社会治理创新：关于“第五个现代化”的深义与断想

殷星辰*

（北京市社会科学院 首都综治所，北京 100010）

原文载《甘肃理论学刊》2014年第3期

 

摘要：将“社会管理”改为“社会治理”，并将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，是中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》最突出的亮点之一，它昭示国家执政理念和治国方略的又一次重大转变。社会治理创新将成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段。在创新社会治理过程中，要着重把握和处理好道德重建与健全完善社会基础制度、民主建设与法治建设、公开透明与民主选举、简政放权与激发社会活力、对上负责与对下负责若干关系，通过优化社会治理结构推进国家治理体系和治理能力现代化加速前行。

关键词：社会治理 创新 第五个现代化

 

一、治国方略的重大转变：“第五个现代化”及其深义

中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。改革是对社会主义制度的完善这句话我们耳熟能详，但将改革的出发点和落脚点定位在推进国家治理体系和治理能力现代化上，却是这次全会的一大全新论断。“推进国家治理体系和治理能力现代化”包含两个关键词，第一个是“治理”。“治理”与“管理”两个词虽然是一字之差，但其内涵、实质却有很大差别。它与当年中央将“法制”改为“法治”有异曲同工之妙。国家治理按领域可以分成经济治理、社会治理、环境治理等多个方面。“社会治理”与“社会管理”两者之间有若干不同特征：首先是主体之间的关系不同。社会管理虽然也强调社会组织同样是管理的主体，但实际上政府是唯一、压倒性的主体，社会组织处于从属和配合的地位。而社会治理却不同，其主体是真正多元的，政府、企事业单位、社会组织都是社会治理的主体，他们之间的关系是平等的伙伴关系，政府发挥带头、主导的作用但没有排他性。其次是行为方式不同。社会管理习惯于以行政命令控制社会，政府统管包揽一切社会事务，而社会治理却强调自愿和分担，凡是各社会主体自己能够解决的事情就不需要政府出面，政府只负责制定游戏规则和那些社会自己管不了或管不好的事务。在涉及各社会主体之间的共同事务时，通过政府引导、平等协商、利益分享、责任共担的方式平等协商解决，而不是依靠行政命令和强化社会控制。第三是运作机制不同。社会管理是自上而下的，往往表现为政府从自身主观意愿出发管控社会，想当然地为民做主，在决策执行上实行严格的科层制，下一层级只对向上一层级负责。而社会治理把对上负责和对下负责有机统一了起来，既可自上而下，也可自下而上，其运行完全根据实际需要，不再是纵向的、单向的、垂直的，而是扁平的、网络化的，并借助市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术对公共事务进行控制和引导。[①]“社会管理”这一概念是前苏联学者A．M．奥马罗夫提出的，并在前苏联和东欧形成了一门学科。苏联人所谓的社会管理是以计划经济为前提的，在这个前提下，政府可以计划、管理一切事务，这其中也包括对社会的管理。值得注意的是，马克思、恩格斯、列宁等马克思主义经典作家从没有使用过“社会管理”这一概念，更谈不上去专门论述社会管理。实行市场经济的西方国家至今也没有“社会管理”这一概念。由此可见，“社会管理”这一概念是典型的计划经济的产物。而治理却是市场经济国家经常使用的一个术语，如新公共治理运动、善治等。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”的第二个关键词是“现代化”。这也是我们经常使用的一个词。现代化建设在我国已经搞了几十年了，并且有新老“四化”之分。[②]事实表明，我国的现代化建设是通过学习西方发达国家的先进技术和管理方式而逐步推进的，形成了学习、引进、模仿、改造、创新等一整套办法，使我们的现代化水平迅速接近了西方发达国家的水平，甚至在某些领域进入了世界先进行列。“推进国家治理体系和治理能力现代化”被喻为是中央提出的第五个现代化。[③]如果说前四个现代化侧重于解决硬件问题，那么这第五个现代化就是侧重于解决软件问题——就是按照一种什么样的思路来管理这个国家，来处理政府、市场、社会之间的关系，是按照前苏联的思路还是文革的思路，亦或是自由派学者的思路？见诸于官方的正式答案是走中国特色的社会主义道路。但这个答案过于宏大和笼统，对于什么是社会主义也没有统一的标准，就连利比亚的卡扎菲、委内瑞拉的查韦斯都声称自己的国家是社会主义国家。所以对在十八届三中全会召开前我国今后将向什么方向发展是难以预测的。十八届三中全会对改革总目标的修正使得我国今后发展的前景明晰起来。什么是国家治理体系和治理能力现代化？它的标准是什么？参照系是什么？答案肯定不是文革和前苏联。如果走前苏联的路，按照中央的说法，那叫邪路和老路，都不是我们将要走的路。所以笔者理解，中国特色的社会主义道路是以西方发达国家的治理体系和治理能力为参照系的，第五个现代化的实现也会像前四个现代化那样，通过向西方发达国家学习，通过对其治理经验的消化、加工、吸收而实现。因此这一现代化的意义非同寻常，它表明中共将向建立现代政党制度和现代国家制度启航，彻底抛弃计划经济模式在政治、经济、社会、文化等领域的残余，彻底放弃苏联模式和文革模式，汇入世界主流文明。中华民族是人类的一部分，中国是世界的一部分。中国改革与转型的过程实际上也就是汇入世界主流文明的过程，这也是自1840年清政府在鸦片战争中失败后，我国一代代仁人志士追求的目标。当今尽管在以民族国家为单位的世界上利益争端和摩擦是不可避免的，尽管不同国家和民族具体的发展道路和特点也不一样，但一些最基本的价值和方向则是共同的，历史上形成的经验教训也是整个人类的共同遗产。市场经济、民主政治、法治社会，是人类历史上迄今为止最好的制度框架和人类共同的价值追求，因而并不为某些国家和地区所特有。因此，这一现代化实现的过程也必然是中共执政理念和治国方略的重大转变的过程。

二、社会治理创新：推进国家治理现代化的基础工程

本文是从广义上来论述社会治理创新的。笔者认为，除十八届三中全会相关内容外，重建社会道德、民主与法治建设、政府机构改革、发展民生事业、反腐倡廉等都属于社会治理的范畴。从这一角度来观察社会治理创新时就会发现，社会治理创新可谓推进国家治理体系和治理能力现代化的重头戏和基础工程。

社会是个新生事物，需要给予更多的关注

中共十八大报告把我国社会主义建设事业概括为五个方面，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。这五大建设就好比家里的五个孩子，全面深化改革就是要给这五个孩子每人制定一套培养方案，做到因人施教。中国自秦朝实行郡县制二千多年来，一直实行一家一户的小农经济，只有国与家两极，缺少社会空间，因此儒家历来只提倡忠与孝的观念。这与欧州国家不同，西方市民社会偏重于保护私有产权、人权，这成为与公权力相对的私人领域。所以，资产阶级一起来，就出现了市民社会。中国曾在计划经济体制下实施全能主义治理，国家统包揽办社会事务，公民全变成“单位人”被管起来，造成了国家吞噬社会，没有流动的自由，连从一地到另一地，也要政府开证明。直到改革开放以后，才逐渐生长出社会空间。这是改革开放的一个新生儿，因为原来从来没有过。为使这个新生儿能够茁壮成长，2004年中共十六届四中全会提出了构建和谐社会的社会建设目标，十七大报告又明确将社会建设独立出来，与经济建设、政治建设、文化建设并列，使其成为我国社会主义建设大局的重要方面。相比经济建设这个老大来说，社会建设还处于婴幼儿期，需要给予更多的关爱和照顾，需要花更多的时间去认识他、了解他、研究他、培养他，发现他的生活规律，摸清他的脾气秉性，找出他的优缺点，以使他能够健康地成长。当然花在他身上的心思会比花在老大经济身上的要多一些。

社会改革的重要性在上升，经济改革的重要性在下降

我国经济改革的顶层设计已经完成：中共十四大提出的我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，因而经济改革的大方向已经明确，今后经济改革的主要任务是如何进一步深化改革的问题，进一步推进经济实力和综合国力，而不需要再为顶层设计而犯愁。而社会改革的顶层设计虽然提出了建设和谐社会的目标，却至今没有出台完整蓝图。这亟需进一步论证和设计，使社会领域的改革向更深层次推进。对一个建筑商来说，一座非盖不可却又没有图纸的大楼当然比已经按图纸正在施工中的大楼更让他着急。

社会领域的问题如果解决不好，就可能引发社会与政治风险

社会领域里的问题多数是民生问题，由于30多年的改革开放过于注重发展经济，有意无意地忽视了民生问题，导致目前社会领域弊病丛生，问题成堆。这些民生问题解决不好，社会主义制度的优越性就无从体现，甚至会危及党的执政基础。这些问题主要表现在五个方面：一是贫富差距拉大，两极分化严重。据国家统计局的数据，2012年中国居民收入的基尼系数为0.474，超过了国际公认的0.4的警戒线。[④]而且财富集中度畸高，1%的家庭掌握了全国41%的财富，财富集中度远远超过了美国，[⑤]成为全球两极分化最严重的国家之一。二是社会事业严重滞后，民生问题突显。就业、教育、医疗、养老、住房等社会事业没有得到应有的发展，严重滞后于社会需要。2012年刚推出面向全民的最基本的社会保障制度，老龄社会又不期而至，出现了未富先老的窘境。“就业难、上学难、看病贵、住房贵、治安乱等这些牵涉到百姓的民生问题，民众怨言甚多，甚至把教育、医疗、住房称为‘新三座大山’”[⑥]。三是“潜规则”大行其道，腐败问题愈演愈烈。正规的制度越来越不管用，正式的渠道越来越不通畅，正常的程序越来越扭曲，不管遇到什么事，都要托人情、找关系、走后门。孙立平认为，由于基础制度的缺失，我国的腐败问题已经陷入了“不可治理状态”。四是社会不公凸显，社会冲突加剧。经过30多年的市场化改革，整个社会已经分化为不同的社会阶层，各阶层、各群体之间的边界越来越清晰，也越来越难以跨越，权力精英和资本精英相互勾结，形成了特殊利益集团，他们依靠自己的优势影响甚至绑架政府的政策，几乎垄断了社会上所有的优质资源，扭曲了市场自由竞争的法则，堵塞了普通民众的上升通道，整个社会产生了普遍的不公感，这种不公感导致民粹主义思潮的泛滥，不满、怀疑、怨恨情绪到处宣泄，仇官仇富仇警行为频发，**件迅猛增长。五是生产事故频发，公共安全堪忧。爆燃事故、交通运输事故、煤矿事故、火灾事故连续不断，一次次敲打着人们已经十分脆弱的神经。

环顾当今世界各国和政府，近年来出问题的政权都出在社会政策或曰民生问题上。突尼斯一个小商贩的自焚引发了北非国家的多米诺骨牌效应，至今没有停止的迹象。只有经济的高速发展，而没有民生的改善、社会公平的实现，政权就不会稳固。郑永年在2013年初甚至预测说：“最近中国社会所发生的一切和发展趋向表明，如果执政党及其政府治理不当，有可能引发一场廉价革命。”[⑦]此事攸关国家长治久安。因此，社会治理创新理当成为下一步改革的重头戏。

三、创新社会治理的道德环境与基础制度

创新社会治理首先应关注道德问题。道德是把一个民族凝聚起来的精神力量，一个民族、一个国家要想自立于世界强国之林，就必须首先占领道德高地。反之，如果在道德上有缺陷、有缺失，就难以成为真正的世界强国。可是，目前中国的道德沦丧已经到了人神共愤的程度，社会上有关因道德失范而引发的人间悲剧层出不穷，一次次冲击着人们的心理底线。对于当前中国社会道德失范的原因，有人把它归结为文革对传统道德的毁灭，认为文革通过批判孔孟之道，通过鼓励人们批判、检举揭发他人甚至批判、检举揭发自己的生身父母而自保或邀功，彻底摧毁了中国的传统道德；有人认为是西方腐朽生活方式的腐蚀；有人认为是中国人缺乏真正的宗教信仰；还有人认为是我们的法律出了问题，比如有人把2006年南京的彭宇案与上世纪80年代比利时布鲁塞尔一起抢劫案的判决作了对比，认为正是南京法院的判决导致人们自私冷漠、不再救人。[⑧]这些分析都有道理，但目前我国的道德失范有更深层次的原因，其中最重要的一点就是中国已经跨入陌生人社会：2011年我国城镇人口总量首次超过农村人口，城镇人口占总人口比重达到51.27%。[⑨]这不仅是我国城镇化发展水平的标志，也是中国进入陌生人社会的重要标志。由于与陌生人社会相匹配的社会基础制度没能建立健全起来，关于提高人们道德水准的任何措施都成了空洞的说教。

那么，传统社会的道德是在什么条件下运行的？首先，传统道德主要是在熟人社会中运行的。农村的村庄是典型的熟人社会，人们世代聚族而居，相互之间彼此熟悉、和衷共济，形成一个相对完整的舆论场。其次，人们的行为几乎都有记录、可追溯。这种记录不是记在本子上，而是记在别人的记忆里。熟人社会是无个人隐私可言的，谁家日子过得咋样，有几斗米几批布，这家人的品行如何，婆媳是否和睦，儿子是否孝顺，大家都知道。谁家婆媳吵架了，父子拌嘴了，很快全村人都会知道。一个人做过什么好事和坏事，父辈、祖上做过什么好事和坏事，别人心里都有数，这就叫有记录；需要的时候就会给你倒出来，这就叫可追溯。第三，奖罚分明，守规矩受尊敬、受表彰，不守规矩被批评、受惩罚，一旦一个人作了什么好事和坏事，舆论场和赏罚机制立即发生作用，每个人都会向这个人及其家人求证，说某某作了什么什么事，是真的吗，如果是好事，得到了肯定答复，就会得到当面表扬，这个人在村子里的地位会提高。如果一个人干了错事，全村人都会生他的气，麻烦也会找上门。人们不但鄙视他，他的家人也会因他的过错而在全村人面前抬不起头来。所谓唾沫也能淹死人，讲的就是这个道理。如果一个人干了坏事，他就成了全村人的公敌，麻烦就更大了，比如他偷了别人家的东西，他要付出的代价会非常大，他很可能被他熟悉的村人暴打一顿甚至被绑缚官府，如果他侥幸没有被绑缚官府，他一生也会被钉在小偷的耻辱柱上，不但他的一生会受影响，连他的父母、兄弟姐妹都会受影响，甚至连他的儿子、孙子都会受影响，如果他还能够娶媳生子的话。

因此在这种环境里，绝大多数人会不由自主地提醒自己，要时刻注意自己的言行，千万别给自己和自己的家族惹来麻烦。在这种环境里，与其说人们是在遵守道德，不如说人们是在遵守弥漫于空气中的、看不见摸不着的法律，所谓头上三尺有神灵，指的就是这种情形。在这种环境里长大或生活的人，他在做任何事时，首先想到的不是这个事对我自己有利还是不利，而是如果我做了这个事别人会怎么看我。这就是传统社会道德运行的逻辑，它一到陌生人的环境立马就失效，以我们乘坐电梯为例，如果是相互熟悉的几个人一起乘梯，大家会相互谦让，非常有礼貌。如果大家相互之间不认识，常见的情形是，每个人都变成了登徒子，一步向前冲在先。因此，常常不是道德本身出了问题，而是道德运行的环境出了问题。对于一些我们倡导的优良道德和行为准则，人们为什么不听从、不身体力行呢？因为在陌生人社会里舆论场不存在了，如果对人们的行为又没有完整记录的话，赏罚机制也不灵了，因为它不知道去奖谁罚谁，由谁来奖罚以及怎么奖罚。这就是目前道德重建所面临的困境。

如何才能使中华民族优秀的道德传统焕发青春，重新发威呢？这就需要先铺好路，车才能跑得快。这个路就是基础制度建设。孙立平教授认为，整个社会的制度是分成两层的，一层是基础制度，一层是应用型制度，如果把社会比作一台电脑，像Microsofte Office、Internet Explorer、汉字输入法等这些软件就是应用型制度，而支持这些制度运行的Windows操作系统就是基础制度——比如不动产统一登记制度、统一社会信用代码制度、个人收入和财产登记制度、信息公开制度等都属于基础制度。基础制度使每个人的行为都变得有记录、可追溯，能在一定范围内公开，讲信用就会受奖励，不讲信用就会受惩罚，使社会回归到可治理状态，才能够破解陌生人社会因人的隐匿化而带来的道德和行为失范这个难题。比如前几年美国老百姓对参议员接收院外游说集团说客的请吃很有意见，因此参议院通过一个口头决议，今后参议员与说客吃饭要自己掏钱，并且必须在饭后15日之内上网公开与说客吃饭的细节，如跟谁吃的、在哪儿吃的、吃了什么、价格多少等等。仅此一招就整顿好了参议员的请吃问题，因为只要这些信息公开联网，落实到每个人的名下，可追溯，参议员们就不会为了一顿饭这点小事去撒谎而威胁到自己的议员生涯。这就是基础制度的作用，它是一个其他的制度在上面运行的基本操作制度。我们生活在一个信息时代，当建立了这样一个系统，也就是解决了我们社会的基本信用制度时，道德就会不怒而威了。

四、法治优先于民主：历史论证与现实殷鉴

大家都熟悉黄炎培与毛泽东的窑洞对，毛泽东对黄炎培关于共产党能否跳出历史周期率的提问，胸有成竹地回答说，我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。不过新中国成立都60多年了，民主建设在我国依然任重道远。其实，我们还真搞过民主，毛泽东也兑现了自己的承诺，这就是文革时期搞的大民主。结果走向了民主的反面，不但民主制度没建立起来，还搞出了“文化大革命”那样的悲剧，使得国民经济几乎到了崩溃的边缘。所以笔者认为，“民主法治”不仅仅决定于个人的愿望和善良的追求，它还决定于经济发展、社会进步、民众素质和法治。单拿民众素质来说，我们距离一人一票的选举民主还差得很远，在某种意义上，一些民众仍是台湾作家柏杨笔下的“丑陋的中国人”：自私自利、毫无公心、凌弱惧霸，好斗争雄、梦想成王。据说，目前在美国还有不足300位的大陆民运人士，竟有54位主席、兩个总统、一位皇帝。自诩为“民主精英”的人尚且如此，普通大众又能怎样？

因此，笔者倾向于在实行民主之前应该先健全法治。法治最初是在英国产生的。1215年，英国就制定了《自由大宪章》，被一些学者视为英国和西方法治的起源。当时主要目的不是为了民主，让人民来选举国王及其政府，而是为了限制、约束国王及其政府的权力。因而，法治先于民主而产生。严格来讲，一直到今天，英国还没有实现完全民主，国家元首不由民选，政府首脑也非选民直接选举产生，但是法治早已确立，法治政府早已形成，人权得到了尊重和保障。目前，世界上最长寿的政治体制是英国1689年“光荣革命”后确立的君主立宪体制，迄今已经运转325年。在这320多年时间里，英国没有发生过什么内战，实现了长期和平发展。一个体制可以持续适用超过300年依然运行良好，一个国家可以超过300年不打内战，简直是政治奇迹！为什么可以如此，就是因为法治体制的确立，为政治提供了法定的运行规则，国内政治从此法律化、制度化，任何问题包括政治问题，都可以通过法律来解决，国内的任何矛盾都不可能恶化为内乱、内战，英国人不再打英国人。

法治关注民主，但更关心的是任何政府、任何领导人不管其是否民选，无论如何产生，都要接受宪法和法律的约束，接受制约监督，不能滥用权力，不能腐败，即实行“法律之治”，把权力放到法律的笼子里边去。即使是民选政府，其行为也要受严格的监督和制约。因为无论多好的选举制度都无法保证选出的人一定是最好、最合适的德才兼备之人。打个比方，现在有三个候选人，第一个是个豪门子弟，一身的坏毛病，年轻时还抽过大麻；第二个是个官宦子弟，人品也不咋地，背着老婆在外面搞小三；第三个是个平民子弟，追求高雅，画得一手好画，而且不近女色，没有绯闻，还是个战斗英雄，得过国家一级勋章。如果通过投票来选举国家领导人的话，可能最后当选的是第三个人，他是谁呢？他就是阿道夫·希特勒。另外两个人，第一个是丘吉尔，第二个是罗斯福。法治的功能就在于，即便出现了这种情况也不用担心，无论什么样的人当政，都不可逾越宪法和法律划定的权力界限，都要按照法定版本演出。法治的眼睛是被蒙上的，无论谁在权力的位置上，无论你是否民选，宪法法律都要监督你，约束你，让你不能为所欲为。也就是说，一个国家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能没有法治，不能有“法治赤字”。法治的缺失比民主缺失的后果严重得多。实践中，有些国家实行民主后，强大起来了。但是有一些国家实行民主后却衰落了，政治腐败了，社会变得更加混乱了，比如菲律宾、泰国，就是因为颠倒了法治和民主的顺序，在没有建立起行之有效的法治之前就实行了民主。

因此，建立法治比实行民主更加重要。民主是国家长治久安的必要条件，但是并非唯一、充分条件，民主只有与法治相结合，实行宪法政治，励行宪政，才是跳出历史周期率支配、真正实现政权“万年永固”的必由之路。

五、创新社会治理需要使权力良性运行

纵观古今中外，解决社会问题的方案无非分两种，一种是激进主义的解决方案——也就是理想主义或完美主义的解决方案，如法国大革命、苏俄革命等，对前朝的一切都持否定态度，恨不得将前朝的人全杀光、物全毁光，但往往是欲速则不达，社会不但没进步反而退步了。另一种是保守主义或者渐进主义的解决方案，有什么问题就解决什么问题，就像卒子过河那样一点一点往前拱，不相信世上有最系统、最完美、最合理的一次性解决方案，英国的光荣革命，我国的改革开放等都属于这后一种解决方案，社会震荡小，反而进步快。中国国情复杂，许多事情要慢慢来，太急了不但无助于问题的解决，反而会把问题搞糟，甚至走向民主的反面。在创新社会治理时，应使权力处于良性运行状态：

倡导公开透明促进民主选举

从上世纪80年代，我国就开始了在农村直接选举基层领导人的尝试，目前全国70万个村庄都已经实现了直选、普选村委会主任。可是，我国农村的治理状况并没有大的改观，贫穷地区的村官依旧跋扈，富裕地区的村官依旧贪腐，老百姓并没有得到更多实惠。反倒是贿选、家族势力把持村级政权的丑闻不绝于耳。这似乎与多数人的期望落差很大。问题出在哪里呢？这里需要先对“信息不对称”这个经济学的基本概念做一点解释，这是我们在日常生活中经常遇到的情况。例如在菜市场中，卖韭菜的菜贩掌握自己的菜是否施用过有害农药（毒韭菜）的信息，而买菜的顾客不掌握。这种菜贩相对于顾客的信息优势就是信息不对称。信息不对称带来“道德风险”和“逆向选择”问题。道德风险是指借助信息优势在无人监督的情况下做坏事。上述例子中个别菜贩偷偷销售毒韭菜就是道德风险。贪污腐败是典型的信息不对称条件下的道德风险。逆向选择是指开始只有少数人利用自己的信息优势做坏事，渐渐地其他人因担心吃亏而效仿，即逆淘汰。最初只有少数菜贩在无人监督的情况下销售毒韭菜，获得高额利润，逐渐发展到多数菜贩都担心自己“被”不公平竞争，而被迫加入到销售毒韭菜的行列。拉票贿选范围不断扩大就是逆向选择的典型。

从政治学的角度看，一个完整的政治体制包含四个环节：选拔政治领导人、决策、管理（包括政策实施和民众参与）和监督。选举为第一个环节固然十分重要，但现实中解决和人民群众密切相关的腐败和贫富分化等问题更多取决于政治体制的后三个环节，即决策、管理和监督，特别是监督环节。也就是说，农村的直选只解决了领导人选拔这第一个环节的信息不对称问题，而后三个环节的信息不对称问题却没有解决。

如何解决信息不对称问题呢？答案就是要公开、透明。凡是肮脏的勾当都逃不脱见光死的宿命。目前应推进信息公开，实施中国版的阳光法案，比扩大直选范围、提高直选层级，这样更重要、更迫切、更见效，也更容易突破利益集团的阻碍，因为它不涉及“司法是否应该独立，宪政是否影响稳定，国企是否应该私有化，社会是否应该彻底自治，所有个人权利是否应立刻放开”等重大争论，用已经达成改革共识的多种信息公开措施重点解决司法系统、各级党委政府、国企和社会生活中存在的“潜规则”和贪污腐败问题，超越“主义之争”、意识形态之争，使改革能够加速前行。

推动简政放权释放社会活力

从计划经济时期延续过来的国家治理体系，一个最大的弊端就是权力过分集中在党委政府甚至个人手里。邓小平对此有过精彩论述，他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。[⑩]目前社会领域管控思维还十分盛行，权力过分集中的问题还十分严重，比如近来群众热议的**多、**难的问题，据全国政协委员苏志佳统计，人一生需要办理的形形色色证件、证明多达400多个，生老病死都要“跑审批”，这是管控思维最具体的体现，严重制约了社会发展的活力。改革开放的成功经验告诉我们，经济体制改革之所以能成功，是各级党委和政府主动放权的结果，是向市场、向企业放权的结果，这部分地解决了经济领域里权力过分集中的问题，尊重了经济发展的自身规律，激发了市场的活力，同时政府也卸下了沉重的包袱。所以，社会领域的改革创新要成功，同样需要尊重社会发展的自身规律，需要向社会放权，需要改变目前政府、市场、社会三大主体中政府一家独大的局面，将统治型政府变成服务型政府，以解决社会领域权力过分集中的问题。中央提出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。这四个分开的对象，都是社会发育成长的空间。分开意味着政府权力的收缩，社会空间的扩大，也意味着政府不再包办一切社会事务，社会问题由政府、企业、社会组织协商解决，这样民间社会才会有活力。

强化对下负责健全责任机制

现在中国的大部分问题，根子在上头，而问题暴露在下头、在基层。基层政府、基层自治组织及其领导人无视甚至侵害群众利益是导致当前许多社会问题爆发的主要原因之一。在法理上基层政府、基层自治组织应对辖区内的老百姓负责，为他们提供服务。但在现实生活中基层政府、基层自治组织的政绩评定、基层官员个人的升迁、生活待遇等等事项都是由上一级政府和官员决定的，这一状况就导致基层干部为了追求本单位、本部门和本人个人利益的最大化，必然会只唯上、不唯下，事事、处处讨好、献媚上级，为了完成上级交办的种种任务，不惜损害、牺牲群众的利益，这种现象在征地拆迁领域表现的最为突出也最为激烈。要改变这种现状，就需要改变基层政府、基层自治组织只对上一级政府负责而不对辖区内民众负责的局面，在责、权、利基础上建立起基层政府和基层自治组织对上负责与对下负责有机统一的机制。一是扩大群众选择基层官员的权利，这就需要进一步完善基层自治和民主选举。二是扩大群众参与决策的权利，这就需要进一步拓宽公民政治参与的途径、方式和形式，领域、范围和空间，大力发展社会组织，引导人民群众依法管理辖区内的社会事务。三是进一步落实群众依法监督基层政府和基层自治组织的权利，这就需要大力推进政府信息公开制度，完善群众举报投诉制度，健全舆论监督等制度等等。

 

参考文献：

1、赵迎辉：《“治理”背后的深意》，2013年12月16日《学习时报》。

2、王亚楠：《“治理”之道的变迁》，2014年1月17 日《甘肃日报》。

3、毛莉、李玉：《从“管理”到“治理”：一元单向模式转向多方交互共治》，2013年11月22日《中国社会科学报》。

4、赵登华：《努力实现“第五个现代化” ——访全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿》，2013年12月2日《经济日报》。

5、《国家统计局首次公布2003至2012年中国基尼系数》，人民网，2013年01月18日。

6、《中国财富集中度超美国1%家庭掌握全国41%财富》，《楚天都市报》2010年6月9日第35版。

7、《中国大学生就业率创新低 中国年轻人缺什么》，《东方早报》2013年7月8日第A21版。

8、周瑞金：《从世界演变看中国改革路线图》，《炎黄春秋》2011年第9期第5页。

9、《习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话》，2012年11月19日。

10、郑永年：《中国会发生一场“廉价革命”吗？》，新加坡《联合早报》2013年1月23日。

11、王茜：《中国城镇人口首次超过农村人口》，2012年8月14日新华网 ，http://news.xinhuanet.com/2012-08/14/c_112722956.htm

12、《邓小平文选》邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版。

* 殷星辰（1962－），北京市社会科学院首都综治所所长、研究员，硕士，研究方向：社会治理、社会稳定、社会治安。

[①] 参见赵迎辉：《“治理”背后的深意》，2013年12月16日《学习时报》；王亚楠：《“治理”之道的变迁》，2014年1月17 日《甘肃日报》；毛莉、李玉：《从“管理”到“治理”：一元单向模式转向多方交互共治》，2013年11月22日《中国社会科学报》。

[②] 老“四化”指周恩来总理提出的工业、农业、国防和科学技术的现代化，新“四化”指党的十八大报告提出的 “中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”。——作者注。

[③]赵登华：《努力实现“第五个现代化” ——访全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿》，2013年12月2日《经济日报》。

[④] 《国家统计局首次公布2003至2012年中国基尼系数》，人民网，2013年01月18日，http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html

[⑤] 《中国财富集中度超美国1%家庭掌握全国41%财富》，《楚天都市报》2010年6月9日第35版。

[⑥]周瑞金：《从世界演变看中国改革路线图》，《炎黄春秋》2011年第9期第5页。

[⑦]郑永年：《中国会发生一场“廉价革命”吗？》，新加坡《联合早报》2013年1月23日。

[⑧]1988年，比利时布鲁塞尔法院对一名先洗劫了毫无反抗能力的受伤女子，然后又不忍女子伤重而亡，于是报了警后离开的抢劫犯，判决无罪释放。——作者注

[⑨]王茜：《中国城镇人口首次超过农村人口》，2012年8月14日新华网 ，http://news.xinhuanet.com/2012-08/14/c_112722956.htm

[⑩] 邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第328—329页。