新时代中国社会政策的特点与走向

贡森、李秉勤

《社会学研究》2019年第4期

 

 

摘要：2012年中央经济工作会议提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作新思路。这标志着中国社会政策由碎片化、均等化和追求全方位推进的时期，进入整体性、系统性、协同性并强调共建共享的新时期。本文首先探讨这个思路的形成过程和特点，并分析其中蕴含的相关理念及其形成过程中的国际、国内现实基础。进而根据近年来国内外社会发展的经验和教训，说明我国践行新时代社会政策的效果，并结合现阶段经济社会的主要结构性矛盾和新产业革命的需要，提出社会政策仍然要坚持问题导向和共建共享的思路。最后，本文对未来社会政策提出展望和建议，提出在共建共享的基础上，应当进一步发挥社会、雇主、家庭和个人等多方角色的作用，并把这些作用与政府角色有机结合起来。从政策领域来看，需要重点关注就业促进、教育、医疗卫生等社会投资性领域，同时使低保、公共养老金等社会消费更趋合理。在分类完善社会政策各领域关键环节的政策措施的同时，兼顾政策适应性和协调性。

 

关键词：社会政策；新时代；新产业革命；结构性挑战

 

 

2012年底，中央经济工作会议提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作新思路。在过去的七年中，在新思路的引导上，我国民生工作的发展目标、任务和措施得到进一步明确。总括起来，新时代我国的社会政策更加强调共建共享，更多体现发展型、投资型和授能型的社会政策取向；在工作方式上，更加强调整体性、系统性和协同性。

 

本文首先介绍我国新时代社会政策的形成过程并分析它的主要特点，同时根据国内外经济和社会的发展趋势，以及2012年以来的工作成果和目前面临的挑战，提出仍需将共建共享的发展型政策取向坚持下去，统筹多方资源和调动多方积极性，继续优化系统性的社会政策设计、完善劳动力市场政策和财税政策；在发展中提高保障水平和改善民生；重点关注就业促进、教育、医疗卫生等社会投资型的政策领域，同时使低保、公共养老金等社会消费更趋合理。进一步看，随着国情的变化，国家的社会政策走向需要进行动态调整，聚焦于防范绝对贫困再度发生，并帮助全体国民公平获得发展能力和机会。各项社会政策的进一步优化也需围绕这样的目标，并注意发挥社会政策的社会塑造功能和培育合理的社会预期。

 

一、新时代社会政策的形成过程和主要特点

 

2012年12月召开的中央经济工作会议首次提出社会事务治理的基本框架。会议公报中对保障和改善民生有一段专门的论述。郑功成教授对这段话进行了很好的归纳和解读：“一是将提高人民生活水平作为一个综合性的指标提出来，与以往单个、具体的民生目标相比有显著不同。二是首次提出要按照‘守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论’的思路做好民生工作。这16字方针，为民生工作提出了总的原则。三是首次明确提出保障和改善民生是需要政府、企业、个人三者共同努力的目标，并明确了各自的职责，特别提出了企业和个人也要担负一定的责任。会议提出，要善待和支持小微企业发展，强化大企业社会责任。要引导广大群众树立通过勤劳致富改善生活的理念，使改善民生既是党和政府工作的方向，也是人民群众自身奋斗的目标”（郑功成，2012）。总体上，这次中央经济工作会议通过民生工作的部署传达了一个重要的信息：下一阶段要重新界定政府、企业和个人的责任，转变社会政策思路，优化社会政策结构和完善政策设计。

 

2012-2017年间，各个政策领域都针对新的发展方向做出了调整和改善。民生工作的16字基本方针在十八大以后不断得到强调。十九大报告进一步确立了新时代社会政策的几个重点：宏观上，“坚持在发展中保障和改善民生”；微观上，“坚持人人尽责、人人享有”。共建共享原则在教育、就业、社会保障、扶贫和健康等具体领域都有所体现，并提出在新时代的主要任务中，“坚守底线”主要体现为“弱有所扶”，其主要任务是“坚决打赢脱贫攻坚战”，注重扶贫与扶志、扶智相结合；“突出重点”主要是指促进机会均等和社会流动，其主要任务包括“必须把教育事业放在优先位置”“坚持就业优先战略”“实施健康中国战略”。

 

从基本特征来看，我国从2003年开始进入“社会政策时代”（王思斌，2004），致力于保证全体国民分享经济发展成果。这个时期社会政策发展的主要特征是“建制度”“广覆盖”“适度普惠”。相比“社会政策时代”，“新时代社会政策”有三个主要特点。

 

一是社会政策设计从碎片化走向整体性、系统性和协同性。这种系统性的发展思路突出体现在社会政策与其他政策的跨领域协调。我们可以看到：社会政策（包括教育、卫生与健康、公共住房、社会保险、社会保障等）与人口流动、人才引进等劳动力市场政策，以及新型城镇化、城乡一体化、新农村建设和城乡产业升级等一系列的经济政策相配套（田凯，2018）。此外，新的发展思路还体现在社会政策内部多领域和多环节的协同上（王思斌，2018）。比如，在公共健康与医疗体系的衔接、医养结合、养老与住房、低保与其他福利的衔接等诸多领域都出现了政策之间的相互协调的趋势。

 

二是社会政策的根本原则从均等化分享走向共建共享，其经济功能从侧重消费走向消费与投资并重，其社会功能从侧重服务走向服务与管理并重。在制度设计上，共建共享原则已经贯穿于所有政策，包括养老保险与服务（赵雪梅、赵可云，2018)，医疗保险与医疗（程毅、刘军，2017；农圣等，2017），以及针对弱势人口的政策，如减贫（杨宜勇、吴香雪，2016）和义务教育（赵雪梅、赵可云，2018）等。过去的社会政策的经济意义主要体现在它是政府消费的一部分，并通过稳定居民预期拉动社会消费。新时代社会政策则强调个人的劳动参与以及政府帮助提升人力资本和劳动参与能力。在社会功能方面，传统社会政策强调对民生的保障和改善，新时代社会政策在保障民生的同时，也强调对社会预期和行为的引导和培育。

 

三是社会政策推进方式从多头并进走向选择性优先发展。选择性优先发展的政策是将底线性的“弱有所扶”政策和重点性的“机会均等”政策相结合。对于没有自立条件者，给予可靠保障；对于有自立条件者，帮助其提升自立能力和机会（林闽钢，2018）。

 

二、新时代社会政策的发展理念基础

 

新时代社会政策的理念可以概括为问题导向和应对新产业革命的需要。总体上看，这仍然是发展型的社会政策思路，它反映了我国政策制定者对国际经济和社会政策形势的反思，以及对中国当下经济与社会发展的需要所做出的应对。

 

在席卷世界的经济和债务危机到来之后，世界各国都开始重新反思过去颇受青睐的重权利、轻责任的社会政策。在政府无力通过财政来承担高水平的福利承诺时，过去被视为社会现代化标志的劳动力去商品化的理想，即人们无需通过出卖劳动力来获得体面生活，而是由社会福利来弥补收入不足的做法不得不受到重新审视（Clasen et al.，2016；Buhr & Stoy, 2015）。“福利依赖”的说法也被重新提起（Dukelow & Kennett, 2018），有人甚至在公共话语空间使用“寄生”“欺骗”这样的负面词汇来批判社会福利领取者（Roberts, 2017）。这些说法主要是针对当时的高债务国家（如希腊）的状况。在我国，社会福利远远没有达到欧洲国家的水平，但是强调共建正是为了避免这些国家走过的弯路，及时对有可能把中国带离长期发展轨迹的福利政策做出调整。

 

从国内经济和社会形势来看，人口结构问题亟待关注。我国的人口就业政策多年来是以人口不断增长、廉价劳动力无限供给为前提的。受到市场化和经济结构调整的冲击，40-50岁人口从20世纪末开始成为企业改革中优先下岗的对象。法定退休年龄也一直定得比较低。据世界银行和国务院发展研究中心发表的《2030年的中国》所做的国际比较，我国城镇50-60岁人口的劳动参与率在中等收入国家中偏低。加上曾经长期实行的独生子女政策，劳动力比重迅速下降。与此同时，随着生活质量和医疗服务水平的提高，人口平均预期寿命不断增长，养老金领取年限随着人口老龄化不断延长。与欧洲之外的发达经济体相比，我国政府承担的社会责任不断加重的问题非常突出。欧洲“福利病”最重要的表现是寿命延长而工作年限缩短，我国城镇地区也已暴露出这一问题（世界银行、国务院发展研究中心，2013）。这一切都指向要改变把有劳动能力的人口排除在劳动力市场之外的政策思路，而要更多地探索增加劳动力占总人口比重的途径，比如鼓励和扶持就业、推迟法定退休年龄等。当然，推迟法定退休年龄的政策建议遭到了社会上一部分人的反对。如何进一步化解这个难题仍然是一项重要的挑战。

 

教育不公平和“看病难、看病贵”等社会反映强烈的顽疾难以攻克。机会均等是社会政策用来应对这些难题的基本原则。在义务教育领域，教育不公平的集中体现是城市地区择校之风盛行，而农村教育可及性差、班额大。就近入学的改革目前推行较为顺利，教育部调查统计显示，2018年全国24个大城市义务教育免试就近入学比例达到98%（中华人民共和国教育部，2018）。但是，我们也应当看到，校际间差距没有缩小，特别是在校长、教师轮岗制度没有落实的情况下强推就近入学，不仅未能解决教育公平问题，而且给一些群体造成新的被剥夺感，进一步加剧了学区房和大班额等问题。在医疗卫生领域，从2017年开始，个人在卫生总费用中的分担比例降到29%以下，“看病贵”问题有所缓解（崔欢欢等，2017），但是“看病难”问题仍然严重（房莉杰，2017）。

 

在扶贫领域，中央政府承诺在2020年彻底消灭绝对贫困。社会政策在其中也起到了非常重要的作用。与以往的以发放贫困救助为主的扶贫有所不同，目前的扶贫政策更多强调为贫困群体增能，最大限度提高他们的创业和就业能力，同时辅之以兜底性的最低保障和救助。可以说，这一阶段的扶贫攻坚是新时代社会政策思想的重要体现，出现了政府、企业和社会集中力量、集思广益，力争实现共建共享的精准扶贫运动。从目前的进度看，彻底消除绝对贫困有望按计划实现（汪三贵、曾小溪，2018）。不过，消除贫困不可能一劳永逸。如何能够从长计议，杜绝脱贫者返贫，建立起常规性的脱贫机制，使社会底层的最贫困群体的生活水平不断得到提升，让处于贫困线边缘的群体的生活也有机会得到改善，应是实现长期发展所必须考虑的议题。目前，我们已经能够看到不少学者和地方在这些方面有所思考（韩斌、孔继君，2018)，说明前期的精准扶贫已经在方方面面产生了联动效应，并在一定程度上形成了对扶贫关注的连续性。

 

新时代突出机会均等，体现了顶层的政治担当。但有关人力资本和机会均等的基本制度建设迟迟没有到位，从侧面体现出在政策的统筹协调和“攻坚”能力，以及国家治理能力上尚不足以满足社会需求。欧美福利国家的经验教训表明，社会政策与国家治理能力之间有着多重关系。首先，如果国家治理能力跟不上，大而全的社会政策体系是不可持续的。实行普惠的社会福利和高比例的社会支出需要高税收和强大的公共治理能力作为支撑。例如，一份题为《恢复欧洲的光亮》的报告（Gill & Raiser, 2012）介绍了瑞典广覆盖、高水平的经济福利如何与其他公共政策组合：通过建立良好的营商环境，为企业提供便利，使纳税人感到物有所值；通过修订养老金规则，使早退休变得困难，从而提高劳动参与率；同时，通过培养社会信任来塑造社会安全网和透明政府。但是，瑞典是世界上最为富有的国家之一，同时民众也有很高的社会认同。而世界上多数国家，包括比瑞典更加富有的国家，都很难像瑞典这样多头协调地推出政策。南欧国家福利改革的实例进一步说明了全覆盖的社会政策体系一旦设计得不符合国情，不但不具备可持续性（Petmesidou & Guillén, 2014），而且有可能导致更大范围的治理危机。在债务危机发生前，南欧社会保障税支出的比例在欧洲发达经济体中是最高的。高福利水平降低了劳动参与率，形成福利依赖，进而阻碍经济增长，造成重大损失。唯有对其福利制度进行彻底改革才可能真正扭转现状（Petmesidou & Guillén, 2017）。我国正处于从中等收入国家向高收入国家跨越的重要阶段，减轻企业负担、保持经济活力至关重要。同时，我国的社会福利体系仍在建设和完善过程中，推进政府治理能力现代化的任务在重大经济和社会变迁的背景下变得更加艰巨和繁重。

 

一些国家的经验还表明，社会政策既能惠民生，也可发挥社会引导和管理作用。瑞典就是积极利用社会政策进行公民教育和引导的国家（Larsson et al.， 2012）。在欧美福利制度发展的早期，特别是工业革命和城市化迅猛发展的时期，国家的社会政策往往有两方面的功能：一是满足人民群众的合理需求，改善福祉；二是辅助主流价值观和社会秩序的构建（Shaver, 2001；George & Wilding, 2013）。近年来利用社会政策塑造中产阶级的生活和思维方式已经少有提及了。有些学者提出这种思路已经不再能适应成熟的国家公民（Marklund, 2009）。但是经济危机之后，福利国家发展的事实证明，欧美近年来的社会政策虽然不提价值观塑造，但是它通过福利的激励效果仍然对众多国民，特别是社会福利领取者的思想和行为方式产生了深远的影响。面对危机想要扭转局面并不容易，需要设计新的政策激励，并且要假以时日才能够重塑民风。可以看到，通过社会政策来塑造社会价值观的思想在近年已经有所回头，各种有条件的现金转移支付被嵌入到发达国家常规的社会政策领域中去。比如，澳大利亚要求救济金领取者不能买酒、必须送孩子上学、家长必须参加育儿培训等（Billings, 2010）。其他国家也通过社会政策安排来鼓励家庭更好地管理财务。此外，所谓社会成员的“成熟度”在一定的历史阶段在面对不同的社会需求时也会有所变化。比如，当气候变化和环境问题成为重要的社会问题时，社会成员如果缺少对环境保护的认知和行动指导，会对自己破坏环境的行为表现得无知或是对如何保护环境感到无所适从。民众的行为往往需要有相关的教育、培训和激励才能够真正发生改变。这种情况下，社会政策就有可能被用来引导人们以对环境友善的方式来生产和生活，也就是说用来塑造社会认同和鼓励共同努力（Baltrnas et al.，2015）。具体到当今中国，社会建设要有助于协调推进共建共享，对于人民群众的多层次、多元需求，既要满足基本需要，尽量帮助实现多层次需求，也要引导预期、管理不合理的需求，促进主流价值观的形成。

 

三、新发展理念对社会政策提出新的要求

 

从国内发展来看，经济体制改革的一个重要目标是建立保障创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的体制机制。适当调整社会政策有可能促进经济转型。以教育为例，现行政策远远不足以促进人力资本的积累和劳动生产率的提升。一是我国从以GDP为中心的经济增长转向以人为中心的可持续发展的过程中需要在教育的内容上有相应的体现；二是各级教育的教学内容和方法都需要适应新产业革命的需要，从偏重知识传授走向重视批判性、创造性思维；三是职业教育和高等教育要培养适应新产业、新业态和新经济需要的技能人才。目前，适应这三方面经济转型的教育改革还未到位。

 

同时，社会政策又不能只是经济活动的工具。社会政策也要满足人民群众的合理需求，增加公共服务和社会保障的有效供给。但是，也要防止无效或有害供给。例如，让患者多看病、多吃药、多做手术；鼓励老年人多住敬老院；让步于既得利益的阻力，坚持重点校和维护学区房，拉高居民教育消费和住房消费等。这些“杀鸡取卵”的做法，短期内或许会为供方带来一定的经济收益，但是必将透支经济增长潜力，损害党和政府的信用。

 

据《2019年世界发展报告：工作性质的变革》（世界银行，2018）的分析，新产业革命正在改变生产过程、工作方式和技能需求。新产业革命挑战企业的传统边界，扩大全球价值链，改变就业的地理分布。数字技术通过在线工作平台创造了大量短期工作。全球已经进入零工经济时代，即越来越多的人没有固定工位，与雇主签订短期用工合同，通过互联网平台按小时工作。未来工作对非重复性认知技能、社会行为技能以及复合技能的需求将不断增加。其中，非重复性认知技能包括批判性思维和复杂问题的解决能力；社会行为技能包括创造性、好奇心、团队精神、感同身受和化解冲突的能力。随着技能需求的改变，就业结构也将发生变化，非重复性认知技能和社会行为技能密集型就业的比重将不断提高。世界银行报告认为，随着工作性质持续变革和对劳动力技能需求的变化，机会公平显得尤为重要。因此，我国需要建立新的社会契约，以机会均等为核心，包括确保终身学习机会、建立健全由最低收入和全民最低限度保险组成的社会保障体系，以及增加青年人生产力得到发挥的机会。但是，确立新的社会契约成本高昂，需要筹集和动员大量资源。各国政府可以通过一系列财政工具来调节收入，包括增值税、针对糖烟酒等特种商品的消费税、所得税、财产税、碳税等，也可以在不提高税率的情况下，通过加强税收征管，促进合规行为来增加收入，例如堵住企业逃税、避税的渠道，或利用数字技术强化征税手段。

 

四、新时代社会政策的展望与建议

 

基于上述讨论，在今后若干年里，我国的经济和社会发展都会继续面临结构调整和提高资源使用效率的需要。社会政策有必要在各个政策领域向增进社会投资的方向转化。这个思路与共建共享的新理念和“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的方针也是高度一致的。从社会投资的视角来看，民生工作需要区分为四个层次，其中前三个层次是民生工作的重点，第四个层次是民生工作的底线。

 

第一个层次是就业、劳动力市场和收入分配领域的工作和政策。这些是最根本的民生工作，市场还是要在这些领域发挥决定性作用，不应成为公共支出的重点。

 

第二个层次是教育和卫生健康等人力资本投资型领域的工作和政策。这方面的公共支出可以产生社会回报，有助于人力资本的积累和劳动生产率的提升。为了应对新技术革命的挑战，教育应处于优先发展的战略地位。在继续推进和巩固各阶段、各层级教育普及的同时，教育创新有两个基本方向。一是推进教育公平，重点在当前推进教育公平的制度安排基础上，排除既得利益阻力,切实实现教育均等化。二是提高教育质量，特别是针对经济、社会和环境可持续发展中的突出问题，培养学生对问题的认知和解决能力，注意提高精英人才的社会责任感和社会担当精神。另外，还要做实终身教育，要重点关注四十岁以上劳动者的知识更新。而卫生和健康领域的改革需要重点解决宏观效率不高和公平性较差的问题。关键的政策包括建立具有正向激励的医疗卫生专业人员薪酬制度；切实采取措施增强基层吸引力，推进分级诊疗制度；促进医疗保障体系的整合与衔接，建立人人均等享受基本医疗卫生服务的制度。将新增资源较多地放在预防和保健上，包括有助于老年人持续健康生活的保健服务。

 

第三个层次是养老服务、托幼服务等减轻就业者后顾之忧的领域。这方面的公共支出也可以产生社会回报，有助于提高劳动参与率。坚持积极老龄化的原则，尽可能帮助老年人延长自主、积极的老年生活。避免将老年人视为被动接受者，给真正需要兜底的老年人更加可靠的保障。具体措施可以考虑以下几个方面：

 

（1）对老年人的统计口径做出一定调整，从现在的以60周岁为主要标准变为以65周岁为主要标准，再过10年左右只按65周岁口径进行统计。

 

（2）在延迟退休阻力很大的���况下，启动渐进延迟退休年龄，同时立法保障老年人在工作期间及用人单位的权益。

 

（3）尽量减少单纯依靠国家养老金的现象，推进养老保险体系的制度整合和多支柱衔接，改进公平性，保障可持续性。

 

（4）为了提高公共服务的可持续性，探索退休人员支付一定的服务成本以及对退休后的就业收入征收个人所得税，并在过渡阶段辅之以相应的补贴激励。

 

（5）在养老服务领域，要大力发展立足于居家和社区的就地养老，形成不同年龄段的老年人之间的互助机制，防止过度依赖机构养老。

 

（6）在城市规划和交通运输领域，提倡更有利于老年人和其他身体不便的人群出行和便捷、安全地参与经济社会活动的设计和服务。

 

第四个层次是养老金、失业救济金、最低生活保障等领域的政策。这类公共支出的消费性较强、投资的收益性较弱，相关社会支出基本不产生社会回报。因此，它们的发展需要坚持“托底”思路。在减贫和社会救助方面，根据扶贫工作规划纲要，在实施精准扶贫、精准脱贫的基础上，提高脱贫实效和可持续性，并注意结合中国的文化传统和乡村社会的实际情况。到2020年，我国应该基本实现消除绝对贫困的现象。下一步，在政策投入的同时，仍要注重贫困社区和贫困家庭的能力建设，将低保政策目标回归到补缺型或兜底型保障，以免产生降低就业意愿的效果。同时，应加强公开透明管理，利用新技术手段改善管理，化解低保福利化和提高公平性。

 

 

责任编辑：zh