社会服务组织的边界生产

——基于Z市家庭综合服务中心的研究

黄晓星 杨杰

原文载于：《社会学研究》,2015.6

摘要：中国政府借鉴西方经验推行政府购买公共服务政策，极大地推动了社会服务组织的发展，但中西方在此方面有着较大差异。西方政府购买公共服务的前提是政府和社会服务组织的相对独立及后者的壮大，而中国政府购买公共服务是基于政府和社会服务组织的模糊关系及后者的孱弱。因此，西方政府公共服务的有效性在于政府和社会服务组织从边界清晰到跨部门合作伙伴关系的边界消弭转变，而中国政府购买公共服务的有效性则在于从边界模糊中生产出新的边界。本文聚焦于Z市家庭综合服务中心的组织运作，分析社会服务传递过程中社会服务组织边界生产的策略，以此回应伙伴关系理论和现阶段中国社会服务组织发展的理论观点。

关键词：社会服务组织；边界生产；伙伴关系；家庭综合服务中心

一、研究背景

社会服务组织的发展与国家支持有密切联系。民政部、财政部发布的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》(民发[2013]178号)要求各地加大财政投入，由社会组织承接推行政府购买社会工作服务的工作。2009年以来，民办社会工作机构的数量大幅度增长。①但社会工作的快速发展也带来了一系列问题，如社会工作的专业定位不足、社会工作机构与其他组织(政府、居委会等)的关系不清等。

下面这段记录摘自2014年5月23日对Z市BC街道家庭综合服务中心(以下简称家综)②王主任③的访谈记录：

家综与政府的定位目前不清楚各自的边界，政府出钱购买，把一些服务居民的东西更凸显其专业性，这是政府改革的一个发展方向。具体怎么推进，需要双方去不断地探讨和适应……(家综)就是“编制外的一种事业单位”的感觉，感觉上未必是一个纯粹的市场经济行为。家综需要配合街道做一些工作，不单纯是独立的个体。在目前，还不能完全脱离政府指导去运作，是属于需要靠政府来培育而存在的。彼此之间是需要不断去磨合，更清晰自己的一个角色分工。我跟居委会这样的一个角色的分工是慢慢地越来越清晰。(2014-5-23BC街道家综王主任访谈记录)

这段话彰显了社会服务组织在社区中的定位困境：一方面，家综被当成“编制外的一种事业单位”，但它却努力与政府划清边界；另一方面，社会服务组织处于社会工作的专业技术环境中，必须秉持社会工作伦理，但西方的社会工作伦理与本土的文化也存在一定的张力。这两个议题是中国社会服务组织发展中出现的典型问题，作为西方舶来品的社会工作在本土情境中出现水土不服及变异的情况。其根本缘由在于二重的“去边界化”情境，这与西方专业社会工作发育的土壤截然不同。

正如王主任所指出的，社会工作机构进入社区经历了“上轨道”及“磨合”的过程，他反复提及边界对于机构发展的重要性。社会服务组织的发展在借用制度的促成性及努力消解制度的约制性上，呈现出与以往不同的面貌。为了更好地把握社会服务组织的发展及社会服务的开展，笔者2013-2014年深入Z市不同的家综进行参与观察和深度访谈，经历家综从招投标到评估的全过程。本文采用社会建构论视角，研究者与参与者处于互动过程中，共同生产出田野文本。参与者通过自身的经历阐释、重构服务的故事。本文的研究问题是：在二重“去边界化”情境之中，社会服务组织如何生存？社会服务组织(包括社会工作者)如何进行边界生产的运作？

二、文献回顾与分析框架

边界是指一个组织终止的地方和该组织所处环境开始的地方(Pfeffer & Salancik，1978：30)。社会服务组织的边界嵌入于不同的社会治理情境中，社区工作者始终处于不同的社会主持(interjacent)位置(Henderson et al.，2011)，边界也成为自然而然的重要议题。边界有助于组织的理性化，不同的边界情境产生了不同的组织行为策略。

(一)伙伴关系及边界的消弭：西方语境下的社会服务组织边界议题

边界存在于组织与环境之间，是组织生存的基础。边界描述了不同组织之间的关联，这种关联与其根深蒂固的生长土壤密不可分。作为一个制度化的组织，组织处在社会环境和历史的影响之中(周雪光，2003)。社会服务组织在不同国家中面临不同情境，从而产生了不同的发展态势，其中重要的情境变量有生态变量、公共政策结构、跨部门之间的关系等(DiMaggio & Anheier，1990)，其中尤以政府和社会服务组织之间的关系为重中之重(Gidron et al.，1992；Najam，2000；Young，2000)。社会服务组织的边界可从三个方面进行论述。

第一，作为社会主体的独立性要求。西方非营利组织的发展代表着独立的市民社会的存在，市民社会与国家的界分对于西方维护自由的概念来说至关重要(泰勒，2005)。非营利组织往往被建构成为依附或反对国家的立场(DiMaggio & Anheier，1990)。西方非营利组织的发展建基在西方强大的市民社会土壤之上，使得“国家的正式界限之外保留着一片组织化的私人行动空间”(萨拉蒙，2008：11-12)。在公共服务领域，西方世界的政治话语强调“公共部门与私人部门之间、私人机构与国家机构之间根深蒂固的冲突”(萨拉蒙，2008：11)，这种冲突的中心也会随着社会组织的发展由政府与私人营利部门的关系推及到政府与社会组织之间的关系。

第二，作为伙伴关系的资源获取与相互依赖。杨认为不同国家政府和社会服务组织的关系不同，他总结出三种理论视角：1.作为政府的补充独立运作；2.作为补足与政府形成伙伴关系；3.卷入与政府之间的相互责任的一种对立关系中(Young，2000)。不同的关系类型导致不同的组织策略及行动结果，南杰使用目标、策略或手段两个维度对政府和非营利组织之间的互动进行交互分析，形成四种模式：相似手段和相似目标、相似手段和不同目标、相似目标和不同手段、不同手段和不同目标；四种模式相对应地导致四种结果：合作、冲突、互补和笼络吸纳(Najam，2000)。不同的模式基于政府和非营利组织之间的相互权力关系，如在服务资金筹集和实际服务提供中到底是由一方控制了支配权，还是相互之间的合作(Gidron et al.，1992)。区分伙伴关系的重要维度是社会服务组织和基金的关系类型，有学者概括出资源交换的协商关系、联合的伙伴关系、选举、权威获取资源和代表边缘群体抗议五种，并认为伙伴关系是较好的方式，但取决于资源的分配、目标的实现方式等(Hardina et al.，2007：362)。

前两种分析路径往往可归入“二元论”和“整体论”中。在这种情境下新“公共治理”理论开始出现，它既强调事前的利益表达、事中的协力治理，也包括事后的风险控制的全程机制(周晓丽、党秀云，2013)。通过模糊边界，政府企图降低日常交易成本，促进市场内组织的相互依赖(凯特尔，2009：157)。政府作为买方提供经费，NGO提供服务，另外也强调NGO作为“政策企业家”，影响政策的制定和实施(Najam，2000)，但组织也要保证自身不被合作伙伴所俘虏(凯特尔，2009：157)。现阶段，公共、非营利和营利企业之间的界线已经不清楚，“公共性”已被视为一个连续的变量，而非类别变量(DiMaggio & Anheier，1990)。

在伙伴关系的分析中，萨拉蒙是代表人物之一。很多学者认为政府的支持应该是被避免的危险，但萨拉蒙认为这恰恰反映了政府与非营利部门之间伙伴关系的建立，国家政府和很多其他部门之间形成了联盟网络(萨拉蒙，2008：53-54)。非营利部门与政府之间往往存在着较多的共同目标，进而可能形成合作状态，甚至形成一种相互依赖的关系。在里根政府自由主义的改革背景下，这种伙伴关系却被破坏，而非营利部门越发商业化，萨拉蒙(2008：177)对这种破坏表示担忧，期待伙伴关系的重新运作。伙伴关系填充了原来国家与社会相对独立的空间，将边界问题重新带入公共议题，明确政府部门和社会组织的权责。这种伙伴关系发挥作用的基础是在政府和非营利组织权责明晰的情况下谈合作，在责任厘清的前提下谈责任共享，力图达成资源整合，提高公共服务的效率。

第三，作为专业化区分的专业边界。边界定义了系统、决定了不同系统之间的关系，边界为专业角色或工作位置所决定，自主权越少，组织越难以管理自身的边界(Schneider，1987)。技术环境是专业服务组织存在的基础，如律师、医生、社会工作者等在公共服务中都恪守各自的专业边界。从专业功能的角度看，社会工作的社会功能是跨系统转换(Abbott，1995)。

以往的边界责任往往强调社会工作本身，强调边界是什么，并不强调边界如何被生产出来。而现阶段要转变该视角，转向边界的联系而非分离，强调相互性(O'Leary et al.，2013)，也有研究强调社会工作专业精神与本土文化的冲突，从而考虑将专业边界模糊化处理(Lavallée，2010)。

综上，西方社会服务组织的边界议题从以前的边界清晰转向跨部门合作，社会治理是立足于国家—社会边界清晰的前提之下，强调公私部门之间通过跨部门合作的方式结成“伙伴关系”，共同解决公共资源匮乏与复杂的社会问题。

(二)中国情境下社会组织的发展与边界议题：分析框架与理论回应

西方社会服务组织处于从边界清晰到模糊的过程中，而中国社会服务组织寻求从边界模糊走向清晰。伙伴关系理论不适用于中国情境的社会组织发展，已有的中国社会组织研究也很难回应该议题。

首先，组织独立性和能力建设问题。中国国家与社会之间一直处于一种模糊关系中，二者有着实质性的关联(杨念群，1998)。中国从未出现过全国性的市民社会(邓正来，2005)，长期政社合一使得国家—社会关系模糊不清、边界混沌。1998年出台的《社会团体登记管理条例》关于业务主管单位和登记单位的限定实质上是政府和社会组织边界混合的体现，双重监管导致了社会组织长期发展孱弱、政府和社会组织的责任不清、发展混乱(王名、刘求实，2007)，从而出现社会组织的依附性自主(王诗宗、宋程成，2013)。伙伴关系理论的前提假设——独立性和非营利部门自身的壮大——在中国情境中并不存在。

其次，资源获取与单向依赖。近年来，中国社会组织在政府购买服务的制度框架下出现“爆炸性”增长趋势(王名等，2014)。政府的资助是社会组织发展的重要原因。但“国家控制社会”的国家—社会关系并未改变，而是以一种“非政府”的方式在新的经济环境中对社会进行“分类控制”(康晓光、韩恒，2005)。萨拉蒙(2008)认为政府资助并没有削弱非营利部门的独立性，其中一个原因是美国的私人捐赠基础，但中国现阶段社会资源不足，公有产权薄弱(王名、刘求实，2007)，这导致了社会服务组织的单向依赖。在制度上，社会服务组织也基本未取得向社会募捐的资格。

第三，专业边界与中国文化的模糊性。社会服务组织面临极大的“专业化的压力”，要与其他组织区分开来，以获得捐赠者的认可(康保锐，2009)。但专业边界明晰的重要前提是独立的公民和契约。中国文化强调人情、面子、“仁”、“义”、“礼”等(沈毅，2007；阎云翔，2006；翟学伟，2004)，有着自身的行事规则。社会工作专业伦理要求社会工作者及社工机构维持与案主、同事和其他机构等的边界，但在中国情境下的专业社会工作常常需要打破这种界限以提供专业服务。

中国社会服务组织面临二重的“去边界化”情境：国家—社会关系(制度环境，社会治理制度)及社会服务所面对的文化(技术环境，专业边界)，中国社会服务组织嵌入模糊的社区组织边界之中后，从招投标到服务供给和评估过程都受到政府组织的制度性约束，但社会服务组织在开展服务过程中又要求与政府部门之间保持合作伙伴关系及清晰的职能划分。在公共服务合约外包过程中，政府与社会组织之间的信息极不对称，从而使社会组织在界定自身和建构同政府关系时存在对规则的运作空间，这是第一重的去边界化及边界的生产。当开展服务时，社会服务组织势必与以“人伦、人情、人缘”为核心的中国文化相碰撞，社工机构(组织成员)常常需要与案主、其他机构人员等保持亲密的关系以提供社会服务，专业的文化敏感性要求往往退居到边缘位置，去边界化趋势明显。然而，社会工作专业伦理要求社会工作者及社工机构维持与案主、同事和其他机构等的边界，这便产生出第二重去边界化和边界生产的议题。社会服务组织面临二重去边界化及边界生产的状态，去边界化和边界生产是同时发生和进行的。

由于社会情境不同，以萨拉蒙为代表的第三方治理和伙伴关系理论不适用于分析中国政府购买公共服务和社会组织的发展。通过社会服务购买、政府资金注入，原本模糊的政社关系产生了间隙，促使边界产生、变化。边界的议题尚未为学界所充分重视，专业边界中跨边界转换的功能也尚未被强调。中国社会工作学界的主流观点是“嵌入式发展”(葛道顺，2012；王思斌，2011)——包括“政治嵌入”或“体制嵌入”(熊跃根，2006)等，强调社会工作机构融入本土情境，但这种观点很容易强调自上而下的管控，而忽略社会服务组织本身的独立性、能力建设及其服务的价值要求。对于社会服务组织进入去边界化的社区治理情境获得本土化的发展，还有一种观点强调街道及社区的吸纳，表现为社会组织被吸纳入国家行政框架体系内，出现“外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化”的尴尬处境(朱健刚、陈安娜，2013)，认为这反映了社会组织对非营利组织本质要求的偏离，难以坚守专业边界。显然，当只强调社会工作发展，而不谈及社会工作的价值本质时，很容易陷入社会服务组织作为工具的一面，忽视其所赖以生存的价值理性(DiMaggio & Anheier，1990)；如果过度强调街区吸纳和控制的一面，又将社会服务组织置于对立面，忽视了其能动性及发展的可能性。现有的文献分析要么偏重使专业化服从本土化(嵌入式发展)，要么认为应坚持专业立场而非本土立场(悲观论)。两种立场、观点截然分明，从一个侧面也反映了边界变迁立场的对立，二者均忽略了社会服务组织最重要的、平衡边界的居间角色。因此，我们需要纳入更为动态的视角看待社会服务组织的发展情况。

在文献回顾的基础上，本文提出的理论回应和分析框架如下图所示。

三、社区治理情境中的去边界化与组织边界生产

单位制解体后，国家重塑基层社会管理体制，实现国家在基层的权威重构(何艳玲，2006)。在社区治理体系中，政府的规制作用在社区治理体系之中有着鲜明地烙印，边界不清成为普遍的现实。社会服务组织在资源和规则的运作过程中逐步生产出自身的边界。社区治理制度是社会服务组织面对的第一个生存环境。

(一)治理情境中的机构定位：自我定位与互融博弈

社区治理是复合主体多层面地参与社区公共事务(夏建中，2012；张兆曙，2010)。政府在推行社区建设的过程中，将社区作为治理单元(杨敏，2007)。政府在社区层面建构社区治理平台，而社会服务组织也有整合资源、建构平台的要求，二者存在互融博弈的问题。

2009年Z市学习香港模式，以“社区综合服务中心”(家综前身)为载体为居民提供全方位的服务，“社区综合服务中心”最初目的是对公务系统和事业单位系统进行改革。每个中心配备20名工作人员，其中15人为社工或相关专业人员，另外5名为其他人员。④家综为街道常设的社会服务载体，是Z市一队三中心⑤中的一部分。笔者在对街道领导访谈时了解到，影响他们判断家综的主要依据是能否分担街道办事处工作及有效服务居民，他们总是将其与居委会做比较。

中国设立一个居委会是非常科学的，符合当时中国实际。要提供家庭综合服务，反而是使居委会这个性质地位有了改变……社工是一个社会发展的潮流，但是要不要专门成立一个机构从事这个，包括购买服务也是对的，因为社会的分工越来越精细。但就目前国家治理体系来说，应该把人才放到社区居委会，产生的作用比单独成立家综的作用更大，资源整合优势发挥。(2013-12-13BC街道办事处杨主任访谈)

街道办事处作为服务购买方希望能够将家综纳为己用，吸纳进自身的街区权力结构，但承接家综的社会服务组织是外来者，与街道不同部门存在合作或冲突。在访谈过程中，BC街道GD社区居委会副主任对家综有着各种不满和批评，认为家综并没有很好地配合街道和居委会的工作，只是执行自身所设计的一系列方案；服务效果一般，但工资却比居委会人员高(2013-12-18BC街道GD社区居委副主任HG访谈)。家综往往局限于指标的完成，将服务范围限制在小范围人群之中，很多时候要求居委会配合提供资料，反过来却不配合居委会开展工作(2015-16-12NST街道ZN居委会宋主任访谈)。

街道、居委会的“抱怨”反映了家综直接面对的情境，街区权力结构的吸力较强，掌握着家综的生死大权，如BC街道试点家综在2012年被撤换，除了专业的原因之外，一个重要原因就是与街道的关系不好。

不过，面对上述困境，家综也有着不同的定位策略。

1.直接嵌入策略。社会服务组织直接配合街道办事处等部门的工作，维持密切关系，忽略边界的存在。Z市大部分社会服务组织进入街区时普遍采用这种策略。试点时采取了两种模式：模式Ⅰ由区政府以项目管理和购买服务的方式向社会招投标；模式Ⅱ由街道办事处作为主管部门成立民办非企业承接(黄晓星、徐盈艳，2011)。模式Ⅱ基本上以街道的要求为主，与居委会的合作等不存在问题。

模式Ⅰ中有部分承接机构依托企事业单位，这些组织与街道等的关系较为密切。BF社会工作服务社(以下简称BF社)为供销社成立的社会工作机构，其总干事李先生认为家综本身就起源于街道职能的转移，是街道权力结构的一部分，不认同社会服务组织作为民间机构的概念。家综从属于街道，协助街道、政府去处理相关问题，“如果你做得好，你能够有能力的话，你就是伙伴；如果你定位自己是伙计的话，他要求你做什么，你就要做什么，那就是伙计”(2014-12-10BF社李先生访谈)。伙计听从雇主安排，与雇主没有距离；而伙伴关系却需要花费时间去建立和维持。因此，社会服务组织必须提升自身的能力，争取在社区治理体系中拥有一定的位置，政府购买社会工作服务是社会组织争取合法性的最好契机。

2.权变性策略。家综是Z市街道治理体系中稳定的一部分，但承接的社会服务组织却是不稳定的，社工由社会服务组织所派遣。这种不确定性导致社会服务组织采取的策略也是不确定的。权变性策略是情境性的，社会服务组织视购买方对家综的要求以及不同阶段的社会服务深入程度而调整。

很多组织将家综第一个周期(3年)划分为不同阶段，不同阶段有不同的定位策略，视乎关系的建立而定。LRDF街道家综以3年为一个合约周期，3年中每一年���定位不同。第一年以宣传为主，提高服务覆盖面，主要与街道、居委会等建立较好的关系；第二年开始有扎实的专业服务和个案提升；第三年有初步成效，针对街道老龄化程度较高开办长者饭堂、推出“社区大使“活动、家庭义工计划等(2014-06-04LRDF家综黄主任访谈)。该定位很多时候取决于与街道领导之间的互动，视后者的态度而定。

3.专业维持策略。社会服务组织强调基于技巧、知识边界的专业位置，寻求自我规范和管理(Geoghegan & Powell，2006)，这是社会工作存在的基础，也是其专业权威的来源。SY街道家综由有高校背景的CQ机构承接，家综黄主任强调机构对于专业性的坚持，这种坚持被街道认为“比较傻、比较踏实”(2014-04-22SY街道家综黄主任访谈)。强调与居委会之间的伙伴关系，强调区分和合作，各尽所能。但过度坚持专业策略、维持清晰的边界会使得机构面临被撤换的问题。曾经出现过这样的案例，家综在全区的评估中分数排名第一或第二，但最终却被撤换(2014-04-23NY街道家综林主任访谈)。

上述策略在行动中并非是相互排斥的，不同的家综采取了混合的策略对自身进行定位，与街道、居委会存在着远近程度不同的关系。在进入社区治理体系之后，社会服务组织希望通过自身的努力去建构或影响与街道、居委会之间的关系，如HT街道家综李主任认为要把街道领导当作案主来看待，以至改变街道。

(二)不确定的组织间边界：相互渗透与边界变化

随着国家政治体制改革的深入及社会组织的成长，由国家垄断的自上而下的边界渗透出现弹性趋势，社会组织在驾驭自我边界、与政府组织互动的过程中形成自己的话语体系。社会服务组织进入街区治理体系后，组织间边界是不确定的。

1.招投标中的边界模糊化：人脉、面子的作用

HX街道家综由BF社承接，于2012年9月正式提供服务。BF社2009年正式建立，其所承接的第一个家综在2011年由于有国家领导人的参观和肯定而名声大震。HX街也是出于此考虑，决定BF社为中标机构。BF社进入HX街道之前做了大量的社区分析和评估调研工作，这些调研已经提前得到街道、居委会的配合。“人脉”的关系运作在组织走上轨道的过程中起到举足轻重的作用，在某些家综的招投标中出现了可能的陪标现象。

提前配合意向机构做需求评估是街道选择社会服务组织的重要策略，因为需求评估及方案设计在招投标方案中占较大比重，决定了该机构是否能入驻。HX街道的配合对BF社中标起了重要作用。

2.服务传递过程中资源的选择性动员

资源整合是社会服务组织提供服务的重要方面，但资源依赖又可能导致社会服务组织与其他组织混为一体。因此，有些家综对资源采取了选择性动员的策略，使资源为其所用，而非被资源牵着走。

“PA社会服务社”(简称PA社)与BF社背景类似，依靠强大的人脉资源取得招投标成功，承接了BC街道家综服务。BC街道家综所在地GD社区是政府的明星社区，⑥许多企业与居委会建立了长期的合作关系，愿意投入大量的人力、物力资源支援社区服务。PA社入驻GD社区之后，坐享其成，“囫囵吞枣”地吸纳了这些资源。

第一年，其实我们是有点傻啦。就是说，我不知道其他家综是不是有这样一个优势，但是在这个社区里面，他因为名气比较大，很多企业的资源愿意找过来去合作，然后我们就囫囵吞枣，你要什么，“好”。(2014-05-23BC街家综王主任访谈)

王主任认为这种形式很“傻”，因为只要有资源就可以合作，只要有需要就可以提供服务。但这种做法基本上使家综承袭了街道和居委会的运作方式，偏离了组织原初的定位和专业使命，家综成员时常感到痛苦，因为其专业价值和自我价值让位于众多的服务活动。

这样操作起来我们会发现很痛苦，就是说那资源都一窝蜂进了，我们如果都是“被资源牵着走”，我们很痛苦，就是我们没有了自己的节奏，推进的方向就会出现偏差，因为我们是围绕资源在转，不是围绕我们自己中心的一个发展目标去前进。(2014-05-23BC街家综王主任)

第二年，家综采取新思维，通过打造单独项目的形式合理利用外来资源，“牵着资源走”。家综在发展“爱心小饭桌”项目过程中，通过联系外部企业，鼓励企业员工关怀社区长者，并以此形成稳定的义工团队，围绕“社区照顾”的理念和模式，将各方资源聚集在“爱心小饭桌”上，既彰显了自己理念和服务的与众不同，又强化了专业合法性。

由此，家综在资源整合的过程中希望从原来边界模糊转向边界清晰，逐步选择专业的位置。社会服务组织可能会通过规则的运用刻意消弭与政府组织之间的界限来获取生存资源，即制度支持和资金援助。但社区中不同组织的边界关系也会随着时间和空间的变化产生差异，并随着社会服务组织的发展、成熟而适时调整。

3.街区服务的选择性配合

Z家综服务以“3+2”⑦的形式进行，笔者通过搜集“Z市社区服务网”上最新公布的所有中标项目的“最低服务工时”，各个区分别在选择2个项目进行整理，得出下表。

“最低服务工时”最低为每年14184小时，最高为38200小时，平均每年26689.5小时。而Z市政府的相关文件明确规定，家综所配备的一线社工服务人员为15人，因此，平均每人每天(按365天计算，包括周末和法定节假日)工作量达到4.87小时，而这仅仅是计算服务工时，并没有将培训、督导和外出交流的时间纳入。朱静君⑧认为家综的服务工时在20000-21000个小时之间比较适宜，对于超过30000工时的标书难以理解。在合约范围内的专业任务都难以完成，更不用说服从于街道的行政性任务了。⑨因此，家综选择与合约相关的服务进行配合，有时也会以合约为“挡箭牌”将某些事务排除在外。

Z市家综项目中标机构及其最低服务工时

当组织内嵌于街区权力结构之中，边界就开始遭遇外部环境所带来的实质或潜在的冲击，因为组织在本质上是一个开放的系统，依赖于与其他系统之间进行能量和资源的交换、对话。政府购买服务在政府和人们中开辟了一个缓冲空间，该缓冲空间正是社会服务组织生存的地带。作为技术拥有者，边界的划定取决于两方位置，一方是社会服务组织与街道办事处、居委会、企事业单位或其他社区组织之间的社会边界；另一方则是社会服务组织所承载建构的社会工作专业符号边界。这两个边界决定了缓冲空间的大小。由于划定边界逻辑存在不同与交叉，政府与社会服务组织之间不可能谨守各自边界，边界不再是一般意义上的“你我分离”，而是“你中有我，我中有你”、相互渗透的，并且随着时间和空间的不同，边界也会发生变化。

四、文化情境中的去边界化与专业边界生产

边界区分意味着专业化进程的推进，这是社会服务组织生存的另一个基础。社会服务组织的管理者需要与内部和外部的不同群体进行持续的互动(Hardina et al.，2007：10)，还要厘清服务边界与服务对象边界以及注重专业角色的呈现等。

(一)文化敏感与边界弹性化：与服务对象的关系

在美国社会工作伦理守则⑩中有9次出现boundaries一词，如专业能力边界、利益冲突中的双重关系或多重关系、性关系的避免等。社会工作者有维持与服务对象边界的责任，应注重维持与当地文化敏感性相匹配的清晰、合适的边界(多戈夫等，2005)。但当专业社会工作与中国人情社会碰撞时，社工却常常需要在与案主建立良好私人关系的前提下才能促进服务活动的开展。

QN街道家综于2012年2月正式在社区开展服务，由于承接机构“出身卑微”，不具有体制内血脉，在进行社区需求评估时困难重重。但因为充分利用了社区青少年群体资源，将家综打造成社区青少年游戏和活动的中心，通过这些青少年使更多的社区居民参与到家综服务活动中，并对家综产生强烈的信任感，对他们的工作予以极大的支持。然而，社工梁姑娘发现，她与青少年群体起初主要就一些游戏和活动的设置问题进行沟通，后来却逐渐涉入私人情感问题。许多青少年转变为情侣身份，甚至还有人在微信群里给梁姑娘发送暧昧信息。社工对此也并非没有察觉，在告诉督导后，督导建议梁姑娘适当把控，协调好专业关系与私人关系。存在的困境在于，社工要保证服务过程的顺利开展，不得不以朋友身份与青少年“打成一片”，可一旦社工陷入情侣关系之后，却又很难抽离出来，而中国社会工作伦理守则对此又缺乏明确的指引。如果从西方专业社会工作的角度看待中国社会工作的情境，社工常常会陷入到伦理困境之中。

(二)价值涉入与服务边界：专业角色的建立

社会工作的重要价值观是服务和社会公正等，(11)代表弱势群体发声，这要求社会工作者能够斡旋于不同社会主体之间，争取社会资源为案主服务。当案主问题来源于社会，而未能获得资源分配时，社会服务组织将代表边缘群体表达诉求(Hardina et al.，2007：361)。

HX街道家综曾经为一个急性白血病小患者筹集了3万多元的资金，并由居民制作丝网花等礼品通过义卖持续帮助患者，还协助其申请重大疾病补贴等。BC街道家综王主任强调社会服务组织要回应社会问题，强调社会工作者对服务对象的陪伴角色。他印象最深的例子是对社区中一户家庭的支援，该家庭是外来的四口之家——夫妇二人、70多岁的婆婆和正在读幼儿园的女儿。作为顶梁柱的丈夫突然去世，妻子惶然失措。社工首先介入哀伤辅导，并与妻子共同协商生活策略，陪伴其渡过难关。在这个过程中，社会服务组织起到资源协调和直接服务的作用。社工的价值意义就在于为这些边缘群体发声，为其链接资源，这成为大部分社会服务组织的使命，成为社会工作存在的意义。

社会服务组织需要与不同的组织展开合作，同时以专业的角色出现，并时刻留意自身伦理的维持。在以往的社会福利政策(如最低生活保障制度、住房保障制度)落实中，要求家计审查、对收入变动情况进行监督、邻里监督等，个人隐私是不被重点考虑和强调的内容。BC街道党委书记在访谈时提及上一个承接BC街道家综的机构(已经被撤换)不愿意将案主的情况向街道办事处汇报，并表达了对该机构的失望。社会服务组织的服务对象很大一部分是低保户，社工需谨守隐私保密的责任伦理，对于伦理的坚持恰恰是其专业角色的呈现。HL街道家综主任认为，合作必须以双方互惠共赢为基础，然而社会工作者还必须坚持遵从伦理，如果违背社会工作伦理，合作即当终止。

社会服务组织在提供服务的过程中特别强调价值伦理议题，专业伦理成为一个重要的边界符号，将社会工作者与其他专业人员区分开来。分析专业群体的一个关键方法是分析其对专业问题的自我控制，为了维持专业的社会身份，专业人员力图建立共同价值观和规范、伦理等(劳顿，2008：129)。在模糊的文化情境中，社会服务组织尝试建立两个层面的边界：其一，在文化敏感性下建立与服务对象的社会边界，为边缘群体发声；其二，在专业伦理的框架下建立与其他专业人员的符号边界，凸显社会工作的本质，并强调专业的自我控制。

五、服务监管、评估与边界调适

英国等地倡导通过合同外包实现地方公共服务私有化，但存在服务质量低下的问题，因此需要建立一个监督体系，政府往往希望通过使用绩效指标监控私营部门的活动与绩效(科臣，2009：162-179)。在家综中，服务监管包括日常监管和评估(过程评估、中期评估、末期评估)等。在服务监管和评估过程中，作为购买方的不同政府部门采取了多种方式对社会服务组织进行管理控制；第三方评估组织拥有评估技术，希望能够提高专业的话语权。社会服务组织在购买方与第三方评估组织的不断拉扯之中产生了边界纠葛。

(一)街区监管与社会服务组织内卷化

家综从试点到全面推开在政策上有所调整。在《关于印发Z市街道社区综合服务中心试点建设期间三个工作规范的通知》(Z民[2010]320号)中，甲方(资助方)为区(县级市)政府或其工作部门，乙方(项目实施及管理方)为街道办事处，丙方为街道社区综合服务中心承办机构。而2011年《中共Z市委办公厅、Z市人民政府办公厅印发〈关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法〉的通知》(S办[2011]22号)规定，由区(县级市)民政局、所在街道和中标机构三方签订合约，区(县级市)民政局为合约组织实施的监督方，街道办事处为政府购买社会服务的购买方，中标的民办社会服务机构为服务提供方。街道办事处从项目实施及管理方的角色转变为购买方，对家综的管理权限大大增加。《Z市政府购买社会服务考核评估实施办法》、《Z市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》等明确规定，街道办事处的职责在于组织开展辖区内服务的需求评估、测算服务成本、规划服务总量、设置服务项目；对家综的服务计划、服务效果、资金使用等进行日常监督管理。因此，它们将直接影响到家综的生存与发展。

在这样的规定下，家综与街道建立了常态的沟通机制，定期向街道做汇报，包括工作数据、服务内容等。街道有联席会议制度，家综主任和项目负责人参与其中，家综服务的年度计划、季度计划等都需要与各方汇报协商。通过联席会议，家综主任能够使街道负责人更加了解社工的服务状况。但街道办事处也会通过例会等日常制度表达自身的需求，要求家综配合街道办事处的工作，如近几年开展的幸福社区创建活动、登革热宣传等，社工都全面参与其中。

计划协商的结果是社会服务组织配合街道的整体计划，而非完全按照原来的合约及专业的要求而行动。街道也通过对家综日常活动的把握，判断社会服务组织的整体能力。合约3年一个周期，周期内1年一签，每年均进行末期评估，合格后续签，不合格不予续签(重新确定运营机构)，购买方街道办事处具有生杀予夺的大权(2014-04-22CQ家综黄主任访谈)。由此来看，政府对社会组织实际运作的控制并没有得以改变，政府对于资源和话语的控制使得社会组织内卷化现象严重，社会力量并未得到实际变革和增长。

有评估机构(12)将社会服务组织与街道办事处的关系置于重要的位置，评估内容包括“中心协调机制”版块，强调与政府部门(包括居委会)关系的协调。社会服务组织不可能与政府泾渭分明，如果处理得当，政府也会出于自身利益考虑来极力维护机构的生存；但若处理不当，机构则随时面临被撤换的风险。该评估机构设置了购买方访谈环节，了解街道办事处对家综服务的满意程度，而这一满意程度往往会影响家综整体评估的分数。

2014年，笔者参加了NXG家综的中期评估。街道民政科陈科长表达了对家综的看法，他认为家综主任不断更替，与街道的沟通总是从零开始，且他们不能够与街道办事处和居委会配合、合作。他个人对家综的定位是“政府工作的一个补充”，由家综承接政府暂时未覆盖到的服务。但家综并没有完成相应的角色任务，难以回应社区的需求。他提出的建议却是提前评估，因为评估会影响下一周期的招投标工作，已经在考虑家综的交接问题。2015年3年合约满期之后，NXG家综原来的承接机构已经撤出该街道，改由另外一个机构承接。

对购买方态度的重视能够避免出现评估分数高、但不符合购买方要求的情况。街道办事处期望将家综纳入街道权力结构中；当出现偏离时，则通过各种策略对社会服务组织进行“纠偏”。监管使社会服务组织力图维持的边界又重新收缩，有些社会服务组织甚至成为类行政化组织，而丧失了社会工作要求的专业性。

(二)专业规制与社会组织调适

街区规制和专业规制可能产生冲突，张力较明显，专业规制希望提升社会服务组织的专业能力，提供更为专业的服务。一方面，非营利组织必须体现对社会的义务活动和利他主义动机，要求与其他组织结盟；另一方面，非营利组织也要承担较大的“专业化的压力”，在社会、国家机关和潜在的捐赠者处获得认可，必须产生具有意义的创新绩效和发展绩效，专业化又要求非营利组织与其他组织相区分(康保锐，2009)。委托方设置一定的专业任务量目标对社会服务组织进行规制，这由第三方评估机构中的专家来进行。

专业评估包括三个部分：与社工的访谈、查阅文书和项目逻辑梳理。评估专家首先听取家综主任或社工汇报上一次评估以来的服务进展状况，包括指标的完成、各个不同领域的内容、根据上一次评估意见的调整等。专家往往会围绕服务需求、策划、目标及成效等多方面进行提问与讨论，要求社会服务组织能够回应服务对象及社区的需求。

讨论结束后，评估专家分成三组进行进一步访谈。首先，访谈部分的评估专家会抽取他个人想了解的领域与员工进行座谈，选取的领域可能是随机的，但往往由家综推荐，如青少年组、家庭组等组别。访谈内容涉及中心的使命愿景、行政制度和专业制度、督导和培训满意度、内部沟通机制、外部沟通机制、自身领域的目标及工作内容、与社区的契合程度，等等。评估专家往往会从服务入手去讨论服务的开展情况，以评估社工对服务的理解以及服务的成效。使命和愿景涉及社会工作价值观议题，也是社工机构的立身之本，一年两次的评估某种程度上强化了社工对中心价值观的认同，提醒社工要注意价值观的培育。评估往往成为一种督导式的教育，评估专家占据权威的位置与社工沟通，不时地提醒社工需要注意各种价值观和专业性的内容。

查阅文书是量化指标和服务成效的评估，评估专家对个案、小组和社区活动的文书进行查阅，随机抽取部分文书仔细阅读并对照指标检查完成情况。有些评估专家会要求社工解释社工理论的使用过程及局限性，以此判断社工的理论掌握程度及文书的可信程度。

最后一部分是项目整体逻辑部分，主要考察家综整体的项目设计逻辑，包括家综的服务规划、活动计划等相关内容，以及这些计划是否服从于整体的目标，有无整体的思路。

不同部分的评估都需要中心准备大量的文书材料，导致有些社工叫苦连天，认为社工成为“写工”。专业评估部分通过访谈、文书和整体的逻辑掌控家综的发展方向，使其不至于脱离专业的轨道。当遇到家综主任、员工与评估专家对峙的场面时，辩论有时会异常激烈，一般是由于专家能够认可的专业性未能在家综中体现出来，而家综却认为专家意见难以契合本机构或社区的情况。辩论之后，专家的意见总会以评估报告的形式体现出来，要求家综进行改善，这某种程度上是要求家综避免过度内卷化而向专业的边界倾斜。这些来自购买方和评估方的压力交织在一起，使家综在组织边界和专业边界中不断徘徊、重新定位及调适。

六、结论与讨论

中国社会服务组织的发展在社区治理和社会工作专业的影响下出现了不同的边界生产状态。两种边界受到不同力量的约制，如服务供给过程中文化的压力、监管过程中购买方和评估方的双重压力。在二重情境下，中国社会服务组织的发展呈现出与西方社会截然不同的状态。

本文以家综为研究对象，发现社会服务组织面临二重去边界化情境：1.社区治理中政府组织与社会服务组织之间的去边界化；2.本土文化情境中服务开展的去边界化。在该情境中，社会服务组织力图生产出自身的社会边界和符号边界，体现为从招投标时的边界模糊到服务供给过程的边界明晰，以及服务开展过程中与不同主体之间的关系维持、专业角色的确立和坚守等。

国家对社会关系的重塑过程是一个政府主动推动的过程(贾西津，2005：248)，尽管政府购买社会服务带动了公共领域边界的开放，但社会服务组织对政府组织仍然过于依附。社区治理边界是模糊的，不存在跨边界合作的伙伴关系，也难以生产出这种伙伴关系。社会服务组织在社会服务传递的不同阶段，有意识地去运作自身的边界以获得多方的认同。社会服务组织从招投标开始便卷入街区权力体系之中，需要借助街道、居委会等固有权力主体的势力来站稳脚跟，边界不清成为普遍的现实。但随着服务的开展，社会服务组织通过对资源和规则的运作逐渐找准自身定位，与不同主体(特别是居委会)形成势均力敌的局面，逐渐从单向的依赖关系朝着双向的合作关系转变，居委会需要借助社会服务组织完成许多服务甚至评估，社会服务组织则需不断保持和巩固自身在街区中的地位和功能，获得更多服务开展的空间，逐步明晰与不同组织之间的边界。

社工与服务对象也是边界问题研究的一个面向，中国长期以来形成的政社合一的社会结构深受“家”文化之影响，以差序格局来区分亲疏远近，却不强调划分清晰界限。在这块文化土壤中生长的社会工作必须应对这样的社会情境，一味套用西方专业社会工作伦理守则和实务操作体系难免会使本土性社会工作固步自封、难以前行，甚至可能忽视社会服务组织的能动作用、行动逻辑和生存策略。

社会服务组织不断试探、摸索，生产出不同的边界，呈现出与西方截然不同的状态。截至目前，Z市已经完成了购买服务的第一个3年周期，至少能够观察到三种发展动向：其一，直接退出或不进入。当发现边界不清、无法提供专业服务时，有些组织选择退出或不进入家综服务。如果过度强调专业化，也可能面临合作无法维系的状态。其二，适当妥协(半专业化)。以合作的心态，搁置伙伴/伙计二分的讨论，而着力于能力的提升，力求在街区权力结构中获得最优位置。其三，去专业化及与专业保持距离，完全听从街道的安排，丧失边界位置，或者强调机构的融入是本土特色，强调伦理中的文化敏感性，而忽略专业技巧部分。

因此，第三方治理—伙伴关系理论难以概括中国社会服务组织的发展状态，而强调社会服务组织的嵌入也难以完全概括该状态。中国学界强调的社会工作嵌入式发展带有较强的结构功能色彩，忽略了发展过程及社会组织策略的动态性；站在社会立场上认为社会服务组织被吸纳的观点也只反映了边界生产的一种状态。家综发展的第一种和第三种状态恰恰反映了这两种立场的对立，所以如何重新定位社会服务组织的边界角色显得尤其重要。

进入社区之后，社会服务组织作为社区的一部分，核心功能是居间协调，运作于不同组织的边界之间，平衡各种边界成为社区社会工作的本质(Henderson et al.，2011)。以往的社区工作过程是“工作者中心”，工作员与居民互动的成效依赖于工作员的人格、技巧等各方面特征；改进社区行动的方法是转向“我们中心”，突出社区工作的集体方面，将其置于群体、组织、专业的边界之上，社区工作往往希望跨越边界，达到推动社会改变的作用(Henderson et al.，2011)。因为涉及与政治之间的关系、其他志愿主体的行为及对社会工作的重新界定问题，社会组织(社区组织)与环境之间的边界难题则显得尤其突出(Reisch & Wenocur，1986)。从功利主义路径分析，社会工作是一个间隙的职业；从生态路径分析，社会工作是专业系统中一个复杂的防守区域；从网络—建构路径分析，社会工作来源于一系列社会“边界群体”(Abbott，1995)。因此，社会服务组织不应该脱离于社区之外，而强调其作为不同组织合作(在官僚制和社区的初级群体之间)的平衡者(Litwak & Meyer，1966)。专业边界的生产本质上是对于不同组织边界的把握和运作，第二重边界的生产在第一重边界的生产上发生和完成。当研究社会服务组织时，则需强调它们处于张力之中的位置，揭示它们在边界改变中的作用，以及如何运作边界，使其为自身服务。这些边界的张力包括行政权力的、文化的，且往往是社会服务组织天然的角色所决定的。只有把社会服务组织置于居间的位置，对我国现阶段的社会工作发展、社区组织及社区治理才能够引入更为系统、开放的社会学视角，对其本质进行探讨。

本文初稿曾在2015年组织社会学工作坊、2015年中国社会学年会上展示。审稿人给予很多中肯的宝贵建议，特此感谢。感谢徐永祥、朱健刚教授以及王星、张翔、王水雄、谭海波、唐远雄、刘晓春、涂炯、王军和徐盈艳等诸位师友的修改意见。文责自负。

注释：

①截至2014年底，全国共有社会服务机构166.8万个[中华人民共和国民政部《2014年社会服务发展统计公报》(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015-06-10)]；政府购买社会工作服务资金近20亿万，民办社会服务机构达3500余家(中华人民共和国民政部《2014年民政工作概述》，参见http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748867.shtml，2014-12-24)。

②家庭综合服务中心在试点阶段称为社区综合服务中心，是Z市全面推进街道、社区服务管理改革创新的重要举措，参见《关于印发〈推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案〉的通知》(Z民[2010]213号)、《关于印发Z市街道社区综合服务中心试点建设期间三个工作规范的通知》(Z民[2010]320号)、中共Z市委文件《中共Z市委、Z市人民政府关于推进街道、社区服务管理改革创新的意见》(Z字[2011]14号)、中共Z市委办公厅文件《中共Z市委办公厅、Z市人民政府办公厅印发〈关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法〉的通知》(Z办[2011]22号)。Z办[2011]22号通知指出：家庭综合服务中心是指在街道设置的一个服务平台，接受区(县级市)民政部门的业务指导。家庭综合服务中心通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求实际情况，以家庭、长者、青少年等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。现阶段，Z市共有家庭综合服务中心171间，大部分街道有1个家综，个别有两家承接的。服务经费一般为200万元/年，部分地区达到250万元/年。原则上每10万元购买服务经费须配备一名工作人员，人员中1/2以上为社会工作专业人员，2/3以上为社会服务领域相关专业人员。

③按照学术惯例，本文涉及到的人名、地名均采用化名处理。

④参见Z市《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》(Z办[2011]22号)。

⑤“一队三中心”是指综合执法队，街道政务服务中心、综治信访维稳中心和家庭综合服务中心。

⑥GD社区是BC街道重点打造的社区治理示范点，成为Z市接受参观访问较多的明星社区。

⑦3是指青少年、老年和家庭服务，2是指街道、社区特色项目。

⑧见http://dhzw.gzzx.gov.cn/cfl23/yxta/201401/t20140124_33071.html

⑨在广东省政府购买服务情境下，社工机构除了要完成标书上的指标，如个案、小组、社区活动工时，还要处理好与其他组织，特别是政府组织的关系。因此，社工机构在开展专业服务活动的同时，还要配合到街道等政府组织的工作之中，这将对机构的生存产生至关重要的影响。

⑩参见http://www.socialworkers.org/pubs/code/code.asp

(11)参见http://www.socialworkers.org/pubs/code/code.asp

(12)Z市有不同于的第三方评估机构，在第一个周期中不同的区出现了不同的评估标准。此处提及的评估只是笔者参与的Z市某两个区的评估，具体评估指标与其他区可能有些差异，如有些区的评估仅包括专业性的评估。在第二个周期的评估中标准将会统一。新近公布的《家庭综合服务中心评估与监督统筹工作服务中标公告》把家庭综合服务中心评估分为四个包组，分别负责家庭综合服务中心评估培训督导及中期评估，Z市A片区、B片区末期评估以及财务评估。

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