从“收入扶持”到“资产拓展”：社会救助扶贫的政策转型

 

陈云凡

（湖南师范大学马克思主义学院，长沙 410081）

 

原文载于：《中州学刊》2017年第4期，请以正式发刊内容为准

 

摘要：在当前精准扶贫成为国家战略背景下，基于收入贫困的“收入扶持”救助政策会面临瞄准偏差、社会对立、污名效应和贫困陷阱等实践困境。基于资产贫困的“资产拓展”救助政策在我国既具有可行性，又有促进农村贫困人口收入稳定、资产积累和技能的专门化与专业化等潜在优势。从我国资产对居民收入增长的实证分析结果也表明：财产性收入占农村贫困人口家庭总收入比重偏低，财产性收入对农村居民可支配收入增长贡献不显著，尤其是对贫困率较高的中西部地方农村居民收入增长贡献非常有限。为使贫困地区农村居民收入增长稳定且可持续，我国农村贫困地区社会救助扶贫政策应进行转型，以“资产拓展”为调整方向，拓展资产收益项目，建立参与式资产管理制度，开展监测评估，让农村贫困人口成为有资产者。

 

关键词：社会救助扶贫；政策转型；收入扶持；资产拓展

 

我国农村反贫困政策主要分为两条途径：开发式扶贫和收入扶持。开发式扶贫通过促进区域经济发展为贫困者提供脱贫机会，是在发展中战胜贫困^①。收入扶持通过以一定现金或实物形式补助使贫困居民生活在最低保障线之上，是在收入维持中缓解贫困。开发式扶贫对于区域反贫困作用非常明显，但是在区域发展过程中也容易出现扶贫资源漏出以及贫困人口受益机会有限等问题^②。收入扶持是以个体型贫困为治理对象，虽然在一定程度上可以缓解贫困，但是累积了再度返贫的风险。当前农村社会救助扶贫政策主要针对个体型贫困。个体型贫困治理在国际上存在两条途径：“收入扶持”途径与“资产拓展”途径。“收入扶持”途径是传统救助途径，认为政策目标是通过弥补个体或者家庭由于无法充分参与劳动就业而导致的收入损失来满足救助对象暂时的福利消费需求，且往往带有“耻辱化”的标记。在“收入扶持”的框架下，福利开支和经济发展之间是对立的关系，社会政策也不可避免成为经济发展的附属^③。“资产拓展”途径从能力和权利视角来理解贫困。该途径主要受20世纪90年代以后兴起的发展型社会政策影响。较多发展型社会政策学者认为用于消除贫困的社会福利开支，不仅具有收入维持功能，而且具有社会投资与发展功能^④。在这方面比较有代表的是以“资产为本”的社会政策，认为贫困不仅仅是收入的匮乏，而更重要的是贫困者缺乏家庭资产积累的结构^⑤。在我国将精准扶贫提高到事关2020年我国能否全面建成小康社会的战略高度背景^⑥下，社会救助扶贫政策不仅肩负济贫功能，而且还担负着使农村贫困人口脱贫的发展功能。因此，社会救助扶贫政策面临范式转变。本文试图对社会救助扶贫政策从“收入扶持”向“资产拓展”调整进行研究。

 

一、“收入扶持”型社会救助扶贫政策的实践困境

 

（一）收入贫困

收入贫困是从贫困者收入角度进行定义的，指个人或家庭缺乏必要的收入和消费来满足其基本生存需要，即其生活水平低于基本生存标准。基本生存标准是用于满足个人或者家庭基本需求需要的最少单位的食品需求量和消费品^⑦。世界银行定义国际贫困线标准是比较通用标准。1990年，世行选取当时一组最贫穷国家的贫困线，采用购买力平价将它们换算成美元，通过计算出平均值将贫困线设定在人日均１美元左右；2005年，世行进行了新一轮更大规模的国际可比性价格数据收集，并根据新的购买力平价数据和当时15个最贫穷国家贫困线的平均值，将国际贫困线上调到人日均1.25美元；在2015年，世界银行按照购买力平价计算,将国际贫困线标准上调至每人每天1.9美元[①]。

 

（二）政策模型

农村贫困人口的收入来源主要包括四个方面：工资性收入、经营性收入、转移性收入和社会支持性收入。政府以收入扶持为目的的转移支付，使贫困人口在短期内可以维持生计。但是由于其收入来源的脆弱性，从长期来讲，这些贫困人口返贫风险较大，见图1。我国贫困地区贫困人口的生计模式较为单一。贫困人口主要以老年人、残疾人、儿童等为主，而这些群体的就业能力普遍较低，加上农村本来就业机会就较少，因此就业并不是这些群体收入主要来源。与普通农户相比，贫困地区农村贫困人口对传统种植业的依赖性更大。农村贫困人口依然以传统农业为主，以粮食为主的种植业是贫困人口保障温饱的基础产业，种植业收入是农村贫困人口主要收入来源。政府通过最低生活保障制度对于农村贫困人口的转移性支付也是其收入的一个重要来源。除此之外，农村贫困人口从亲戚以及社会力量方面获得一些支持性收入，但这部分收入不稳定，而且数量也较少。

 

图1 基于“收入—消费”的收入扶持模型

注：参照迈克尔·谢若登“穷人福利模型”制作（[美]谢若登著，高鉴国译：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》商务印书馆2005年版，第215页）

 

（三）实践困境

这种以收入扶持为主的社会救助政策模式也会面临诸多的实践困境：一是目标定位问题。如何去精准识别农村贫困人口是社会政策界难以逾越的技术难题。瞄准偏差一直存在于这种政策模式之中。在我国农村最低生活保障制度中，仍然存在应保未保现象^⑧；二是“再分配悖论”问题。“再分配悖论”(the paradox of redistribution )，即政府在再分配领域，越是通过精密的目标定位机制来缓解贫困和降低社会不平等，就越难同时达到两个目标。贫困线将贫困者单独区隔开来，而救助的资金来自于非贫困者群体。该模式会产生一种“纳税人养穷人”的社会认识，容易引起社会阶层之间对立情绪，作为救助对象的农村贫困人口在经济收人和政治地位上都被进一步边缘化了^⑨。三是“污名”问题。该模式需要经过严格的家庭财产审计，并通过一定渠道进行公示。这就容易给救助对象贴上“穷人”等标签，影响农村贫困人口融入社会；四是贫困陷阱问题。社会救助的功能本身暂时使农村贫困人口摆脱生存危机，长期还应鼓励救助对象自食其力。但是在实际中，有些农村贫困人口通过就业或者其他形式劳动获得的收入与吃“低保”的水平相当，这就容易导致有些贫困人口消极工作，进而成为长期吃“低保”的贫困人口，即陷入“贫困陷阱”。

 

二、“资产拓展”型社会救助扶贫政策的潜在优势

 

（一）资产贫困

贫困是当今时间各国面临的重大挑战，对于贫困内涵的认识在在不断深化。贫困者之所以贫困不单纯是因为他的收入水平低，还包括他的资产不足。资产同时也是一个所有权的概念，如谢若登认为资产是关于所有物( property) 的权利或要求。资产包含有形和无形两种，有形资产包含了实物资产、金融资产、住房资产以及其他的可拥有的自然资产等；无形资产包括贷款可及性、人力资本、文化资本、社会资本，等等^③。资产贫困比较有代表的定义是指一个人或家庭在一定时期内缺乏必要的资产来满足其最低的生活需要^⑩。同收入贫困相比，资产贫困的定义更能准确地反映贫困者的贫困原因，因此较多国家在社会救助政策中将资产列入家计审查。我国也规定最低生活保障申请中，需要向当地民政部门提供家庭的资产信息。

 

（二）政策模型

以资产为基础的资产拓展模型将通过资产来增加农村贫困人口的收入。与收入扶持模型相比，政府对于农村贫困人口救助的有一部分转移支付将转化为资产。农村贫困人口在短期内摆脱了贫困，在长期则产生资产福利效应，见图2。该模型假定在社会救助模型引入资产，经过相当一个时期，收入加资产的资产拓展模型会使农村贫困人口拥有比单一收入救助更积极的福利结果。

图2 基于“资产—发展”的资产拓展模型

注：参照迈克尔·谢若登“穷人福利模型方案”制作（[美]谢若登著，高鉴国译：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》商务印书馆2005年版，第216页）

 

（三）潜在优势

在贫困地区，我国社会救助模式由单一收入扶持向资产拓展转变中具有可行性。首先是农村居民都有一定的资源。农户一般拥有土地、山林、房屋等资源。在确权之后，这些资源就会成为农民的一项资产。其次是国家精准扶贫项目部分资金可以通过一定机制成为当地贫困人口的资产。最后是实践中已经取得一些成功的项目提供了经验支持。在四川、湖南等地探索的贫困人口资产收益项目都取得成功。

在贫困地区，社会救助扶贫由单一收入扶持向资产拓展转变对农村贫困人口会产生显著积极效应。首先是有利于促进家庭收入稳定。较多农村脱贫人口是因病、失业或农业灾害等原因返贫。当这些家庭拥有资产的时候，资产就可以补充收入，减少家庭因疾病等事件导致的收入波动。因此，有资产的家庭更不容易陷入混乱。其次是有利于促进家庭长期规划。“有恒产者有恒心”。拥有资产的家庭，就能更加注重对家庭长期发展的规划；就会拥有更多的安全感，更加积极的创造未来。再次是有利于促进家庭的资产积累。拥有资产的家庭一方面在信贷方面受流动性限制降低。一些愿意创业的贫困人口就可以通过信贷筹措到相应的资金；另一方面在人力资本投资方面更加积极。有资产家庭更愿意投资子女教育，而生活在没有资产家庭的孩子受教育程度普遍较低。最后是有利于促进专业化和专门化。职业技能的专业化和专门化有利于提供就业人员工资。家庭资产积累使专业化和专门化成为可能。家庭资产缺乏的农村贫困人口在选择职业的时候，由于缺少选择，只能从事不符合他们长期职业利益的短期劳务。因此，没有资产，农村贫困人口便不可能有足以领先的专业化水平^⑤。

 

三、经验检测：财产性收入对农村贫困人口收入增长的影响

 

（一）人均财产性收入占农村低收入户人均可支配收入比重偏低

《中国统计年鉴》将农村居民收入五等分：低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户和高收入户。由于从2013年以后，中国统计年鉴没有再统计五等分分组的农村居民可支配收入来源。因此，本文以《中国统计年鉴2013》中关于农村居民五等分分组可支配收入来源数据为基础，分析农村居民收入五等分收入来源情况。数据分析结果表明：一是工资性和经营性收入占农村居民收入超过八成。在农村居民收入五等分分组中，工资性和经营性收入占总可支配收入比重由低到高的顺序是：低收入户（83.37%），高收入户（87.38%），以及中等偏下户（88.82%）、中等收入户（89.78%）和中等偏上户（89.92%）。这说明农村居民收入来源主要以工资性和经营性收入为主，见表1(表略)。二是高收入户的财产性收入最多。财产性收入无论是从数值还是从比重，高收入户都是最高的。三低收入户的转移性收入占其总收入比重最高。以上结论说明一方面是收入来源越多样化，越有利于收入稳定和增长。高收入户的收入来源比较均衡和多样化，这有助于提升其收入水平的稳定性；另一方面是低收入户对于政府转移支付依赖性比较强。这与我国现在对低收入户主要以收入救助为主，同时也说明低收入户的收入比较脆弱，返贫风险比较大，容易受到来疾病、失业等因素冲击。

 

（二）财产性收入对农村居民可支配收入增长贡献不显著

为分析收入来源对城镇和农村居民收入的增长贡献，本文采取以农村和城镇居民人均可支配收入为因变量，以城镇/农村居民人均工资性收入、城镇/农村居民人均经营性收入、城镇/农村居民人均财产性收入和城市/农村居民人均转移性性收入为自变量建立线性回归模型。为控制异方差，统计分析模型分别对因变量和自变量取对数。采用SPSS20.0统计软件，模型分析结果表明：两个模型都接受0.1%显著性检验，调整R²值模型1的为0.977，模型2的为1.000。这说明两个模型拟合度非常好，具有较强的解释力，见表2。分析结果表明：一是工资性收入对城镇居民收入增长贡献度最大，对农村居民收入增加贡献较大。城镇居民支配收入增加1%，其工资性收入贡献是0.53%；工资性收入对于农村居民收入增长贡献仅次于经营性收入。农村居民可支配收入增加1%，其工资性收入贡献是0.335%；二是财产性收入对于城镇居民收入增长贡献大，而对于农村居民收入增长贡献不显著。城镇居民可支配收入增加1%，其财产性收入对增长贡献为0.296%。财产性收入对于城镇居民收入增长贡献仅次于工资性收入。财产性收入对于农村居民收入增长贡献没有通过10%显著性检验。三是经营性收入对于农村居民收入增长贡献最大，对于城镇居民收入增长贡献不显著。农村居民可支配收入增加1%，其经营性收入对增长贡献为0.474%。四是转移性支出对城镇居民收入增加贡献比农村居民收入增加贡献更大。城镇居民可支配收入每增加1%，转移性收入对其收入增长贡献为0.207%。农村居民可支配收入每增加1%，转移性收入对其收入增长贡献为0.186%。这是由于城镇居民在退休金等方面要高于农村居民。回归分析结果也表明：财产性收入已经成为城镇居民收入增加重要贡献因素，但是对于农村居民收入增加贡献不显著。城镇居民收入稳定快速增加与财产性收入贡献是不可分割的，因此，增加农民收入政策应该重点考虑如何提高农村居民财产性收入。（表略）

 

（三）财产性收入对中西部农村居民收入增加贡献不显著

为分析收入来源对不同区域农村居民收入增长的贡献，本文采取以不同区域农村居民人均可支配收入为因变量，以农村居民人均工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性性收入为自变量建立四个线性回归模型：分别为模型3（东部）、模型4（中部）、模型5（西部）和模型6（东北部）。为控制异方差，统计分析模型分别对因变量和自变量取对数。四个模型分析结果表明：四个模型都接受0.1%的显著性检验，调整R²值模型3为0.977，模型4为0.998，模型5为0.717，模型6为0.998，见表3。这说明四个模型都模拟度较好，具有较强的解释力。分析结果表明：一是东部地区农村居民收入来源比较多样化。四个收入来源都通过接受0.1%的显著性检验。人均转移收入贡献力度最大（0.446），其他依次为工资性收入（0.444），经营性收入（0.192）和财产性收入（0.156）。二是财产性收入对于中西部农村居民收入增长都不显著，西部农村居民收入增长贡献主要来自转移性支出。中部农村居民收入增加主要依赖工资性（0.468）和经营性收入（0.401）；西部农民收入增加主要依赖转移性支付（0.908）。三是东北地区农村居民收入来源相对均衡。工资性、经营性和转移性收入都接受0.1%显著性检验，财产性接受10%显著性检验。经营性收入对东北地区农民收入增长贡献最大，其他依次为工资性（0.371）、转移性（0.099）和财产性（0.026）。不同地区农村居民收入来源对收入增长贡献分析表明：财产性收入对于贫困人口率较高的中西部农民收入增加贡献不显著。东部和东北部农民收入能够比较稳定增加与这些地区农民收入来源多元化相关的。因此，在中西部开展的扶贫开发过程中，应重视增加当地农村居民财产性收入。（表略）

总之，在发展中战胜贫困是我国反区域贫困的成功经验。在当前精准扶贫成为国家战略背景下，基于收入贫困的社会救助扶贫政策会面临瞄准偏差、社会对立、污名效应和贫困陷阱等问题，且这种制度对于救助对象仅仅使其维持最基本生活水平，救助对象的返贫风险也较大。基于资产贫困的社会救助扶贫政策在我国既具有可行性，又能有利于社会救助对象家庭收入稳定、家庭长期发展规划、人力资本投资和技能的专门化与专业化。从资产对居民收入增长贡献可知，人均财产性收入占农村低收入户人均可支配收入比重偏低；财产性收入对农村居民可支配收入增长贡献不显著，而却已经成为城镇居民收入增长贡献的重要因素；财产性收入对东部和东北部农民收入增长贡献显著，但是对贫困率较高的中西部地区农村居民收入增长贡献不显著。因此，为使贫困地区农村居民收入增长稳定且可持续，尽快脱贫。现有的社会救助应基于“资产-发展”视角下进行优化。

 

四、“资产拓展”：农村社会救助扶贫政策的调整方向

 

（一）拓展资产收益计划，让农村贫困人口成为有资产者

让农村贫困人口成为有资产者是促使其摆脱贫困的有效的手段。建议首先完善农村社会保障个人账户制。应完善新型农村社会养老保险个人账户激励机制，引导农村贫困人口积极参加农村养老保险；开展新型农村医疗保险个人账户使用宣传，促进农村贫困人口合理使用医疗保险个人账户。其次要探索将政府扶贫资金以及土地征收转化为集体股权，让农村贫困人口参与项目分红。要探索将政府在贫困地区精准扶贫开发项目投入资金转变成集体股份，创新将贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地折算成相应集体股份，让农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体；并建立向贫困人口适当倾斜的分红机制，保障建档立卡贫困人口成为优先受益对象。最后要盘活土地等资产，增强个人股权。在土地等资源确权之后，引导农村贫困人口合理管理土地，以土地折算成股份参与农村合作组织。

 

（二）建立参与式制度，让农村贫困人口成为资产管理的参与者

“让受益群体参与资产管理”就是要让农村贫困人口能积极、有效地参与到资产管理的各个环节——从资产运营项目的设计、实施、管理、监测到评估，他们都能有发言权、有发言的机会；而且他们的意见能得到项目管理部门的重视，能影响决策。首先要建立信息公开制度。通过建立资产管理信息定期公开制度，将那些与主要利益相关群体密切相关的资产信息定期在村委会等社区公共场所张榜公布。其次要帮助农村贫困人口建立资产主体意识。通过开发针对这些群体的资产管理方面的培训，引导他们对资产运营方面的思考。最后促进社会农村贫困人口参与资产管理各个环节。通过一些文件硬性规定各资产运营项目要吸纳一定比例的贫困人口参与项目。

 

（三）开展监测评估，让农村贫困人口成为资产收益的受益者

监测评估是保障农村贫困人口真正获得资产收益的有效手段。农村贫困人口脱贫的评价指标应从以下几方面进行科学设计：首先建立内部与外部相结合的监测机制。内部监测由政府相关部门主导进行内部评估，外部监测由政府部门委托第三方机构对农村贫困人口脱贫及返贫风险进行评估。其次要将资产及资产收益纳入评估指标，并制定财产性收入占农村贫困人口家庭收入的最低比重和资产项目管理各个环节贫困人口参与人数的最低比例限制。最后要建立动态监测反馈机制。政府相关部门要持续监测农村贫困人口参与权益与资产收益，并及时向相关部门或利益主体反馈监测信息以及纠正管理过程中的偏差。

 

参考文献：

①汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。

②徐月宾等：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第03期。

③邓锁：《城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析——基于2013年全国城镇困难家庭调查数据》，《社会科学》2016年第07期。

④Åke Bergmark:“Social development:The developmental perspective in social welfare”,International Journal of Social Welfare,1997, Vol.6, No.2。

⑤迈克尔·谢若登著, 高鉴国译：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》,商务印书馆2005年版，第6页，第181-192页。

⑥李泉然：《精准扶贫视阈下社会救助政策的发展》，《中州学刊》2017年第01期。

⑦John Dixon: “Poverty: A Persistent Global Reality”, Routledge, 1998, pp.8-12。

⑧李迎生等：《农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策——以H省Y县为例》，载《社会科学研究》2015年第03期。

⑨Korpi W, Palme J.: “The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries”, Lis Working Papers,1998, Vol.63, No.5。

⑩Haveman R, Wolff E N.:“The concept and measurement of asset poverty: Levels, trends and composition for the U.S., 1983–2001”,The Journal of Economic Inequality, 2004, , Vol.2, No.2。