论我国农地制度的变迁模式与绩效

——基于农村与国有农场两类经验的比较

桂　华

《思想战线》2019年第3期

摘要：制度创新是改善经济绩效的重要手段，农地制度改革的目标是优化土地资源配置，以提高农业经营效率。我国农地制度改革主要通过国家政策调整的方式实现。以第二轮土地承包为契机，国家政策干预从基本经营体制方面，深入到农村集体内部的地权配置上，打破土地集体所有制基础上的土地承包自主合约关系，走上了强制性制度变革模式。在较少的政策干预下，国有农场自经营体制变革以来，一直保持农地制度诱致性变迁模式，农场内部的资源配置通过自由协商完成。国有农场基于自主合约完成的地权配置，在农业生产和资源配置方面皆具有优势。国有农场的土地制度安排，构成了农村土地制度改革的经验参照。

关键词：农地制度；农村；国有农场；制度变迁；绩效

一、提出问题

制度创新是改善经济绩效的重要手段。自实施家庭承包经营以来，我国农地制度不断调整，目标是优化土地资源配置，以提高农业经营效率。制度变迁分为强制性变迁和诱致性变迁两种类型。发端于20世纪70年代末期的家庭联产承包责任制，改变了土地经营模式，被视为诱致性制度变迁的成功案例。随着农村改革的推进，国家扩大在土地制度设置上的主导作用，包括规定土地承包期，推动土地承包关系法定化，严格限制土地调整等，造成农村走上强制性土地制度变革模式。尤其是第二轮土地承包之后，国家出台系列政策，大幅削弱集体经济组织在地权配置上的作用，农民被动地接受国家政策安排。从实践上看，脱离农民地权诉求与农业生产需求的外部制度供给，最终对农业生产经营产生负面影响。

近年来，我国农地制度改革持续进行，国家密集出台涉及农村土地的政策。改革的动力并非农村土地制度供给不足，而是在于制度供给与制度需求存在错位。当强制性制度变迁所做出的外生性制度安排不能满足农业生产需求时，政府出台的农地政策越多，就需要设置更多的制度补丁来弥补制度失衡。当前，中央正在推进以“三权分置”为核心的农村土地“又一重大制度创新”，并启动了《中华人民共和国农村土地承包法》（下称《土地承包法》）修订工作。在对这些具体制度措施和改革做法进行评价之前，需要对我国农地制度变迁模式本身进行分析，惟其如此，才有可能避免制度变革发生路径错误。

除农村集体所有的农地之外，我国还存在国有农场近1亿亩的国有农用地。国有农场在20世纪80年代初期也采用职工家庭承包经营体制，替代集体统一经营模式。与农村相似，实施家庭经营方式之后，农场也需要解决土地生产资料公有与经营形式分散的矛盾，并发展出国有农场的农地制度安排。与农村的差别在于，国有农场受到的关注度低，国家基本没有出台针对农场土地经营管理的专项政策，为农场自主进行制度创新提供空间。由此，国有农场形成诱致性制度变迁模式，农场及职工在地权配置上发挥主体作用，国有农场的农地制度安排具有内生性，地权配置体现出农场与职工的合约关系。国有农场的农地制度安排，构成了评价农村土地制度改革的经验参照。比较农村与国有农场的制度变迁模式及其绩效，有利于更好地推动农村土地制度下一步的改革。

二、改革开放以来我国农地制度的演变

（一）农村土地承包经营制度

土地是基本的农业生产资料，农地制度变迁脱胎于农村经营体制变革。家庭联产承包责任制替代人民公社体制下的统一经营模式，关键是赋予农户对土地经营管理的自主权利，在此基础上，逐步形成以土地承包为核心的农村土地制度。农村土地属于集体所有，而农业生产以农民个体家庭为单元，这就产生出土地公共占有与土地私人使用之间的矛盾。针对这一矛盾所产生的农村土地承包制度，在不改变所有权形态的情况下，将土地的使用权赋予农民经营主体。占有土地所有权并非从事农业生产的必要条件，传统时期的农户租佃经营，以及当代欧美国家广泛存在的建立在土地租赁基础上的资本经营式大农场，皆说明农地制度的关键在于解决土地使用权配置，土地所有权形态并非关键。所有权与使用权分离的土地承包制度能够满足农业经营需求，因此成为我国农村一直坚持的制度形式。

土地承包本质是集体经济组织通过合约方式向农户让渡土地使用权。土地承包制度在实践中需要注意三个方面。

一是土地承包属于适应农业家庭经营的制度形式，土地发包是集体土地所有权的实现方式，作为土地所有权主体，集体权益在土地发包过程中不会减损。当前，在推进农村土地制度改革时，中央反复强调要坚持集体所有制底线。各种直接或者变相虚置土地所有权的做法不具备合法性。

二是在土地承包关系的缔约过程中，集体经济组织与农户的主体意志都要被尊重。土地承包关系通常以承包合同形式确定，承包合同涵盖承包期限、发包方与承包方的权利与义务、土地承包费收取等内容。任何合同文本不是完备的，国家不可能提前制定涵盖一切细节和在所有条件下都适用的土地承包规则。因此，国家在对土地承包关系做出一定程度规范的基础上，还要在具体承包关系确定上，为合约双方留下一定的自由协商空间。

三是土地承包方案需解决资源配置矛盾。农村土地集体所有制属于一种禁止分割的共有产权，资源分配具有对外排他性和对内竞争性特征。全体成员共享土地所有权及其产生的权益，但是，在具体的土地资源配置中却很难做到绝对平均。在维持承包关系相对稳定的局面下，承包关系不可能按照集体人员变动做出即时变动。因此，必须寻求集体内部的利益调节机制，保障集体成员权益公平实现。

（二）国家政策干预下的制度演变

1978年，党的十一届三中全会通过的《农村人民公社条例（试行草案）》启动了农村经营制度变革。自此以后，历年凡是涉及“三农”问题的中央文件和重要决议，几乎都包含农村土地方面的内容。梳理最近30多年以来关涉农村土地制度变革的重要政策和重要文件，其关键如表1。（此表省略）

稳定土地承包制度和稳定承包关系，是国家相关政策的两个重点。1991年，党的十三届八中全会决议明确“以家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制”属于我国长期稳定的基本制度。1999年，更是从《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）上确定了家庭承包经营在农村基本经营体制中的基础地位。保持农村土地承包这一基本制度框架不改变，是坚持家庭经营的前提。稳定承包关系是指保持集体经济组织与承包户之间的权利义务清晰，防止一方随意破坏承包关系而影响农业经营。围绕以上两个“稳定”目标，国家政策一方面推动土地承包制度法律化，另一方面，则不断加强对土地承包关系的干预。

国家政策逐步加深对具体土地承包关系的干预，涵盖承包期确定、土地调整原则、承包合同续期、土地承包费用收取等方面。以第二轮土地承包为界限，农村土地承包制度发生重大变化，具体表现在三个方面。

一是地权配置从农民集体确定演变为由政策安排。20世纪80年代的农村“分田到户”，形成了第一轮土地承包格局。当时，国家政策只确认“分田到户”做法的合法性，并不直接干预集体内部的土地分配形式。大部分农村按照人头平均分配土地，并通过抓阄分配地块，还有一些村庄按照人口和劳动力搭配分田。总的来说，第一轮土地承包尊重农民自主性，由全体集体成员协商形成土地承包方案，土地承包关系体现集体与农户双方的合约关系。20世纪90年代中期，第一轮土地承包即将到期，针对第二轮土地承包，1997年，中央办公厅与国务院办公厅联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，规定全国按照“大稳定、小调整”原则落实第二轮土地承包，除“人地矛盾突出的个别农户”允许小幅度调整之外，在“第一轮土地承包的基础上”直接“延长土地承包期”来完成第二轮承包。按理，农民之前协商确定的地权配置应当到期之后失效，新的分配方案需要重新协商确定，在此基础上，再通过合约产生土地承包关系。上述做法的后果是，“集体作为土地所有权主体的所有拥有的‘发包权’被剥夺，国家通过政策替代集体直接完成土地发包工作”。从1998年算起，很多地区的第二轮土地承包于2028年到期，届时将要在集体内部完成第三次地权分配。但2008年党的十七届三中全会已经做出土地承包关系“长久不变”的决议，这意味着，现有的地权配置格局将自动延续，再次进行地权的强制安排。

二是承包方案法定化。20世纪八九十年代，在土地承包经营的总体制度框架下，具体的承包方式由农民自主确定，全国不同地区农村选择不同的土地制度实践形式。如有些地区实施的“三年一小调、五年一大调”、山东等地的“两田制”、珠三角地区的土地“股份制”等。总的来说，第二轮承包之前，全国并没有统一的土地承包实施模式。尽管这一时期的中央文件倡导保持承包关系稳定，却并没有对集体内部土地承包方式进行强制规定。例如，1984年中央一号文件提出，土地承包期“一般”为15年以上，为地方性做法留下空间。1987年，贵州湄潭地区最早实验“增人不增地、减人不减地”做法，“生不增、死不减”的制度理念很快被国家政策采纳，并借助第二轮土地承包向全国推行。具体表现在两个方面，一是将土地承包期一刀切规定为30年，并严格限制承包期内的土地调整行为。之后颁布实施的《土地承包法》规定，除“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下，经过严格程序和政府主管部门审批，才能“对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整”之外，其余的土地调整行为都属违法。二是设定集体留有机动地的上限是5%，削弱了集体成员之间的利益关系调整手段。经过第二轮土地承包前后一段时期的国家政策调整，各地多样化的土地承包实施方式走向统一，土地承包方案由“地方条件的函数”，变成对自上而下国家政策的被动执行。

三是强行改变合约关系。农村集体土地配置的对外排他和内部竞争的特点，使之具备了奥斯托诺姆意义上的公共资源管理特征，农民通过民主协商方式完成土地承包，属于集体内部的公共事务治理。每个具体承包关系都是在特定程序基础上，通过发包方与承包方的合约产生，并且以承包合同和土地经营权��的形式将双方权利义务关系明确。前两轮土地承包以上交土地承包费为前提，上缴土地承包费是农户做出承包决策的约束性条件。土地承包费是农户获得土地经营权的代价，也是集体土地所有权的经济实现。2006年，国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，取消农村土地承包费收取，既削弱了集体权利，也打破了农民之间的利益平衡关系。假设不以承包费作为土地经营权获得条件，则不会存在任何农户放弃土地承包的情况。这项国家政策改变了集体内部民主协商条件。

基于以上分析，第二轮土地承包前后，国家政策对农村土地制度的干预发生质变。之前，国家是在总体经营体制层面，对农村土地制度提出了一些原则性要求，确定了土地承包这个基本制度框架，但在具体制度实践形式上没有统一规定，更不会干涉集体内部的承包方案形成。而第二轮土地承包之后，原本属于集体土地所有权行使的土地发包，直接由国家政策确定，土地承包方案的制定、地权配置和承包合约，都没有体现所有权主体和承包主体的意志。第二轮土地承包改变了农村土地制度的诱致性变迁模式，走上全国一刀切的强制性变迁模式。

（三）强制性制度变迁的后果

一是存在合法性障碍。以家庭承包为基础的农村基本经营体制是《宪法》规定的内容。坚持和完善农村经营体制是国家政策持续追求的目标，在这个意义上，国家有权利干预农村土地承包制度。然而，这并不意味着国家政策可以干预到具体的土地承包关系中。首先，土地所有权是受《宪法》和《物权法》保护的集体权利，按照土地承包方式行使所有权，应当体现所有权主体意志。《土地承包法》规定，要按照“民主协商，公平合理”原则，“依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，来形成土地承包方案。土地承包方案是初始地权配置的基础，土地承包方案属于集体内部公共治理活动，应当体现村民自治原则。集体土地所有权是受法律保护的财产性私权，第二轮土地承包以来的国家政策，相当于国家公权力对私权领域的过度干预，与中央政策追求“土地制度法律化”的目标相冲突。

二是引发社会矛盾。通过国家政策进行地权配置强制安排，随意改变已经形成的土地承包合约内容，会破坏集体内部公共事务治理机制，以及在其基础上形成的利益平衡。第二轮土地承包之前，很多地区通过村民自治进行土地“小调整”，来解决人口自然变动造成的地权配置不均问题，得到农民认可。第二轮土地承包之后，政策上基本取消了土地调整，各地普遍积累出人地不均矛盾。另外，取消土地承包费也引发农民争夺土地的矛盾，农村税费改革期间，不少地区集中爆发了此类矛盾所造成的农民上访问题。

三是脱离农业生产需求。实施土地承包制度的初始目的是追求更高的农业经营效率。如20世纪80年代，国家政策鼓励稳定土地承包关系，目标是提高农民投资积极性，减少土地掠夺式使用。到了第二轮土地承包之后，国家政策目标从提高农业经营效率转换为财产权保护，即政策重点是保护农民“占有”土地，而非“使用”土地的权利。近年来，随着人口流动和农业体系变化，这种保护“占有”权利的制度安排，导致大批脱离农业生产的原承包户掌握土地承包经营权，而实际经营者的权利却不被保护，造成权利的错位配置。前期国家政策自上而下做出的强制性、外生制度安排与现实相脱节，倒逼当前新一轮制度改革。

三、国有农场的土地制度安排及其成效

在广大农村集体经济组织之外，还存在国有农场这种经济组织形式。20世纪50年代发展起来的农垦系统是国有农业经济的骨干。2014年，全国31个省区市35个垦区共计有1789个国有农场，耕地面积624.27万公顷，粮食产量3538.1万吨。在农业生产方面，20世纪80年代之前，国有农场采用与农村相似的统一管理模式，劳动监督难和管理成本高也困扰着农场经营。20世纪80年代初期，模仿农村经营体制改革，国有农场也逐步采取职工家庭经营方式，打破统一劳动、统一分配体制，形成以“职工家庭承包为基础、大农场统筹小农场”的农业双层经营体制。

农场的土地属于国家所有，农场只拥有土地使用权。国有农场一般实施“农场、分场和生产队”三级管理，其中，生产队是土地资源配置的基本单元。实施职工家庭经营之后，在农场生产队范围内，通过承包租赁方式向职工分配土地。农场与职工签订土地承包租赁合同，在形式上与农村土地承包制度相似。但是在具体操作中，国有农场的土地制度安排与农村差异极大，包括以下四个方面。

一是通过合约实施土地资源配置。国家授权农场经营管理土地，职工代表大会是农场最高决策形式，土地经营方案经职工代表大会制定通过。职工代表大会类似农村的村民代表会。依照《土地承包法》规定，农村集体土地承包方案，需经过“依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”通过生效。尽管村民会议或者村民代表会议是农村集体土地所有权合法的行使形式，但如前文分析的，农村第二轮土地承包主要通过国家政策强制安排完成，并没体现农民主体意志。而国有农场通过职工代表会议形成土地经营方案之后，公开进行土地配置，符合条件的职工按照程序获得土地，并与农场签订合同，取得土地生产经营权。与农村相比，农场的承包经营关系确立更能体现双方的自主合约性质。

二是收取土地承包费。农场具有企业性质，需要为职工缴纳社会养老保险等。农业生产剩余较少，且农场职工基数大，大部分农场很难严格按照企业管理要求落实相关政策。因此，农场自发采用“两田制”，农场向职工无偿分配“身份田”，折抵企业应当负担的保险金，面积一般参照周边农村的人均耕地面积，剩余土地则作为“承包田”向职工配置。当大部分职工愿意从事农业生产时，“承包田”一般按劳平均配置，如果部分职工不愿意从事农业生产，则采用竞标形式配置“承包田”。获得“承包田”的职工需要上缴土地承包费，农场用于发展和改善农业基础设施。取消土地承包费的政策主要是针对农村税费改革，农场不受国务院办公厅相关文件约束。

三是权利义务关系受合同保护。长期以来，国家不断加强对农村土地承包制度干预的基本目的之一是，扩大承包户的权利并强化对土地承包经营权的保护，同时削弱集体的权利。目前，集体经济组织与农户的关系简化为法律上的“承包”关系，且承包合同主要是对集体经济组织行为作出限制性规定。与之不同，农场在土地经营管理过程中，一直避免“一包了之”，承包租赁合同不仅保障职工自主经营权利，同时要求农场积极参与生产过程。农场的承包经营关系不仅包括土地生产资料分配，而且包含生产经营方面的约定，更能体现双层经营体制。

四是承包期自主约定。受农民家庭生命周期影响，土地资源配置必须具有一定的灵活性。当前，城镇化和工业化带动农业劳动力流动，更增加了人口与土地灵活配置的要求。国有农场的“承包田”的合同期限通常为5年左右，部分农场实施“三年小调整，五年大调整”，为农场职工在农业和农业之外双向灵活就业提供了空间。一方面，灵活的承包期避免了人口自然变动积累出的人地不均矛盾；另一方面，在预期下一个承包经营周期有机会获得土地资源的情况下，职工能够根据当前形势作出更有利的就业选择。

尽管农场的土地属于国家所有，但是，在不改变土地用途和坚持发展农业生产前提下，国家几乎不干预农场的经营管理活动。农场的土地经营管理办法是内部自主协商制定的。2015年，中共中央、国务院下发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，在此之前的20多年间，国家没有专门出台过针对国有农场的重要政策。很多时候，国有农场参照农村政策实施改革，由于无需强制执行，在借鉴农村政策的同时，农场一般会结合自身实际来制定具体改革措施，这就为农场自下而上的制度探索提供了空间。从而，在土地经营制度安排、初始地权分配、经营关系保护、合同约定等方面，体现出农场自主管理权利，以及农场与职工的合约关系。在较少受到国家政策干预的情况下，国有农场的土地制度安排及其调整具有诱致性制度变迁特征。

追求更高经营效率是完善农地制度的基本动力。农场与农村的不同的土地制度安排，最终显现为经营方面的差异。以土地产出率为例，2015年，全国粮食作物种植面积112723千公顷，总产量60202.6万吨，单产356千克/亩，当年农垦粮食作物种植面积4923.6千公顷，总产量3538.1万吨，单产479千克/亩，农垦用4.37%的种植面积，生产出全国5.88%的粮食，农垦土地的单产比全国平均水平高出三分之一。另外，农场的机械化率高达86%，比全国平均水平高出29%，在科技贡献率和农产品技术等方面，农垦也具有优势。

四、两种制度的绩效比较

重建土地秩序是中国共产党领导社会主义革命和社会主义建设的重要方面，我国农地制度演变不是完全自发的。国有农场与农村的差别在于，国家政策干预程度不同。国家政策对农场制度安排的干预，主要是在基本经营体制方面。另外，国家在降低职工负担方面，对农场土地承包费收取做出了一些原则性规定，除此之外，国家没有对具体的土地经营制度进行强制性规定。而对于农村，国家政策不仅干预基本经营制度，而且干预具体承包关系及其形成。农村现有的地权格局，很大程度上是国家政策强制安排的结果。比较来看，在农业生产和土地资源配置方面，国有农场的制度安排更有效。

首先是农业生产方面。受人地关系约束，我国农业生产主体规模小。除黑龙江垦区的人均耕地面积达几十亩以外，绝大部分从事普通粮食作物种植的垦区、农场的人均耕地面积与普通农村差异不大。规模小，再加上农村前期土地承包普遍采用地块远近肥瘦搭配的方式，形成了家庭经营小且散的特征。小规模分散的农村家庭经营，在很多生产环节受到外部性困扰。比如，农业生产中的灌溉和排涝，通常一家一户不能完成，需要组织化的解决方式。这类“一家一户办不好或者不好办”的事情，属于农业生产中的公共环节，包括农田水利建设、基础设施维护、农业技术推广、统防统治、品种布局等。家庭经营主体在私人投资环节具有优势，但是，在这些存在外部性的公共环节缺乏激励。通常是单个经营主体的规模越大，农业生产的公共环节相对减少，比如，几千亩的农户就可以建立独立的排灌系统。另外，当前部分农业生产技术改进，扩大了农业生产公共环节，比如，优质稻种植对统防统治的要求提高。

针对小规模家庭经营的不足一面，我国逐步发展出家庭承包之上的集体统筹经营，即集体经济组织在农业生产公共环节中发挥作用。尽管这一双层经营体制被写入了《宪法》，但是在实践中，国家强制推动的农村土地制度安排，影响了集体发挥统筹经营作用。如国家取消土地承包费，集体经济组织丧失发展共同生产的物质基础，在湖北，农民将税费改革后缺乏集体统筹的农业经营形态，称作为“第二次单干”。而在大部分农村地区，一家一户原子化的经营形态，对于农业基础实施建设、科技推广、大型农业机械使用、统防统治、品种布局等都产生负面影响。

国有农场的承包经营合同，除了包含土地权利配置之外，还包括双方在生产经营方面的权利义务关系。国有农场在实施经营承包时，十分强调农场发挥统筹作用，职工对于农场弥补一家一户分散经营的不足也存在需求。针对农业生产上公共环节与私人环节的区分，农场与职工结合生产要求与技术条件，做出合理的合约安排，既保障职工的独立自主经营权利，以发挥家庭经营主体在私人环节的积极性，也赋予农场在公共生产环节的责任与义务，真正做到发挥统筹经营与分散经营的两方面优势。农场的统筹经营限定在公共生产领域，且不损害农户的自主经营权利。这种双层经营方式在提高抗风险能力、降低生产成本、提高农产品市场竞争力等方面，较纯粹一家一户单独经营具有优势。在土地资源配置过程中，农场与职工通过自主协商确定双方的权利义务，并且合约关系受到尊重和保护，诱致性制度变迁下的地权安排是双层经营体制在农场被落实的基础。

其次是土地资源配置方面。当土地资源从边际产出低的经营主体向更高边际产出主体手中配置时，会带来土地产出率的增加。这涉及土地资源的配置效率。按照当时的国家政策规定，农村第二轮土地承包格局是按照“大稳定”原则，在前一轮土地承包格局基础上顺延形成的。除了部分地区农民基于自身需求，在二轮承包后私自进行过土地调整之外，很多农村地区的现有资源配置格局形成于20世纪八九十年代。早期的农村土地承包存在两个特点，一是均平承包，二是插花分配，造成当前农村普遍存在土地插花细碎局面。当前正在推进的“确权确定四至”的农村土地承包经营权确权工作，将进一步锁定之前形成的地权分散、地块细碎格局。而诱致性制度变迁为农场自发调整土地留下了空间，我们所调查的全国6垦区18个国有农场，不存在土地细碎化状况。以江苏垦区为例，大部分的农场土地都实现了条田化管理，一个标准化条田为100亩左右，具有完善的沟渠路网配套，一户或者几户集中连片承包一个条田，实现集中连片耕作，避免了土地细碎化造成的生产不便，与农村构成鲜明对比。

与20世纪八九十年代相比，当前人地分离趋势加剧。目前，农村土地流转比例已经超过1/3，早期承包者与经营者相统一的局面被打破，大量原承包户脱离农业生产甚至离开农村，变成“不在村地主”。农村土地承包的初始制度理念是将土地资源配置给农业经营者，如果土地资源被不从事农业生产的人所掌握，就违背了追求农业经营效率的制度初衷。一些实地调查显示，“不在村地主”通常不关心农业生产，土地资源的错位配置会增加农业公共品供给难度，原因是“不在村地主”重视土地“占有”而非土地“利用”，土地承包者与农业经营者的偏好差异，提高了公共品合作谈判成本。而且，随着土地承包费取消，土地持有不仅为零成本，而且，国家实施农业补贴并逐渐加大农业基础设施投资，这些财政投入最终转化为级差地租而被原承包户占有。我们在农村调查中发现，如果粮食直补款归土地流转方的话，流转费就相应地提高。另外，国家投资实施土地整治之后，流转费也会相应上涨。原承包户占有农业补贴，造成政策目标偏离。一些农村地区存在的土地抛荒现象，根源就在于持有土地无需成本。另外，农村土地的季节性抛荒和粗放经营，甚至在耕地上种树，也与取消土地承包费有关。经过一系列政策调整，农村土地制度从激励农民积极投资生产，演变为激励农民“占有”土地，发生了从经营制度向财产制度的异化，对于改进农业经营效率和促进土地有效利用无益。

国有农场在保障职工“身份田”基础上，按照竞标方式分配土地资源，有利于边际产出高的职工获得。在收取土地承包费的情况下，职工比较农业生产与务工收益，一批人自发流出农场进行其他就业，留在农场的一般是农业经营能手。农场禁止职工私自流转土地，并在合同中注明，职工放弃农业生产需将土地交回，由农场进行资源再配置。这种以农场为主体的资源配置方式，在促进农业适度规模经营和土地连片耕种方面，比农村土地流转的效率高。农村土地流转通常需要与数十个偏好不同（对土地依赖程度不同）的农户进行谈判，并且不同农户的土地相互插花，极高的交易成本，造成土地流转这种资源在配置方式的低效。我们在农村调查看到，经常出现一两户反对而造成土地流转失败的现象。农户无法自发完成流转，是各地普遍存在政府通过行政手段强制推动土地集中流转的重要原因，而这又必然损害农民利益。农场职工获得土地经营权和收益权，农场保留处分权，提高土地资源配置效率。

另外，相对于农村土地承包期限法定化为30年，国有农场灵活自主的土地配置方式，在调节人地关系上更有效。“生不增、死不减”实施一段时间后，各地农村普遍存在“死去的人占有活着的人的土地”，以及丧失劳动力的人占有土地的情况。农村土地承包一定30年甚至“长久不变”，强化了农民对土地的占有意愿，其心理是“不占白不占，不占以后就占不到”。而国有农场的土地存在持有成本，土地承包费计入生产成本，激励经营者提高经营效率，土地抛荒和粗放经营情况在农场不存在。一些不具有经营意愿和经营能力的职工，暂时放弃经营承包，并不意味着永久放弃获得土地资源的权利。这些职工在务工失败时依然有机会从农场获得农业经营机会。这种制度设置，在优化土地资源配置和优化劳动力配置两个方面皆有促进作用。相比之下，现有的农村土地制度安排，则有可能出现将土地资源锁定在低效经营者手中，以及将农村劳动力束缚在土地上的情况。

总体而言，以农场为主体的制度安排，不仅具有比农村土地承包制度具备更高的资源配置效率，而且更有利于促进社会稳定。当前，农村普遍存在的一种矛盾是，国家政策强制安排带来的土地分配不公平，前期家庭人口较少而当前人口增加的农户，不能分到土地。在农民的朴素观念中，集体土地是“人人有份”，土地分配不均带来的不公平感，造成了农民对国家政策的质疑。当前国家加大农业投资和补贴，多承包土地的农户不劳而获地得到国家补贴，会加剧村庄内部的社会矛盾。土地分配不均引发的社会矛盾影响着农村基层治理工作。而国有农场不存在这种矛盾。

五、结　论

在职工家庭经营这种总体制度框架下，不同农场以及农场不同时期的土地资源配置状态也存在差异。比如，橡胶农场与种植普通粮食作物农场的土地经营方式不同，橡胶比普通农作物的生产周期长，要求地权更加稳定。再者，如江苏垦区经历过“包产到户”“包干到户”“股份化经营”和“公司化经营”等经营演变，与不同经营模式下的土地资源配置方式不同。另外，部分农场靠近城市，二三产业发达，这类农场职工从事农业生产积极性低，农场的规模化经营发展速度更快。农业经营受当地自然和经济社会条件和特定生产技术条件的影响，在诱致性变迁模式下，农场土地资源配置具有多样化特征。农村土地资源配置在国家政策干预下呈现一刀切的特点。后者忽视了不同地区的自然和经济社会条件、不同作物品种的生产技术要求，以及不同地区农户生产意愿等方面的差异，造成强制性的外生性制度安排与广大农村多样化需求之间的错位，降低了制度绩效。

国有农场的土地制度安排，构成农村土地制度改革的参考经验。在进行农村土地制度改革时，必须注意到不同地区农民千差万别的需求。中国地域辽阔，南方水稻种植与北方旱作物种植在生产方式上存在差异，东部经营发达地区和中西部地区农民对土地的依赖程度也存在差异，国家很难制定对全国都有效的统一制度安排。并且，国家强制干预集体内部的地权安排，也存在合法性方面的障碍。农村土地制度供给必须重视农民的实际诉求，注重自下而上的经验总结。农村土地属于集体所有，土地配置的权利在农民而非国家，国家政策不宜干预集体内部资源配置，地权配置需尊重农民主体性。回归《土地承包法》等确定土地承包关系的自主合约属性，通过合法程序产生的土地承包合同受到法律保护。摆脱强制性制度变革模式，是我国农村土地制度走向均衡的前提。

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