价值暧昧抑或目标分异——当下中国的家庭政策及其供给机制分析

陈映芳

原文刊于《社会》2020年第6期。

摘要：本文力图对中国家庭政策中存在的价值混乱现象、政策供给中主体间的立场分异等问题进行分析。通过对“家庭”内部关系的区分，对法规不同属性的确认，以及对广义的家庭政策的供给机制的分析，说明20世纪80年代以来的家庭政策存在对纵向代际家庭和横向婚姻关系的双重原则。另外，在国家强化家庭责任，将家庭设置为重要的福利供给主体的制度背景下，地方政府以私法为法律框架，在市民社会权供给中多采取“家—户”治理的策略。因此，家庭政策不仅具有家庭化的功能，同时也具有“去家庭化”的实际效能。

关键词：家庭政策；家庭化—去家庭化；价值原则；政策供给机制；“家—户”治理

在今年发布的《中华人民共和国民法典》中，国家以既有的包括婚姻法、继承法、收养法等在内的家事法律为基础，结合社会发展需要，正式颁布了“婚姻家庭”编（民法典第五编）。引人注目的是，关于协议离婚，新法规加入了“三十日冷静期”的限制性条件。消息一经公开，立即引发社会热议，其中不乏质疑和反对的声音。

有关“离婚冷静期”的入法问题，自2018年民法典草案面世以来，历经全国人大常委员的三次审议，其间民众也持续地表达了各种反对意见。最后出台的正式法规对这一条的坚持，可以视为体现了提高离婚门槛的国家意志。但是，对于这一条看似以家庭主义为价值宗旨和以维护婚姻家庭稳定为目标的法规的立法意图，立法者在面向公众所作的意义阐释中却语焉不详。比如，最高法院副院长李少平在接受采访时，将设置限制性条件的目的解释为为了帮助人们更慎重地行使离婚权利。这种说法是以当事人可能存在的理性行为能力不足为由，对个人主义原则和家庭主义原则的价值分歧作了模糊的处理。这显示了立法主体的某种尴尬：即使有以法律手段降低离婚率的主观意图，却不能或不宜旗帜鲜明地主张以限制个体离婚权的方式来申张家庭主义原则。

相对于官方对维护家庭稳定的政策目标这样一种模糊的说明，各种反对意见则较为清晰地表达了对个体权利（离婚自由和离婚申请人免受家暴威胁的权利）和当事人具备理性选择的行为资格的主张。一些网民还认为，抬高离婚门槛的新政策不仅无助于维护家庭稳定，相反，还可能会降低人们的结婚意愿，导致社会的去家庭化。

政策目标的混淆不清一直是中国家庭政策研究的主要问题之一（陈卫民，2012）。本次立法实践再一次显示，不同主体对于具体的婚姻家庭法规的立法目标，存在认知和预期的诸多分歧。如何理解中国婚姻家庭法规背后存在的某些价值暧昧现象、国家与民众间如此显著的立场分歧，以及政策目标与功能之间可能存在的种种实际错位？对于这些问题，本文试图从对政策文本和政策供给机制的分析入手，对政策现象背后的逻辑作出相应分析。

关于家庭政策

（一）“家庭政策”与“家庭化”“去家庭化”

在社会政策研究领域，狭义的家庭政策是指明确以家庭为对象，并以支持家庭为宗旨的社会政策。广义的家庭政策则为涵盖国家及地方政府出台的各种对家庭制度起到规范作用的法律，以及可能影响家庭生活的各类政策。这样的家庭政策可能是显性的，也可能是隐性的（相关政策对家庭生活的影响很可能是非目标性的，也即预期外的政策结果）（Zimmerman，1995）。

战后以来，在先期现代化的经济发达国家，一方面普遍出现了个人主义意义上的社会私性化趋势，另一方面，在重新复兴的家庭主义中，以家庭为支持对象的社会政策越来越受到各国政府的重视。家庭政策也经历了从国家在家庭之外对市场和社会的干预以弥补家庭功能，到投资人力资本，支持家庭，建立发展型家庭政策以增强家庭功能的转变（吕青，2013）。这样的“家庭政策”以家庭福利为主要形式，以资源再配置、鼓励生育、家庭照顾、促进性别平等为功能目标，对家庭资源和家庭行为直接产生影响。在家庭政策的框架下，国家、企业、社会对家庭的支持通过立法被制度化，内容涵盖家庭照顾、生育/抚育/教育、养老等多个方面。

围绕家庭政策的目标及实际功能，学界通常有与“家庭化”或“去家庭化”相关的判断和评价。作为学术性概念，“家庭化”和“去家庭化”在国际福利政策研究领域主要被用以研究个体—家庭关系的支持效能——在政策干预下个体对家庭关系的依赖性，尤其被用以测量年轻人和女性对家庭的依赖程度（Lohmann and Zagel，2016）。区别于“家庭主义”或“去家庭主义”这样的概念，在政策研究领域，家庭化和去家庭化的关系并不是相互对立的。对公民个体的支持和对家庭关系的支持被认为是家庭政策需要保持相对平衡的两个不同面向。

不过，在实际的研究中，家庭化和去家庭化概念的运用并不局限于政策效能评价，往往还扩展到对国家、市场及社会各种力量之于个体—家庭关系的规定及影响的说明。因为在政府之外，市场和社会同样是福利供给主体，尤其是在东亚各国，家庭本身一直扮演重要的福利供给者角色。

在中国，对于人们的生活而言，广义意义上的家庭政策具有比其他国家更为重要的地位（Burns，1983）。国家对家庭生活的干预在国际学术界常被提及，如以政治动员的方式提高妇女地位，强制安排妇女参与生产劳动和限制生育等。另外，还有如居主导地位的国家市场承担了住房等大宗公共产品的供给主体，等等（Izuharaa and Forrestb，2013）。这些都构成了影响个体—家庭关系的特殊力量。相对而言，当前中国学术界对家庭化和去家庭化概念的运用更为宽泛，除了婚姻家庭政策、福利政策等领域的研究外，这些概念还涉及对价值观念层面的传统家庭主义及新家庭主义等的讨论，以及对当代中国社会史中家庭结构和家庭地位的变动状况的描述和诠释。

（二）家庭政策的价值导向

在当下世界各国的家庭政策中，儿童权益保障、性别权利平等的价值取向和政策目标是最为普遍的基本特征，其中，狭义的家庭政策以社会个体化和福利国家的社会保障体系为背景（国家承担国民基本养老保障、儿童福利、妇女基本权益保障）。国家在保障公民个体基本权益的同时，通过家庭政策维护家庭整体利益，并对个人—家庭关系作出调整。

在中国，自近代以来，国家通过现代立法来促进家庭制度现代化的实践始于清末。从清末、北洋政府再到民国的《民法·亲属编》，在各次的立法讨论中，学界和立法参与者对于中国的现代家庭制度是该以“个人主义优先”为原则，还是以“家庭主义优先（家属主义优先、家族主义优先）”或“国家主义优先”为原则，对传统的家族主义价值和制度应该如何评价，又应该怎样保存和废除等问题，一直存在分歧或争议。这期间虽然有妥协和反复，但个人权利的逐步确立和家庭制度的逐步民主化、现代化是基本的变革方向。

1949年以来，中国的家庭制度在不同历史时期经历了价值目标的重大转变。其中，个人主义和国家主义之间的徘徊在部分历史时刻走向了极端，对个体、社会和国家都产生了消极影响。其背景中不乏国家和社会之间的价值博弈。20世纪70年代末80年代初，中国曾出现一个由自下而上与自上而下良性互动而形成的家庭化的社会转变过程（陈映芳，2015）。而90年代的经济体制转变和市场化运动不仅进一步推进了社会生活保障的家庭化，还带来了国家主导的家庭主义意识形态的复兴。邓小平在著名的1992年南巡讲话中特别提到：“欧洲发达国家的经验证明，没有家庭不行，家庭是个好东西。都搞集体性质的福利会带来社会问题，比如养老问题，可以让家庭消化。欧洲搞福利社会，由国家、社会承担，现在走不通了。老人多了，人口老化，国家承担不起，社会承担不起，问题就会越来越大。我们还要维持家庭。全国有多少老人，都是靠一家一户养活的。中国文化从孔夫子起，就提倡赡养老人。”（中共中央文献研究室，2004：1338）到2015年，中国国家主席习近平更是对家庭价值之于民族文化和国家发展的意义作了进一步的阐发：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风，紧密结合培育和弘扬社会主义核心价值观，发扬光大中华民族传统家庭美德，促进家庭和睦，促进亲人相亲相爱，促进下一代健康成长，促进老年人老有所养，使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”

国家对家族主义的倡导，在曾经致力于批判、抛弃儒家传统以实现国家现代化和经济发展的东亚各国并不鲜见。日本和韩国都曾由国家主导对家庭制度进行重构，并以公私分域（将家庭归于私领域）、性别分工（让女性专事家庭内劳动）等方式强化家庭对于国家工业化目标的辅助功能。此外，如新加坡的李光耀也曾在世界上高扬“亚洲的价值”的家庭主义，他1994年的演讲“家庭的纽带——东洋成功的因素”高度肯定家庭对于国家发展的有用性。新加坡于1996年正式出台了《赡养父母法》（Maintenance of Parents Act）。这样一些具有自我东方主义化意味的意识形态调整，选择性地结合了现代及传统的家庭理念。家庭主义与国家主义的整体本位的价值规范，以及家庭对于国家的功能有用性，被国家理性地吸纳进民族主义的意识形态。但这样一种家庭主义也受到了国家主义和个人主义的夹击。随着国民福利制度的普及和消费时代的到来，东亚式的家庭主义意识形态已经越来越难以应对社会的个体化趋势。近年来，如何调整国家和家庭的关系，加速建立“由国家支持家庭”的家庭政策体系，正成为东亚各个国家和地区挽救日趋严重的家庭危机的重要策略（陈映芳，2018）。

（三）如何理解当下中国的家庭政策

相比于东亚其他各国，中国的“国家—家庭—个体”关系在20世纪50年代至70年代曾经历了不同的演变历程，这构成了当下家庭政策供给体制的历史背景。其中，尤其值得注意的是，自1949年以来，在以政治伦理形式介入家庭亲密关系的同时，国家以法律的形式对家庭成员间的抚养/赡养义务作了规定。1950年的婚姻法第十三条明确规定：“父母对于子女有抚养教育的义务；子女对于父母有赡养扶助的义务；双方均不得虐待或遗弃。”此法规不仅区别于战后世界各国的赡养法，即便相对于民国的亲属法，事实上也强化了个体与家庭之间关系的强制性（陈映芳，2010）。另外，涉及“家庭”的边���问题，在国家没有出台正式的“家庭法”或如民国那样的“民法新属编”的情况下，国家在不同时期灵活地对“家庭”“亲属团体”，以及个体—家庭关系的属性及功能作了弹性化操作的政策安排。比如，在单位制中，个体作为不同性质的职业团体的“单位人”或“家属人”，可以从国家获得种种不同的福利资源的配置（陈映芳，2010）。又比如，在20世纪50年代至70年代中期实施的阶级路线中，虽然“阶级”观念本身具有非亲缘共同体，甚至去家庭化的属性，但随着“家庭出身”的身份化，以及“社会关系”（亲属网络）被纳入政治审查体制，个体与原生家庭及其亲属团体的关系事实上也被延伸到婚姻家庭法之外的制度空间，成为直接影响个体和家庭获得身份地位及公共服务资源的重要因素。除了这些制度之外，由于国民户籍身份的属地化、差异化，地方政府同时也成为公民社会权的主要供给主体，因此，人们不仅因为国家总体发展需要而被纳入不同的家庭政策对象群体，也更可能会因为各地政府根据具体条件和目标需求而颁布的种种地方性法规而被安排到不同的政策体系中。

这样一些历史和现实的复杂情景给研究者理解中国家庭政策背景的价值倾向和功能目标带来了相应的困难。已有学者指出，中国的婚姻家庭法律在宪法层面呈现了在国家主义与个人主义之间徘徊的特征（唐冬平，2018）。在近几十年来重构家庭制度的过程中，虽然有非常活跃的法律和公共政策的持续供给，但其背后的价值立场不乏混乱，尤其在个体价值和家庭价值之间，以及女性权利平等等问题上，表现出摇摆不定和具有功利性特点的国家主义立场（吴小英，2012）。

不同的价值源于不同的社会需求及文化框架，政策的摇摆还可能体现了决策主体在价值理性和工具理性间的不同选择。我们需要对决策主体的利益需求、政策目标预期，以及社会行为体间的价值博弈等作具体的考察，据此对政策的供给机制进行分析。

对于经验研究而言，如“国家主义—家庭主义—个人主义”这样的价值分类，还有如“国家—家庭—个体”关系这样的分析视角，其中隐含的普遍化的观念分类，以及对行为主体和政策对象所作的概念化区分，并不足于涵盖并解释具体社会时空中的政策现象。另外，关于“家庭政策”研究，目前国内学界存在几种情况值得我们关注和反思。（1）“家庭政策”在国际学术界多指国家以支持家庭为宗旨的社会政策。而严格来讲，中国还没有建立起以家庭为基本单位的长期家庭政策和制度安排，政府也一直没有公开明确承认中国实行了家庭政策（胡湛、彭希哲，2012）。目前，关于中国发展型家庭政策的讨论意见还多是围绕应然的呼吁主张及政策体系建设路径等展开。（2）作为成文法规，《婚姻法》曾是中国自1950年起数十年中最重要（甚至可以说是唯一）的狭义的家庭政策。它也因此一直是国内外学者研究当代中国婚姻家庭关系演变的最重要的制度文本。近年来家庭政策研究迅速兴起，研究者根据主题需要，开始将各种相关的政策纳入分析范围，但其研究议题主要围绕社会政策展开，与婚姻/家庭相关的国家法律多成为法学界的研究对象。家庭政策研究领域或多或少存在着法律研究与政策研究相分离的现象。（3）人口学、政策学、社会福利研究等成为家庭政策研究最活跃的学术领域，相对而言，社会学如何介入相关的讨论尤有可期待的学术空间。

“国家—家庭—个体”关系一直是笔者思考中国当代家庭问题的基本框架，在本文中，它依然是考察和分析家庭政策的一个视角。进一步地，我们将作为政策供给主体的“国家”区分为国家和地方政府（地方国家）。涉及具体的政策分析，参考广义家庭政策的框架以及政策科学中的政策网络等理论，本研究将着重考察广义的家庭政策，对不同政策类别及其不同政策供给主体的政策意图、政策资源等分别展开分析。笔者认为，在尚未形成现代家庭政策体系的当下中国，国家颁布的宪法以及与婚姻/家庭相关的民事法，还有以地方政府为主要供给主体的社会保障/社会福利政策，是形塑家庭体制、家庭关系，并规范人们的家庭行为的两个最重要的家庭政策类别。同时，这两个政策类别背后的主体间关系和目标意图的分异，也构成了上述中国家庭政策的种种问题的重要背景。因此，本文的家庭政策分析将聚焦于这两个政策领域。

此外，在本研究中，作为社会学的政策研究，笔者将“家庭”进一步区分为纵向的代际家庭关系和横向的婚姻家庭关系。在社会学规范的方法中，“联合型家庭—直系家庭—核心家庭”被视为普遍的分类方式，而在对现代社会的家庭制度及家庭政策的研究中，个体与家庭的关系也已成为主要的议题之一。近代以来，在中国的家庭制度、家庭政策的演变中，代际家庭（大家庭）与婚姻家庭（小家庭）之间的关系一直是隐含于家庭观之争和制度变革讨论中的一个核心问题。经历了“家庭革命论”和“家庭革新论”的文化思潮，中国传统的大家庭制和欧美流行的小家庭制曾被新文化知识分子视为重构中国现代家庭制度的基本路径，关于“大家庭、小家庭孰美”的争论一直占据民国家庭制度改革的中心位置（耿达，2017）。在1949年以后的社会革命中，一方面，传统的家族组织被改造，大家庭及其家长也不再拥有家产制基础上的权力和权威，国家在法律上也赋予了年轻人结婚、离婚的自由权。与此同时，如前所述，国家通过《婚姻法》对代际家庭的福利供给责任作了强制性规定，这也使得代际家庭作为消费共同体的属性长期延续下来。而在广义的家族政策中，50—70年代的阶级政策还使得代际关系成为影响个体获得生活机会的制度性因素。除此之外，在一些长期研究中国家庭制度演变的学者看来，纵向的代际家庭与横向的婚姻家庭之间的地位变化也是理解八九十年代中国家庭关系演变的最重要的一个视角，而且是分析近年来家庭状况新变化的一个基本方法。基于对这样一些家庭制度演变现象及相关研究的参照，同时也基于笔者此前的相关研究及思考，本研究主要着眼于家庭内部的代际关系和婚姻关系，据此对20世纪80年代以来国家法规背后的价值原则作相应的说明，并在此基础上进一步理解相关政策对于调整个体与家庭之间关系的不同功能。

在代际关系与婚姻关系之间：家庭政策供给中的双重原则

当我们尝试将家庭关系中纵向的代际关系（成年子女及其核心家庭与原生家庭间的关系）和子代横向的婚姻关系加以区分时可以发现，在近几十年的看似摇摆不定的家庭政策中，实际存在某些一以贯之的基本原则及其政策连续性。  

（一）法律政策对代际家庭关系的持续强化

首先，国家通过立法手段，逐步强化“家庭关系”，尤其是代际间的相互责任。1980年，在1950年《婚姻法》的基础上，新的《婚姻法》以专门一章的形式列出了“家庭关系”（第三章），进一步明确了子女与父母（新的婚姻法增加了继父母）之间的赡养和抚养/教育的责任。此外，该法律还将祖孙关系、兄弟姐妹间的关系也明确纳入“家庭关系”的范围，并规定了家庭成员间相互的生活保障责任。

第二十二条 有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡的未成年的孙子女、外孙子女，有抚养的义务。有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡的祖父母、外祖父母，有赡养的义务。

第二十三条 有负担能力的兄、姊，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，有抚养的义务。

1982年，家庭责任正式被列入宪法：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务”（第四十九条）。1996年的《老年人权益保障法》又明确、详细地将“养老”规定为家庭成员责任。2001年，新修正的《婚姻法》再次强化家庭成员之间的生活保障责任。相对于1980年《婚姻法》，2001年修正的《婚姻法》规定：家庭成员之间，即使中间一代仍在，祖孙间也依然必须承担相互的生活保障责任。另外，此次修改的婚姻法还规定了弟妹对兄姐的反哺性生活保障责任：

第二十八条 有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的孙子女、外孙子女，有抚养的义务。有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡或子女无力赡养的祖父母、外祖父母，有赡养的义务。第二十九条 有负担能力的兄、姐，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，有扶养的义务。由兄、姐扶养长大的有负担能力的弟、妹，对于缺乏劳动能力又缺乏生活来源的兄、姐，有扶养的义务。（2001年修正的《婚姻法》）

在这样的法律框架中，家庭成员之间的生活保障责任关系，不仅超出了婚姻关系及核心家庭的范畴，也超出了主干家庭（父母与一个已婚子女及其子女组成的家庭）的范畴——由于法律条文中并没有对需要相互承担抚养义务的“兄、弟、姐、妹”的婚姻状况作出明确的条件说明，“家庭责任”在这里实际上涵盖了“联合型家庭”（通常所说的“大家庭”）的所有成员。成年子女与原生家庭间的关系被构建成一个边界模糊的消费共同体。在实际的操作层面，一旦部分成员遇到生活困境，法律可以责成另一些成员承担救济责任。

除了显性的家庭政策之外，代际家庭作为消费共同体的属性及功能也受到另外一些隐性的家庭政策的鼓励和影响。最突出的，比如税制，中国是目前世界上少数还没有出台遗产税、赠与税等相关税法的国家之一。与之相对应的是中国普遍存在的父母为子女购房、父母将房产及其他财产赠与子女的财产转移/赠与现象。由于税制对亲子间的财产赠与和继承不加限制，子女与父母之间事实上形成了财产权一体化的关系，家产制在代际家庭中得以维系。从中我们可以清晰地看到传统的家庭价值的回归。

（二）婚姻关系中的个体自由

与国家通过法律和其他政策持续强化代际家庭关系及成员间相互责任的情形相对照，围绕婚姻关系的演变，相关法律和政策的调整则遵循了相对“现代”的价值原则：“个体的自由”和“性别间的平等”构成了近几十年来一以贯之的基本趋向。

首先，在婚姻关系的建立和解体中，20世纪80年代以来历次的婚姻法规保持了婚姻自由原则的一致性——中国一直采取离婚自由主义和对无过错离婚基本无限制的立法原则。事实上，随着基本生活资料供给的市场化，以及单位制的解体和政审制度的终结，社会主义时期一些隐性的家庭政策消失，人们更多地获得了婚姻自主权（马忆南，2011），以及婚姻外生活的自主权。

涉及离婚的限制性条件，自20世纪50年代以来，中国一直以个体意志（“自愿”标准）为基本原则，以协议—民政登记和法院诉讼为双轨化的程序。1950年的《婚姻法》未设任何限制性条件，仅将调解程序设置为诉讼离婚的前置的程序性条件（“调解无效”作为判决标准）。1980年的《婚姻法》在自愿标准之外，另外加上了“感情破裂”作为判决离婚的明确、统一的标准。这虽然构成了某种限制性条件，但同时具有为离婚行为去道德化的实际功能。作为协议离婚的程序性限制，1980年的《婚姻法》规定有为期一个月的“审批期”，而2003年发布的基于2001年《婚姻法》的《婚姻登记条例》明文取消了离婚审批期。这导致办理协议离婚的零限制，申请者可以即时拿到离婚证。

另一方面，对于婚姻双方的责任和权利，相关的法规政策一贯体现了较为明显的“平等性”“个体化”的倾向。1950年《婚姻法》曾规定，婚姻期间的债务在离婚时由男方负责归还，这被认为体现了保护女性权益的宗旨。在1980年的新《婚姻法》中，此规定改为离婚时由双方共同偿还。自90年代以来，随着住房的私有化和房地产市场的迅速兴起，房产权在婚姻关系中的共享与分割成为备受关注的社会议题。婚姻法的一次次调整突出地体现了弱化夫妇共财而加强对个体产权保护的政策原则：1993年最高人民法院相关法律规定，“一方婚前个人所有的财产，婚后由双方共同使用、经营、管理的，房屋和其他价值较大的生产资料经过8年，贵重的生活资料经过4年，可视为夫妻共同财产”。2011年最高人民法院又对婚姻法作出新的司法解释。其中，司法解释三指出，一方婚前个人财产，其所有权不再根据婚姻持续时间而发生变化。婚姻期间购买的房产，房产登记在一方名下的，如由一方出售，另一方无权追回。至2018年，国家对婚姻法的修改更规定，一方的婚前财产，另一方没有所有权，离婚时无权分割。这样一些法规的出台和调整，曾一次次引发激烈争论。赞成者通常以经济自由主义的原则作为合法性依据：这样的法规顺应了市场经济条件下对个体财产权保护的需求。不过，对照家庭关系中的另一个维度——代际家庭关系（法律对于代际间财产赠与和继承的无课税限制），我们不难看出立法原则背后的家庭观的分歧。

从以上分析可以看到，在近几十年来中央和地方政府陆续出台并不断调整的各种家庭政策中，围绕个体与家庭的关系，相关政策体现了不同的价值原则：对纵向的代际家庭关系的强化和对横向的婚姻关系中的个体自由的维护。前者与传统家族主义有一定的渊源关系，后者则更接近于现代的个体主义价值观。对于这样的立法原则，我们显然无法以家庭主义与个人主义间的此消彼长来说明，而“观念进步/倒退”或“价值多元”“价值混乱”也不足以解释决策者的行为理性。

“家庭”作为福利供给主体：政策供给及目标预期

相对于此前几十年的婚姻法等民事法规，今年民法典中有关“离婚冷静期”的重新设置，可以视为国家意图通过法律介入达到稳固婚姻关系的目的。事实上，自本世纪初期开始，随着婚姻家庭的不稳定被视为社会风险因素，最高人民法院已经先后出台了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（2007年）和《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年）。据此，衔接诉与非诉的调解方式再次成为重要的家事纠纷解决模式。后来，各地政府还普遍成立了由妇联、司法局、民政局共同参与的“婚姻家庭纠纷人民调解委员”（简称“婚调委”），颁布了《婚姻家庭纠纷人民调解委员会实施细则》。各地行政机构建立起一整套化解婚姻家庭纠纷的调解系统，其主要职责是强化调解和扼制诉讼。但是，这样一些以“家庭化”为目标的制度设置并没有遏制中国离婚率的上升。与此同时，近年来中国的结婚率持续下降，一人户占家庭总户数的比重迅速上升。而生育率低的问题也没有因为二胎政策的放开而有明显改变。这样的一些家庭现象反映了国家近年来倡导的家庭主义意识形态和稳固家庭关系的种种制度安排并没有收到预期效果。如何通过家庭政策的调整和供给来改变这种状况，成为今天家庭研究的一个重要课题。

在这里，我们需要讨论：在宪法和婚姻/家庭法等民事法之外，作为家庭政策重要组织部分的社会政策与相关法律体系的关系是怎样的？它的供给机制和政策目标与今天中国的家庭状况又有何内在关联？

（一）社会保障制度的地域化：家庭受益权的制度难题

从某种意义上讲，以社会公平价值为原则，以保护社会弱势群体为宗旨的社会政策，无论以个体还是家庭为对象，都可能具有支持家庭的功能，就此而言，所有社会政策都是家庭政策。但是，社会政策实际的政策功能不能不受到具体的政策供给主体的政策目标和相应的政策资源的限制和影响。另外，在社会政策的设计中，“家庭”作为政策对象如何被纳入制度安排，也是直接影响政策效能的重要因素。

在“单位制”保障制度中，“家庭成员”（共同居住者或直系亲属等）曾经被纳入单位住房分配、医疗保险、单位福利/救济等的体系（陈映芳，2010）。相对于此，在20世纪90年代单位制解体后，新的社会保障制度基本上建立于家庭之外，个体成为社会政策直接面对的对象。随着住房、医疗、教育等大宗公共产品的供给的市场化，以及公立幼儿托育机构等的退出，家庭作为一个生活单位和社会细胞，成为最重要的福利供给主体和提供照料服务的责任主体，而不是社会政策的支持对象本身。这导致了社会政策在“家庭化”与“去家庭化”之间的一种悖论：没有家庭关系的个体可以从社会政策中得到更多的利益，而建立家庭关系实际会让个体的社会福利减量。就此而言，这样的家庭政策本身成了对承担家庭责任的人的一种惩罚（张秀兰、徐月宾，2003）。

近年来，“家庭”作为社会权的受益单位，正开始进入社会政策的改革议题。但是，由于中国的社会保障制度具有身份化、地域化的基本特征，地方政府作为社会政策的主要供给主体，如何能将“家庭”设计为社会政策的受益单位，依然面临一些具体的难题。首先，自1994年的分税制改革以来，财政政策大幅度向中央倾斜，形成“中央富，地方穷”的局面。这客观上会助长地方政府对社会政策的工具性倾向，以及对公共产品/公共服务市场化供给的路径依赖。其次，由于地方政府的社会政策主要以地方公民为对象，这些年来，大部分地方政府，尤其是城市政府都已经根据自身的经济发展需要和财政支付能力，理性地建立起依据劳动力/人力资源的经济价值而差异化地支付市民身份的国内流动/迁徙政策，其中就包括对各种流动/迁徙人员的家庭关系实行吸纳或排斥的工具性社会政策。这种情形实际构成了家庭本身成为社会政策对象的具体障碍，它们也是城市政府“家庭不友好”现象（家庭的脱嵌或者“家庭不在场”）的症结所在（何艳玲，2018）。

与此同时，与国家的基本目标相一致，地方政府同样也需要家庭发挥其作为消费共同体和福利供给主体的经济功能，还有其维护政治—社会稳定的社会功能。在此背景下，各地政府在国家政策的框架下，多设置灵活多样的社会政策体系和家庭治理模式。

（二）“生活保障”：公法与私法中的责任主体（以共同居住权保障为例）

家庭对于个体的生活保障责任，除了由宪法、婚姻法明文规定的以外，更多地被设置于国家具体的法规/政策中。以居住权的保障体系为例，在中国，1954年宪法明文规定公民享有作为自由权的居住权。第三章“公民的基本权利和义务”第九十条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。但是，该项权利在1975年宪法中被取消，后来一直没有被恢复。1982年，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对自由流动的国民在城镇的自由居住权作了限制。1985年公安部颁布了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（即“暂住证”制度）。至90年代初，随着国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。该规定要求，居住3天以上的非本地户口公民需要办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。直到2003年“孙志刚事件”引发了社会舆论的激烈反应，这一项政策才被中止。同年的6月20日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。而公民自由居住权的正式落实是在2015年，这一年的12月12日，国务院颁布了《居住证暂行条例》（即“居住证”制度），成为国民在国内自由居住权的一个正式的法律依据。在此制度下，非户籍居民（及其家人）如果在所在城市拥有正式工作，又同时拥有合法的房产权或住房租赁权，就可以获得合法的居住权。这意味着，他们的自由居住权主要附着于私性的劳动力市场和房地产市场，而非源于公民身份本身。

在城市开放自由居住权的情况下，对作为社会权的居住权的管控成为地方政府，特别是城市政府实施社会吸纳或社会排斥的重要方式。所谓社会权（或称“生存权”“受益权”），是指公民从社会获得基本生活条件的权利。《宪法》第四十五条规定，“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。作为具体的制度，各级政府的“居住保障”“住房福利”的法律、政策，其对象主要限于本地城镇居民——依据1999年《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令第271号）第六条规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。在目前中国的户籍制度的框架下，拥有“本地常住户口”的城市居民成为各地政府的“居住权”保障政策的正式对象。除此之外，各地城市根据其城市利益和所在地的法规和政策，选择性地对部分拥有合法居住身份的居民给予相应的居住生活支持。与此同时，作为国民居住生活保障的总体性法律，诸如《社会救助法》（2008年8月曾公布征求意见稿）、《住房保障法》（2008年11月曾被列入第十一届全国人大常委会五年立法规划）等，在中国还一直没有正式出台。

在上述制度背景下，国民的居住权保障实际上主要是由市场及私法体系来落实的。大量流动人口的居住生活条件，除了由企业提供以外，主要由低端住房租赁市场供给（包括大量的非正规租赁房）。在私法体系中，人们的居住权保障主要以《婚姻法》《物权法》《继承法》等为依据——或者由个体作为产权业主来自我保障，或者由家庭为其提供居住条件。对于那些个人既无力从市场获得商品住宅，又没有资格向政府申请保障性住房的居民来说，向“家庭”主张居住权是他们建立居住生活的主要方式。

（三）地方政府的“家—户”治理及社会权供给策略

地方政府作为公民社会权和公共服务产品的主要供给主体，20世纪90年代以来在户籍改革中赢得了越来越多的制度创新自主权，由此得以采取灵活多变的户籍身份和居住权的供给政策，辅之以公共服务产品的供给策略。在此过程中，中国历代政府所沿用的“家户制”被地方政府激活，成为地方政府的家庭治理的重要方式。

城市政府的家户治理策略之一是对亲属投靠政策的运用。城市政府在吸纳外来高学历“人才”和外来劳务工人的过程中，通过差异化的户籍身份政策和居住证政策，对“家庭”实施差异化的吸纳或排斥，包括对不同人群的代际家庭和核心家庭的区别化对待。涉及代际家庭，一方面，基于对人口老龄化压力和政府福利财政负担的规避需要，城市政府普遍倾向于将新移民和各种外来高学历务工者的父母排斥于城市之外；另一方面，为满足年轻人对父母的生活支援需求，特别是代际间合作购房需要和育儿照料需要，政府对其父母部分地开放市民待遇。

在居住生活保障方面，各地城市目前已经逐步建立起相应的住房保障体系，为本地户籍的低收入或中低收入群体提供不同的住房保障。例如，在上海，住房保障体系主要包括廉租房、经济适用房、中低价位/中小套型普通住房和公租房。其中，公租房政策已经将外来白领群体纳入。同时，个人和家庭依然被设置为居住保障的最重要的责任主体。在具体的操作层面，各种“户”制度被城市政府设置为让个体及家庭/亲属团体承担居住生活保障责任的政策手段。以不少城市政府实施的“分户”“立户”“落户”政策为例，按北京、上海等大城市的户籍管理制度，有资格获得本市“常住居民”户籍者，分别被纳入不同类别的“户”，如家庭户口、单位集体户口、部队集体户口、社区公共户口、学生集体户口、博士后工作站集体户口，以及中央各部委、各省市驻沪办事处工作集体户口。其中，拥有“常住居民户口”意味着个体及家庭获得完整的本地市民待遇。而个体或其亲属所拥有的“住房”资格被规定为分户、立户、落户的必要条件。在上海，按规定，“本市常住户口居民或者经审批落户本市的人员依法���得房屋所有权、宅基地使用权或者公有居住房屋承租权的，可以向房屋所在地公安派出所申请家庭户立户”。具体而言，申请本地常住居民户口者，只能落户于本人或亲属的“合法住所”中。所谓“合法住所”，“是指具有《上海市房地产权证》、《房屋所有权证》、《租用公有住房凭证》或法律、法规、规章规定其他房屋凭证的房屋”，不包括市场租赁房。在具体的操作方法上，申请落户者主要有两种选择：自主居住权的获得，即申请人提供在上海本人具有房产权的《房产证》；他主居住权的获得，即申请人须提供拥有上述“合法住所”的上海家属/亲属的“入户同意书”。

也就是说，居住权的自保障或家庭保障被规定为城市居民获得完整的本地市民待遇的制度门槛。这样一种家户制度的设置，客观上无疑会强化个体，尤其是无独立购房能力的个体对家庭关系，乃至亲属团体的依赖性。虽然相关政策也规定，在非亲属成员之间，“本市常住户口居民与房（地）产权利人或者公有居住房屋承租人不具有直系亲属、配偶、配偶父母关系，以该房屋为实际居住地的，经权利人或者承租人同意，可以将户口迁入该房屋所在地址”，但由于这样的操作实际上意味着户主成为落户者的住房保障责任主体，同时对权利人、承租人也意味着种种后续风险。所以，在实际生活中，这样的例子并不多见。地方政府，尤其是城市政府以提高家庭的福利供给能力为目标的社会权供给策略，一方面强化了个体对家庭，特别是代际家庭的依赖性，另一方面也必然带来某些限制家庭生活和家庭发展的政策结果。

小结

在讨论中国的家庭政策现象时，有两个基本问题有待进一步思考：

其一，政策背后的价值原则关联到什么问题？学界的相关讨论在指出此前家庭政策背后的价值混乱的同时，也不乏对“顶层设计”重要性的论述以及各种价值主张。相对而言，在意识形态和文化叙事之外，如何确认“家庭”在现实的中国社会转型过程中的独自的价值地位是一个迫切需要人文学者和社会科学学者共同讨论的问题。如果一个社会要建立一套较为完整的现代的家庭政策体系，研究者和政策设计者就不仅需要将“家庭”定义为一个社会学意义上的社会群体，还需要在制度上将其设置为一个权利主体。如何将“家庭”理解并设置为一个法学意义上的权利主体，这在法学界尚是一个有争议的议题。但是，在社会政策领域，学界首先需要就“家庭社会权”如何落实的议题展开切实的研究，并形成一定的共识。否则，家庭受益权就可能缺乏政策设计的观念框架和制度上的可操作性。

其二，如何认识并反思当下中国家庭政策的功能目标？围绕中国的家庭政策应该确立什么样的具有整合力的功能目标这一议题，一些学者曾明确提出，中国家庭政策发展的主要方向应该是“家庭化”，即基于家庭责任前提构建福利保障体系，通过强化家庭功能实现为公民提供福利和保障的目标（陈卫民，2012）。这样的观点近年来虽然受到另一些研究的质疑，但如何通过强化家庭责任和提高家庭福利供给能力，以支持国家经济发展，这样一些主张与中央及地方政府的既有政策有高度契合的一面。同时，持此主张的学者和政策设计者往往会将东亚其他先发国家的家庭政策视为以家庭政策服务于经济发展的成功模式（王卓祺，2011）。但是，在援引东亚各国历史上的家庭制度和家庭政策作为学术参照和制度模本时，我们需要同时了解，在价值层面，东亚各个国家和地区的学术界和一般社会已经作出了哪些反思和批判。同时也需要进一步了解，东亚各国近代以来所建构的家庭制度，除了在国家工业化和战后经济发展过程中曾起到的促进作用之外，其家庭政策与今天东亚各国所面临的家庭解体、家庭功能失灵等种种严重问题之间还存在哪些内在的逻辑关系。此外，我们还应该完整地了解并分析东亚各国的国民福利制度及其政策演变逻辑。只有如此，我们才能恰当地参照和借鉴东亚各个国家和地区的家庭政策，并更好地把握家庭政策可能具有的家庭化功能与去家庭化功能之间的复杂关系。

注释和参考文献（略）。

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