社会政策
发展型社会政策视角下的支出型贫困问题研究
2017-05-05 作者： 谢宇,谢建社
发展型社会政策视角下的支出型贫困问题研究
谢宇1，谢建社2
（1.华南理工大学 社会工作研究中心，广州 510641；2.广州大学 公共管理学院，广州 515006）
来源：《学习与探索》，2017年第3期，稿件为原稿，以发表稿件为准
摘要：发展型社会政策认为以收入型贫困救助为核心的社会救助体系存在着制度上的困境和救助逻辑上的矛盾，导致救助水平过低、救助成效有限等一系列问题。支出型贫困及其救助政策正是在这样的背景下逐渐受到广泛关注，然而现有研究存在着概念界定不清、救助政策简单叠加、救助理念有待发展等不足。本文基于梅志里、森等人对发展型社会政策的讨论，并结合奈特等人对贫困类型的研究，尝试着完善支出型贫困的概念，并就支出型贫困救助对象所涉及到的支出类别进行了分类，对支出型贫困与收入型贫困救助之间的差异进行了讨论，并对广州市支出型贫困救助办法进行了介绍。
关键词：发展型社会政策；支出型贫困；支出型贫困救助
社会救助有着悠久的历史，早在商王成汤时期就曾采取过赈恤饥寒的措施，被视为我国社会救助制度的雏形。历代王朝都将对百姓的救济视为仁政爱民的表现，并衍生出多种类型的救助形式，但大多以临时救济为主，缺乏长远目标与计划。《济贫法》被视为国家以立法形式系统干预和介入社会福利的开端，对贫困人群进行体系化地救助逐渐演变为一种国家对国民的责任。由国家立法的方式建立起来的全国性的社会救助制度也成为反贫困力量的重要来源。2014年2月国务院公布的《社会救助暂行办法》对我国社会救助制度体系做出了法制规范，形成了以最低生活保障制度为基础，包含特困人员供养、医疗救助、灾害救助等救助类型在内的社会救助体系，较好地覆盖各类困难人群，贫困人口也获得了较为稳定的生活保障。按照“十三五”规划，到2020年我国将全面建成小康社会。然而，由于我国人口基数较大、底子薄，我国扶贫攻坚战的压力依然巨大，形势依然严峻。此外，现行的社会救助水平整体偏低，困难群众实现自主脱贫压力较大，甚至出现了贫困现象的代际传递。
伴随着贫困与反贫困的反复较量，人们对贫困的认识也在不断发展变化。为了减少贫困问题所带来的负面影响，避免收入分配和财富分配两极分化所导致的社会失序。不同时期的学者们都对反贫困这一问题做出了积极的探索与回应。特别是，20世纪90年代中期以来，以詹姆斯•梅志里（James Midgley）提出的发展型社会政策为契机，学界对反贫困问题的认识也经历了从单一的以救助、救急为目的的收入型贫困救助，向以可持续发展为导向的支出型贫困救助理念的重大转变。
一、发展型社会政策理念对贫困问题的再认识
（一）对贫困问题再认识的必要性
1、收入型贫困救助政策的制度性困境
在贫困的界定与贫困救助问题上的认识，我国一直以收入这一“绝对标准”进行衡量，将贫困视为家庭收入无法满足其成员的温饱需求，社会救助和其他反贫困行动的目标也仅是解决温饱问题 。最为典型例子莫过于城乡最低生活保障（以下简称“低保”）标准的制定。从保障标准的划定和政策执行的情况看，家庭人均收入仍是其衡量的最主要指标。当家庭人均收入低于某一水平时，该家庭就可以享受最低生活保障。现如今，低保制度已经发展成为一套具有完整救助系统的重要社会救助制度，其反贫困作用也日益突出。
然而，现行低保制度的设计与执行过程中，缺乏对家庭刚性支出远超家庭收入承受能力，从而导致家庭实际生活水平处于绝对贫困状态的帮扶。容易形成制度性“悬崖效应”，产生社会救助的“夹心层”，使那些因家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准的家庭无法享受社会救助，从而抑制发展性消费，甚至有可能引起贫困状况的恶化，出现“交了学费难买米”、“吃药挤占吃饭”的绝对贫困状态。因此，以收入为导向的反贫困救助政策所遇到的一个重大挑战便是其执行过程中所产生的结果部分与政策制定初衷相违背。为了破解这一困境，就有必要通过新的视角对贫困问题进行重新的审视与思考。
2、收入型贫困救助政策的逻辑矛盾
在我国社会救助制度的基本框架中，救助体系的核心是以最低生活保障和特困人员供养为基础的长期生活类救助，而医疗、教育等专项分类救助均与其直接关联。换言之，只有成为最低生活保障家庭的成员或其他特殊困难人员才有资格申请相关的专项救助，享受相应的待遇。收入型救助体系的基本运行逻辑自觉或不自觉地演变为一种典型的“事后救助”。
研究已经证实，注重事后救助的模式难以让受助者真正彻底脱贫解困。从宏观数据上看，全国2016年3季度城镇及农村居民最低生活保障人数分别为1516.4万人和4556.4万人，当期退出城市及农村最低生活保障人数分别为2.3万人和107.1万人[6][7]退保率仅为1.5%和2.3%。说明低保对象长期停留在低保行列难以退出，甚至形成了对低保制度的持续依赖，从而给社会救助制度的长效发展带来严峻挑战。在微观研究领域，成福蕊通过对北京市朝阳区和石家庄市裕华区的调查显示，城市贫困家庭平均预期脱贫年份为7.7年，57.2%的家庭预期脱贫时间超过8年。收入型贫困救助政策从其实施的内在逻辑规则看，是一种“先贫困，再扶贫”的逻辑思维。作为一种权宜之计的保障性政策，忽视了困难群众的发展性支出，贫困者依靠自身力量难以脱贫致富。
3、收入型贫困救助保障水平过低
目前我国低保对象总体上只是维持最基本的温饱，低保家庭的人均收入水平远低于居民家庭的人均可支配收入。2016年3季度各省城市平均社会救济标准均值为514元/月，而最低的地区低保标准仅为373元/月。虽然近些年低保标准在不断提高，但与GDP的增长速度相比社会救助支出的提高幅度仍然较低，从国际比较看也位于较低水平[5]。我国的低保标准仅能够完全满足维持温饱的需要，“但无法满足贫困者共享经济与社会发展成果和提高生活质量的需要”。
导致我国社会救助特别是低保标准过低的原因有很多，其中的一个重要因素在于对贫困概念的理解。长期以来我国将贫困等同于生存无法维系或生活出现严重困难，而贫困者被贴上自身懒惰、福利依赖等不良标签。“在这一贫困观的影响下，低保标准和实际救助水平一直按维持低保对象家庭的最低需要而测定”。无论是马丁法、市场菜篮子法抑或是恩格尔系数法等各种低保标准的测算方法，都是以维持低保对象家庭的最低生存需要为出发点，救助标准的提高也是依据主要的物价消费指数的提升。因此，长期以来受助家庭只能维持最低限度的消费能力，而无法进行发展性的投资或消费，难以根本性地脱贫致富。
近些年，我国对贫困问题的认识不断深化，特别是2013年习近平同志提出了“精准扶贫”的概念，并就精准扶贫问题发表了一系列重要讲话。对精准扶贫进行了全面深刻阐述，形成了一个科学的理论体系。精准扶贫突出了发展型社会政策的重要性，特别是“六个精准”更是强调了通过精准的扶贫项目安排，资金精准的使用等发展性手段，找对“穷根”，从根本上实现贫困者自立自强，杜绝贫困现象的代际遗传。按照“精准扶贫”的理念和要求，社会救助政策需要从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目的。通过社会救助政策的实施，增加贫困对象参与经济社会的能力，改善生活状况，提供更多的发展机会，共享社会发展成果。
（二）以发展看待反贫困救助政策
随着现代社会的不断发展，人们以贫困救助为代表的社会福利政策的观点也在不断转变，组织化和制度化的社会福利逐渐成形，个人、家庭之外的社会福利机构开始承担部分的福利责任，不仅如此，社会福利机构的参与也刺激了政府对社会福利的介入和干预。梅志里认为，这种组织化和制度化的社会福利有三种路径，分别是社会慈善、社会工作和社会行政[2]16。值得注意的是，社会行政强调本国政府对国民的公共福利承担责任，并尝试建立一个福利国家，为国民提供一系列、全方位的公共服务，以增进社会福利。然而，政府对国民福利的干预并没有带来广泛的繁荣，却伴随着贫困人口的持续增加以及城市功能的不断衰竭。传统组织化和制度化的福利路径的缺点已经显现，发展型社会政策开始浮出水面。在实践中，梅志里主张社会投资导向型的社会福利政策，发展型社会救助政策实质是要投资于人力资本，投资于就业和创业计划，投资于社会资本，投资于资产发展，消除经济参与的障碍，投资于成本效益高的社会计划。发展型社会政策就是社会投资政策，不仅可以改善贫困者的福利状况，而且也能改善广大社会成员的福利，从而促进经济与社会的协调发展。
受国外发展型社会政策理念和国内传统收入型贫困救助政策弊端的双重影响，国内学者提出了“发展型社会救助模式”等概念，从基本权利、生活质量和发展机会等多角度来定义贫困，通过对贫困问题的再认识，拓宽了贫困研究的领域，由单纯研究收入型贫困向支出型贫困转变[18]。然而，现有的这些研究多以政策内容的描述性研究居多，对支出型贫困的基本概念界定依然存在不足，且缺乏对支出型贫困类型的理论分类。因此，有必要对上述存在的问题进行更为系统的研究。
二、支出型贫困的概念界定与基本类型
（一）现行支出型贫困概念的缺陷
2011年上海市人民政府工作报告中首次出现“建立家庭支出型贫困预警和综合帮扶机制”[19]，此后，支出型贫困逐渐出现在各研究报告和救助政策中，其概念所包含的内容繁多，但概括起来无外乎两点：
第一，强调以家庭刚性支出为单位进行测量。与收入型贫困一样，几乎所有的支出型贫困核贫对象都是以家庭为单位，在一定时期内测量家庭支出与收入之间关系。贫困往往指一定时期内家庭的支出水平必须大于家庭收入水平，也就是通常所说的“入不敷出”。值得注意的是，与收入型贫困所测量的家庭收入不同，支出型贫困是以家庭支出水平作为基本的测算单位。对于传统的收入测算而言，只要家庭以合法方式获得的收入，无论其形式、数量和来源均可以被直接计入家庭总收入，最终平均分配至每一个家庭成员，并以此判定家庭的贫困状况。而家庭支出的类型则更为多样，对于何种类型支出应该予以保障的争议也更为繁杂。因此，一般可以将其划分为刚性支出和弹性支出两大类型。刚性支出指的是那些不能改变或通融的家庭支出，是为了满足家庭成员生存、发展，维持家庭结构稳定所必须开支的那一部分消费。目前学界比较认可的是将家庭刚性支出纳入支出型贫困救助的保障范围之中。这类支出主要包括基本衣食住行、医疗救助、养老殡葬以及突发事件所需要的必要开支。廊坊、广州等地将重大疾病或慢性疾病、子女就学、突发性事件、维护基本生活等原因造成必须支付货币的支出视为刚性支出。而弹性支出则与刚性支出不同，其消费的弹性系数较大，不仅包含了娱乐、社交等内容，而且还包括教育、保健等用于维持或投资于人力资本发展的发展性支出。
第二，强调家庭实际生活水平已处于“低保线”之下，因刚性支出导致的家庭困难是一种绝对贫困的状态。支出型贫困要求家庭刚性支出必须是在一段时期内高于家庭收入水平，并导致家庭短期内依靠自身力量无法摆脱贫困状态。上海市、杭州市、廊坊市、乐清市等地���出台的支出型贫困家庭救助办法或暂行办法时，均对刚性支出持续高于收入的时间段进行了限制。以《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》为例，其对因病支出型贫困家庭的救助资质做出明确的规定，要求“实际生活水平低于本市最低生活保障标准的家庭”。
正是基于以上两点的认识，学界普遍将支出型贫困理解为，“由于家庭成员出现重大疾病、突发灾祸、子女就学等原因，导致家庭刚性支出远远超出家庭承受能力，并在一定时期内实际生活水平低于当地最低生活保障标准的生活贫困”。
应当承认，现阶段学界和政界使用的支出型贫困的概念，与原先以单一收入为衡量指标的收入型贫困相比有了长足的进步。但是，这一概念从本质上而言无非是对传统收入型贫困概念的“同义替换”或补充。
首先，从测算单位看两者并无差异。两者均是以家庭为单位，对家庭的收入或支出进行衡量。其次，从测量标准看两者并无本质区别。支出型贫困仅是对原先家庭收入测量的方式的改进。在衡量家庭收入之前先减去家庭刚性支出的部分，将余下的家庭人均收入与当地的低保标准进行比对，从而确定贫困救助的对象。再次，从贫困救助理念上看两者并无不同。二者均属于传统的社会行政，缺乏发展型社会救助政策的理念。发展型社会救助政策实质是要投资于人力资本、教育和医疗保健，提升贫困人口的“可行能力”，最终实现全民福利水平的提升。然而，从上海、杭州等地支出型贫困所覆盖人群及救助内容来看，绝大多数的地区仅把因疾病开支引起的支出型贫困家庭纳入生活救助的范围，少部分地区将子女上学、交通事故等意外事件引起的支出型贫困家庭纳入临时性救助范围，缺乏对长久人力资本发展提升的支助。最终导致支出型贫困的概念仅仅是将贫困从低保人群扩大到部分支出超过收入的低收入人群。在制定支出型贫困救助政策时则容易出现与其他救助政策相抵或简单叠加的问题。在此概念下的支出型贫困救助和临时救助政策之间的区分度也十分模糊。为此，有必要基于发展型社会政策的视角对支出型贫困的定义加以完善，使其能够更好地发挥其功效，促进全民福利水平的提升。
（二）发展型社会政策理念下的支出型贫困
贫困研究的通常做法正如收入型贫困线的划定一样，利用给定食品贫困线，并假定一个非食品支出对食品贫困线的比率，就可以直接得出一条绝对贫困线。当绝对贫困线与家庭人均收入进行比较的时候就可以确定这个家庭是否位于贫困线以下。这样划分方法假设那些收入高于贫困线以上的人，他们的实际生活水平一定会高于贫困线以下的人。然而，事实上我们经常看到的现象是有些人的收入高于贫困线，而其消费则低于贫困线[25]，而有些人因为刚性需求导致其消费虽然高于贫困线，但其实际生活水平却远低于贫困线以下的群体。因此，以收入标准衡量，他们被划定为非贫困人口，而以消费标准衡量，他们却是贫困人口。因此，约翰•柰特（John Knight）等人通过综合考虑收入标准和消费标准，对中国城镇的贫困类型进行了划分，并把中国城镇贫困分为三种类型，即持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困。
如图1所示，P代表支出；R代表收入；OE为收支平衡线；PL1代表收入贫困线；PL2代表支出贫困线。奈特等认为，如果在某一时期，人们的收入和消费都低于贫困线，即位于图中A区域当中，那么他们就是“持久性贫困”人口。处在C区域的家庭，支出在贫困线以上，而收入在贫困线以下，这类家庭收入虽然较少但支出较高，被称为“暂时性贫困”。这两类贫困人群一直都是我国政府低保救助和其他各类转向救助以及临时救助所重点关注的对象。此外，奈特等人提出了一个新的贫困概念，“选择性贫困”（voluntary poverty）。有的家庭虽然有高于贫困线的收入，但是由于过去或未来有着特殊的支出需要不得不将其现在消费压低到贫困线以下。也就是说，他们成为贫困户是在既定的现期收入情况下对消费和储蓄进行选择后的结果。但是，奈特等人忽视了支出和收入都位于贫困线以上的家庭，将该群体默认为非贫困的正常家庭。事实上，即便是收入和支持均位于贫困线之上的家庭也并非不存在贫困问题。
段培新在奈特的研究基础上，考察了支出和收入相对贫困的问题。EF表示支出相对贫困线，EG表示收入相对贫困线。位于D区域的家庭就被细分为两个不同的类型，其中d2家庭的收入大于支出属于正常低收入家庭。而位于d1的家庭由于收入高于贫困线,被排除在社会救助之外，但其刚性支出导致其“入不敷出”的现象，段培新将其视为“支出型贫困群体”。在已有研究的基础上，本文认为支出型贫困群体应当由B和d1区域两部分构成。
在不考虑相对贫困线EG的情况下，奈特等人将位于B区域的家庭视为选择性贫困，认为该部分人群成为贫困户的原因在于在既定的现期收入情况下对消费和储蓄进行选择后的结果。然而，当我们对收入相对贫困线进行考察时就会发现，那些位于B区域中的低收入家庭，他们之所以选择抑制当期支出的主要原因并非在于选择储蓄，更有可能的情况是，该群体是该群体为了满足过去或未来某些特殊的刚性需求，而不得以减少消费，导致家庭实际生活水平低于绝对贫困家庭。正如上文所讨论的那样，刚性支出是那些不能改变或融通的家庭支出，是为了满足或维系家庭成员的生存状况，所必需的支出。既然对于B区域的家庭而言，刚性支出是无法替代的或弹性系数很低，那么为了支付刚性需求的消费，他们不得不选择降低弹性支出。而这些弹性支出往往用于投资于人力资本、教育和医疗保健领域，被视为发展性的支出。按照森的观点，发展型支出的降低必然会影响贫困人口可行能力的下降，不仅会导致贫困人口无法自主脱贫，而且会引起社会整体福利的丧失。因此，以发展型社会政策作为起点来看待支出型贫困，就要保障贫困人口的发展性支出，提升该群体的可行能力。
因此，发展型社会政策视角下的支出型贫困指的是：家庭收入虽位于贫困线之上，但由于刚性支出的存在，家庭在进行消费决策的时候，通过减少弹性较大的发展性支出，使总体消费水平压低至贫困线以下，或家庭支出长期高于收入，导致家庭实际生活水平处于绝对贫困状态的现象。
（三）支出型贫困救助的两种支出类型
由于之前支出型贫困概念界定上的模糊，不仅导致了政策制定过程中概念使用的混乱，而且导致了支出型贫困救助政策在选择支出类型上的混乱。如表1所示，各级地方政府在制定支出型贫困救助政策时缺乏统一、科学的标准，主要集中在对重大疾病和助学的救助领域。
1.维持性支出
维持性支出是指，家庭及其成员为了维持基本生存，所需要的消费开支，包括了基本的衣食住行、医疗救治、养老殡葬、突发灾害事件等维护基本生存所必需支付货币支出的总和。
2.发展性支出
发展性支出是指，家庭及其成员为了实现自主脱贫，寻求发展所需要的消费开支，包括子女教育、就业培训、健康保健等促进发展所需要支付货币支出的总和。福利经济学的研究指出，对于穷人及其孩子所投入资源的边际收益高于其他投资。然而，在缺乏发展性支出的情况下，穷人没有足够的资金投入于提高他们自己和他们孩子的能力。因此，支出型贫困救助与传统收入型贫困救助相比，核心的差异就在于对困难家庭在发展性支出领域的资助。支出型贫困救助应当重视对贫困家庭的人力成本、健康保健领域的投资，具体的表现就是提升对家庭发展性支出的救助力度，促进贫困家庭成员积极就业，提高贫困者的劳动技能，改善贫困者的健康状况，从整体上提高贫困人口参与经济竞争的能力。具体而言，发展性支出应当包括以下几个方面：
第一，就业培训。针对体格健全，具有工作能力的困难群众进行技能培训的支出。这类人群失业、就业困难或收入较低的主要原因在于缺乏必要的工作技能，但自身具备基本的工作能力。对这些人进行技能培训能够获得巨大的回报，并从根本上帮助该群体脱贫。
第二，健康保健。在此需把健康保健和医疗救治区分开来。医疗救治是维持贫困家庭成员生存所需要支付的必要医疗支出，属于维持性支出范畴。而健康保健指的是，如果贫困家庭得不到及时的医疗支助，他们会落得永久性健康损坏。因此，保持基本的健康保健性支出，能够防止家庭成员出现更为严重的健康问题，避免家庭陷入因病致贫的困境之中。此外，健康保健还包括对贫困家庭子女、老人的健康照料，解决困难家庭的后顾之忧。
第三，子女教育。发展性支出将更多的注意力集中在对贫困家庭子女的训练与培育上。贫困家庭的孩子正处在最佳的学习、发展阶段因此有许多方面是可以提供投资的最肥沃土壤，而困难家庭正处于最大的困难中，所以对他们的子女应当予以充分的帮助。
（四）支出型贫困与收入型贫困救助的差异
与传统的收入型贫困相比，支出型贫困在救助理念、救助目标、救助形式、救助对象及覆盖人群等方面存在很大的不同。
1.救助理念不同：从解决个人温饱到改善社会福利
收入型贫困救助的核心的理念在于，强调政府对国民公共福利的有限责任。对福利依赖问题的担忧一直困扰着社会救助体系水平的整体提升。贫困问题大部分时候等同于无法满足温饱需要，而社会救助等反贫困措施则仅限于解决温饱问题。
支出型贫困救助的核心理念主张社会投资导向型的社会福利政策。社会福利体系不仅要关注贫困人口的生存问题，更要关注他们的发展性需要。通过投资于就业和创业计划，投资于人力资本，投资于公共卫生医疗保健等领域，消除贫困人口经济参与、社会参与的障碍，从而改善贫困人口的福利状况，实现充分就业、充分融合，并最终改善广大社会成员的整体福利。
2.救助目标不同：从保障生存到促进发展
收入型贫困救助的目标往往局限于满足受助者基本的生存保障。社会救助主要的任务在于“托底线”和“救急难”。
支出型贫困救助目标往往更加多元化。其主要目标包括，预防贫困风险、降低社会排斥以及实现自主脱贫等。支出型贫困救助首要的任务就是预防刚性支出对困难家庭造成的贫困风险，避免其因为自身资源的不足而陷入贫困之中。其次，支出型贫困还致力于降低社会排斥对社会弱势群体的影响。贫困不仅仅是收入低下，更是社会性的排斥，尤其是贫困者在社会关系、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况。支出型贫困救助通过对人力资本的投资，提升贫困者的可行能力，实现降低社会排斥促进社会融合的目标。最终，支出型贫困救助要帮助有能力摆脱贫困的家庭实现自主脱贫，避免贫困现象的代际延续。
3.救助形式不同：从事后补救到主动发现
收入型贫困救助的形式以下游干预和事后救助为主。只有当个人或家庭因为某些原因陷入贫困、无法维持基本生存时，政府才对符合条件的困难群众予以救助。是一种亡羊补牢式的事后补救和“下游干预”的救助形式。
支出型贫困救助的形式以主动发现、及时救助为主。救助部门整合社会救助力量，通过大数据系统，变“被动登记”为“主动发现”。对遭遇突发事件等意外原因导致的基本生活陷入困境的家庭或个人给予及时救助，努力实现对困难群众的精准识别、精准救助，引导各类救助资源的优化配置。
4.核贫机制不同：从收入核算到支出核算
收入型贫困救助假设存，家庭成员需要最低水平的食物、住房、衣服消费才能生存下来，通过定义最���需求并将其与价格相联系，就可以构建出一条绝的最低贫困线。再通过考察家庭人均收入与最低贫困线的关系，低于最低贫困线的则纳入救助保障体系，高于贫困线的则被排斥在救助政策之外。
收入贫困线是度量贫困的一种有用的方式，但这种度量只关注最低消费需求，缺乏有关贫困人口的健康、教育、就业等其他需求的满足。因此，支出型贫困救助的核贫机制是根据不同家庭的不同支出需求，满足贫困家庭的个性化发展性需要，实行有针对性的救助。
（五）广州市支出型贫困救助的主要做法
基于发展型社会政策的理念，广州市于2016年12月出台了《广州市临时救助暂行办法》（简称《办法》），对支出型贫困救助的原则、内容和救助方式进行了积极探索，努力形成覆盖城乡的支出型贫困救助体系。该体系主要有三个特点：
1、广覆盖、多层次
广州市支出型贫困救助对象覆盖范围广，并根据家庭经济状况和支出原因采取分类、分层救助。首先，支出型贫困救助的范围不仅包括本市户籍居民及其共同生活和共同居住的家庭成员，而且将生活无着的流浪、乞讨人员纳入保障范围。其次，支出型贫困救助体系与低保制度和临时救助制度紧密衔接，形成了一套完整的社会救助体系，重点对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或由于保障其基本生活和基本权益的刚性支出导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖、未能及时救助或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的个人或家庭给予的应急性、过渡性救助。最后，致力于搭建政府救助、社会帮扶、家庭自救相结合的三位一体的救助系统。政府财政资金作为支出型贫困救助的核心，通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。同时鼓励公益慈善组织、社会工作服务机构、企事业单位、志愿者队伍等社会力量利用自身优势，在对象挖掘、专业服务、发动社会募捐等方面发挥积极作用[21]。
2、维持性、发展性支出并重
按照《办法》的规定，因教育（含就业及职业技能培训）、医疗、住房、残疾保障等刚性支出超出其家庭经济承受能力，经其他社会救助后仍然生活困难的广州市户籍居民及其共同生活和共同居住的家庭成员，可以申请支出型临时救助[21]。教育、医疗、住房、残疾保障四大类支出既有维持性支出，又有发展性支出。首先，教育支出不仅包括义务教育阶段的刚性支出，而且涵盖了学前教育保教费、普通高中、中等职业技术学校、普通高等教育的学历教育学费和住宿费支出，并将基本职业技能培训的支出纳入社会救助的范围，充分考虑贫困人口人力资本发展性需要。其次，住房保障支出不仅对城镇无住房家庭予以基本的住房救助，而且涉及危房改造、住房补贴等一系列发展性支出。再次，残疾保障支出不仅对日常康复治疗和配备康复器具所需维持性支出予以救助，而且对残疾人特殊教育、健康保健等发展性支出予以补助和支持。
3、民政牵头、多方联动
市民政部门作为牵头部门，负责统筹开展全市支出型贫困救助工作。全市各级教育、财政、人力资源和社会保障、公安、城管、住房城乡建设、来穗人员服务管理等14家单位配合实施。
三、讨 论
虽然近些年支出型贫困的字眼越来越多地出现在各级政府的各种报告当中。上海、北京、江苏、广州等地陆续出台了对支出型贫困家庭的救助办法，积极探索支出型贫困救助模式。学者们也都从理论、模式、制度设计等多个角度对支出型贫困救助政策展开了讨论，但是正如前文所提及的那样，支出型贫困及其救助政策并没有成为一个独立的概念或一种新的社会救助政策。不少地方政府在制定支出型贫困救助政策时，将其等同于临时救助制度中的一部分，仅作为现有社会救助体系的一个补充。以上的研究和实践模式的探索依然缺乏发展型社会政策的视角。
本文基于对发展型社会政策的讨论，并结合奈特等人对中国城市中贫困类型的研究尝试着完善了支出型贫困的概念，对支出型贫困救助对象所涉及到的支出类别进行了分类，指出了支出型贫困与收入型贫困救助之间的差异。然而，完善支出型贫困救助政策，建立以家庭支出为基础的家庭困难程度评估与救助机制依然任重道远。首先，各级政府对贫困问题的认识要有所改变。贫困不仅仅是某些家庭收入不足的问题，更是困难家庭由于缺乏技能培训、健康保健等发展性支出所引起的可行能力下降，引起社会整体福利丧失的发展问题。其次，支出型贫困救助政策应当从“补缺型”救助转向“发展型”救助。贫困救助政策不仅要保障贫困人口的生存问题，更应当以促进社会发展为己任，实现包括促进就业、提升健康水平等其他的经济社会效益。再次，以大数据技术为依托，建设核算系统信息化平台，对困难群众的家庭支出进行精准核算和预先判断，实现贫困救助的主动发现机制。最后，整合市场与社会的力量，共同促进支出型贫困救助体系的完善与社会救助工作开展。政府的财政投入是支出型贫困救助体系的中坚力量与保障，同时要注重市场对社会救助资源配置的关键作用，强调民间团体、私人机构等社会力量的整合，共同促进支出型贫困救助体系的完善，以健全社会保障体系，促进社会和谐稳定。
十八届三中全会《决定》提出了“更好保障和改善民生、促进社会公平正义”的要求。“改善民生”意味着必须要随着经济和社会的发展而不断提高民众在各个方面的生活水平，特别是困难群众更应当享受社会发展的成果，如何通过发展型的社会政策，建立起一套以支出型贫困救助为核心的社会福利体系，仍然是当今中国政策制定者和研究者们所面临的重大难题。
注释 略
基金项目：
广东省哲学社会科学规划项目，项目编号：GD15YSH02；广州市社会科学界联合会2016年“羊城青年学人”研究项目“广州农民工融入城市研究”（16QNXR24）；第58批中国博士后科学基金面试资助项目，项目编号：2015M582376
作者介绍：
谢宇（1987—），男，社会学博士，华南理工大学社会工作研究中心讲师，硕士生导师，城市社会学
谢建社（1959—），男，社会学博士，广州大学公共管理学院教授，博士生导师，发展社会学
责编：ylc
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