政府和市场的博弈及社会制衡

梁德阔

（上海政法学院 社会管理学院； 上海 201701）

本文原载于《贵州社会科学》2014年第4期

摘要：亚当·斯密、哈耶克、布坎南等主张自发市场秩序，而波兰尼、凯恩斯、斯蒂格利茨等强调政府干预，这两派观点为研究政府和市场的博弈提供了学理基础。政府和市场既是对立也是共生关系，还有可能合谋，因此，需要在“看不见的手”和“看得见的手”之外寻找“第三只手”，发挥社会的力量。波兰尼的“双向运动”和“能动社会”阐明了社会对市场和政府的制衡作用。

关键词：自发市场；政府干预；社会制衡

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使巿场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这既是市场经济理论发展的内在逻辑，也为我国改革开放以来的实践经验所证实。如何制衡政府和市场？已有成果是从边界划分中规制政府行为和市场活动，这是基于一种观念假设：政府与市场之间是此消彼长的对立关系。事实上，政府和市场还是一种保持适当距离的共生关系。如此看来，政府与市场既有张力也有合谋，后者如经济学家吴敬琏所言的“权贵资本主义”，因此我们不宜在政府和市场的博弈中寻找制衡力量，而应发挥“第三只手”——社会力量的制衡作用。[①]

一、“看不见的手”：自发市场

秩序是人们在社会经济生活中按照一定规则进行相互作用而产生的关系，既表现为一定的客观规律，又表现为人们对一定规则的遵守。苏格兰哲学家弗格森曾把“自生自发秩序”表述为：“芸芸众生的每一个步骤和每一行动，即使在我们所谓的启蒙时代，都是在对未来茫然无知的情况下作出的。各国探索出一些典章制度，那固然是人类行为的结果，却不是因为实施了任何人类的设计。”[1]在此基础上，哈耶克明确提出了“自生自发秩序”概念，认为追求不同目标的个人会自发地形成一种秩序，尽管人们参与了这个秩序的形成过程，但秩序不是人类有意识地设计的结果。将秩序与市场联系起来，就形成了自发市场秩序，主要代表人物有亚当·斯密、哈耶克和布坎南等人。

亚当·斯密认为，一个人在追求自我利益的同时能促进社会利益的增加，正如资本家在从事投资时所考虑的只是个人利益，结果却能增加整个社会的福利。“每一个人都不断地竭力为他所能支配的资本找到最有利的使用方法。诚然，他所考虑的是他自己的利益，而不是社会的利益。但是研究他自己的利益自然地或者毋宁说必然地导使他去采取最有利于社会的使用方法。”[2]在此种情况下，有一只“看不见的手”（市场）指引着他，使他获得了他无意追求的目的。虽然这并不是他有意要达到的目的，可对社会来说并非不好。他追求自己利益的同时，也增加了社会利益，比他刻意为之的效果还更好。[3]502-503在斯密看来，人们受利己心的驱使，在实现个人利益最大化的同时也促进了社会利益的增加。这说明市场是一种自生自发的秩序，具有自我调节的功能。

亚当·斯密肯定自由竞争，反对垄断。在不违犯法律的前提下，斯密主张人们可以自由地按照自己的方式追求利益最大化，在劳动和资本方面自由竞争。斯密的自由竞争观点与其反垄断观点相一致，“垄断是良好经营的大敌”[3]185，因为垄断违反了资本流向的自然趋势，其结果是破坏了一个国家产业部门的自然均衡，甚至造成国际的敌对和冲突。为此，他提出一系列改革方案：一是通过废除学徒规章制度与居住法，实行选择职业的自由；二是通过废除限嗣继承法、长子继承法以及限制土地自由转移的规定，实行土地买卖自由；三是废除地方关税以及其他一些税收，实行国内贸易自由；四是废除关税、奖励金及对商业的禁令以及政府特许的商业垄断，实行对外贸易自由。[4]

主张自由竞争并不意味着斯密是一个无政府主义者，相反，他特别强调政府的保护性作用。根据天然自由的体系，政府要履行三项重要职责：一是保卫社会的职责，使之免受其它社会侵犯；二是保护社会成员职责，使之不受其他社会成员的侵害或压迫，或建立严格的司法行政；三是建立和维持某种公共工程和公共机构的职责。

哈耶克认为“斯密的决定性贡献，是对一个自发秩序做出了说明”[5]。而哈耶克对自发秩序的进一步贡献是，他指出人类在创造典章制度方面，有着无法克服的知识局限性和理性不及，单个人和中央机构不能完成这种“知识任务”，只能依靠市场运行中的“价格机制”。价格机制反映出市场中的供求信息，这种关键信息只以简短的符号形式传递给个人，一个人不需要获得太多信息就可以采取行动。价格机制是一种人类偶然发现的、未经理解而学会利用的体系，它是每个人无意识行动的后果，而不是人类有意识努力创造的产物。在价格机制引导下，人们往往不会清楚自己为什么如此行事。

哈耶克从自发秩序出发，倡导自由主义市场经济。市场经济是一种自由竞争的经济，任何经济主体在市场中都享有平等的自由权利，它是通过价格的自由变动来自发地调节一切经济行为。在哈耶克看来，市场是一种自生自发秩序，应当以私有制经济为基础。私有制经济越牢固，人们的权责、自由就会更加清晰，自发的市场秩序也会更加有效；反之，任何违背个体自由、私有制经济的政策法规、体制机制都会破坏有效的市场秩序。因此，他极力反对计划经济和国有制经济，认为这种经济体制不可能真正地产生自发的市场秩序，因为自发市场形成的私有制经济比少数精英选择的国有制经济更加公正、有效。[6]

哈耶克认为，政府对自发秩序的干预始终是一种不正义的行为，但是哈耶克绝不主张政府极端地放任主义，他强调政府对市场的有效监督和约束机制，应当发挥政府的宏观调控作用。在一种有序的市场制度里，市场和政府各自担负着不可替代的社会经济功能。他指出，“自由主义的基本原则”就是把市场机制、价格机制和竞争机制作为指导原则，在法律保障下实现高效竞争的政策，而不能仅仅解释为有限的国家行为。[7] 在市场不能做到的领域，政府必须发挥其不可替代的公共产品和服务供给作用，但这并不说政府就能非排他性地拥有这种权利。

布坎南更为彻底地坚持了古典经济学的自发秩序论。他继承了斯密的“看不见的手”的思想，认为市场关系中已包含了合同契约关系、财产所有权关系、政府和法律的保障关系，个人的分散行为可以通过市场协调，不需要政府力量进行整合。他认为，“在任何交易或交换中，个人参加者有一种作伪、欺骗和违约的自私自利的动机。法律、习惯、传统、道德教训等都是设计出来或演化形成以限制或控制这些短期私利的做法。只有这些制度限制成功地运用，由市场发展所形成的自发秩序才能使个体价值最大化”[8]。布坎南主张对政府机构进行市场导向性改革，认为政府机构及其工作状况的改善，不能寄希望于官僚的道德水准提高或者政府机构内部改革来实现；而是要大力引进竞争与效益机制，尽可能地发挥市场调节作用，最大效度地减少政府干预。

布坎南剖析了政府失败的几种表现形式及其根源。其一，政府决策失误。虽然政府决策比市场决策更加负责，但受多种消极因素影响，政府难以制定出台和贯彻执行一些正确的公共政策。其二，政府工作机构的低效率。政府机构的官僚主义作风和政策执行不力势必会影响政策执行绩效，这可能使正确的决策不会带来理想的效果。其三，政府的寻租活动。寻租就是通过贿赂的方式，用较低的成本获得较高的收益或超额利润。政府利用权力干预市场交易活动是寻租得以存在的基础，这会导致某些利益集团或个人影响政府部门的决策和运作，从而导致政府失败。其四，政府的扩张。主要表现为政府机构部门的���支增大和成员增加。政府机构扩张直接导致财政赤字，诱发通货膨胀。[9]

布坎南认为，补救“政府失败”应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。其一，制约政府权力。政府权力企图谋求更大的权力，这在现代政府中已经形成恶性循环，解决这种“恶性循环”的对策有：改革宪制；恢复公共部门的竞争机制和奖惩制度；修改政治技术。其二，减少福利国家的浪费。布坎南提出了财政立宪理论，探讨合理的财政体制；合理的税收结构应包括通行税、累进税和间接税；保持预算平衡，以宪法的形式确保其实现；税收支出限制；确立货币供给规则。

单纯的市场机制不能或难以实现资源的有效配置，产生功能性缺陷，突出表现在以下几个方面：一是集体非理性。人们往往从自身利益最大化的角度从事各种活动，而这些活动有时却不与公共利益要求相一致。二是非公平性。市场经济不可能带来社会发展的“帕累托效应”，更可能出现的是富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”。三是不完全性。市场机制无法克服搭便车这种“公共的悲剧”，追求利益最大化的市场主体不会提供公共产品。四是滞后性。市场调节是一种自发状态下的事后调节，其滞后性是必然的，这就造成一定程度的资源浪费。

二、“看得见的手”：政府干预

波兰尼通过引入“虚拟商品”的观念，从根本上解构和颠覆了自由市场的神话。他指出，建立在自发调节基础上的市场社会在人类历史上从未有过，“是闻所未闻的”[10]。从原始意义上说，劳动力是人作为生物体的组成部分，土地是自然环境的构成单元，货币是货物交换的虚拟符号，其本身都不是商品，也不以谋求利润的形式存在。而在现代市场社会中，人们虚构了劳动力、货币和土地的本来面貌，劳动力表现为工资形式，土地表现为地租形式，货币表现为利息形式，均以可计量的价格形式出售，这是市场经济赖以存在的基础。但是，劳动力、土地和货币的商品化过程并不是自发形成的，它们是政府权力干预和推动的结果。所以说，政府和市场是彼此界定的，恰是政府干预形成了市场经济，“国家与经济并不是分析上的互不相关的领域，而是相互建构的活动领域”[11]。

在政府权力干预下，“虚拟商品”（劳动力、土地和货币）得以实现，最终促成了土地市场、劳动力市场和金融交易市场。在西方市场化进程中，土地的商品化是一个血雨腥风的过程，是政府强力推进的结果。最典型的便是臭名昭彰的“圈地运动”。这场运动将农民的耕地强行地改变为牧场，强行地将农民从土地上赶走。可见，土地商品化绝非自发行为，而是通过强迫、暴力、革命、战争与征服，通过立法与行政压力等手段来实现的。同土地的商品化一样，劳动力的市场化也是政府建构和推动的产物。《斯宾汉姆兰法案》的后果表明劳动力市场的兴起不是自发形成的，而是制度化的结果，是通过强大的政治干预形成的。金本位制是市场经济的核心要素，也是货币商品化的集中体现。波兰尼指出，“货币不是商品；它本身并没有用处，它只能购买那些贴上了价格标签的商品。随着金本位制的解体，商品货币实际上已不复存在，货币的购买力概念水到渠成地取而代之”[10]。最终，货币的商品化仅仅是一种幻象，它深深地打上了国家的烙印。

凯恩斯从市场失灵的角度分析了政府干预经济的合理性。一是市场机制不能自动实现总量平衡，而是存在有效需求不足。凯恩斯用有效需求理论否定了市场机制能够自动实现均衡的萨伊定律，为政府干预经济奠定了理论基础。二是垄断导致资源配置的低效率。一旦行业形成垄断，垄断者就拥有了市场定价的发言权，将会牺牲消费者的利益。三是市场机制不能解决公共物品的生产。公共物品具有非竞争性和非排他性，非竞争性使得按边际成本定价的市场规则难以奏效，而非排他性导致理性的消费者搭便车。四是市场机制无法解决外部效应问题。市场机制不利于解决外部效应活动，从而使资源配置不会达到社会所要求的最佳水平。五是信息不对称。信息不对称会产生道德风险和逆向选择，掌握信息多的一方会利用这一点为自己牟取利润。六是市场不能解决社会公平问题。如果完全靠市场机制调节收入分配，就会出现富的更富，穷的更穷。

在凯恩斯看来，持续的、大规模的经济危机表明，在自由放任条件下，储蓄并不总是等于投资，总供给与总需求也并不能总是保持平衡，其原因是有效需求不足，这就需要政府干预以解决有效需求不足问题。凯恩斯认为，政府干预的主要方法是通过财政收入、财政支出、赤字预算政策来调节社会总需求、实现经济的稳定。这样，很多原先属于私人领域的事情，现在应由国家管理，如政府用改变租税体系、限定利率等办法来指导消费倾向，或者在税收不足的情况下发赤字公债来筹集财源、以增加公共投资。

但是，凯恩斯并不主张政府全面干预经济。在谈到公共投资时，他指出：“但这也不是毫无妥协折中余地，还有许多办法可以让国家之权威与私人之策动力量互相合作。……故除了消费倾向与投资引诱两者必须由中央统制，以便两者互相配合适应以外，实在没有理由要使经济生活比以前更社会化。”[12]凯恩斯的政府干预论并非要取代自由竞争，恰恰相反，他是要更好保护自由竞争，弥补自由竞争私下经济的不足，提高有效需求。因此，政府干预是有限度的，其界限是政府“提高消费倾向和引诱投资”，使有效需求与充分就业水平相适应。

美国经济学家斯蒂格利茨认为，市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才能成立，市场失灵是市场经济中的常态。竞争的缺点、公共品、外部性、不完善的市场、信息不完全、失业、通货膨胀及失衡、再分配和有效品是造成市场失灵的主要根源，前六个因素描述了市场达不到帕累托最优的一些情况，后两个因素描述了当经济达到帕累托最优时政府仍有必要干预经济的理由。在斯蒂格利茨看来，政府利用支出项目干预市场失灵的过程是一个政治决策过程，必须保证他们的意见是基于公众的利益而提出的。由此可见，斯蒂格利茨对于政府在经济中发挥作用和有必要进行干预是毫无疑惑的，但他所关心的是深层次的问题，即政府应该如何在经济中有效发挥作用。

“滞涨”打破了凯恩斯的“国家神话”，人们发现政府也会失灵。一是腐败问题。政府官员也是理性的、利己的经济人，容易受不良社会风气的熏染，做出损害社会整体利益的行为，从而诱发腐败。腐败是政府失灵最典型的表现。二是低效率问题。与企业讲效率的可能性最大相比，政府讲效率的可能性最小。也就是说，政府决策通常在结果上表现为非效率，而不论其主观愿望和舆论宣传如何。三是财政问题。政府过度干预的结果可能伴随着财政的巨大压力，突出表现为政府开支过大，赤字严重，从而引发一系列连锁的经济社会问题。四是决策失误问题。由于受信息、知识水平等限制，政府作出的决策不一定是科学化、规范化和公益化的，这充其量是一种可能性，而不一定就是现实性。

三、“第三只手”：社会力量

如何制衡政府和市场的关系？学术界多从政府和市场的对立关系加以规制。纪宝成认为，政府与市场的边界是否有一个恰当的划分，关键取决于政府的角色是否有恰当的定位。政府角色“越位”或“缺位”都将成为市场秩序混乱的根源。[13]除此之外，高尚全还强调政府角色的“错位”，出路在于“让位”。市场和企业能做而且政府不容易做好的事，政府应该让位于市场。[14]政府有效干预的前提是其作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控，但实际上，政府官员不可能超脱于市场经济而存在，大权在握的他们也可能为了谋求自己团体的最大利益而牺牲社会的整体利益。吴敬琏指出：“我国的市场经济就有落入畸形的市场经济，弄不好就会成为所谓‘权贵资本主义’泥坑的危险。”[15]权贵资本主义就是权力与资本合谋，以霸占和垄断社会的财富，断掉非权贵（尤指广大中小企业）通过勤劳与智慧公平获得财富的出路。

我们应该摆脱政府和市场绝对主义的藩篱，寻找一种超越政府和市场之外全新力量，即在“看不见的手”和“看得见的手”之外寻找“第三只手”，发挥社会的制衡作用。[②]诚如斯蒂格利茨所说：“不要把市场与政府对峙起来，而应该是在二者之间保持恰到好处的平衡，因为有可能存在许多的中间形态的经济组织。”[16]托克维尔在《论美国的民主》一书中阐述了一个重要思想，就是“以社会制约权力”，原子化的个人只有结成有机的整体，才可以有效监督政府的权力。社会通过有组织的活动唤起民众的公共意识，影响政府决策，可以形成社会对政府权力与市场行为的外部监督与制约，从而有效避免权力走向腐败和专断，防止市场出现欺诈与钻营。社会还能够替代政府和市场提供两者无力提供和不愿提供的公共产品：一方面，政府提供的是普遍性的公共产品，无法顾及个体的差异性，因而在提供某些特殊的公共产品方面鞭长莫及；另一方面，考虑到成本收益方面的因素，以营利为目的的市场主体不愿提供非营利性的公共产品，这两方面综合作用的结果导致“公益真空”的出现。

波兰尼将市场与社会之间的相互抵制过程称为“双向运动”（double movement）——“市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动”[10]。“双向运动”遵循着两个悖论性原则：“一种是经济自由主义原则，目标是自我调节市场的确立……另一种是社会保护原则，目标是对人和自然以及生产组织的保护……”[10]在波兰尼看来，如果自我调节的市场继续支配社会，社会保护运动就一定会发生。社会的反向运动以社会保护原则为基础，它是对市场侵蚀各种社会组织行为的反抗，其目标是阻止货币、劳动力和土地的商品化进程，迫使市场经济再次嵌入并归位于社会系统。为了避免劳动力遭受商品化的危害，人们要求工厂立法和社会立法；为了防止土地和乡土文化被市场逻辑支配，人们建立了土地法规和农业关税制度；为了规避货币的商品化危及制造业和生产企业，国家建立了中央银行和货币管理体系。这场运动导致了市场经济的自我调节功能失效。波兰尼明确反对市场经济宰制人类社会，反对市场破坏人类本性并将多样性的人转变为纯粹的利益计算者，不仅因为市场经济造成古老的社会关系的崩溃，同时社会关系的这种崩溃反过来也会产生非常不利的经济效应。

波兰尼所说的“能动社会”（active society）存在于经济与国家之间，它要求经济服从于社会，并受国家的监管。在市场社会中，政府通过控制社会力量增长来促进市场经济扩张，这时候它扮演着消极负面的形象；而在能动社会中，政府会以积极正面的形象出现，强化政府责任，培育公民社会，保障公民权利，使市场经济服从于公民社会。在现代社会里，市场经济被嵌入社会结构和政治系统之中，也就是说“市场经济嵌入于市民社会中，市民社会被国家建构，同时也建构了国家”[21]。

参考文献：

[1] 刘志铭. 经济思想成长中的自发秩序传统[J]. 江淮论坛，2002(1):28-34.

[2]（英）亚当·斯密. 国富论[M]（上卷）. 西安：陕西人民出版社，2001: 384.

[3]（英）亚当·斯密. 国富论[M]（下卷）. 西安：陕西人民出版社，2001: 502-503、185.

[4] 马涛. 经济思想史教程[M]. 上海：复旦大学出版社，2002:128-129.

[5]（英）哈耶克. 什么是自由主义[J]. //经济、科学与政治：哈耶克思想精粹[C]，南京：江苏人民出版社，2000:331.

[6]（英）哈耶克. 通往奴役的道路[M]. 北京：商务印书馆，1962:273.

[7]（英）哈耶克. 个人主义与经济秩序[M]. 北京：北京经济学院出版社，1991:9.

[8]（美）布坎南. 自由、市场和国家[M]. 北京：北京经济学院出版社，1989:48.

[9] 忻林. 布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示[J]. 政治学研究，2000(3):87-95.

[10]（英）波兰尼. 大转型：我们时代的政治与经济起源[M]. 杭州：浙江人民出版社，2007:59、10、112、114.

[11]（美）布洛克、埃文斯. 国家与经济[J].//斯梅尔瑟、斯威德伯格. 经济社会学手册[C]（第2版）.北京：华夏出版社，2009:567、568.

[12]（英）凯恩斯. 就业、利息和货币通论[M]. 北京：商务印书馆，1983:327-328.

[13] 纪宝成. 转型经济条件下的市场秩序研究[M]. 北京:中国人民大学出版社，2003:144.

[14] 高尚全. 市场经济条件下政府与市场的关系[J]. 中国经贸导刊，2011(16):7-9.

[15] 吴敬琏. 警惕权贵资本主义[J]. IT时代周刊，2011(1):14.

[16]（美）斯蒂格利茨. 社会主义向何处去：经济体制转型的理论与证据[M]. 长春：吉林人民出版社，1998:303.

基金项目：央财项目城市公共安全与社会稳定科研基地2012年度专项课题成果（编号2012yc0001）。

作者简介：梁德阔，上海政法学院社会管理学院副教授，博士后，主要研究方向：经济社会学。

[①]小部分学者提出了通过“第三部门”制衡政府和市场的观点，如刘志铭：《政府与市场之外：第三部门的发展与政府微观经济干预的制度边界》，《人文杂志》2003年第3期，这对本文的“社会力量”研究具有重要的启示和借鉴意义。

[②]中国社会科学院社会学研究所所长李培林研究员认为，处理政府和社会的关系，要“用好社会这只‘手’”，发挥“社会力量”。参见于春晖：《用好社会这只“手”》，《人民日报》2013年5月19日。