全面推进智慧治理  开创善治新时代

傅昌波

（北京师范大学，北京 100875）

来源：《国家行政学院学报》，2018年第2期。

［摘  要］智慧社会是以宽带通信、移动互联网、物联网、量子计算、大数据、人工智能、地址定位、虚拟现实等技术为支撑的全新社会形态。要化解新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，应当顺应智慧社会的时代要求，充分依托并深度应用现代科技，全面推进智慧治理，开创善治新时代。当务之急，要在重塑治理格局、构建参与平台、完善共治设施、建立通用标准、出台激励政策、推进数据融合等方面付诸行动。

［关键词］新时代；智慧社会；智慧治理；善治

［中图分类号］D630   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2018）02-0059-05

［收稿日期］2018-03-10

［作者简介］傅昌波，北京师范大学社会学院教授、博士研究生导师，《社会治理》杂志社社长兼总编辑。

党的十九大报告首次提出“智慧社会”的概念，强调要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。笔者认为，要实现国家治理体系和治理能力现代化，应当顺应智慧社会的时代要求，充分依托并深度应用现代科技，全面推进智慧治理，开创善治新时代。

一、智慧社会是新时代的重要特征

以人工智能驱动的社会革命，是人类社会发展史上真正全方位、系统性、深层次的变革。这场革命已经并将继续深刻改变人们的生产生活方式，颠覆传统社会治理模式和既有国际竞争格局，给人类社会的发展带来广泛、持续、深远的影响。这场深刻变革已经并将继续深度重构我国政府和企业、社会、家庭、个人之间的关系，塑造形成智慧社会。

智慧社会是以宽带通信、移动互联网、物联网、量子计算、大数据、人工智能、地址定位、虚拟现实等技术为支撑的全新社会形态。党的十九大做出了中国特色社会主义进入了新时代的重大判断，指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基于我国移动互联网和人工智能应用领先发展的态势，智慧社会将是新时代区别于其他历史阶段的重要特征之一。

科学技术与社会的互动，从总体上看是一种双向作用：一方面是科学技术能对其他社会活动产生的影响作用；另一方面则是其他社会活动对科学技术的制约作用，这类作用构成科学技术发展的社会条件。由此而言，“智慧社会”概念的提出，并非对人工智能等科技活动深刻影响社会的主观概念赋予，而是准确反映科学技术对社会发展的客观赋能。

智慧社会是科学技术发展的必然产物。正是由于以互联网为代表的信息技术和通信技术的快速发展和广泛应用，智慧社会才具备形成和发展的物质基础。2018年是我国正式接入互联网的第24个年头，在这24年里，科技与城市、社会和国家紧密结合产生的影响力，已经远胜从前。截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，手机网民规模达7.53亿，网民中使用手机上网人群的占比为97.5%。预计2020年中国数据总量将达到8.4ZB，占全球数据总量的24%，中国将成为数据第一大国和数据中心。在互联网发展方面的后发优势，推动我国在智慧社会发展上处于世界领先行列。

互联网尤其是移动互联网，已经像水电一样成为普惠化信息基础设施，推动人们的衣食住行等生活方式向智慧互联演变。中国通过手机进行的第三方支付已经占交易总量的75%，远高于美国20%的比例；摩拜单车在全球9个国家的180多个城市投放和运营着超过700万辆共享单车，全球用户超过2亿，每天提供超过3000万次骑行；中国60%的医疗微信公众号提供挂号、电子病历查询、诊间支付等移动医疗服务；在购物、点餐、理财、社交等线上场景基础上，近两年机场、超市、景区、医院、专卖店、电影院甚至是路边小摊、菜场等线下场景也在快速数字化和移动支付化。随着人工智能、物联网、云计算等技术不断成熟及应用，人们的生活方式必将迎来更大的突破和变革。

考察人类历史，不难发现，科学技术的发展具有极强的社会功能，每一次技术大变革都对整个社会产生根本性的影响，尽管这种影响是逐步形成的。第一次革命由蒸汽动力驱动，第二次由电力驱动，第三次由计算机驱动，第四次则由人工智能驱动。随着人工智能与其他科技的融合创新与聚变发展，人类社会日益逼近新一轮变革的临界点，此次以人工智能驱动的智慧社会革命，孕育着堪与20世纪互联网诞生相提并论的重大科学突破，社会形态将全面系统演进，智慧社会将作为继农业社会、工业社会、信息社会之后的一种更为高级的社会形态加速到来。

科学技术的发展及其运用在实践中必须面对两个基本问题，一个是自身规范发展的问题，必须受制于人类社会的法律、道德、伦理等规范，另一个是规范社会发展的问题，也即通过科学技术的创新和运用，形成有效的社会治理，实现良性的社会发展。具体到智慧社会来说，其特点是社会扁平化、产业网络化、组织网络化、需求多样化、传媒泛在化、信息透明化、资源社会化，同时由于技术迭代加速，智慧社会也存在不稳定性、不确定性、高度复杂性和模糊性等挑战。因此，无论从工具价值层面，还是从规范价值层面，智慧社会必然的治理形态只能是智慧治理。

二、智慧治理是新时代的必然选择

智慧治理是指依托和运用智慧技术手段，在公共权力机关主导下，市场主体、社会主体和家庭个人积极参与，共同降低公共事务成本、提高公共事务效率、优化公共事务体验的持续状态和过程。智慧治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是新时代加强和创新社会治理的根本途径。

新时代要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步，智慧治理是必然选择。

（一）智慧治理事关中国共产党人的初心和使命

中国共产党是按照马克思主义建党原则建立的先进政党，从诞生之日起，就代表先进社会生产力的发展要求，肩负打碎旧的生产关系的神圣使命，把不断解放和发展社会生产力作为自己的历史使命和根本任务。中国共产党人的初心和使命，始终都是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。在中国特色社会主义进入新时代的时空背景下，我国社会主要矛盾已发生深刻变化，以人工智能为代表的科学技术革命已经毫无疑问地成为推动人类发展的重要动力。中国共产党人必须顺应信息技术革命发展的潮流，把握智慧社会发展的趋势，改进党的执政方式，提高执政能力和国家治理能力，继续解放和发展社会生产力，才能逐步解决我国经济社会不平衡不充分的问题，实现人民对美好生活的向往。

（二）智慧治理事关中国特色社会主义民主政治的发展

我国是人民民主专政的社会主义国家，在我国政治生活中，党是领导一切的。发展社会主义民主政治要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一。改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家，就要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。智慧治理所依托的技术终端为精准了解公众需求提供了可能，智慧治理蕴含的“智慧”特质为通过全样本了解社会意见进而科学决策提供了高效工具，智慧治理内在的参与属性为民主决策搭建了桥梁和管道，对于保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务等都具有重要作用。［1］

（三）智慧治理事关全面依法治国的推进

党的十九大强调必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，需要智慧治理的工具理性和规范性。通过“互联网+”、大数据、云计算、人工智能等技术的广泛深入应用，实现执法司法行为全程录像、司法文书公开、大数据分析案件等，能够更有效地密切联系群众，科学民主立法，规范执法，公正司法，加强对公权力运用的全方位监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。总之，把智慧治理与法治建设各领域深度融合，是形成更广泛的、以互联网为基础和创新要素的现代国家治理的重要举措，是主动适应和引领国家治理新常态、推动走向善治的必然要求。

（四）智慧治理事关人的全面发展和社会全面进步

实现人的全面发展和社会的全面进步，就必须妥善解决我国经济社会发展中存在的诸多问题，如发展不平衡不充分，发展质量和效益不高，创新能力不够，城乡区域发展和收入分配差距依然较大等。对于上述问题，智慧治理能够共享更灵活多元的解决方案，如，通过推进商业、教育、医疗等方面的“互联网+”计划，能够在很大程度上克服区域、行业的信息不对称，推动公共资源合理配置，助力区域发展不平衡问题的解决；通过技术赋能和电商网络，能够有效解决偏远地区精准脱贫问题；通过智能终端和卫星通信，能够有效地对自然资源和环境生态进行全天候监测，助力实现绿色发展。总之，智慧治理具有全面性、广泛性和深入性，能够针对社会各领域问题提供创新实践的工具和方案。

三、打造智慧政府，推行智慧政务

社会治理需要多元主体共同参与，其中最为关键的，仍然是公共权力机关能否起到“治理之治理”的功能。特别是在中国特色社会主义政治秩序中，党政机关能否充分有效运用科技建设智慧政务，是智慧治理能否得以推行的关键，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提。

传统的政府条块分割严重，政务流程复杂冗长，公共管理服务数据流须按地理位置和职能分配分割在多个部门，从一个部门转到另一个部门，增加了交接环节和复杂程度。智慧政府建设首先要深化“整体政府”“无缝隙政府”等理念，［2，3］打破政府部门的条块式划分模式，突破地域、层级和部门限制，为政府业务流程的重组和优化提供全新平台，使得更完备、更全面、无边界的服务和管理成为可能。

建设智慧政府不是将政府管理事务原封不动地搬到互联网上，也不是简单地搭建网上管理和服务平台，而是通过再造流程全面重塑公共管理和公共服务内涵，包括智慧调研、智慧决策、智慧动员、智慧实施、智慧监督、智慧评估、智慧改良等等。智慧政务能够有效借助大数据分析技术，对公众的需求进行全面准确感知，满足公众的多样化需求，并做出有针对性的响应，实现与公众的良性互动；［4］智慧政务还可通过大数据分析评价技术，对政策的执行对象、执行过程、执行效果和既定目标、社会预期、意见反馈等相关数据进行实时全面的动态分析，评估政策实施的总体效果，进而提出调整建议。［5］

智慧政府及智慧政务是新时代中国政府“为人民服务”的基础，主要有以下三个特点：

一是行政公开透明。政府信息公开是现代政治文明的必然要求，也是我国推进全面依法治国的重要内容。智慧政府在原有的信息公开形式和内容基础上，进一步丰富了政务信息公开透明的渠道和平台。公开的内容应包括政府组织程序和权力构架、政府决策过程、政府管理和服务行为等。智慧政务要求依法把各项公共政策、法规、规章、条例等涉及普通百姓的公共信息，通过多介质的、植入生活场景的大众媒介予以公开，增加政府行政行为的透明度。在及时、充分、便利公开的同时，还必须处理好公开与保密、公开与公民个人隐私保护之间的关系。

二是精准匹配需求。智慧政府能够通过基于科技支撑的感知系统和大数据分析系统，精准了解社会大众的需求，科学决策各类公共事务的优先顺序，并将政府可调动的资源与解决紧迫需求进行精准匹配。智慧政务的关键在于能否将政府的工作重点与公众生活的痛点、难点、焦点紧密结合。政务管理服务跟进的需求，既有当前多数群众迫切需要解决的公共问题，更包括依据广泛的数据分析和趋势预测判定的未来需求——借助智慧科技及大型运算，党政机关可以准确预测时代需求并提前布局公共服务和公共管理。

三是多元高效协同。智慧政府除了承担经济社会发展必需的管理和服务外，更重要的是搭建便于非政府部门进入的分级管理、分层服务的公共平台，提供多元主体高效参与的运行机制，以保障企业、社会组织和社区成员能够高效协同公共政策的制定和实施，以及公共服务的构建和运行。智慧政府通过基于大数据及人工智能技术的公共平台，可以跟市场主体、社会主体建立相对平等的合作关系，既提高国民的政治参与意识、激发政治参与热情、促进政治民主化的发展，又可以有效地监督、制约、规范政府行为，确保政府行为的合法性和合理性。

四、建设智慧社会，助力智慧自治

党的十九大强调，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥���会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

就中国社会治理现状而言，复杂多元的社会问题呈现和社会利益分化，客观上需要政府、市场和社会等多个行动者共同发挥作用，尤其在一些公众需求度和共识度较高的领域，如社会公共安全、生态治理等领域，多元治理主体逻辑和行动糅合的成效已经初步显现。同时，伴随着市场经济体制的逐步完善、社会结构的多样化变迁、人民权利意识的日益增强以及信息技术的快速发展，积蓄已久的市场和社会能量得以释放，也为全民共建共享奠定了基础、提供了动力与可能。

新时代的社会治理在强调发挥政府职能的同时，要突出“以党委和政府为中心”向“以企业与公众为中心”的转变，开展面向企业和公众的全生命周期管理和服务。政府简政放权的过程，也是社会依托科技找回权力（利）的过程。权力（利）本身不能产生直接的效益，必须通过各种手段的加持才能作用于社会实践，于此而言，通过包括人工智能在内的信息技术赋能社会，形成智慧自治是逻辑的必然。

通过技术手段对公民参与的鼓励、协调以及构建，可以使政府在解决今天复杂的社会问题方面变得既公开又高效。比如，平台购物企业京东集团推出的“物爱相连”公益捐物平台，不仅可以改变从筹款到购物到送货的传统流程，做到一键实现爱心捐物，而且可以依据其精准、高效的物流体系，实现爱心物资的及时抵达。

对于企业主体而言，政府要通过智能手段实现内部横向部门、纵向部门、不同的任务组、公共部门与私人部门等有机协同，整合各方力量共同提供更加优质高效的公共服务。在政府与企业合作方面，在法治的框架内，在不侵犯第三方权益的条件下，应分享经济社会发展的各种数据资源，为政府科学决策，企业有序经营提供支持。对公众社会生活具有重要影响、具有一定程度公共性的企业，应当把社会公众的有效参与作为实现自身良性发展的重要工作。具有公共性的企业组织应承担相应的社会责任，在自身官方网站建设或服务应用设计时，应当考虑用户的合法权益及公共事务的参与渠道。

对其他社会主体而言，在建设共建共享共治的社会治理格局过程中，需要关注的主要是两大方面，一方面是自身权益的维护。智慧社会应该构建起联结政府与公众、政府与企业、企业与公众等多维的沟通渠道，发挥三方各自的作用。对于相对处于弱势地位的社会公众，在其知情权满足、监督权实现及其他合法权益保护方面，应该有更多的创新应用；另一方面是公共责任的承担。当代社会复杂多变，也面临包括生态环境保护、多元价值观、传统文化传承等多方面的考验，社会主体既应在法治的轨道上从事各类活动，也应该进一步强化自身在公共责任、社会道德方面的责任意识，充分发挥自身能动性，为和谐社会的构建贡献力量。

五、推进智慧治理，开创善治时代

智慧治理新时代是走向善治的新时代。建设这样的新时代，需要顶层设计、科学规划、试点先行、循序渐进。当务之急，要学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在重塑治理格局、构建参与平台、完善共治设施、建立通用标准、出台激励政策、推进数据融合等方面付诸行动。

（一）重塑治理格局

传统的管控式科层组织以“计划、管理、控制”为核心，难以支持快速迭代的科技创新和智慧社会的需求。在新时代政府和社会关系构建过程中，应以人民为中心，以用户创新、大众创新、开放创新、共享创新为特征，创建政府为龙头的共创、赋能、开放治理平台，并以此为基础实现政府、市场、社会多方协同的公共价值塑造，最终实现政府治理和公共服务的精细化、智能化和社会化、专业化。党政机关应当尽快顺应智慧社会的要求，解决职能交叉、职责不清和资源力量分散问题，增强社会治理的系统性、整体性、协同性。从实现善治的高度引导社会成员，激发社会自治、自主、能动力量，打造社会治理人人有责、人人尽责的新格局。倡导以尊重事实、推崇理性、强调精确、注重细节为特征的“数据文化”，推进社会治理智能化、专业化。

（二）完善共治设施

智能化的基础设施是实现智慧治理的必要条件。智能基础设施主要分为两大类别，即智能化物理基础设施和社会网络基础设施。智能化物理基础设施可以被看作治理创新的发展基础，而社会网络基础设施则可被看作治理的有效工具。网络基础设施主要包括无线网、物联网、宽带、虚拟技术等，这些基础设施的存在实现了人和物之间无处不在的连接。习近平总书记强调“没有信息化就没有现代化”，并明确指示要构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的公共服务平台。完善生活设施要求提高政府信息化水平，完善信息共享机制，建立国家治理大数据中心；加强运行数据交换共享、处理分析和监测预警，增强宏观调控和决策支持能力；推进人口、企业基础信息共享，支撑户籍制度改革和商事制度改革；推进政务公开信息化，加强政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务等。

（三）推进数据融合

要按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制要求，推动体制机制创新，强化国家数据资源统筹管理，加强大数据与物联网、智慧城市、云计算等相关政策、专项规划的协同。要加快法规制度建设，修订政府信息资源管理办法，建立政府部门数据资源统筹管理和共享复用制度。推动出台相关法律法规，加强对基础信息网络和关键行业领域重要信息系统的安全保护，保障网络数据安全。要加快数据资源权益相关立法，健全市场机制，鼓励政府与企业、社会机构开展合作，通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式，依托专业企业整合公共大数据应用，降低社会管理成本。要建立标准规范体系，加快建立政府部门、事业单位、平台企业、社会组织等共同遵循的数据标准和交换标准体系，推进数据采集、数据开放、数据交易、安全保密等政策法规的制定和实施。

［参考文献］

［1］李云新，韩伊静.国外智慧治理研究述评［J］.电子政务，2017（7）：57-66.

［2］曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论［J］.社会科学，2012（5）：36-47.

［3］尚虎平，韩清颖.我国“无缝隙政府”建设的成就与未来——以无缝隙政府工具为标准的评估［J］.中国行政管理，2014（9）：75-80.

［4］张丙宣，周涛.智慧能否带来治理——对新常态下智慧城市建设热的冷思考［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2016（1）：21-31.

［5］杨冬梅.大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究［J］.理论探讨，2015（2）：163-166.

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