互联网对官办慈善组织的互构式影响及其边界

刘秀秀

（北京行政学院、《新视野》编辑部）

来源：《国家行政学院学报》，2017年第4期。

  在中国现代慈善事业的发展史上，互联网起到了不容小觑的作用。这从2011年肇始于网络的“郭美美事件”中就能看得出来。2011年之后，从互联网上曝光、发酵、扩大的慈善事件层出不穷，加之社会转型期问题的裹挟，官办慈善组织的网络风波尤为引人注目。一方面，在网络声音的督促下，官办慈善组织寻求改革，力争转身；另一方面，在历史沿革和科层体制的作用下，官办慈善组织步步调试，难以骤变。这其中蕴含着互联网对于官办慈善组织的互构式影响逻辑，并涉及其影响边界，值得深入探究。

一、技术与组织之间的复杂互构

  从学术史的角度来看，互联网对于官办慈善组织的影响研究，可以链接到自20世纪50年代开始的“技术与组织”的学术研究脉络中，虽然具体表述不同，但大多数论者认为围绕二者关系形成了三个学术传统：技术决定论、技术的社会建构论和技术与组织的互构论。技术决定论认为，现代信息技术能够带来组织的根本性重构；技术的社会建构论更多地考虑了组织及制度对于技术的制约性作用，甚至技术本身也被组织的原有结构所形塑；而技术与组织的互构论则强调二者之间的相互建构，认为社会的发展塑造了技术，但同时也被技术所塑造。在这三个传统中，我们能够发现，技术与组织的互构论具有更强的解释力，并且，已经在学者中达成共识，成为具体论证的起点。

  在大的发展方向上，卡斯特认为，“新技术范式和新组织逻辑之间的汇聚与互动”构成了信息化经济的历史基础。进一步地，他结合网络企业的发展，总结了组织演变的几个趋势：从大量生产到弹性生产；大企业陷入危机，中小型厂商更为适应信息化经济；垂直的官僚系统转变为水平式公司（horizontal corporation）；网络企业兴起，等等。对于卡斯特所说的组织形式与规模的变化，王水雄提出了不同意见。他通过对中国互联网企业的分析表明，网络条件下的组织形式，并不必然是水平的，在企业的发展过程中，也有不断层级化的可能。

  同样基于互构论，邱泽奇通过信息技术在传统制造业的应用揭示了技术与组织的具体互构机制，即在技术的实践特质（外源定制性）下，技术提供方与技术使用方相互建构，将技术与组织各自的刚性与弹性融入进来，形成连续的互动。黄晓春以上海市一个街道的一门式电子政务中心为例，进一步发展了S.巴利和简•芳汀的分析框架，指出技术与组织的互动不仅存在不同的阶段（技术定型期、技术扎根期和技术成熟期），并且在不同阶段的微妙互动有差别也有联系，进而发现信息技术本身并不能直接引发组织变化，它通过为关键行动者提供机会和新的资源促动组织变革，因此，中国的技术治理不是一蹴而就的过程，它需要在长期过程中反复调试。

  然而，现有研究多集中于经济（如网络企业）、政治（如电子政务）领域，对于社会部门重视不足。公益慈善组织作为重要的社会组织，近年来在互联网上引发的争论不断，是技术与组织发生激烈互构的重要领域；并且，在中国的语境下，有关慈善组织的舆论风波涉及官方公信力、社会信任感等重大问题，亟须从学术角度给出更多中观的机制分析。在已有研究的基础上，补充慈善领域的经验能够帮助我们认清两个方向的基本问题：一是在理论上扩展对于互构论的理解。现有研究对于成品技术和定制技术的关注较多，这类技术具有一定封闭性，即研究者往往将注意力放在技术进入组织及其后续阶段的应用与适应，互构场域多发生于组织内部；互联网技术相对而言具有更强的开放性，它不是进入组织的某项定制系统或服务，本文所涉及的主要是通行范围内的广义的网络技术，它除了技术的自然属性之外，还更多表现出复杂的社会属性，是跨越组织内外的应激反应或适应过程。这样一来，技术与组织发生互构的基本环境发生了变化，必然带来一系列的连锁反应，这些反应正是我们观察互构论解释能力及其扩展方向的重要方面。

  二是在现实上有利于官办慈善组织更好地应对信息时代的互联网逻辑。我们能够看到，在慈善领域中，新型民间慈善组织在信息时代表现出了更强的灵活性，他们在推进“互联网+公益”的道路上更多地扮演了探索者的角色，取得了丰富的成果；而官办慈善组织由于历史累积因素和现实科层情况，难以在应激条件下迅速转身，需要更多的中观分析与路径探索。

因此，本文将运用组织与技术互构的视角，考察2011年后互联网对于官办慈善组织的影响，尤其是在一系列肇始于网络的慈善风波之后，这类组织做出了怎样的反应与调整，他们与互联网互动机制是什么。同时，官办慈善组织面临互联网逻辑能否全面吸收，是否存在适应网络的“天花板”，即当前互构的边界在哪里，随着慈善事业的发展，未来的可能性变化与调试路径何在。

二、互联网对于官办慈善组织的互构式影响

  官办慈善组织自新中国成立以来发挥了巨大的作用，它们从体制上保证了慈善资源的募集与使用。这在慈善事业历经曲折的过程中曾具有天然的合法性，即在“总体性社会”中，依靠国家的力量对社会进行组织与动员是非常必要的。随着“自由流动资源”和“自由活动空间”的出现，官办慈善组织“单位动员”“行政化参与”的慈善运作方式面临一定的质疑，但并未引起大规模的抵制。直到2011年，网络问责引起了慈善领域的大地震，学术界和实务界都纷纷开始反思这场波动给中国慈善事业带来的影响。就官办慈善组织而言，从其组织外部环境，到组织内部改革和组织形象建设，再到社会制度构建等方方面面都发生了很大的变化，需要逐一梳理。

首先，官办慈善组织的外部生态环境发生了重大变迁。杨团在分析2012年社会捐赠总量下降原因时指出：“（2011年的）‘问责风暴’主要指向具有政府背景的社会组织，而受累的则是正式登记注册的全部社会组织。……公众对正式组织产生逆反心理，正式组织之外的公民捐赠空间大为拓展。”一方面，网络问责促使舆论风向变化，官办慈善组织的动员方式、分配数据、管理能力和运转效率等诸多方面广受拷问，导致官办组织在慈善市场上的份额骤降；另一方面，互联网技术带来捐赠门槛变低、参与方式灵活、信息公开便捷的好处，促使一大波网络慈善风生水起，迅速冲击了原有的慈善生态，形成了此消彼长的态势。这种态势在两年后雅安地震的灾后募捐中仍有明显表现。

  其次，官办慈善组织的内部治理状况逐步改革。在网络问责的过程中，官办慈善组织的运行机制更多地暴露在公众面前，无论是被动冲击还是主动选择，体制变革已经成为摆在官办慈善组织面前的一道必选题。呼声最高的就是“去行政化”，一些地方已经为此做出努力，比如，2012年，北京市政府提出公务人员要逐步退出公益慈善组织；深圳市政府取消民政局与市慈善会的行政隶属关系，等等。更具体地，从2013年起，中国红十字会首次提出了综合改革的六大内容，其中包括加强组织体制建设、完善内部治理机制、深化人事制度改革、建立新型社会组织财务管理模式、完善政府支持保障体系、加强核心业务建设。这些内容涉及较广，表现了官办组织深化改革的决心和勇气。

  再次，官办慈善组织的公信力亟待重建。在这一方面，官办慈善组织已经做出了很多努力，尤其是在公开透明方面，在2012年举行的“慈善的力量，2011中国慈善”年会上，中华慈善总会、中国红十字基金会、中国青少年发展基金会、中民慈善捐助信息中心等112家公益慈善组织共同发起了“透明慈善联合行动”，其中重要一条就是共同搭建公益慈善的信息披露平台，表明官办组织也在竭力争取互联网阵地，希望通过网络技术的透明开放找到他们发声的渠道。

最后，官办慈善组织的制度建设加快脚步。在网络风波的推动下，中央和地方纷纷出台了诸多政策修正当前问题，规范慈善组织。比如，2012年7月，国务院发布了《关于促进红十字事业发展的意见》，进一步明确了红会的性质、地位和职能职责，同时还在推进体制创新、建立监督体系和打造公开透明等方面提出明确要求。尤为重要的是，在经历了2014年诸多慈善组织遭遇网络质疑诉诸法律的事件后，慈善法的需求日益强烈，经过多种形式的讨论对话，2016年3月16日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国慈善法》，并于2016年9月起正式施行，这标志着中国慈善事业进入法制化时代。

  从这几年的情况看来，官办慈善组织发生了诸多变化，这些变化与网络问责密切相关；同时，我们也能够发现，这些影响更表现出互构式的特点。所谓互联网与官办慈善组织的互构主要包含两点：一是互联网对于官办组织的改造与影响，这一点上文已经从四个方面做出了分析；二是官办组织对于互联网的吸收与选择，下面着重分析这一方面。

  “去行政化”代表了一大波网络舆论对于官办组织的期待，但事实上，官办慈善组织的“去行政化”之路并不容易。如杨团所说，“去行政化”指的是在官办慈善组织中建立起与政府行政管理体系不同的具有独立专业特征的公共管理体系。而对于中国红十字会来说，它的机构体制和资源分配本身已经处于高度行政化的态势，如果想要去行政化，就要涉及管理观念、政府资源的配置方式、人员编制实名制管理方式，乃至人员招聘、考核、升迁等一系列制度的改变，“牵一发而动全身”，这些对于向上负责制的红会，短期内来说是不现实的。并且，红会作为一个特殊的社会组织，它拥有来自国家、国际红会联合会和红会基层会员的三重赋权，也不可能完全依照网络舆论所言，完全去行政化，因为这样不符合前两个主体的赋权要求。因此，典型的官办慈善组织如红会，只能对网络舆论进行选择性吸收，即他们可以在上述六大方面大刀阔斧地改革，但不能在短期内彻底去行政化，而这也导致网络上的民意汹汹，难以平息。经过又一轮的网络讨论，一些网民的看法逐渐发生变化，在沟通中实现修正，达成新的认知。也就是说，官办慈善组织的选择性吸收反馈到网络上，形成了对网络舆论的第二轮改造，如此反复，二者的互构一直持续下去。

三、互联网逻辑与官办慈善组织之间的互构机制及其边界

  从上述互联网与官办慈善组织之间的互构中能够看出，在互联网这一端，其实掺杂了互联网技术的自然属性和社会属性。前者是指互联网作为一项技术本身所具有的属性，比如开放性、便捷性等；后者是指在当前中国的语境下，互联网所传达出的聚集、平等、倒逼等颇具社会意涵的属性，是当下的社会现实经由互联网发生的折射，这一点在转型期显得尤为重要。这两者共同构成笔者所说的“互联网逻辑”，正是它与官办慈善组织的结构、制度、文化等发生了种种碰撞，产生了相应的效果。

  第一，社会化逻辑与垂直管理制度。自互联网在中国盛行以来，一直彰显出非常明显的社会化逻辑，即互联网平台是普通公众发声的重要渠道，这与上下链接机制问题密切相关。20世纪50年代到80年代，单位制曾是一项重要���上下链接机制；而随着单位制日益式微，社会结构处于链接机制不充分的状态。在这样的情势下，网民们在线上表达需求，争取底层利益，进而影响上层决策，将上下有效链接起来，上演了一幕幕自下而上的丰富剧目，这是近年来人们熟知的网络图景。陈云松运用CGSS2006的数据，通过实证分析，也验证了这一论断。并且，他提出了“抑制性双向因果”的解释，即“互联网的使用确实能扩大非制度化政治参与”，但“同时也是消解社会矛盾的重要途径”，因为这些“非制度化政治参与”“已经在倒逼政府转型，并在一定程度上助推了公共管理和决策机制的优化”。

  相形之下，官办慈善组织由于其政府背景，一般都建立了垂直管理制度，即按照行政化的原则自上而下地进行组织运作，这种制度的核心在于“向上负责制”，周雪光认为“一个‘向上负责’的组织结构，其核心任务是高效率地完成自上而下的任务，为此构建的组织形式和过程则有悖于自下而上传达民意的职能”，因此，“向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具，但随之而来的自下而上的信息传达不畅则难以避免”。

  从上述两方面可以看出，互联网的社会化逻辑与官办慈善组织的垂直管理制度是两个方向相反的制度形式，前者强调自下而上的“倒逼”，而后者一贯遵循自上而下的命令传达。两者相遇所产生的互构结果也分为两个方面，一方面，“倒逼”机制发挥了一定作用，互联网的社会化逻辑不仅改变了慈善格局中的官民组织比重，还促进了官办慈善组织改革内部治理结构、推进专业化进程、重塑公信力，并加速了相关法律法规的出台；另一方面，向上负责制的官办慈善组织不可能完全吸纳互联网的社会化逻辑，如红会的例子所表明的，它的“工作重心在上层而不在基层，越往上资源越多，越往下资源越匮乏”，并且，来自国家方面的合法赋权也导致红会不可能脱离官办性质，自上而下的路径不变更，自下而上的路径就难免不畅，如此，在“去行政化”等方面必然进程缓慢。换句话说，在社会化逻辑向上推力所不及的地方就是互联网与官办组织的互构边界。

  第二，开放性逻辑与专业性趋向。关于互联网技术的开放性逻辑，凯利对此有较好的论述，他指出，“网络的群集四周都是边缘，因此无论你由哪个方向接近都是开放性的”，网络是“具有结构的组织里最不具有结构性的组织”，也就是说，网络空间中没有节点、没有边界，所到之处，一切互联。这种特质给予慈善领域的馈赠主要表现在能够增强信息的公开与流通，比如信息公开、流程可见、账单查询等方面。

  互联网出现之前，官办慈善组织的主要宣传渠道是纸质媒体、电视和广播，单向性较强而时效性不强。进入互联网时代，在倒逼机制的要求下，官办慈善组织亟须利用互联网的开放便利提升慈善的专业性；并且，官办慈善组织长期依赖行政动员和独有的公募资格，在慈善格局变革的情况下也亟须内部的专业化改革，甚至可以说，慈善组织的专业能力决定其生死存亡，互联网作为提升专业能力的有效手段，在信息时代是不可回避的。

  因此，互联网的开放性逻辑与官办慈善组织的专业性趋向是相得益彰的。事实上，官办慈善组织也已经在利用互联网增强其公开透明的程度，只是与某些草根组织的做法和部分网民的期待相比，还有一定差距，这种差距有的是需要慈善组织改进的，而有的是需要部分网民增强对现代慈善认知的。一方面，与某些草根组织的轻巧灵便相比，官办慈善组织庞大臃肿，难以做到事事实时网络直播，并且，由于行政审批等方面的限制，也难以做到事无巨细地无死角公开；另一方面，某些网民所期待的“公开透明”并不完全合理，不符合现代慈善的专业性趋向，比如2014年“天使妈妈”事件中，各种“裸透”并没有平息质疑者的怨气，反而陷入了越透明越受质疑的怪圈，所以，粗放的公开模式也不可取。通过各种形式的试错摸索发现，慈善领域的公开透明应该考虑捐赠人的隐私权、商业机密的上限、制度建设的要求，等等。也就是说，这其实是一个限度的问题，需要官办慈善组织和网络态度两方面的努力，来不断瞄定其边界，直到找到那条双方接受的界线。

  第三，注意力逻辑与科层文化。王水雄基于迈克尔•戈徳海伯的观点，认为“当今社会是一个信息丰富甚至泛滥的社会，互联网的出现加快了这一进程，信息非但不是稀缺资源，相反是过剩的。而相对于过剩的信息，只有一种资源是稀缺的，那就是人们的注意力”，他接着强调：“个人、组织、区域或者领域会聚的注意力越多，其可能发挥的影响也就越大。”我们能够发现，网络热门话题总是在漂移的，所谓“热点”的生命周期一般都不会太长。但是，自2011年慈善领域吸引了人们的大量注意力以来，几乎没有完全消散过，尤其是对于官办慈善组织的关注更是持久。究其原因，主要还在于官办组织背后所代表的是公权力，人们将对转型期社会矛盾的不满投射到这一领域，造成了一轮又一轮的注意力聚集。

  官办慈善组织在新中国成立后，逐渐形成了比较稳定的科层文化。按照韦伯对于官僚体系的设定，等级制、“文件”管理、中立的不带感情的雇员、标准运作程序、反馈和调整的循环周期长等方面都是其基本特点。官办慈善组织的内部人员按照公务员编制或者事业编制，已经养成了行政化的科层作风，与韦伯所说的组织文化特点颇为相符。

  这两个方面相互碰撞，亦能产生两个方向上的效应。一是在注意力逻辑的作用下，官办慈善组织屡屡表明改革决心，从改革涉及的内容来看，不可谓不积极；而另一方面，组织文化的变迁不可能一蹴而就，并且人员编制方式不变，科层文化也难以转型，如杨团所批评的，红会人员“观念陈旧，官僚习气严重，工作热情不高，原本就存在的脱离基层、脱离社会、内部封闭的消极倾向，在2011年网络事件后更趋于严重”。这两者共同作用的结果便是公信力重建之路困难重重，如此，未来改革的实际深度便成为注意力逻辑与科层文化互构的弹性边界。

事实上，互联网逻辑与官办慈善组织的互构机制还不止于上述三对（见下图），随着互联网逻辑的流变和官办慈善组织的改革还会发生更多形式和程度的互构，这导致其边界也会发生相应变化，需要在发展过程中不断瞄定。

四、互构机制下官办慈善组织的发展路径

  在认清上述互构机制后，我们就能更好地理解互联网倒逼机制下官办慈善组织的变与不变，并能更清楚地明白最具可能性、操作性的发展路径在哪里，下面就从几个方面探索之。

  首先是官办性质的存续判断。综合学界与实务界的看法，官办慈善组织在近期内会持续存在，长远看会进入官办色彩逐渐弱化甚至退出的阶段。近期内，如林卡和吴昊认为：“对慈善组织来说，我们可以预计在未来的几十年公益慈善事业的发展中，官办慈善组织仍将发挥主要作用。”在网络慈善中声名大噪的邓飞也认为：“未来，必将是官民的协同治理，民间公益促进官办慈善进步，官办慈善多年积淀也可帮助民间公益，多方并存，合力推动中国进步。”长远看，郑功成认为：“慈善事业只能由民间团体或非政府组织来承担具体的组织实施工作，这是慈善事业之所以成为一项有益的公益事业而非单个的施舍行为的组织基础，也是它作为一项社会性救助事业而不被纳入法定社会保障或官办社会救助体系的重要原因所在。”政府在未来慈善事业中的角色应当是政策引导、“慈善公益制度的设置、完善和监督”，而不再唱主角。

  其次，官办慈善组织能够在不涉及官办性质的领域中进行改革，积极利用互联网的有利因素，扩大社会基础、增强专业性、深化人事改革。其中蕴含着本文想要揭示的核心观点，即只有技术与组织相互作用并相互协助的时候，才能达成最好的效用，实现“技术革命”。由于官办性质的存续，上文所提到的边界都将客观存在，那么，在一定范围内争取与互联网的最优互构是个基本目标。第一，针对互联网的社会化逻辑，官办慈善组织需要扩大社会基础，在向上负责制的同时努力向下伸展，比如建立社会监督委员会等，加强与普通大众的交流与联系。第二，针对互联网的开放性逻辑，官办慈善组织需要切实引入互联网应用，并开发相应平台，而不是把它当作广播和电视台的补充，真正将技术优势与慈善需求结合起来。第三，针对互联网的注意力逻辑，需要官办慈善组织在公信力重建的道路上保持头脑清醒，并加强人事制度改革，建设适应网络逻辑与慈善改革的组织文化。

  最后，在慈善发展的远景目标中，除了一些特殊赋权的组织外，大多数慈善组织随着官办色彩的弱化和退出，互构边界将会逐渐弹性化，制度和法规的完善与监督将会起到更为重要的作用，如此，互联网与慈善领域的多年纠葛也将终结，走向相互配合、相得益彰的新未来。

  值得强调的是，本文对于官办慈善组织与互联网互构式关系的分析更多侧重互联网的社会属性，在组织—技术的学术链条上挖掘了技术的时代特质，而这种特质会随着社会领域的不同、社会现实的变迁而发生演变。比如，民间慈善组织与互联网逻辑的互构方式能够摆脱行政体制的影响，在组织水平化的基础上发生别样形式的互构。或者，随着官办慈善组织的改革推进，本文所呈现的颇具冲突性的互构方式也会发生流转，探索共生式、协作式的互构模式将是意义重大的新课题。

参考文献（略）

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