城乡结合部社会管理的困境及其策略选择

刘 杰 向德平

文章来源：《学习与探索》2013年第10期

【摘 要】：转型期社会管理体制的改革与创新是当前政界与学界共同关心的热门话题。由于社会样态的过渡性、复杂性、流动性和异质性特征，城乡结合部的社会管理创新成为当前城市社会管理体制创新的关键所在。当前学术界关于城乡结合部管理体制的研究存在就事论事与简化论的缺陷。只有深刻认识城乡结合部社会样态的特殊性，从总体上宏观把握和理解城乡结合部社会管理的现实与困境，才能从根源上揭示走出社会管理困境的策略与路径。

【关键词】：城乡结合部；社会管理；社会样态

  社会管理是当前政界、学界共同关心的热门话题，处于转型期的中国社会在社会结构、组织形式、价值理念等方面正在发生着深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不能适应新的现实要求。城市社会管理更是当前学术研究的重点所在，其原因不仅仅在于城市在社会发展中的重要性，也不仅仅在于城市社会管理的复杂性，还在于城市社会中诸多特殊群体与特殊地域的存在。城市社会管理体制的构建必须做到点面结合，特殊群体和特殊地域就是城市社会管理体制中的“点”，只有攻克城市社会管理体制中的这些难点，才能构建完善的城市社会管理体制。城市化进程中的城乡结合部就是城市社会管理体制中特殊的“点”。针对城乡结合部社会管理困境及难点进行剖析，寻求有效的社会管理路径，是城市社会管理体制创新的关键所在。

一、城乡结合部的特殊社会样态

  改革开放前，中国的社会结构呈现典型的总体性社会特征，整个社会被户籍制度区隔为城乡二元化结构。通过户籍制度，中国实现了对整个社会的管理和控制，并通过城市中的“单位”和农村中的“人民公社”实现了全体社会成员的高度组织化; 通过户籍制度，中国将整个社会区隔成城市和农村两个不同的社会形态，并赋予其成员不同的资源和机会。改革开放以来，户籍制度逐渐松动，城市化进程强力推进，总体性社会结构逐步走向瓦解，城乡二元社会身份区分开始模糊，城乡流动日益频繁。在城市化的作用下，城乡结合部这一完全不同于纯粹农村社会与城市社会的特殊地域得以出现。相较于纯粹形态下的农村社会与城市社会，城乡结合部的社会样态呈现鲜明的过渡性、复杂性、流动性和异质性。

  第一，社会形态的过渡性。城乡结合部属于从乡村到城市的过渡形态。城乡结合部的产生与城市化紧密联系。在城市化的进程中，城市边界不断扩展，城市用地规模与占用面积不断扩大，原属郊区的农村被逐渐纳入城市的范围，城乡结合部得以产生。在城市化的作用和影响下，城乡结合部的社会形态呈现明显的过渡性。首先表现为存在期限的过渡性，在城市化速率不断提升的情况下，城市扩张的速度不断加快，城乡结合部逐渐被纳入内城的范畴而走向终结。其次，在生产方式上，城乡结合部逐步形成农工并存、兼有城乡经济结构的过渡性格局，成为农业生产、非农生产以及农非兼营多元化从业人群的聚集地，非农生产的从业人员比例远远大于农业生产的从业人员。最后，在生活方式上，城乡结合部城乡建设设施并存，居民消费社会化方式开始形成，但与城市相比存在一定差距，形成城乡生活方式并存互动的过渡格局。

  第二，人口结构的复杂性。城乡结合部的人口倒挂现象严重，成员结构复杂。相较于城市，城乡结合部的生存成本极低，特别是在房租和物价方面。因此，城乡结合部聚集着大量从农村到城市谋生的外来人口，外来人口规模远甚于本地居民数量，人口倒挂现象严重。同时，在这数量庞大的外来人口中，不同职业、不同社会阶层的社会成员充斥其中，成员结构复杂。

  第三，社会要素的流动性。由于过渡性特征，城乡结合部的社会流动异常频繁，原有居民与外来人口都是社会流动的主体。原有居民在土地征占获取一定补偿款后，开始到城市购房居住，或者为寻求更好的生活空间到城市租房居住;外来人口把城乡结合部当做进城初期的暂居地，在城市打拼积累一定资本后开始向内城迁移或回乡创业，城乡结合部呈现明显的流动性特征。

  第四，社会关系的异质性。熟人社会走向瓦解，异质空间形成。在城乡结合部社会流动特征的影响下，本地居民大量向外流动，外来人口变动频繁，左邻右舍的面孔不断变换，原有的守望相助型的熟人社会不再存在，乡土社会的同质性特征日渐消失，由复杂人口结构造成的异质社会空间在城乡结合部形成。相较于城市市区而言，这种异质性中又存在一定的同质性，表现在工作类型以临时工和摆小摊等为主，居民身份以农村进城务工人员为主，生活方式与消费方式趋同等。这种局面使城乡结合部的特殊社会样态得以完全呈现，也在一定程度上造成城乡结合部社会管理的困境和难点。

二、城乡结合部社会管理的困境

  作为城市化前沿阵地的城乡结合部，位属农村向城市转化的过渡地带，由于其地域的特殊性和构造的复杂性，城乡结合部呈现出完全不同于城市和农村的特殊社会样态。城乡结合部汇聚了中国城市化进程中的诸多难题，也产生了诸多的矛盾和问题，这些难题、矛盾和问题交织混合在一起，共同构成了城乡结合部社会管理的困境，主要表现在以下几个方面。

  第一，城市规划缺位，基础设施薄弱且存在诸多隐患。城市规划是城市建设和管理的依据所在，是政府指导和调控城市建设、管理和发展的重要手段，更是一个区域发展的灵魂和指导性纲要所在。区域规划往往与该地域的行政管理部门密切相关，虽然城乡结合部在行政隶属上相对明确，但由于其过渡性质，这一区域往往处在计划开发但尚未进行的阶段，各级部门采取暂时搁置的态度，城市规划严重缺位，基础设施薄弱。在规划缺位的背景下，城结合部私搭乱建现象极为严重，各种厂房、小型市场、小卖店与尚无覆盖物的农地交错纵横，形成独特景观。城乡结合部的规划缺位还表现在房屋建筑布局混乱，违章建筑多。由于城市化的发展，城市格局呈外延状向外扩张，城乡结合部的地理位置也由原来的郊区逐渐向市中心位置偏移。大多数外来务工人员看到城乡结合部便利的地理位置及相对低廉的房租，往往暂居在城乡结合部内。于是，出租房屋便成为本地居民重要的收入来源之一，当已有房屋达到“饱和”后，大部分农民在自家宅基地上起建新屋。对房屋出租收益的追求再加上政府的拆迁补偿办法，更使得城乡结合部的房屋建筑高而密。尽管政府三令五申试图杜绝城乡结合部民房加盖问题，但是一些村庄里仍在刮“抢建风”，这些违章建筑布局混乱，建筑密度大，背靠背，墙挨墙。个别村民不顾一层或两层的地基承载力，也不顾结构合理与否，强行加层，目的是增加房租收入，也期望将来拆迁时获得更多的补偿。这些私自加层的房屋存在极大的安全隐患。

  第二，各类利益主体之间关系复杂。城乡结合部的社会管理困境与其复杂的人口构成密切相关。现代城市中的人口分布是依据一定的空间位置有条理地组织起来的，存在一定的规律性。罗伯特·帕克指出: “大城市是一个巨大的择选和筛选机制，它必然在全部居民之中挑选最适合在某一特定区域和特定范围内生活的个人。”［1］在城市经济活力的吸引下，住房租金低廉、进城交通方便、简单劳动就业机会较多的城乡结合部集中了大量外来务工者和经商者。概括来说，城乡结合部的人口结构主要由本地居民和外来人口两部分组成，但是这两部分人群却至少存在三个利益主体: 村委会、本地居民和外来人口。关于村委会，从城乡结合部的管理模式来看，城乡结合部往往采取村委会与社区居委会并存的方式，这一点在本文后续将会论述( 社区居委会只是一个自治机构，负责对城乡结合部辖区人员的服务和管理，不构成一个单独的利益主体) 。这三个利益主体在这个区域内形成了相互依存、竞争互生的格局，由此形成了三组利益关系: 村委会与外来人口之间的利益关系、本地居民与外来人口的利益关系以及村委会与本地居民之间的利益关系。这三组利益关系错综复杂，具有一定的共通性，但存在很多矛盾。共通性主要表现在三方利益主体均在社区管理、就业环境、社会保障、居住环境及公共服务设施等方面具有一致的利益需求，矛盾主要表现在三方利益主体之间的利益冲突。从表面上看，基于利益的共通性，三个利益主体在城乡结合部和谐共生，但究其实质，这三个利益主体利益关系的冲突却是暗流涌动。

  第一，村委会与外来人口的关系，其利益冲突主要集中于管理层面。低廉的房租和较低的生活成本使城乡结合部成为外来人口的集聚地，尤其是城市化失败的外来人口的落脚，加大了村委会社会管理的难度。“过度集中的人口是有风险的，会在短期内导致人口、资源、环境匹配关系的失调。”［2］外来人口的大量涌入不仅加剧了城乡结合部地区的资源紧张、基础设施滞后等问题，也带来了计划生育、子女教育普及等许多新的问题，而且引发大量的违法犯罪，增加了社会管理的难度，提高了社会管理成本。这一系列的问题增加了村委会管理工作的难度和复杂性。同时，由于外来人口工作的临时性和住所的不稳定，他们不愿意接受村委会过多的管理，对村委会的各类管理往往采取置之不理或拖延的态度，所以这一利益关系的矛盾和冲突相对隐性化。

  第二，本地人口与外来人口的关系，其矛盾主要体现在公共服务、就业机会和社会保障等层面。在公共服务方面，本地居民认为外来人口挤占了他们在公共服务设施消费或使用方面的福利，而外来人口认为在教育、医疗等方面无法享受居民待遇; 另一方面，有房屋出租的当地农民、居民希望从房屋出租中获得经济收益，而其他人希望限制房屋出租，改善居住环境。在就业方面，外来人口在一定程度上挤占了缺乏就业竞争力而又没有其他收入来源的本地农民和居民的就业机会，造成本地农民和居民的就业困难。在社会保障方面，由于政策的原因外来人口无法享受相应的社会保障待遇，同时还表现在农民、农转非人员和外来人口不能享受与城镇居民同等的社会保障待遇，导致不同主体之间的不和谐因素增多。最后是村委会与本地居民的关系，主要表现在村民对村委会的信任度，村委会在多大程度上能代表本地居民的利益和为村民争取利益是村委会与本地居民利益关系的核心所在。城乡结合部的村委会“往往会扮演两面的角色，一方面村干部会鼓励农民团结起来以获取更多的土地补偿及更优惠的征地条件，一方面城市政府往往希望村干部来说服村民，并可能通过给村干部好处来收买村干部服务大局”［3］。同时，由于征地拆迁过程中大量信息的不公开，造成村民对村委会班子的猜忌和怀疑，从而引发村委会与村民之间的矛盾和冲突。

  第三，城乡双重治理体制的介入导致管理真空地带的出现。在城乡二元社会结构的影响下，我国城乡社会管理长期处于“城乡分治”局面。农村基层社会管理由乡镇政府管理，具体村庄的村委会实现村民自治，城市基层社会管理则由街道办事处负责管辖、由城市社区居民委员会实现社区居民自治。这种城乡分治的二元社会管理体制客观上造成了城乡差异性的服务体系。城乡结合部亦城亦乡的特殊社会样态导致城乡两种差异性的服务体系在该区域覆盖面上的有限性。当前城乡结合部大都实行城乡双重治理体制，采取“两套班子，一套人马”的方式进行管理，即在原有村委会的基础上加挂一块“社区居民委员会”的牌子，原有村委会成员兼任社区居委会成员。这种治理体制至少存在两个方面的隐患: 一是管理层的自身素质和管理能力问题。相较而言，村委会成员的文化程度相对较低，面对城乡结合部复杂的社会形态及信息化的管理技术，这一群体能否有效承载这一管理任务值得思考。二是管理范围与对象层面的问题。在城乡分治的管理体制下，街道办事处与乡镇政府履行着对各自管辖区域的公共服务职能。村委会服务和管理对象以户籍为依据，仅仅涉及户口落在该村的“村民”，相关经费来源于村集体经济与财政上的“转移支付”。社区居委会服务和管理对象以居住地为依据，凡是居住在辖区内的居民均纳入社区居委会的管理范围，相关经费有公共财政做后盾。实施双重治理模式以后，不属于村民身份的外来人口虽然被纳入社区居委会管理范围，但仅仅限于维持治安与计生等层面的简单管理，这就在一定程度上造成城乡结合部成为社会管理的真空地带。

  第四，城乡结合部居民“利益不在场”导致归属感的缺失。城乡结合部的特殊社会样态决定着这一区域的利益结构。总体来看，城乡结合部的居民普遍处于一种“利益不在场”的状态。对于本地居民而言，其与城乡结合部相关的利益处于一种游离状态。从表面上看，本地居民在村落内部拥有宅基地和房产，拥有承包地，同时拥有与村民身份紧密相连的村民福利，其利益与城乡结合部密切相关。但究其实质，这些利益在很大程度上属于“不动产”，产权归属和利益界限非常清晰。与此同时，大部分的本地居民并不居住在村落内部，依然属于“利益不在场”状态，他们对村落内部的存在和发展状况以及各项公共服务漠不关心，社区归属感淡漠。对于外来人口而言，城乡结合部只是他们离乡进城的暂时居所，“被置于利益分配体系之外”，“成为利益无关者，或利益旁观者”，当然谈不上社区的归属感和认同感［4］53 － 58。

  第五，城乡结合部村落终结的难题。城乡结合部这一特殊社会样态的存在只是在城市化进程中出现的一种临时状态，其最终的归属将是走向村落终结，纳入城市社会管理体系。但城乡结合部的城乡关系“呈现出更加复杂的样态”，其“村落终结”已“远远不是简单的‘空间变迁’和一般意义的‘关系变动’，也不是农民群体单一的‘去农为工’，而是一个非常复杂的总体变迁过程，其中充满着激烈的矛盾冲突和利益重组”［5］，而正是这一系列矛盾冲突和利益重组构筑了城乡结合部“村落终结”的难题。其中，城乡结合部集体资产的收益与分配、各大利益主之间错综复杂的矛盾和利益纠葛、从乡到城体制转换与农民市民化的困境以及这一区域开发成本过高等因素，是城乡结合部村落终结难题的关键所在。本源意义上分析，村落无法或很难终结正是城乡结合部社会管理困境产生的根源所在。

三、走出社会管理困境的策略选择

   学术界针对城乡结合部的管理体制创新问题，提出了诸如乡镇管社区模式、街道管乡村模式、街道与乡镇并存模式、地区办事处模式等治理策略［6］，对于具体的城乡结合部区域而言，这些策略或模式具有较强的现实性与可操作性。但不可否认的是，这些治理模式至少存在以下两个问题: 一是就事论事，缺乏对城乡结合部整体状况的宏观把握; 二是简化论倾向明显，将城乡结合部的问题根源简单归结为管理模式的缺陷，认为只要简单地转换治理模式就能有效解决城乡结合部的问题和困境。城乡结合部面临的诸多社会管理困境，与其特殊的社会样态密切相关，我们必须深刻认识城乡结合部社会样态的特殊性，从总体上宏观把握和理解城乡结合部社会管理的现实与困境，从根源上分析走出社会管理困境的策略与路径。

  第一，要重新审视城乡结合部在中国城市化进程中的功能定位。当前学术界关于城乡结合部的研究存在严重的“污名化”倾向，即认为城乡结合部是城市暗角［7］，是藏污纳垢的场所。政府及当地管理人员更是将城乡结合部形容为“黑社会窝点”、“不良人员的聚集地”。但是，如果我们将城乡结合部置于中国城市化进程之中，动态分析城乡结合部的存在、发展和终结历程的话，就可以深刻反省城乡结合部在城市化进程中的作用和定位。中国快速城市化的主要推力在政府，城市化的政治特征尤为明显，市场自身发挥的作用微弱［8］。政府在强力推进城市化的过程中，往往看重最终结果的呈现，即城市边界的扩张与城市人口的增多，而忽视城市化给城乡关系，包括在城市化拉力作用下进城务工的农村人口的归属、大量农民进城给城市基础设施带来的压力等。只有深刻反思当前学界与政界对城乡结合部存在的“污名化”倾向，重新审视城乡结合部在我国城市化进程中的功能定位，②才有可能直面城乡结合部各种矛盾与冲突的本质所在，才能深刻体认城乡结合部社会管理困境背后的制度安排不足与社会政策的缺失，从而有针对性地制定改变城乡结合部社会管理现状的策略。

  第二，要改变当前双重治理体制局面，制定适宜城乡结合部实际情况的治理策略。双重治理体制是当前政府为规避城乡结合部内部的诸多矛盾冲突采取的临时性策略。然而，城乡结合部特殊的社会样态以及相应的矛盾和冲突，仅仅“依靠原有政府体制或者原有政府体制的拼凑合并是难以解决的，应针对城乡结合部的人口、经济、社会和文化特点，对其政府管理体制进行较为深刻的变革，才能跳出旧体制的路径依赖，实现其有效治理与有序转型”［9］。这种变革需建立在对城乡结合部整体状况宏观把握与发展趋势清晰认识的基础上，基于此，笔者认为当前城乡结合部治理体制的变革至少要包括三个方面: 首先，要取消当前双重治理体制，建立完全意义上的城市社区管理体制。就城乡结合部的发展趋向而言，村落终结与融入城市是城乡结合部的终极命运所在，因此建立完全意义上的城市社区管理体制、将城乡结合部彻底纳入城市管理体制范畴，有利于推动和加速本地居民和外来流动人口的市民化进程，从而实现真正意义上的城市化。其次，要设置村集体资产管理机构。相较于城市社区，巨额集体资产的存在是城乡结合部独有的特殊现象，这也是理解城乡结合部“村落终结”难题的关键所在，围绕集体资产的收益和分配问题，村集体和村民纠缠不休。集体资产之所以成为城乡结合部诸多矛盾和冲突的根源，其症结就在于村集体资产的监管、使用和分配不透明。因此，在城乡结合部形成之初就应设置专门的集体资产管理机构，从源头上杜绝各类矛盾和冲突的产生。最后，要制定积极的流动人口管理政策。作为外来人口的聚居地，流动人口与本地户籍人口的比例倒挂现象非常严重。当前诸多城乡结合部设立专门的出租屋管理部门，其职责与功能侧重于流动人口基本信息的登记、治安隐患的排查以及计划生育的管理和服务，对流动人口采取消极管理的政策和态度。流动人口对城乡结合部的意义不言而喻，他们不仅给本地户籍居民带来了丰厚的房租利润，更是弥补了当地经济发展劳动力的不足，活跃了当地经济。因此，有必要制定积极的流动人口管理政策，以实现基本公共服务均等化为突破口，采取积极措施，引导流动人口参与当地社会管理，推动城乡结合部构建健康有序的社会状态。

  第三，要传播共生思想，构建和谐合理的利益格局，实现城乡结合部的秩序重建。城乡结合部集聚着不同社会阶层的人群，亦汇集了这些人群的各种不同利益。在追求稀缺社会���源的过程中，这些人群彼此之间必将发生一定的利益关系，不可避免地产生各种利益矛盾和冲突。因此，协调各利益主体之间的利益关系、形成合理利益格局，是实现城乡结合部秩序重建、走出社会管理困境的关键所在。共生思想是实现社会各个阶层和谐共处的基础。作为传统社会思想的重要组成部分，共生思想所提出的核心问题，实际上是“社会何以可能”的问题。而现代社会将社会化的具体情形与共生思想结合起来，其实质是分化中的社会强势阶层与弱势阶层、“胜组”和“败组”如何在同一社会共同体内相处的问题［10］。对于城乡结合部这一具体而特殊的区域而言，分析和判断利益主体之间的利益关系是秩序重构的前提所在。在城乡结合部，原住农民、居民、某些单位、集体在利益面前与流动人口越来越多地形成了一种互利共存的利益共同体［11］。对于外来人口来说，本地居民以其廉价的出租房为其提供了进城之初的落脚地，当地企业与单位为其提供了大量的就业机会，而规模不小的外来人口本身则为其做小买卖等提供了大量的客源; 对于本地居民来说，外来人口的大量涌入，使其有机会能成为城乡结合部特有的“收租阶级”［12］，房租成为其日常收入的主要来源; 对于当地企业与单位而言，外来人口的涌入活跃了当地经济，为其提供了大量廉价劳动力; 而对于城乡结合部的村委会或居委会而言，通过征收外来人口的各种管理费用，如管理费、市容费、水电费、摊位费、执照费、经营费等，壮大了村集体资产规模。我们必须认真梳理城乡结合部各类主体之间的利益关系，通过各种手段让各利益主体认识到在城乡结合部这一社会共同体内和谐共生的必要性，采取各种措施引导诸多利益关系的协调化、有序化发展，构建和谐合理的利益格局，实现城乡结合部的秩序重构，改变城乡结合部社会管理现状。之所以必须如此，其原因在于，与居民日常生活息息相关的资源配置和利益格局重构才是关系到城市基层社会管理成效的关键［13］。

  第四，要积极培育社区公共意识，打造拥有归感的社区共同体。所谓公共意识是指以维护公共利益为取向的，对于公共事务的态度、看法、价值观念的总和，是以个人的公民意识和政府的服务意识为支撑的社会共同体意识。社区公共意识是指群体及个人对“社区”这一与人们生活关系日益密切的社会区域在心理上的自觉感受与认同。它包括对社区概念的理解，对社区发展与自身生活关系的认同，对社区发展的内容、社区运行技术、社区发展目标的了解和认识，对社区参与和分享的理解等［14］。社区公共意识的缺失是导致城乡结合部社会管理困境的重要原因之一，而城乡结合部各类利益主体的“利益不在场”局面以及当前社会的原子化状态是造成社区公共意识缺失的根本原因所在。“利益不在场”局面导致城乡结合部居民社区归属感的疏离与游移，其实质是一种所属社会关系、利益关系在这种特殊社会样态中的双重缺失和空间错位而引发的社区认同危机［4］53 － 58。社会原子化是市场经济大潮冲击下的不良社会状态，表现为“社会联结机制的缺失，结构层面的断裂，出现了无社会联结的群众，社会成员之间缺乏有效互动，公共生活匮乏，公共性孱弱; 社会陷入无序和混乱，道德共识瓦解，底线失守”，其后果在于“规范失灵，社会道德水准下降”，“各种社会制约因素消解”，“社会上自私自利的唯我主义风行”，人们“纯粹工具性地看待社会”［15］。由于城乡结合部人口结构的复杂性，城乡结合部的居民处于松散个体化局面，组织程度极弱，陷入生存和发展的“组织贫困”状态中。走出这种困境的途径在于社会重建，其目的是“为了在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社会共同体”［16］，其关键在于通过培育城乡结合部居民的公共意识打造拥有归属感的社区共同体。齐格蒙特·鲍曼用“家”来诠释共同体的意义: “首先，共同体是一个‘温馨’的地方，一个温暖而又舒适的场所。它就好像是一个家，在它的下面，可以遮风避雨; 它又像是一个壁炉，在严寒的日子里，靠近它，可以暖和我们的手……其次，在共同体中，我们能够互相依靠对方……谁不希望生活在一个我们可以信任、他人的所言所行我们又可以依赖的友善的、心地善良的人群之中呢?”［17］只有在这个意义上认识共同体，我们才会深刻认识到共同体对城乡结合部的重要性和作用，认识到归属感、认同感在城乡结合部社会管理层面的意义和价值所在，从而采取积极措施，从培育社区公共意识入手打造拥有社区认同和归属感的社区共同体，让生活在城乡结合部的每一位居民时刻感受这种“家”的温馨与关怀，这样城乡结合部的社会管理才会真正走向良性运行状态。

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