摘要：我国福利政策呈现出忽略家庭的“去家庭化”制度性语境与依赖家庭的“再家庭化”功能性需求，二者之间存在着张力。在这种背景下，困境儿童福利政策呈现缺少“对家庭照料”的服务取向。研究发现：首先，内生性和外生性困境使困境儿童家庭存在福利需求多元性的特点，“对家庭照料”的福利观念十分必要；其次，发展性服务取向是实现“对家庭照料”的基础，由此区分出四种困境儿童福利政策类型，并指出四种类型在现实中的可能性；最后，提出多元主体参与、制度设定和专业服务体系的建立是保障困境儿童“再家庭化”取向的具体途径。

关键词：困境儿童；家庭需求；去家庭化；再家庭化

作者简介：吴莹（中央民族大学民族学与社会学学院副教授）

一、导言

2013年，民政部启动“适度普惠儿童福利制度”试点工作，通过建立津贴制度保障困境儿童基本生活，将儿童福利范围从传统孤残儿童扩展到更广泛的困境儿童群体。2016年，《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》出台，将“坚持家庭尽责、坚持政府主导、坚持社会参与、坚持分类保障”作为基本原则，把家庭作为困境儿童抚养、教育、保护的首要责任主体，满足家庭支持的需求要素，构建有利于促进困境儿童健康成长的家庭环境。

2021年9月27日，国务院颁布《中国儿童发展纲要（2021—2030）》，与十年前的《中国儿童发展纲要（2011—2020）》相比，该纲要在“儿童与福利”领域更强调困境儿童群体的福利保障，在保护、服务、教育、发展等方面有详细的制度性规定，另外新增了“儿童与家庭”领域，强调家庭在生育养育中的功能性，以及“将困境儿童及其家庭支持与保障作为家庭支持政策的优先领域”的具体规定，困境儿童群体已经成为我国福利政策关注的重点群体。国内相关政策法规文件的出台，反映了构建基于我国国情的困境儿童福利政策的现实需求和必要性。此外，从社会投资的角度来看，对困境儿童的救助和支持也是促进社会公平、打破贫困代际传递、维护社会稳定、提高国家福利回报率的重要途经。

随着社会转型和市场现代化的变迁，政府—家庭—个体三者间的关系被重构，家庭对儿童的福利责任及其在我国现实情境中所起的功能性作用不容忽视，突出以家庭需求为核心的福利设计，将“支持家庭”作为政策设计重点是未来解决我国困境儿童问题的重要途经。了解家庭需求和困境，从家庭需求出发制定和完善困境儿童的福利政策，将会使政策的福利功能更具有效力和针对性。另外，家庭需求的多样性也使得区分家庭遭遇有一定必要性。鉴于此，本文将在区分困境儿童家庭内生和外生困境的基础上，分析重视家庭需求的必要性，探索构建基于家庭需求的困境儿童福利政策可能包含的具体机制以及实现的路径。

二、“去家庭化”的制度性语境与“再家庭化”的功能性需求

我国福利制度表现出明显的“去家庭化”（de-familiazation）取向。这种“去家庭化”不同于北欧福利国家儿童政策依靠国家保障的“去家庭化”，表现出两个明显的特征：第一，国家的福利供给并不以家庭为单位，表现为忽略家庭需求以及没有提供支援家庭的服务；第二，我国福利制度受市场化冲击严重，福利供给存在一定的市场主义取向。这样的福利制度背景与实际倚重家庭之间的张力和矛盾可能也存在于困境儿童福利照料领域。

（一）忽略家庭的“去家庭化”制度语境

基于对国家福利体系的分析，埃斯平-安德森的福利政策“去家庭化”是指国家或市场在多大程度上能够替代家庭承担福利的提供和照顾责任。安德森的福利体系理论并非特指困境儿童的家庭照顾，但是其从政府、市场、家庭的分工等角度的探讨对本文有一定启发。安德森还指出，衡量福利政策“去家庭化”的指标包括家庭服务支出占国内生产总值的比重、国家对育儿家庭的补贴或税收减免、公共儿童托育的普及程度等。

由于文化与制度发展轨迹不同，世界各国的福利政策在是否重视“家庭需求取向”上存在差异：北欧社会民主主义福利体制和欧陆国家保守主义福利体制都存在着关注家庭需求的取向；而英美自由主义福利体制、地中海国家家族主义福利体制和东亚国家生产主义福利体制则多是“非家庭需求取向”的福利体制。文化与制度的差别也使得福利政策中的“去家庭化”在不同社会有完全不同的理解。在北欧福利国家“去家庭化”的政策取向中，国家提供普惠式福利，为家庭减少负担，赋予家庭照料者以更多选择的权利和自由。“去家庭化”以完整详尽的福利设计分担家庭照顾者的责任和重担，“去家庭化”是在福利国家完善的制度设计和国家提供强有力的制度支援的基础上进行的。

中国情境中的“去家庭化”不同于北欧各国，因为中国的现代化开始于对传统家庭的批判，相应的，“去家庭化”具体指“去等级化”和“去家长制”，对于家庭分担风险、合作互惠的功能仍然十分依赖。1990年之后的市场化和全球化浪潮虽然促进了现代核心家庭和重视家庭成员个体性等特点的出现，但是在国家层面上缺乏制度性土壤以促使家庭摆脱抵御风险的重担。因此，中国福利语境中的“去家庭化”表现为现实中对家庭的依赖和保障制度设计中明显忽略家庭需求的倾向。

（二）“再家庭化”的功能性需求：家庭作为社会保障的底线

自20世纪以来，我国福利保障表现出形式上的“家庭主义—去家庭化—再家庭化”的动态变化过程。从新中国成立到国有企业改制，“单位制”作为中国特有的组织形式，影响着国家和社会对社会福利责任的分配，城市企事业单位承担部分照料责任，社会福利表现为“去家庭化”。然而，从功能角度来看，家庭保障功能却从未退场，家庭一直作为处理和消化危机的主体而存在。我国的社区复杂性和城乡制度二元化等特点，使得家庭对于困境儿童照料来说仍然是承担各种福利责任的主体。同时，经济转型、国有企业改制以及人口流动又强化了家庭承担福利责任主体的功能。

此外，制度支持的不充分形成一种消极的结果：家庭成为弱势个体抵御风险以及求得生存和安全的庇护所，出现“再家庭化”的功能性需求。在中国城市化过程中，投资、住房、赡养老人、婚姻、生育、照料使家庭成为风险共担的单位。例如，在农民工子女抚育和城市居民家庭购房行为中表现出的家庭代际合作行为。从福利提供上来说，家庭承担了过多的责任，并且承担抵御风险需求的功能，在福利政策倾向上表现为“再家庭化”倾向。在我国社会保障语境中，“再家庭化”是相对于“去家庭化”而言的，可以理解为国家依赖家庭向个人提供福利和保障的制度，在政策实践中，“再家庭化”是与“去家庭化”共存的取向。也有研究者指出，“再家庭化”更多是程度上的体现，反映国家依赖家庭生产向个人提供保障的程度。

三、家庭福利需求多样化与“对家庭照料”理念

如上所述，相关家庭研究具有一个共识：我国的家庭福利政策很少将家庭作为福利支持单位，也可以说缺少“对家庭照料”的理念。困境儿童家庭在实际生活中面临多层次的困境问题，一些外生性困境单靠家庭无法承担，家庭在外生性困境中呈现出被照料的需求。接下来的部分，本文将回顾困境儿童家庭内存在的多样化福利需求，以及“对家庭照料”理念在困境儿童家庭福利制度中的重要性。这里的困境儿童主要指有家庭监护的儿童，包括重残、重病儿童、贫困家庭儿童、留守儿童、需要特殊帮助的儿童，不包括孤儿、家庭监护缺失或无力监护的儿童等。

（一）困境儿童家庭福利需求的多样化

对于困境儿童家庭，家庭福利需求的多样化是制定相关福利政策需要考虑的重要因素。困境儿童的家庭福利需求可能来自于个体化的家庭内部困境，也可能来自于因公共政策和社会服务缺失而导致的家庭面临的外部困境。本文将从“在家庭照料”和“对家庭照料”两个角度分析家庭需求的内生性和外生性区分，进一步探讨困境儿童福利政策设计中对家庭需求的多样化。本文在实地调查的基础上，以自闭症儿童家庭需求多样性为例，探讨内生性和外生性家庭困境的区分。

以自闭症儿童为例，自闭症儿童群体规模较大，不同的患儿存在症状和年龄的差异，0~6岁儿童有强烈的康复需求，大龄患儿有发展、教育与社会融入的需求。一篇关于大龄自闭症患者家庭的新闻报道指出，自闭症患者成年后的安置、个人发展对家庭、政府部门和救助体系带来了巨大负担和沉重压力。在全国范围内，困境儿童家庭需求存在较大的差异性，其中包括患儿病情差异、家庭经济水平差异，以及家长康复理念差异等，同时也存在不同地区在康复体系上的外在宏观差异。这些差异使社会福利体系面临更大的挑战，也对相关福利政策的弹性、立体性和多样性提出更高的要求。

1.困境儿童家庭福利需求的内生性

首先，病情和年龄差异使家庭需求差别较大。第一，患儿在病情程度上存在差异：轻度自闭症患儿通过良好的训练和矫正能够实现正常社会化和社会融入，2~3岁是确诊自闭症的高峰期，而干预治疗的集中期是在3~4岁，如果错过语言和社交发育的关键期将增加儿童的康复难度。重度自闭症患儿带给家庭的照护压力较大，但是当下政策并没有解决重症患者照护家庭的需求。第二，自闭症患儿病情具有发展性，当前我国轻度自闭症患儿的比例较高，满足患儿早期行为训练、社会融入技能的初级发展性需求很重要。随着自闭症儿童年龄的增长，融合教育及职业训练也成为急切的需求。

其次，家庭经济水平的不同使家庭在承担照料和康复责任中表现出的需求不同，从而使家庭对社会福利的需求存在差异。以自闭症儿童家庭为例，有数据显示，83.3%的自闭症儿童家庭独自承担孩子全部的医疗康复费用，46.5%的家庭表示相关治疗支出已超过年家庭经济总收入的50%，38.7%家庭已无力支撑孩子的救助花销。全国有55.8%的自闭症家长认为其首要的困境来自于经济压力。经济上的巨大压力降低了家庭抵御经济风险的能力，增加了家庭的经济脆弱性。对于重型及收入较低的自闭症儿童家庭而言，他们的物质补偿性需求较高，经济支援是关键。

最后，家长的康复心态也存在差异。以自闭症儿童群体为例，儿童的身体状况使家庭系统产生持续性的压力，家长也会萌生消极归因、无望感和自我贬低的非理性情绪，造成信念体系、沟通过程、家庭系统功能失调，导致家庭的康复期待程度较低。笔者从对山东某所招收自闭症儿童的特教学校的调查中发现，有的家长盼望孩子健康长大，完成基本的学习教育以更好地融入社会；有的则希望孩子长大去杂技团靠卖丑逗乐养活自己。由此可见，家长对自闭症儿童的康复期待有明显的差异。有研究从教育效能感角度指出，成熟型教养效能感的父母比一般型和消极型父母更担忧大龄自闭症儿童未来的康复预期。

2.困境儿童家庭福利需求的外生性

首先，社会福利政策受地域维度影响，在福利水平和制度内涵上表现出明显的差异性，制度的地域差异决定了外生性家庭需求层次的不同。本文比较了北京、上海、深圳、浙江、陕西、宁夏、河南、黑龙江各省、自治区、直辖市关于自闭症儿童保障的文件规定发现：第一，各地区对自闭症儿童康复训练的年补助金额存在差异，从每年1.4万元到3.6万元不等；第二，各地对服务儿童的年龄规定不同，大部分集中在0~6岁，只有少数省市如北京和上海，将最高年龄延长至15岁或18岁；第三，各地对城乡最低生活保障家庭和建档立卡户的额外康复训练资助金额存在差异，有些省市为每月最多500~600元，有些省市没有这项保障内容；第四，各地政策基本都不涉及以家庭为单位聚焦自闭症儿童家庭照护补助以及针对家庭的服务。

此外，根据各省市规定，获得补助的康复训练必须在定点康复机构完成，有部分家庭因为居住不便或非本地户籍而不能去定点机构接受康复，这意味着他们不能真正享受康复训练费用补助。有调查也发现，各地区自闭症康复机构分布不均衡，相当数量的自闭症儿童家长选择异地训练，这部分家庭并不能享受政府福利资助。

其次，分布不均衡的康复体系也是导致外生性家庭需求的主要原因，康复体系包括康复机构、服务人员、社区环境等。对自闭症患儿家庭需求的调查指出，除了康复训练内容之外，获得康复组织和机构的服务信息也是自闭症患儿家长面临的困难。当下存在服务机构数量不足、政府主办机构过少、政府对民间非营利性服务机构的认证不足等问题，同时，现有康复机构中认证的专业服务人才缺乏，这些都构成了当下康复体系不均衡的现状。自闭症儿童对于康复机构的依赖使得康复体系不均衡成为家庭面对的无力解决的外生性困境。此外，包含家庭、社区和学校在内的广泛性社区康复支持也是康复体系的重要环节，在我国，作为外部环境的“社区”对困境儿童的影响也存在城乡和地域差异，这使家庭作为责任主体面临的困境存在差异性。

最后，我国的康复体系也缺乏康复整合和康复服务集成机构，对康复服务资源进行整合、协调和监管，为康复需求者提供个性化、专业化和集成化服务。这种整合机构的缺乏往往使家庭陷入寻找康复信息的挫折中，康复讯息和途经的缺乏可能成为一道鸿沟，把中低收入家庭的困境儿童隔离在康复体系之外。相比之下，国外较为重视康复服务整合工作，例如英国采取以教育部门为整合中心、建立跨部门合作服务网络的模式，向自闭症儿童家长提供接受特殊教育、康复和医疗服务的信息。

通过分析发现，内生性家庭困境表现为由病情、年龄、经济水平和父母预期所导致的个体化差异，这种差异也使家庭的应对呈现出个体化特征以及对公共福利政策支援的弹性和多样性的需求；而外生性家庭困境差异由公共福利政策的地域差异、公共服务缺失以及公共服务信息的匮乏造成，外生性家庭困境体现了福利政策设计中“对家庭照顾”的需求。

上述分析仅仅以自闭症儿童群体为例便可以发现，自闭症儿童家庭中存在内生性的多样需求和外生性的需求，对于包括更多困境类别的儿童群体而言，这种内生性和外生性困境将会被放大和凸显。因此，通过区分困境儿童家庭的内生性和外生性困境，可以看到家庭在面临外生困境时的无力以及“对家庭照料”制度设计理念的重要性。

（二）福利照料单元的区分

安德森曾用“家庭主义”和“去家庭化”来区分不同国家福利政策对家庭需求的重视程度。“家庭主义”是指在这个国家的福利体系中，家庭是主要的照料承担者的福利供给模式；“去家庭化”是指为了减轻家庭的照顾负担，减少个人对家庭的依赖，国家或市场作为照料主体分担家庭照料任务。在安德森之后，有研究者提出，在后福利主义时代，“家庭主义”和“去家庭化”两种照顾类型不应该是区分国家的类型划分，而应该成为家庭照顾领域中“家庭化”和“去家庭化”两种照顾功能的补充。

依据莱特纳的观点，一方面，“家庭化”的照料在于通过对家庭的补助、服务或干预来强化家庭的功能，使家庭在对老人、儿童、残障成员的照料中成为行动主体，国家通过相关的政策强化家庭作为照料主体的功能，既包括给予时间权利，如产假、育儿假、照料假或获得兼职工作权利等；也包括直接或间接的照料津贴转移，如现金补助或税收减免；还包括照顾的附加权利，例如给未就业配偶的福利权利等。在国家政策的鼓励下，私人企业或其它社会组织也可以提供类似支持家庭照护的补充福利，强化家庭作为照护主体的功能。

另一方面，国家也应该采用“去家庭化”的福利策略，将一部分家庭无法承担的照顾重担从家庭中转移出来，依靠国家、市场或社会组织完成。在国家干预下，去家庭化程度越高，家庭所承担的福利责任就会越低，家庭照顾的重担也会相应减轻。然而，依据欧美经验，“去家庭化”部分如果过多地被市场承担，仍然会出现福利的阶级分化效应，出现底层家庭无法负担市场承担的“去家庭化”部分，照护负担仍然滞留在家庭内部的情况。

类比于社区照料概念的“在社区照料”“由社区照料”和“对社区照料”，涉及家庭照顾的福利政策中的“家庭化”和“去家庭化”取向也可以表述为“在家庭照料”和“对家庭照料”，由此可以更清晰地区分出与家庭有关的福利政策所涉及的福利责任和边界，也可以通过划分“在家庭”和“对家庭”的照料凸显出福利政策中“强化家庭功能”的目的，而这也是后福利时代，发达国家和发展中国家所期望的共同福利政策的目的。

本文从政策取向、参与主体、保障内容以及面临困境类型等方面对“在家庭照料”和“对家庭照料”进行了区分（见表1）。“在家庭照料”是指无法或不便依靠机构和社会服务完成的必须依靠家庭的社会照料部分，例如对残障儿童的日常照料或康复治疗的完成、对留守儿童的养育等，所对应的政策取向是前面提到的“家庭化”，参与主体主要是家庭，在保障内容上依靠政府对家庭的物质补贴以及从社会福利制度上对照料人的倾斜；同时，家庭面临的困境多来自于家庭内部差异。另一方面，“对家庭照料”是指家庭之外的通过制度福利实现的照料，包括福利制度规定对困境儿童家庭的服务，对困境儿童家庭的社会福利的倾斜等，所对应的政策取向类似北欧国家的“去家庭化”取向，参与主体包括政府、社会组织和非政府组织，同时也有一定的市场参与，保障内容表现为以社会组织提供的社会服务为主，政策制度上对家庭亦有所扶持，“对家庭照料”的地域差异将会产生因制度设定和社会服务不同而导致的外生性困境。

在家庭照料和对家庭照料是提升困境儿童福利效力的两个不可缺少的面向：家庭的支持和照料对困境儿童的发展必不可少；同时，国家、社会与市场提供的救助和服务提高了家庭满足儿童需要的能力。从普遍意义上来看，当下家庭政策呈现出“再家庭化”与“去家庭化”融合与共存的特征，困境儿童福利政策的“再家庭化”程度存在高低差别，社会救助、社会保险和社会福利等不同的社会保障体系将其他家庭成员纳入政策对象的程度不同。“再家庭化”取向将照料者纳入政策对象是以家庭为核心的福利制度设计，它不仅从积极福利角度旨在修复政策缺陷以及避免事后救助，还以满足困境儿童发展需要为出发点，将家庭作为保护儿童的重要政策对象进行投资和完善。

四、“再家庭化”的困境儿童福利政策构念

按照吉登斯对“问题取向”和“预后性关怀取向”的分类，我国困境儿童福利政策存在明显的“预后性关怀”取向，缺少从发展性取向关注困境儿童家庭的视角。张秀兰、徐月宾曾提出“发展性家庭政策”的概念，指出在当下的社会福利政策中，应该由强调家庭责任转为帮助家庭行使责任。也即是上文提到的通过支持“在家庭照料”和“对家庭照料”两方面，来推动实施家庭取向的困境儿童福利政策。除此之外，发展取向可能是构建困境儿童福利制度的另一独立维度。从满足家庭发展需要的角度，对家庭进行帮助和服务，通过除现金资助之外的工作福利、家庭服务和法律援助等外在形式的服务，实现发展性和服务性支持。

基于以上分析，本文尝试从“非家庭需求—家庭需求取向”和“救助型—发展型取向”两个维度对困境儿童福利政策进行分析，以此探讨构建具有针对性的困境儿童政策。

（一）重视家庭需求的取向

如以上对家庭政策及家庭需求的分析，家庭作为困境儿童福利提供的主体，在社会政策的演变过程中从幕后走向台前，角色地位经历着“中心化—边缘化—中心化”的转变，回顾我国现行的困境儿童福利政策机制可以发现，当前的政策体系缺少关注家庭需求多样化的具体政策指向。

针对传统法规政策的结构性缺陷及家庭视角缺位现象，有学者提出了“家庭支持福利”“以现代家庭为中心”等观点以提升父母能力，增强家庭支持功能。英国推出对父母或照顾者“亲职能力”的支持和服务，这些关于“亲职”的政策中包括对有特殊需要儿童的父母提供针对性支持，如针对儿童的父母教育项目、针对残疾儿童父母和年轻照顾者的服务、开展“国家儿童照顾策略”对低收入家庭的儿童照顾提供资金支持、加强困境儿童照顾的基础设施建设、对贫困社区儿童进行专门支持服务等。从家庭需求这一视角出发，构建我国困境儿童的福利发展机制需要探讨在内生性家庭因素和外生性社会结构的互动情境中表现出来的主体性经验，探索我国困境儿童社会福利政策领域的发展变迁轨迹，关注家庭功能的动态发展，提升家庭的安全感、幸福感和获得感。

（二）发展型政策取向

针对困境儿童福利政策存在的问题，需要有解决实际问题的“现在视角”，还要具有政策前瞻性的“未来视角”。我国困境儿童社会救助是以补偿为导向，但是经济的市场化、家庭结构的核心化以及人口流动的加剧导致家庭功能失调，这种以补偿为导向的照顾体系受到巨大冲击。西方发达国家主张建立“社会投资型”（social investment）取向的困境儿童福利政策。总之，“以社会服务为主的普惠型”“以金钱救助为主的补缺型”二者相结合的混合型政策取向是未来困境儿童福利政策的趋势。

发展型政策取向具有与救助型政策取向完全不同的目标，其核心目标是在社会发展的动态过程中实现积极的社会福利。发展型取向的社会福利政策是一项兼具经济与社会协同发展的包容性政策，核心是在经济发展过程中实现个人社会福利的最大化，包括注重社会资本的投资、人力资本的培育，突出社会政策的经济产出功效，具体措施包括：首先，强调从家庭补给到社会供应，通过社会服务和社会支援提升儿童与家庭的风险抵御能力，赋予家庭与儿童自身获得经济发展的制度性权利，建立以家庭需求为主的基础性制度保障，促进困境儿童及家庭的安全性和发展性；其次，实现儿童福利主体的多元化，通过家庭与社区、公共部门、营利部门、非营利部门等四个主体去构建困境儿童的发展性福利体系，通过非现金的保障措施能够更好地降低家庭所承担的风险，并有助于提升困境儿童成长和发展的适应能力。发展性社会福利政策取向会带来类似投资性的社会效益。

总之，发展性取向是为了满足困境儿童的家庭需求，为困境儿童及其家庭提供多样化的服务支持，建立社会照顾多主体参与的发展性资助系统。其中，国家民政部门、公益性组织、社会服务机构、社区家政中心，私营企业家等多主体需要发挥重要的补充作用。

（三）基于“家庭需求”与“发展取向”维度的四类型划分

是否重视“家庭需求”与“发展取向”是分析困境儿童福利制度的两个维度。这里的家庭需求取向是指以家庭作为福利提供单元，考虑家庭照顾中的经济压力、照顾者付出的时间和精力成本、在儿童照料中的服务需求等，在具体政策内容上表现为对困境儿童家庭给予物质补贴、税收减免、提供照料者假期政策、对托育或托管服务制度化等。非家庭需求取向是指在困境儿童社会福利政策设计中，以儿童作为福利主体，而非以家庭作为福利主体，聚焦在儿童需求满足和服务中，不太关注家庭需求。

在另一个维度中，发展型取向与救助型取向的区分在于：发展型取向是指对困境儿童困境差异进行区分，实施分类和个性化福利提供，同时福利提供不仅仅依靠国家而是鼓励多元化主体参与，福利内容不仅仅是物质，还包括服务的提供。救助型取向是指将困境儿童需求单一化，倾向于用财政补贴方式完成，参与福利的主体基本以国家为主。

依据“家庭需求/非家庭需求取向”和“发展取向/救助取向”的两个维度，可以发现困境儿童福利政策呈现出四种类型（见图1）：“家庭需求—发展取向”“非家庭需求—发展取向”“非家庭需求—救助取向”“家庭需求—救助取向”。在这四种类型中，处于第一象限的“家庭需求—发展取向”是困境儿童福利政策的理想类型，表现为以家庭为福利主体，服务于家庭需求、以多主体参与的福利提供形式，以及针对家庭的财政支援与发展服务支持等。与之相比，处于第三象限的“非家庭需求—救助取向”是当下我国困境儿童福利政策的主要型态，表现为以儿童为福利主体、服务于儿童个体需求、由国家和政府为福利主要提供者以及多以物质性救助、补偿性取向的救助为主等。另外第二象限的“非家庭需求—发展取向”和第四象限的“家庭需求—救助取向”可以看作当下困境儿童福利制度逐渐完善的中间形态。

总之，重视困境儿童家庭的需求以及侧重发展取向是在我国当下社会保障语境中实现“再家庭化”的核心要素。如同在其他福利领域一样，对困境儿童保障仍然遵循以国家为主体，家庭、社会甚至市场作为辅助的多元主体参与模式，因此可能表现为“去家庭化”与“再家庭化”的共存，在社会救助领域以国家和社会为主，在社会福利及社会服务领域体现为以家庭为福利单元，对家庭支援，依靠家庭保障困境儿童的福利。

五、实现“再家庭化”的操作化路径

由上文的理论和实际调研分析发现，困境儿童福利制度建构需要考虑以下的维度和层次：一是家庭能力不足和政府及其他福利主体所分担的功能不够，导致家庭面临外生性和内生性困境，需要强调“对家庭照料”的政策倾向；二是发展型取向的困境儿童福利政策应该成为未来相关福利制度建构的焦点。结合以上几点，本文提出了基于家庭需求的政策实现路径：

（一）通过多元化原则实现“再家庭化”

基于以上分析也可以发现，困境儿童群体的福利需求具有多元性，使得“对家庭照料”的政策实现途径应该遵循多元化原则。

1.满足服务需求的多元化：从康复、健康、安全到教育、就业的多层次支持

从救助—补偿型取向向发展—服务型取向转变是未来我国困境儿童福利政策的转变方向，未来的趋势和重点在具体的福利目标上表现为从关注残障儿童的康复与健康和孤儿、流浪儿童的安全，到对更广泛困境儿童群体发展性需求的满足扩展。党的十九大报告首次提出了“幼有所育”的公共教育服务制度体系建设，特别强调对困境儿童的学前教育资源的分配，以教育提升儿童未来的文化资本和人力资本，增强儿童在社会的竞争力。教育和就业问题是困境儿童的高层次发展需求，从社会投资福利思想来看，是未来困境儿童福利支持必不可少的部分。

对残障儿童来说，融合教育及就业康复计划是实现残障儿童发展性目标的举措。融合教育是西方发达国家应对残障儿童教育安置问题的形式，是政府优化特殊教育需要体系的结果。融合教育也是弱势儿童与正常儿童享有相同受教育权利的康复形式。制定个别化的就业康复计划，促进残障儿童走出机构，回归家庭和走向社会。例如，就提升大龄残障人士就业率问题而言，一方面，相关企业单位用人需求的不对等和就业歧视使他们失去平等入职工作的机会；另一方面，残障人士自身的刻板化行为和自我封闭状态使自身在工作中不能很好地进行人际沟通，提升工作效率和融洽的人际关系要求对他们的稳定工作提出了挑战。由此，通过制度化和社会服务满足不同个体需求差异和高级发展需求是多样化服务取向体系建构的重要内容。

从基本的安全和物质保障到更具有发展性的教育、就业和心理健康支持之转变对更广泛的困境儿童群体（包括事实无人抚养儿童和受虐待儿童）也非常重要。对事实无人抚养儿童或受虐待儿童群体来说，由于父母缺位导致家庭功能的缺失，他们对于心理关怀、亲密感、正确的自我认知和肯定、学业上的指导和自我效能感的培养以及转折期的人生规划和职业感的培养十分迫切，这些可能关系到儿童未来积极的人生价值观的形成以及对社会的态度。这部分的支持需要由家庭之外的政府、社会组织和社区共同承担。

2.福利提供者的多元化：多主体参与的优势

发展性社会政策的“包容性理念”强调在快速的经济发展过程中提升人类社会的整体福祉，实现福利主体的多元化效果。对于困境儿童来说，多元主体提供的福利主要通过家庭来实现。因此，在家庭之外，应该形成政府、社会组织、非政府组织、包括学校在内的社区等多主体的联动作用，形成“对家庭照顾”的多主体合作，承担家庭之外的“去家庭化”的功能。

政府作为分担家庭功能的主体，可以通过政府购买服务等形式，使专业的社会组织进入困境儿童的服务领域，提供困境儿童需要的心理、教育和就业等更高需求层面的专业服务。在非政府组织层面，可以开辟多元化的筹资渠道,开展丰富的救助项目，加强内部的绩效管理，注重组织人才队伍的梯度化建设，与不同类别的组织深化合作，提高对困境儿童的救助效率，进而提升对困境儿童和家庭的救助能力。在社区层面，应加强公众对关注困境儿童的宣传和倡导教育，通过社区倡导、开展主题讲座等方式为困境儿童及家长营造一个舒适的社会生活环境，使他们产生社区归属感，积极融入社区的大家庭。学校作为社区的一部分，通过加强对专业教师人才队伍的培养和建设，提升教师的职业技能和素养，降低困境儿童在学校中的排斥感和受歧视感，搭建家校双方平等的交流沟通平台等。

总之，我国困境儿童福利政策还需要从满足福利对象的多元化需求入手，促进多主体参与，实现由救助性取向到发展性取向的转变。面对困境儿童家庭的经济困境，在现有的制度体系和保障体制的基础上，应继续给予物质救助和经济补贴，保障其基本的生存发展需要。同时，还应该注重困境儿童在心理、教育、就业等层面的发展性需求，探索基于家庭需求的形式多元、主体多元、福利多元的福利体系。

（二）制度设定保障“再家庭化”

对家庭责任的分担是未来困境儿童福利制度的关注重点，其中通过补充式的社会服务对家庭提供支持是重要的目标和任务，具体体现为在制度上设定特定岗位和职位以及依靠专业社会工作服务体系这两种可操作化途径。

1.通过岗位设定保证“对家庭支持”的服务理念

2019年，民政部等十个部门联合发文，提出建立儿童主任队伍，从而确保有专门队伍来承担儿童服务工作。在试点地区，儿童主任一般由村（居）民委员会的委员、大学生村官或专业社会工作者担任。儿童主任是儿童保护政策“最后一公里”的实践者，儿童主任岗位可以从制度角度保障困境儿童照顾、健康、安全、教育或发展的需求被满足，这也是我国针对困境儿童需求在制度上向前迈进的重要一步。在政府部门中设定针对儿童的专门服务岗位对于困境儿童及其家庭得到相关服务、实现社会保障精准性上具有重要意义。但是，有相关调查研究发现，儿童主任作为新设立的岗位在实际实施过程中存在身份和职责不明确、服务能力和水平不足、岗位工作经费和工资薪酬不足等问题。

未来儿童主任制度的发展应该在工作内容中增加与家庭的联结，以及对家庭的服务内容，从职业化和专业化角度实现“对家庭照料”。同时，也可以将儿童主任的职位设定与社区中的个案管理模式结合起来。个案管理是现代社区照顾发展的产物，目的在于为弱势群体整合社会福利资源，满足弱势群体的发展性需求，增强其社会适应和融入能力。个案管理模式可以结合儿童主任职位设定来精准实现以家庭为单位的困境儿童照料和服务工作。根据实际情况和需求管理计划，可分为社会性发展计划和家庭服务计划。依据困境儿童的日常生活、家庭关系、人际交往、言语技能、社会适应、教育学习状况、康复稳定性等因素，制定社会发展性的康复计划，提出具体指导和康复措施等。建立和完善困境儿童及家庭的信息档案，主要包括家庭成员的具体信息、经济状况、社会救助情况，将儿童的年龄和家长康复的困境与需求等记录在案，在城市社区和农村社区中实现对困境儿童家庭有针对性的帮扶及动态化管理。

2.依靠专业社会服务体系，实现“对家庭支持”的福利目标

依靠专业社会服务体系是实现困境儿童家庭照料和服务的重要机制，同时政府购买服务的制度化也是在制度上实现“对家庭照料”福利目标的保障。从福利多元主义角度来看，提供专业社会服务的社会组织是参与困境儿童服务的重要福利主体，从世界经验上来看，亦是补充国家福利主体功能不足的重要主体。提供专业社会服务的社会组织具有自身独特的满足服务对象差异化需求、高效能治理以及个性化联结的能力，能够充分满足困境儿童的多元化需求。专业的社会组织具有链接资源的功能，可以将政府资源、市场资源、社会资源集中起来，满足困境儿童及家庭的需求。此外，社会组织具有的专业服务机制可以在困境儿童的需求评估、合法权益保护、安置服务提供、照料和康复、法律或医疗援助、教育、心理辅导、综合性社会支持网络搭建、社会融入家庭教育提供等家庭服务等方面，实现社会服务的精细化和专业化。这些社会组织提供的专业化服务是分担困境儿童家庭照料、实现“对家庭照料”的基础。

另一方面，保障政府购买社会服务的制度化也是保障“对家庭照料”的制度建设方向。我国从2019年开始大力推行通过政府购买对困境儿童服务的举措，这是将专业社会服务纳入制度体系的一大步。在未来建设方向上，还应该考虑增加对家庭的专业化和精细化服务，包括为困境儿童提供短期寄宿服务、为困境儿童提供交流和社区活动空间等措施，使照料人和家庭得到喘息机会以及情感和心理服务等。另一方面，还应该进一步完善政府购买服务的细则，包含具体的对家庭服务的内容、专门服务于家庭的政策体系、合理有效的成效评估机制等，加强社会组织的话语权和自主性。

家庭是儿童养育的重要场所，家庭困境可能使困境儿童再度陷入困境，经济压力和照料压力使困境儿童家庭面临着双重风险。同时，困境儿童面临的照顾缺失问题反映了人口与社会变迁背景下家庭功能的失调。“再家庭化”是指国家依赖家庭向个人提供福利和保障的制度，是当下困境儿童福利制度的重要取向。本文通过对困境儿童家庭需求的内生性—外生性面向以及对困境的“在家庭照料”和“对家庭照料”等概念的区分，提出满足家庭需求的照料和发展型政策取向是“再家庭化”政策实践中需要关照的维度，通过满足服务需求多样化、鼓励服务主体多元化、以制度设定实现对家庭支持等路径，为困境儿童福利支持的“再家庭化”提供保障。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2023年第1期）