作者简介：李秉勤，澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心

本文讨论的内容主要基于笔者从 20世纪 90年代末开始作为社会政策学生、教师和教学管理者，以及从事研究和担任学术带头人的经历和体会。笔者 2013年到澳大利亚工作之前一直在英国从事教学研究，所以对两国的情况都有所了解。本文更多讨论澳大利亚社会政策领域近年来的发展状况，也会参照其他国家的做法，并结合中国社会政策的发展情况提出一些想法。毕竟社会政策是和实践结合比较紧密的学科，澳大利亚与其他国家所面临的资源限制及实际问题并不一样。本文只作为抛砖引玉，希望国内社会政策领域的发展能够扬长避短。

一、社会政策与其他“社会”或“政策”研究的区别

社会政策是不是一个专业？对于这个问题有不同的看法。《牛津英语词典》将“学科”定义为：学习或学术指导的一个分支。学者在一个学科领域接受的培训会规范其思维和行为习惯，使其学术活动具有一定的学科特征，其中包括对问题的界定、调查研究的方法论和世界观。从这个定义来看，社会政策以建设公平公正的社会为立足点，似乎具备了学科的世界观基础。但是，把它纳入到传统的学科框架中又往往是社会政策学者所不情愿的。英国的社会政策教授 Peter Taylor-Gooby在 2019 年对社会政策的界定是：“社会政策是一个研究领域，而不是一门学科。它关注人类的需求以及政府和其他机构可以做些什么来满足它。二战后，随着福利国家的兴起，社会政策在西方国家发展成为一种学术实践。研究的核心领域最初是卫生服务、个人社会服务和社会关怀、住房和无家可归、现金福利和养老金、教育，以及支持和塑造这些领域的政府政策、法规和融资。”

人们常常会追问社会政策与社会学、社会工作的区别在哪里。社会学关注社会的方方面面，社会工作和社会政策则关注的是如何应对社会问题。相比之下，社会政策注重解决社会问题（social problems in society），而社会工作注重人们在社会中所经历的实际问题（problems people experience in society）。因此，社会政策会去研究医疗、教育、住房、贫困、犯罪、环境、失业、移民等领域的社会问题。它关注如何通过政府政策来解决社会性的问题，而社会工作则关注如何采取行动支持和保护处于弱势的人，如吸毒、精神问题家庭和儿童等。

也有人常常对社会政策和公共政策的异同有疑问。公共政策着重于研究政府的作用和它对社会和个人造成的影响，而社会政策则关注这个影响的公平性和如何影响到弱势群体。例如，公共政策会研究公共支出，而社会政策则关注针对穷人的公共支出。从研究视角来说，社会政策的出发点是公平公正，而公共政策关注市场失灵的时候如何通过公共政策来解决，因而更加关注政策体系、利益相关者的作用。虽然上述概念之间有一定的交叉，其区别也还是比较明显的，因此完全可以发挥各自所长、取长补短。

此外，社会政策所关注的问题主要是现实中的社会问题。这些问题常常是市场和政府都没能解决的痼疾而且具有一定的复杂性，比如需要多方面的资源、多部门或者跨地域的配合以及多视角的解决思路，依靠单一的视角和思路解决是非常困难的。例如，对于城市化过程中的儿童问题，需要有社会工作，也需要有财政，还需要配套的制度、治理机构和相关的服务。而看待这个问题的时候有可能是政府视角、社会视角、儿童视角或者家长视角。除此以外，在考虑政策决策的时候还需要关注相关政策与其他政策之间的互动，以及不同群体和地区之间的利益和分配关系。因此不同学科之间相互配合、理顺关系，并从多角度出击解决社会问题就成为必需的。这种来源于实践并力求解决问题的研究领域意味着它需要汲取来自多学科的营养。

从社会政策研究与实践的关系来看，早年这一学科出现是为了支持福利制度建设和发展的实践：到底一个国家需要什么样的社会保障和社会服务体系并如何实现它？社会政策的学者来自不同的学科，希望能够走出从学术到学术的闭环，真正参与到国家社会政策体系的建设中来。随着福利制度与对应的政策执行体系的不断成熟，关于政策行政与执行的研究渐渐转移到其他与政策体系和执行相关的学科中去。社会政策的学者开始思考福利制度的宏观层面和长期走向，探索福利制度从哪里来、到哪里去的问题。在思考这些问题的过程中发展出了基于社会政策领域的理论，例如各种经济变迁（工业化、城市化、妇女参与就业）、社会变迁（现代化、老龄化、少子化）、各种外部力量（阶级斗争、社会运动、政治博弈、经济风险）等对社会需求的影响及相关的政策变迁。同时也有社会政策对个人、家庭、劳动力市场、社区和国家带来的影响，比如身份的界定和认同、社会成员的地位（包容、排斥、平等）等。在此基础上进一步发展又有了比较社会政策研究。毕竟福利制度的发展与国家的发展轨迹是相关的，所以有些学校的社会政策注意区分发达国家的福利制度与发展中国家的福利制度。在这些比较分类的过程中又进一步发展出了福利国家制度类型的研究。

二、澳大利亚社会政策体系和学科建设的特点

欧美“主流”的社会政策文献较少把澳大利亚视为一个独具特色的社会福利体系来研究。虽然新南威尔士大学的社会政策研究中心已经有 40 年历史，但澳大利亚的社会政策研究总体上在世界发达国家中存在感比较低，而且不时地被欧洲的学者以欧洲福利制度的标尺来比照，误判它为奉行低福利的代表。这个误解后来被 Francis Castles 多次撰文纠正。他指出，澳大利亚福利制度的最初目标就是给劳动者创造有保障的可接受的工作条件。公平的最低“家庭工资”（男人、妻子和孩子）是其核心思想。 与欧洲不同的是，澳大利亚并没有采取传统的征税再支出的方式设计福利制度，而是通过工资监管保证劳动者有体面的收入。在之后的几十年中，澳大利亚的工人运动和党派竞争也主要围绕如何建立公正的工资水平。在这个大背景下，人们对社会保险和福利支出的兴趣并不大，因为工资管制就可以保证人们的福利需要得到满足了。和欧洲国家相比，澳大利亚人有较为体面的生活水准。较高的住房自有率也保障了工人在退休之后即使需要钱也不至于需要很多的公共财政支持。对于绝大多数澳大利亚人来说，有房有工作就是很好的。 但是，一旦陷入失业，人们就有可能陷入生活困境。社会弱势群体如土著家庭、单亲家庭、老年人和身心障碍者在陷入贫困的时候只能依靠比较低廉的社会福利支出和慈善机构提供的非常碎片化的服务。20 世纪 40 年代，为了控制工资水平，才出现了一些最低保障型的福利津贴，比如给儿童、寡妇、生病和失业者的津贴都是这个时期出现的。 因此，认定澳大利亚福利水平低下的看法没有考虑其绝大多数人是有体面收入且有恒产的情况。这个制度特征直到 20 世纪 80 年代新自由主义思潮居于主导地位才得到改变。即便如此，澳大利亚在改革的过程中也没有完全放弃原来的制度，而是走了比较谨慎的改革路线，重新建立了医疗制度和健康保险制度，让人人都能够享有医疗服务；并在 1992 年设立了超级年金制度，雇主必须给雇员缴纳由私人保险公司经营的年金。在此基础上才于 1993 年颁布了工业关系法案，将劳动力市场放开。工会从此被边缘化。

从社会政策的发展周期来看，澳大利亚国家虽然不大，但也面临着各种政策和服务的制定、执行和评估到底应该通过顶层设计还是自下而上来实现的问题。总体上看，在 1901 年到 2020 年间，多数的政策领域都在经历权力上移，差异只是不同政策权力上移的时间和幅度有所不同。从 20 世纪 40 年代开始，联邦政府在卫生和社会福利方面的作用加强了，针对社会弱势群体的福利制度得到发展。上移幅度最大的社会政策领域包括教育、劳动关系、医疗和社会福利。 澳大利亚幅员辽阔，人口相对稀少，而且分散在多个城市。各地的情况差别很大，多元文化的人口差异也很大。近年来澳大利亚面临的主要问题是如何能够更好地满足差异性的需求。越来越多的人开始质疑是否应该由偏于一隅的首都领地的公务人员来为他们做决策。2010 年以后澳大利亚经历了一系列的去中心化改革尝试，但是这一改革遭到诟病，因为大量的自下而上的政策建议并没有实施。有的人将其归因于政策去中心化的问题，但有的学者认为是两党政治斗争导致自下而上的政策成了政治皮球，被踢来踢去。 近年来澳大利亚的社会政策改革是在之前激进的中心化和去中心化之间的折中尝试。例如，近期最重要的国家身心障碍者保险计划（NDIS）即保留了自上而下的政策决策，但是资助的使用权交到个人手中，而不是由政府统一安排。这种做法照顾到了用户的选择自主权。但是在执行过程中，它仍然受到很多批评，主要问题在于程序过于复杂。

新南威尔士大学社会政策研究中心（SPRC）是澳大利亚社会政策研究领域具有奠基地位，也是澳大利亚目前唯一的专门从事社会政策研究的中心。其四十年的历史主要依靠澳大利亚政府和社会服务机构的横向课题支持，对澳大利亚社会政策的倡导和评估起到了重要的支持作用，也聚集了大批的优秀社会政策学者。直到近年来，由于政府研究经费分派的方式发生了变化，比如更多地强调公开竞标、更多地使用私人机构，该中心也面临了更多来自外部的竞争。除新南威尔士大学的社会政策研究中心之外，澳大利亚其他大学也有学者从事社会政策研究，但是多分散在各个社会科学的学院中。类似地，墨尔本大学的社会政策主要在公共政策和发展研究的领域，社会政策研究多年来与澳大利亚传统的社会福利慈善机构圣劳伦斯协会（St Lawrance Brotherhood）联系紧密，隶属于社会学、社会政策和社会理论、社会政策与发展等方向中。澳大利亚国立大学的社会政策主要集中于公共政策、社会学和亚太研究方向。悉尼大学的社会政策研究则是在社会学领域。莫那什大学的社会政策基本上存在于公共政策和社会工作领域。

多年来，澳大利亚社会政策研究并没有出现学术与实践大面积严重脱节的状况，即使是大学的社会政策研究也与实践紧密结合。但是，过去几年所有的社会科学（包括社会政策），都面临着前所未有的挑战。主要的因素有以下几个方面：

首先，政策研究所面临的环境发生了快速变化。随着互联网的发展，知识和思想不再由知识精英们所垄断，作为教育机构，劳动力市场越来越多地看中掌握解决实际问题的思路和方法的人才，而非只能提出问题但对如何解决问题漠不关心的人。毕竟随着高等教育的不断扩张，绝大多数的大学毕业生是要在大学以外的劳动力市场中就业。各种新型的知识生产方式层出不穷，作为社会政策研究的重要资助方，政府和社会服务机构越来越不愿意把钱花在无法帮助他们解决实际问题的学术研究上。在政策咨询领域，私人部门的咨询企业近年来越来越多地涉足社会政策咨询，它们更关注政府和社会服务机构想要什么，而且乐于迎合“甲方”的要求。

其次，大学的研究和教育活动都要占用很多资源，纳税人及其代言人对大学或者学者使用公共资源用来做什么、对社会是否真的有贡献，甚至是否有害都在不断提出质疑。其中非常重要的是学者自身的局限性（社会阶层、价值观、个人阅历和实践经验，以及所代表的利益群体、功利性）得到越来越多的认识。批评的声音不只是来自政府，来自社会的质疑也越来越多。

最后，社会公众对公共机构的信任度总体下降。这个趋势通过新公共管理的强化而波及到大学。公众总体上对公共机构和公共资源使用的公平性和效率的信任度都在下降 ，几个因素共同发挥作用：一方面，政府不断削减经费，导致 2000 年左右由政府支付的大学研究经费在 OECD 国家达到最低水平，特别是社科经费急剧下降，迫使大学走上企业化管理的路径；另一方面，政府对自己提供的更少的经费却有了更大的“监管兴趣”，不断地利用指标化管理来为支出正名，同时强调学术研究的“国家利益”。 大学为了向社会、私人和政府出资方“负责”，利用各种内部行政监管和咨询公司来规范学术活动。大学因此日趋行政化，学术研究过程也受到行政化的深度干预。结果就是学者把大量原本应当用于学术活动的资源和时间用于应付行政和监管，导致应付监管的时间成本提高，大大挤占用于了解民情民意的时间，更加造成了社会对学术活动的不信任，政府也借机进一步削减经费。

总体上看，澳大利亚的高等教育市场化和国际化走在世界前列，在上述几个方面也有一定的风向标作用。 从英国大学近几年的改革来看，似乎也已走上了同样的道路。当然，这不是社会政策独有的问题，但是社会政策研究以解决社会问题，尤其是弱势群体的问题为己任，就必然处于公众与政策制定者互信缺乏造成的夹缝之中。对于社会政策研究者来说，和研究对象群体与政策制定者之间的互信是非常重要的，若进入良性循环，即政府致力于消除社会不平等，满足社会需要的时候，这个领域就会得到快速发展。进入恶性循环的时候，或者公众对政府失去信任，或者政府致力于削减社会开支，社会政策也会受到影响。解决上述问题的思路有几个：第一，大学为了继续获得政府的研究经费支持，不得不转向从事政府或者社会认为更有积极影响、更为关注的话题来研究。第二，积极从事跨学科、横向联合的研究。过去学者强调自己不能直接解决社会问题，但是跨学科和与直接或者间接用户合作之后，社会顽疾就有可能得到解决。第三，与用户进行更深度合作。从问题的界定、研究设计到执行的各个环节都有用户直接参与，以解决问题为目标的研究与传统意义上的学术研究差别很大。发表学术文章不再是研究的终结，而是第一步。文章发表之后，学者还要致力于促进成果发布、知识交流，并推进政策变迁。

三、社会政策研究开始追求直接的社会影响力

大约十五年以前，笔者还在英国任教，当时英国在位的政党是工党。从 20 世纪 90 年代中后期到 2010 年以前，可以说是社会政策大发展的时期。工党要更多地追求社会公平正义，加上布莱尔领导的政府精力旺盛，引进了数不清的具有转型意义的社会政策改革。在当时，高校教师只要通过了长聘考核就可以比较放松地做自己喜欢做的研究。即使是社会政策学者，愿意直接去学校以外影响政策就可以去，不愿意的也可以潜心做学问。即使提及“影响力”也是发表的文章的期刊影响力。有些教授经常被议会请去听证或者被媒体请去出镜，这些活动往往只是学者电脑日记本里的一段记录，很少会有人会像罗列自己的学术成果一样拿出来展示。相反与媒体和从业者接触比较多的学者还有被人介绍为“学术明星”的风险。很不幸，在当年一旦被视为“明星”就会和“严肃”二字“失联”。但是在 2010 年以后，随着 2008 年经济危机的影响逐步渗入大学，虽然当时教育经费因为财政预算周期并没有削减，但是大学已经开始未雨绸缪，要求老师更多地关注学术的实际影响力，这个影响力不是指期刊的影响因子和文章引用。在社会政策领域，是指对社会带来的积极影响。这对很多习惯了坐而论道的教师而言是非常令人迷茫的要求，因为它不像写文章那么纯粹。各个大学最初采取的做法是教师自己给自己编故事（develop a narrative），这个方法适用于所有专业领域，社会政策领域的故事往往与影响政策和改变弱势群体的命运有关——研究成果是否被政策实践者引用、采纳？如用于政府或国际组织的报告、议会或法庭听证、直接改变政策或实践。现在这一风气也传到了澳大利亚，学者也需要更多地思考自己研究的影响力。

四、社会政策教学应更加关注发展中国家

长期以来，发展中国家的社会政策教育中实践一直没有受到重视，似乎只有发达国家的社会政策才是“主流”。发展中国家的学者、学生到欧美学习福利制度的发展历史，常常对发展中国家的福利制度不屑一顾。多年来，研究发展中国家福利制度的学者，如东亚的韩国、东南亚、拉美、南非、印度等地的学者不断提出，发展中国家的福利制度确实受到了殖民体系的影响，但是后殖民时期建立起来的是更符合发展中国家国情的社会政策逻辑。虽然发展中国家在面临着极大的资源和治理能力限制的背景下为人类社会发展做出了极大的努力和成就，却往往因为他们目前尚未达到发达国家的福利水平而很少得到与其贡献相适应的评价 。 相反，来自发展中国家的政策实践者常常需要忍受对地方文化、资源约束完全无知的人的“指点”。 可是，福利制度与其他任何制度都一样，不应只看到资源约束小的国家创造出来的福利制度的范例，更要看到资源约束严重的情况下的发展中国家是如何解决问题的。这种“南 - 南”学习的课程近年来不仅在欧洲更多地出现，在澳大利亚的大学里面也有所增加。中国近年来有了更大的国际影响力，应当改变只是把注意力放在学习“发达国家先进经验”的心态，而且要更好地理解各种困境的特征以及走出困境的多样化的路径。

学者追求直接的影响力和与实践结合虽然来自不同的动力源泉，但是可以说二者是殊途同归。说到底是在经费紧张、社会信任下降和市场竞争日益加剧的情况下，学术如何生存的问题。这些问题体现在社会政策领域就是学者如何更有效地获得公众、政策制定者和执行者的信任。笔者不希望在这篇很短的笔谈中就这个问题给出单一的答案，甚至不期待所有的学者接受这样的观点，一味强调研究有实际影响才更好。就这个问题有很多争议，首先是影响的时间性。学术的社会影响不能等同于短平快、立竿见影的操作性研究。前期的“好”的影响，很有可能在后期变成了发展的障碍。例如，人们前些年津津乐道的证据为基础的政策制定或者行政数字化，近年来造成了文牍主义的不断膨胀。其次是影响的性质。基础性的研究或者理论性的研究不一定能直接和外界需求对接。但是，从澳大利亚的社会政策发展的走向来看，以满足社会需求为导向，放弃学者的“权威”自视，恐怕是重要的第一步。此外，作为发展中国家，即使是福利制度的发展相对起步较晚，也不应当把欧洲作为唯一的发展范例。澳大利亚、韩国和其他发展中国家的学者在欧洲为主导的社会政策话语中找到自己的福利制度特色和定位都是很值得关注的例子。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第5期）