署会按照协议所载的协定的水平，分析有关数据。

(3)评估探访。“评估探访”是社署监察服务表现的常规工作，以了解服务单位遵守协定服务水平的情况，当中包括十六项“服务质素标准”及“基本服务规定”的执行。根据风险管理的方式，社会福利署为各服务营办者抽选接受“评估探访”。为落实整笔拨款独立检讨委员会(检讨委员会)在2008年12月发表的《整笔拨款津助制度检讨报告》的建议，社会福利署除了定期的评估探访及为调查投诉而进行的突击巡查外，会更频密地巡查服务单位，亦会基于一般质素保证需要而按抽样拣选服务单位进行突击巡查。此外，社会福利署亦根据建议由评估人员在探访/巡查期间有系统地收集服务使用者的意见。

(4)实地评估。“实地评估”是社会福利署针对性的服务表现监察工作：就个别服务营办者或服务单位的独特情况，社会福利署给予短期通知或不作事前知会下，进行实地探访，检视其服务质素。“实地评估”会应用在新服务单位、疑有服务表现问题的服务单位等。

而作为“服务表现监察制度”主要依据的“服务表现标准”，则可分为“基本服务规定”、“服务质素标准”、“服务量标准”和“服务成效标准”四方面(社会福利署，2011)。其中，“基本服务规定”乃因应各类服务的提供方式而指定的一些基本建构要求，可包括职员资历、所需器材、遵行服务程序手册的要求、开放时间等；“服务量标准”规定，为衡量每类服务的一些基本服务表现指标，各项标准均以服务单位所属的服务种类而订定，涉及收容率、已登记会员的数目、个别护理计划完成比率、小组活动的平均出席率、已举行活动的数目等指标；“服务成效标准”用于量度服务的成效，可泛指整体服务使用者于使用服务后的改进情况；而“服务质素标准”则订明了服务单位应具备的质素水平，具体表现为“四项基本原则”和“十六项服务质素标准”(社会福利署，2001年12月)：

原则一：资料提供，明确界定服务的宗旨和目标。运作形式应予公开。

(1)服务单位确保制备说明资料，清楚陈述其宗旨、目标和提供服务的形式，随时让公众索阅；

(2)服务单位应检讨及修订有关服务提供方面的政策和程序；

(3)服务单位应存备服务运作和活动的最新准确记录；

原则二：服务管理，有效管理资源，管理方法应灵活变通、不断创新及持续改善服务质素。

(4)所有职员、管理人员、管理委员会和理事会或其他决策组织的职务及责任均有清楚的界定；

(5)服务单位/机构实施有效地职员招聘、签订职员合约、发展、训练、评估、调派及纪律处分守则；

(6)服务单位定期计划、检讨及评估本身的表现，并制定有效的机制，让服务使用者、职员及其他关注人士就服务单位的表现提出意见；

(7)服务单位实施政策及程序以确保有效的财政管理；

(8)服务单位遵守一切有关的法律责任；

(9)服务单位采取一切合理的步骤，以确保职员和服务使用者处身于安全的环境；

原则三：对使用者的服务，鉴定并满足服务使用者的特定需要。

(10)服务单位确保服务使用者获得清楚明确的资料，知道如何申请接受和退出服务；

(11)服务单位运用有计划的方法以评估和满足服务使用者的需要(不论服务对象是个人、家庭、团体或社区)；

原则四：尊重服务使用者的权利，服务单位在服务运作和提供服务的每一方面，均应尊重服务使用者的权利。

(12)服务单位尽量尊重服务使用者在知情下作出服务选择的权利；

(13)服务单位尊重服务使用者的私人财产权利；

(14)服务单位尊重服务使用者保护私隐和保密的权利；

(15)每一位服务使用者及职员均有自由申诉其对机构或服务单位的不满，而无须考虑遭受责罚，所提出的申诉亦应得到处理；

(16)服务单位采取一切合理步骤，确保服务使用者免受侵犯。

上述16项服务质素标准都有详细的准则及要求，供机构、服务单位进行自我评估或接受社会福利署的评估。

除评估外，另一项则是问责。无论是受资助的机构还是自筹经费的机构，都需要向机构董事会(理事会)及社会公众“交代”，其方式一般为机构的年报。

 

二、社会服务的内容

香港社会服务日益多元化，不仅有传统的社会保障、家庭及儿童服务、康复服务、安老服务、青少年服务等，亦与司法、教育、医疗等领域有所链接。

(一)社会保障

在香港，社会保障的整体目标，是帮助社会上需要经济或物质援助的人士，应付基本及特别需要。而作为香港传统的公共服务，社会保障的内容早期以派送干粮热饭为主，至20世纪70年代，改为向社会上不幸的社群提供现金援助，而今又推行无须供款的社会保障制度，这个制度包括综合社会保障援助计划(简称“综援”)、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划及紧急救济(见表2)。

(二)安老服务

香港的人口正不断老化，截至2011年，香港65岁及以上的长者占人口总数的13.2％(香港政府统计处，2012年2月)，因此安老服务日益得到重视。其信念是使长者能够有尊严地生活，并为其提供适当的支援，以期实现“老有所属、老有所养、老有所为”的理想。目标则是透过一系列支援服务，照顾长者各方面的需要和提升他们的生活质素，尽量使其留在熟悉的社区环境生活；并为有需要的长者提供院舍照顾服务。

1.社区照顾及支援服务

社区照顾及支援服务协助长者尽量留在社区中安享晚年，以及为护老者提供支援。由于社区照顾及支援服务日趋多元化，服务形式以综合模式为主，务求方便服务使用者。概括而言，社区照顾及支援服务可以分为三个范畴：长者中心服务、社区照顾服务及其他社区支援服务(见表3)。

2.院舍照顾服务

院舍照顾服务为一些年龄达65岁或以上，但因个人、社会、健康或其他原因而未能在家中居住的长者，提供住宿照顾服务及设施。年龄介乎60岁至64岁的人士亦可提出申请，但须证实确有需要接受住宿照顾。概括而言，香港院舍照顾服务可分为四种：长者宿舍、安老院、护理安老院和护养院(见表4)。

此外，香港社会福利署在过去十年，重整长者社区支援服务及提供改善家居及社区照顾服务等，并鼓励长者融入社群。除了不断提升安老院舍的服务质素及监管水平外，于2000年11月起推行“安老服务统一评估机制”，采用一套国际认可的评估工具，衡量长者在护理方面的需要，从而编配合适的长期护理服务。社会福利署还在2003年11月28日开始设立“资助长期护理服务中央轮候册”，让长者获得适切的资助长期护理服务。另外，特别值得一提的是香港长者安居服务协会开发的“平安钟”服务。这一服务以24小时运行的信息系统为平台，联通家庭、社工等，为有需要的长者提供人性化的服务。

(三)家庭及儿童福利服务(Family and Child Welfare Services)

家庭作为社会的主要部分，它提供一个亲切的环境，使家庭成员在正常情况下获得照顾、支持和安全感；家庭亦可以帮助培育儿童成为社会上健康及有责任感的一员。发挥有效功能和负责任的家庭能有助社会的安定。而香港家庭及儿童服务的目标，是维系和加强家庭凝聚力，促使家庭和睦，协助个人和家庭预防或应付问题，并为未能自行应付需要的家庭提供协助。

(四)康复及医务社会服务(Rehabilitation and Medical Social Services)

1.康复服务

康复服务在香港已有悠久历史，20世纪60、70年代，政府与康复机构开办多间康乐及训练中心、社交会所、庇护工场、日间训练中心和住宿院舍，及为残疾幼儿提供服务的特殊儿童训练中心；各类康复服务在20世纪90年代得到重大的发展，改善了残疾人士的生活质素，亦奠定职业康复从“训练”走向“就业”的新领域。透过成功试办“模拟企业”并发展“社会企业”，政府推行“创业展才能”计划，协助康复机构成立“小型企业”，为残疾人士制造训练和就业的机会。

香港康复服务的目标是协助残疾人士尽量发展体能、智能及适应社群生活的能力，鼓励其融入社会，从而享有与他人一样的平等权利。香港的康复服务面向不同年龄段、不同性别的肢体伤残人士、弱智人士、视听觉受损人士以及精神病康复人士。

2.医务社会服务

人生无常，很多人一旦遇上疾病或意外，都亟需援手，以渡过难关，医务社会服务正好发挥了作用，为有需要的病人及其家属提供辅导和援助，协助他们康复和融入社会。

医务社会服务涉及的服务内容有：因患病、创伤或残疾而引起的情绪、家庭、照顾、人际关系等提供辅导服务；协助病人订定离院计划，评估其心理健康，以及转介病人及其家人申请康复服务及有关社区资源；提供经济/实物援助，例如减免医疗收费，申请基金资助，转介病人及其家人申请社会保障福利金，以及购买医疗器材等；与其他医务人员合作，主动接触社区内有需要接受医疗及康复服务的人士，提供有关的援助；为遇到同类问题的病人或其家人安排小组辅导服务或讲座。

(五)青少年、社区发展、违法者及戒毒康复服务(Services for Young People, Community Development, Offenders and Drug Treatment and Rehabilitation)

1.青少年服务

社会福利署在过去10年的主要青少年服务路向，强调及早识别、及早介入、适时支援、多层次服务和跨界别合作，充分获得社会各界肯定及支持。

面对社会急剧的变迁，社会福利署于20世纪90年代后期将青少年服务重新整合，以“全人综合服务模式”照顾青少年各方面及不断转变的需要。在综合服务模式的理念下，管理层可以更灵活调配人手及其资源，提供一站式的服务，包括中心活动、外展社会工作及学校社会工作等服务；除减低服务分散和零碎，亦避免资源重叠，使服务质素及效益均得以提升。

2.社区发展服务

香港社区发展服务的目标，在于促进社群关系，在社区内建立团结精神，并鼓励个人参与解决社区问题，务求改善社区生活质素。

香港社会福利署资助非政府机构营办的社区中心、邻舍层面社区发展计划及边缘社群支援计划，一直推动社区发展，并鼓励建立社会支援网络以解决社区问题，务求改善社区生活质素。

(1)社区中心：是地区上方便不同年龄的居民聚首和联谊的地方，它促进居民间的人际关系和团结互助，并协助提升居民的自主观念、公民意识及区内凝聚力，还增强个人和家庭解决社区问题的能力，及改善社区生活的质素。

(2)邻舍层面社区发展计划：是为福利服务和社会设施不足或完全欠缺的贫乏和过渡性社区，提供服务。随着政府为弱势社群提供更多社区为本的服务，以及临时房屋区、寮屋区和公共屋邨因清拆计划不断减少，预期邻舍层面社区发展计划将逐步取消。

(3)边缘社群支援计划：旨在透过外展服务、个案工作服务及小组工作服务，协助西九龙区的更生人士、精神病康复者及露宿者重投社会。

3.违法者服务

社会福利署为违法者提供服务的整体宗旨，是采纳社会工作方法，透过社区为本的康复服务及住院服务，协助其重返社会，成为守法公民。藉着督导、辅导，并配合学业、职前、社交生活技能训练，使违法者改过自新，积极面对生活挑战。

具体而言，社区层面的服务内容包括：感化服务、社会服务令计划、青少年罪犯评估专家小组、社区支援服务计划、监管释囚计划以及曾违法者及刑释人士服务；感化/住宿院舍，则包含教育及职业训练、个案及小组工作服务、社区服务、康乐服务、监护人探访/外出许可、健康护理等服务。

4.戒毒康复服务

香港政府非常关注青少年吸食危害精神毒品的问题，不断透过增发资源，以及扩展及强化戒毒治疗及康复服务，以便及早辨识青少年吸毒者，提供及时介入服务，协助青少年吸毒者戒除吸食危害精神毒品的习惯，重新建立健康正常的生活。

在服务设施方面，香港设有滥用精神药物者辅导中心、住院戒毒治疗及康复中心和中途宿舍以及为吸食毒品人士、戒毒康复人士及其家人而设的中心。

(六)临床心理服务(Clinical Psychological Service)

相对其他服务，临床心理服务的历史较短。社署的首位临床心理学家职位于1969年设立，是政府部门设立此职位的始祖。目前，社会福利署的临床心理服务科辖下五个临床心理服务课，每课有一位高级临床心理学家及十或十一位临床心理学家，为市民提供各类心理服务。

社会福利署临床心理服务的宗旨，是为市民提供临床心理服务，目标是透过提供包括心理及智力评估和心理治疗等服务，协助受困扰人士渡过难关。

临床心理学家因应接受服务者的问题，进行一系列有系统及客观的心理评估。根据评估的数据及资料，临床心理学家会就接受服务者的心理状况和其提出的问题，作出分析，然后制订心理治疗的基本方针和程序。而心理治疗是以心理学理论、研究数据及临床判断为基础的治疗方法。治疗的目标包括帮助当事人改变对事物的观点、感受及情绪反应，提高个人的适应能力及消除心理困扰。心理治疗的方法有很多，如家庭治疗、小组治疗、游戏治疗、认知治疗、行为治疗及心理分析治疗等。有需要的话，临床心理学家还会转介当事人接受其他服务，如院舍服务或精神科药物治疗。

(七)津贴服务(Subventions)

为回应社会发展，香港政府在早年就与志愿福利机构(现在称非政府机构)合作提供福利服务，以应对庞大而迫切的需要。这扩展了福利服务的覆盖面，让香港的福利事业迸发出更旺盛的生命力，对服务的推展有莫大裨益。

20世纪90年代后期，社会结构趋于复杂，市民对福利服务的需求不断转变，政府回应福利需要，与非政府机构共同制定《服务表现监察制度》，双方致力提升福利服务的质素与效益，以切合社会需求。

2001年1月1日，在社会福利署与非政府机构建立共识下，推行“整笔拨款”津助制度，以更灵活及具有弹性的方式调配资源，提高非政府机构的营运效率。时至今日，公众对福利服务的需求愈趋殷切。政府、非政府机构、商界三方的跨界合作，为香港的福利事业相互补足，以更大的机动性与灵活性，将服务延伸至每一个层面与角落。

 

三、社会服务的工作者

“社会服务工作者”，简称“社工”。在香港，“社会工作”的概念与“社会服务”密不可分。不仅现今的社会工作是从传统的“扶危济困”式的社会救助与社会服务中演化而来，社会工作本身亦以社会服务为载体，其实践主体即为“社会工作者”。

(一)香港社工概况

香港的社会工作，兴起于20世纪50年代，正式开启则要追溯到1965年《香港社会福利工作之目标与政策》白皮书的发表，到今天已得到香港普通民众的广泛认同。随着社会工作作为一个专门行业的形成，社会工作者作为专业服务者的形象也日益明朗。据香港社会工作者注册局④统计，截至2013年10月，香港总注册社工人数为18334人，其中女性占70.84％，男性占29.16％；社工大部分服务于非政府机构(52.82％)，服务于政府机构的占11.2％，其余的则在其他相关部门或组织工作，可见社工的“中立”属性比较明显，成为沟通政府与民众的桥梁。

(二)香港社工的特点

在香港，社工经过几十年代发展，已经形成了颇具特色的港式特征，主要包括：

1.严格的职业认证制度

香港对社工实行强制注册管理，以“社会工作者”为身份开展工作的人士，必须首先在“香港社会工作者注册局”进行注册，否则不能从事与社会工作有关的职业或自称“社工”。

2.专业的知识和技能

在香港，特定行业的社工都必须具备从事该行业的专业知识和技能。针对香港提供的社会服务日益多元化，服务领域也不断扩大，对社工的要求不断严格，职业专门化趋势要求社工要熟悉各种服务类型的业务和服务对象的需求。

作为专业人士，社工也需要通过督导和培训来持续提升专业能力。一般来说，较为严格的督导会先由督导者和被督导者签订督导协议，确定定期及有系统的督导会面计划；在督导过程中，双方会针对督导目标进行讨论；督导会面应按照机构制订的督导会面报告表格填写和记录。从督导形式上看，督导可以分为个人、小组和朋辈督导。现时来看，香港的社会服务机构在督导方面要求比较严格。而在培训和持续专业进修方面，香港在整体上并无专门的社会工作者持续进修课程，机构大都以不定期的短期讲座、工作坊等形式进行培训，抑或由社工个人申请更高层次的学历进修。

3.缜密的制度和管理

“社工”在香港作为一种专业名衔，在开展专业服务过程中，具有缜密的制度支持，从而保证了服务的可能与可行，也保证了服务的质量和水准。《社会工作者注册条例》是规范香港社会工作注册的总纲，依据此条例成立的“香港社会工作者注册局”是管理机构。

社会工作者注册局于1998年1月16日成立，它的财政独立，权限受《社会工作者注册条例》严格规管。根据《条例》第7条规定，注册局的职能主要包括：修订及检讨注册为社工的资格标准及有关的注册事宜、处理有关注册及续期注册事宜、处理有关注册社工的违纪行为事宜、准备注册记录册。

注册条件主要在于申请人是否修毕社会工作者注册局认可的社会工作文凭(学位)课程。因此，要成为社工首先要修读社会工作专业课程。香港高等教育比较多元，开始有学士、硕士、博士等不同课程。根据《社会工作学位及文凭课程的评核原则、指标与标准》，社工注册局对于社会工作课程的要求主要在必修科目、实习与督导方面。不同课程在必修科目方面要求相同，但在实习时数与安排上有所差异。

一般来讲，专科文凭，获得社会工作资格后的职级可以从社会工作助理开始；本科学位毕业则可以从助理社会工作主任开始。当然，文凭及学位专业的社工，还要进行注册。根据《社会工作者注册条例》，社会工作注册局负责制订及检讨注册社工的资格标准及有关的注册事宜、处理有关注册社工的违纪行为事宜以及备存注册记录册。

4.多层化的职级和薪酬管理

社会工作者经过修读注册局认许的课程，并经过注册后，新社工就可以进入服务机构。工作者一般是从“社会工作助理”做起，机构会慢慢视其工作表现考虑晋升。2001年前，香港的社会工作者的职级大都采用政府制订的“福利科层”(Welfare Bureaucracy)的专业架构。这一架构大致可以分为助理职级序列的“社会工作助理”、“高级社会工作助理”、“总社会工作助理”以及主任职级序列的“助理社会工作主任”、“社会工作主任”、“高级社会工作主任”、“总社会工作主任”和“首席社会工作主任”。架构中的每一职级都清楚订明学历、资历要求、所需经验以及薪资水平。

2001年前，社工的相应薪级与政府公务员相同。而随着2001年“整笔拨款制度”的推行，社工薪级与公务员薪级脱钩，薪酬水平逐渐拉开差距，机构内的职位名称也发生变化。现时，社会服务机构在社工职位名称及薪级设计上有继续跟从原有架构的，也有机构自行设置的，政府对此并无统一规定或限制。

5.完善的绩效评估和激励机制

随着社会工作发展的日益成熟以及近年来社会工作专业学生人数的持续增长，而这其中相当一部分是在社会服务机构工作，因此涉及员工的评估与激励等方面的人力资源管理日益成为社会服务机构的重要议题。

对社会服务机构来说，对员工的绩效评估和激励也是人力资源管理中不可或缺的一环。但与商业机构不同，社会服务机构不能单看服务数量与盈利情况，所以社会服务机构对员工的评估比较困难。不过香港的社会服务机构一般都会定期对员工进行绩效评估，一般每年一次，机构会根据评估结果对员工进行奖惩。

 

四、香港经验及启示

社会服务作为社会的重要功能之一，其作用在现代社会中越来越重要。香港作为提供社会服务的典型代表，有诸多值得我国内地学习与借鉴的经验。

(一)香港经验

1.服务内容：以“直接服务”为主，社会保障为辅

各国政府针对社会需要一般有两种政策倾向，一是建立一套社会保障制度，包括社会救助、收入保障、退休金制度等，西欧福利国家采用的一般是社会保险和经济援助模式，将国家的大部分福利开支用于其上，而我国内地的社会保障比较侧重实物和现金补偿；另一种取向是直接提供服务给有需要者。总体来说，香港的政策倾向于直接提供社会服务，直接的社会服务(Direct Social Services)在香港社会保护系统里发挥极大的作用。在社会保障方面，香港只有一个很基本的综合援助制度，而2000年起才开始推行的强制性公积金，其营运也全依赖市场机制，供款式的社会保障制度始终没有设置。

根据香港社会福利署2011年至2012年度“津贴拨款资讯”，资助非政府机构约2584个服务协议单位的预算资助额是90.75亿元；按服务性质来看，比例最高为康复及医务社会服务(32.8％)，其次为老人服务(32.1％)，青少年服务(13.9％)、家庭及儿童福利(10.5％)、社会福利支援(8.8％)，随后，社区发展(1.4％)、违法者服务(0.5％)相对较低，社会保障(0％)没有获得资助。该资助比例既显示出香港社会服务需求的集中趋势，也表明了香港的社会服务轻社会保障重直接服务的特点。

2.服务供给：以“官办民营”为主导模式

香港社会服务的提供主要有社会资源支持的、私营的几种方式，但大部分的社会服务都以“官办民营”的模式来提供。所谓“官办民营”，就是由政府负责整体政策和规划、提供经费，以及监管服务提供的情况，而非政府机构则负责经营和运作。

在香港，社会福利署和非政府机构是提供服务的两个主体。作为政府机构，社会福利署承担提供、策划及统筹服务，进行财政拨款，制定服务质素标准并监管服务的成效的责任；而非政府机构则主要负责服务的供给。二者的工作环环相扣，形成行之有效的伙伴关系，也打造出香港“官办民营”的服务供给制度。

3.服务规划：由中央规划走向行政主导

香港早期的社会服务发展并无统一规划，直至20世纪60年代中期才开始进行有系统的中央规划。其方式是“政策白皮书加五年计划”，即以政策白皮书勾勒服务的发展方向，以五年社会福利计划描绘具体蓝图。1965年发布第一份社会福利白皮书《香港社会福利政策与目标》，1991年发布最后一份白皮书《跨越90年代：香港社会福利白皮书》；而五年计划在1999年以后也已停止。至此，香港的服务规划就由中央规划改变为现行的没有路线图和时间表的行政主导模式。

4.服务发展：由政府统筹迈向“非官营化”

到20世纪80年代，由于社会服务的开支增加以及受英国保守党的右翼社会福利思潮影响，香港政府在社会服务政策中推行“非官营化”的理念。回归以后，香港政府又大幅度消减“综援”，倡导“自力更生”目标，新服务也以“外判”(签约外包)的概念代替了“统筹”，故政府资助新服务项目时，也以竞投的方式批出，而其他支持社会福利服务的非政府经费来源，也都采取竞投的概念批出“项目”，服务理念趋向“非官营化”。

“Privatization”在经济领域译作“私有化”，而在社会服务领域则译为“非官营化”，因为社会服务很难变成利润丰厚的生意，政府能做的是将提供社会服务或将经费脱离政府部门。学者巴亚(Nicholas Barr)清楚阐释了社会服务非官营化的概念：社会服务的经费及生产可由私人或政府负责，所谓非官营化是指原先由政府直接生产及全数经费负担，朝向政府生产及私人经费、私人生产及私人经费和私人生产及政府经费方向走。因此，“非官营化”并不等于“市场化”。

5.服务输送：由标准化走向综合化

在政府规划服务的时期，社会福利服务分门别类，清楚界定不同服务的范围及提供该服务的标准。这种方式有利于服务快速发展及监管，但却不是从服务对象出发，容易产生服务的重复或空隙，也难以产生协调效应，因此改为综合化。所谓综合化，就是以一个地区为范围，针对某个服务使用者组别提供全面的服务，而不再以服务类别或项目划分。这样能更有弹性地针对服务使用者的需要，但这样做也需要准确评估地区需要，提高对服务使用者诊断的能力以及可以处理优先次序。

6.社会服务的专业化

在机构层面，除作为服务提供者的非政府机构外，香港有两个全港性的组织：一个是类似行业组织的香港社会服务联会，作为服务提供者的一个平台共商如何优化政策，如何回应社会的新需要和服务的质素等课题，另一个是香港社会工作人员协会，这是一个专业组织，主要任务是发挥团结社工、发展专业的作用。

在制度层面，香港具有一个提升和监管专业操守的专业社工注册制度，它不单只是一个认证制度，更重要的是这个制度具有法定权力监管社工的专业操守；在工作者层面，香港社会工作专业的发展具有50多年的历史，在亚洲地区处于领先地位，起到了服务质量的保证作用。

(二)政策启示

香港作为社会服务的长期践行者，已经发展出很多有效的政策和服务，并且香港与内地社会有着趋同化倾向，文化传统类似，体制上的分歧也随之香港的回归与内地市场经济的发展不断缩小，与世界其他国家或地区的经验相比，互相学习的空间很大。同时，我国内地经济近年来不断飞跃，国家的财政、组织和人力资源大幅度提升，沿海发达地区的经济实力达到中上水平，有条件推行高质量、专业化的服务。自2006年中共十六届六中全人提出要建设一支宏大的社工队伍以来，我国内地在社会工作的培训、技能考核和专职化的发展加快，也有利于社会服务的优化。因此，面对全球化竞争和现代化带来的社会问题，中国内地可以筛选与借鉴香港的经验来发展与优化社会服务，建立适合国情的社会服务体系。

1.转变服务理念，发展综合性服务体系

相较香港多元化的服务体系，我国内地的服务，无论是在服务对象还是在服务内容上，都还比较单一，服务对象一般局限于老年人、残疾人、儿童等特殊群体上，服务的内容也仅侧重经济或现金的援助，忽略了针对一般个人的直接的服务。但随着社会分工和发展程度的不断提高，社会结构日益复杂，社会大众面对的问题不再仅局限于物质和金钱的缺乏，还牵涉到情感等诸多问题，因此发展一般化、综合性的服务体系必不可少。因此，在服务理念上，要实现两个转变：

(1)转变服务对象，变特殊服务群体为一般个人，发展“个人社会服务”(Personal Social Services, PPS)，扩展服务范围，使有需要的各种服务对象均能受益。

(2)转变服务内容，变单一的社会保障为多样性的直接服务，改变以往只重经济援助的理念，发展针对性的“直接的服务”(Direct Social Services)，增加服务内容，使社会服务的提供更加灵活多元。

2.加强服务管理，完善服务供给制度

社会服务的管理一般有三种方式，即专业人员模型、经营者模型和官员模型(见表8)。

在香港的社会服务管理之中，以上三方均有涉及，形成了一个政府部门、非政府机构和专业服务人员的灵活的组合框架。此外，香港的民间志愿组织也扮演了重要角色。因此，我国内地在发展社会服务时，也可采用类似的思维方法设计服务体系，找出适合各地自身条件、个别服务特性和不同服务对象需要的管理模式。目前可行的方式，可能是政府主导，专业人员和经营者参与的模型。为此应该做到：明确相关政府部门在服务供给中的责任，扶植非政府机构的发展，建立行业协会发展服务产业，鼓励民间公益组织参与服务。

3.扩大服务融资渠道，发展“混合经济的社会服务”

香港的社会服务主要由社会福利署和非政府机构透过财政拨款提供，也有小部分服务透过外判形式，由受资助机构及私营机构提供；除此之外，香港各种公益基金、社会捐赠、会员费及服务费用也构成其服务的财政资源，融资渠道十分发达。而相较之下，我国内地一贯重视社会保障而轻福利服务，对服务的投入也仅限于拾缺型的力度，这与推行适度普惠型的转变目标并不契合。因此，我国内地在发展服务时应该努力做到：

(1)要加大政府购买服务的力度，增加服务的财政投入，同时做好监管工作。

(2)进行服务的社会融资，扩大服务的资金来源，鼓励社会多方参与，构建政府主导和社会参与相结合，多形式、多渠道筹集服务资金的局面，发展“混合经济的社会服务”。

4.加强服务监管，构建社会服务评估体系

香港对服务的监管主要体现在“服务表现监察制度”上，与其配套的制度主要包括三个部分，一为“津贴及服务协议”，由社会福利署和受资助机构签订，对受资助机构提出明确的责任要求；一为“服务质素标准”，包括四项基本原则和十六条质素指标；一为“服务质素评估”。三者形成一套完整的服务监管体系。基于此考虑，我国内地在服务监管方面应该借鉴：

(1)力图出台“社会服务法”或“社会服务法规”，作为统领社会服务的根本大法。

(2)制订“社会服务质量标准”，对服务质量及监管提出要求。

5.增强服务专业化建设，构建专业服务队伍

社会服务最后还是要落实到个人身上，而社会工作者作为服务的工作者，承担着提供服务的具体职责。因此发展专业化的社会服务，离不开专业化的服务队伍。为此，应该做到：

(1)设立专门的社会工作者管理机构(香港是“社会工作者注册局”)。

(2)加强社工的教育及培训，提升社工的专业技能。

6.鼓励服务用户的个人参与，提高服务质量

在社会服务中，一般都视服务用户为消极的服务接受者。考虑到服务现代化及服务质量的双重要求，我国内地在发展社会服务时，应考虑服务用户的参与权利，鼓励用户的介入，以利于服务的灵活性和服务质量的提高。

当今，中国正经历着快速而剧烈的社会转型，社会问题不断突显，社会矛盾日益复杂，因此在加强以改善民生为重点的社会建设中，迫切需要发展现代社会服务、构建现代社会服务体系。香港地区的社会服务模式，对于中国内地正处于起步阶段的社会服务事业而言，有着特别的借鉴意义。当然，在建设和完善社会服务过程中，还应立足我国国情，努力构建有中国特点的、本土化的现代社会服务模式。

注释：

①资料来源于香港社会服务联会网站：http://www.hkcss.org.hk/abt_hkcss。

②资料来源于《整笔拨款津助制度检讨报告》(整笔拨款独立检讨委员会，2008年12月)，载于香港社会福利署网站：http://www.swd.gov.hk/tc/textonly/site_ngo/page_subventions/sub_rrlsgss/。

③资料来源于香港社会福利署网站：http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_nonlumpsum/。

④资料来源于香港社会工作者注册局网站：http://www.swrb.org.hk/chiASP/statistic_rsw_filter_c.asp。

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【作者简介】李海荣，中共中央党校 科社部，北京 100091

李海荣(1985－)，男，山东泰安人，中共中央党校科社部2013级博士研究生，研究方向：社会公正和社会政策、社会转型。