儿童照顾政策模式的形塑：性别和福利国家体制

马春华

《妇女研究论丛》2020年第5期

摘要：本文主要探讨在国家层面性别秩序和福利国家体制如何共同形塑儿童照顾政策，进而塑造儿童照顾模式。本文结合埃斯平-安德森和南茜·弗雷泽、沃尔特·科比的分析框架，从性别角度构建了女性就业/照顾关系的理念类型和现实模式，从就业和照顾、“商品化”和“去家庭化”角度讨论女性和国家的关系，并依据福利国家体制，选择瑞典、法国、美国和韩国作为现实模式来分析各国的儿童照顾政策。同时，运用量化和政策分析，讨论各国在收入补充、时间弥补与托育服务供给方面的状况，并评估各国儿童照顾政策的特点。在此基础上，本文着重分析中国儿童照顾政策的历史、特点及其目前相对于其他国家在分析框架中的位置，并提出相关政策建议。

关键词：儿童照顾;女性就业;商品化;去家庭化;福利国家体制;

随着人口老龄化加剧和人口预期寿命的延长，家庭对于照顾的需求增加，而随着更多女性进入劳动力市场从照顾者变为工作者，照顾的供给减少，原有的照顾供需呈现失衡状态，出现了所谓的“照顾赤字”或者“照顾危机”。这种照顾危机具有全球性和跨国性，不仅因为国家、劳动力市场和家庭之间存在着制度性分离(disjuncture)，更因为各个国家之间的相互竞争，公民的权利建立在其经济活动的角色基础之上。各个国家照顾危机的具体状况，除了与国内的政治和经济条件有关之外，也与其地理位置和经济实力在全球照顾链中所处的不同位置有关。

世界各国，无论是在儿童照顾方面还是在老人照顾方面，都可能面临照顾危机。但是两者有不同的根源:前者是照顾需求没有增加，而照顾供给在减少；后者是照顾需求在增加，而照顾供给在减少。虽然从照顾的供需平衡来看，老人照顾危机可能更为严重，但是由于儿童作为公共产品或者社会投资品的特性，决定着国家未来的经济发展和社会可持续性，儿童照顾危机依然引起了广泛的关注和讨论，这也是本文关注的重点。与其他国家相似，中国在儿童照顾领域也面临着“儿童照顾危机”。

许多国家的照顾危机，源于女性就业造成照顾者减少进而导致照顾供需的失衡。与其他国家不同，中华人民共和国成立后经过社会主义建设，女性的就业率一直保持在较高水平。20世纪70年代末，中国的城市劳动年龄妇女就业的比例在90%以上，但是劳动力市场的性别平等和家庭内部的性别平等没有并行，依然由女性承担照顾儿童的主要责任。当时中国女性就已经面临工作和家庭的冲突，只是由于城市的女职工享有“去家庭化”的福利、农村女性有集体亲属和邻居等非正式照顾的支持以及更多的儿童处于被“散养”的状态等，儿童照顾需求似乎没有出现失衡，也没有出现所谓的儿童照顾危机。改革开放以后，虽然女性的就业率受儿童照顾等因素影响下滑，但是和很多国家相比还是处于高位；而由于计划生育限制了生育数量，家庭对儿童照顾者数量需求并没有增加，但是对照顾品质的需求却在不断提升[，需要照顾者付出更多的经济成本、时间成本和机会成本。也就是说，儿童照顾需求在增加，照顾的供给却在减少。一方面，为了发展经济，国家逐步从城市福利体系中撤出；另一方面，伴随着全面市场化，原来由企业承担的儿童照顾职能被剥离。原有能够代替或者协助女性成为儿童照顾者的国家和企业撤离，使得儿童照顾的责任重新全部回归家庭。这时仅仅依靠家庭本身，已经无法解决儿童照护供需失衡的问题，中国开始面临明显的儿童照顾危机。

中国近年来出现的生育率极低、女性就业率下降等现象，都与儿童照顾危机有着密切关系，而这些都影响着国家经济社会的可持续发展，成为亟待解决的社会问题。那么应如何解决儿童照顾危机呢？其他国家的相关研究表明，儿童照顾危机的照顾供需平衡可以通过儿童照顾政策来重新实现。儿童照顾状况受到家庭收入、父母时间、孩子数量等个体家庭层面因素的影响，更受到儿童照顾政策等宏观因素的影响，而且前者在很大程度上也受到后者的影响。

儿童照顾政策与性别及福利国家体制有着密切的关系。首先，讨论儿童照顾的时候必须与女性的角色一同探讨，因为女性承担着主要的照顾责任。其次，所谓福利国家体制指的是在总体福利产品生产和提供方面，政府、市场和家庭之间的制度性分工。儿童照顾政策是国家提供的福利产品的一部分，是嵌入国家福利体制中的。有什么样的国家福利体制，就有什么样的儿童照顾政策。最后，福利国家体制和性别之间存在密切的关系。前者建立在一定的性别秩序基础之上，原有性别秩序的坍塌是现代福利国家面临危机的重要原因。反过来，福利国家体制不仅规范着生产体制，也规范着性别体制。福利国家的税收和转移性所得，也塑造着公众对性别角色的期待和规范。

那么，中国儿童照顾政策的现状如何？这一现状是如何形成的？对于中国现在的儿童照顾危机有着怎样的影响？中国的儿童照顾危机是否有可能通过儿童照顾政策得到某种程度的缓解？本文首先试图从国际比较研究的角度，以性别化福利国家体制分析框架为基础，在构建女性照顾/就业关系的理念类型和现实模式的分析框架之后，从女性劳动力“商品化”和女性儿童照顾“去家庭化”两个维度，讨论不同福利国家儿童照顾政策的形成和现状，然后探讨中国儿童照顾政策的形成和现状，最后在借鉴其他国家儿童照顾政策的基础上，对中国儿童照顾政策的未来发展提出可行性建议，以缓解中国目前面临的儿童照顾危机。

一、核心概念：儿童照顾政策

儿童照顾政策是国家对儿童照顾的介入，早在19世纪末期的法国等欧洲国家就开始实行。当时欧洲各国正在经历工业化和城市化，恶劣的工作条件和生活条件带来了婴儿高死亡率和普遍贫困。为了保护儿童，政府第一次介入了原本囿于家庭的儿童照顾，内容除了普及育儿知识、提供医疗和生育协助之外，还包括发放各种津贴、出台产假政策，因为他们认为，婴幼儿高死亡率的主要原因不是贫困，而是母亲不得不外出工作从而对孩子疏于照顾以及恶劣的生活条件。随后禁止使用童工的立法和义务教育制度出台。1942年英国《贝弗里奇报告》明确提出，国家要为家庭提供养育子女津贴，改变了由家庭独立承担儿童照顾职能的历史传统。

国家介入儿童照顾有不同的理论基础。第一种理论是从儿童权利保障的维度出发，强调儿童受照顾权是儿童权利的基础性组成部分，比如联合国于1959年颁布的《儿童权利宣言》以及于1989年颁布的《儿童权利公约》。第二种理论是把儿童视作(准)公共物品，因为儿童未来成为劳动人口时提供的产品和纳税以及提供的养老、医疗等服务并非只有父母能够享受，而是所有公民都可以享受。现在由全社会共同照顾儿童，未来儿童才有可能照顾需要照顾的人，保证经济的整体运行和社会保障制度的持续。第三种理论是把儿童视为社会投资品，资源的均等化是未来劳动生产力最优化的基础。国家有责任确保儿童获得机会平等和生活机会的均等，减少儿童家庭背景对儿童人力资本提升的影响，打破贫困和社会不平等的代际循环。

无论是从儿童本身还是国家未来的发展看，国家介入儿童照顾都是应该且必需的。本文讨论的儿童照顾政策指的是由非特定部门所提供，对象为0-6岁的正常儿童，其主要内容包括托育服务、儿童经济安全措施以及和双亲相关的现金给付、亲职假以及照顾假等项目。也就是说，儿童照顾政策主要分为收入补充、时间弥补以及托育服务三个维度。其中收入是指家户中的个人在暂时退出劳动市场之际获得就业收入的补偿；时间是指如何使家户中的男女得以在儿童成长时期暂时退出劳动市场，进而获得照顾儿童的时间；托育服务的提供者包括国家、社区、市场以及家庭。儿童照顾政策是福利体制的一部分，涉及不同福利体制的设计，而福利体制背后都存在对家庭性别关系和整个社会性别秩序的预设。

二、分析框架：性别和福利国家体制

埃斯平-安德森(Gøsta Esping-Anderson)构建的福利国家体制(welfare regime)讨论的是国家在总体福利产品生产和提供上，政府、市场和家庭之间的制度性分工。它不仅是一个国家政治经济的产物，更是维持和加强既有国家价值的制度。埃斯平借由就业和福利的连结以及“去商品化”指标的建立，区分了自由(liberal)、保守(conservative)与社会民主(social democratic)三种福利体制。福利体制可以简化为“福利体制="福利组合+福利结果+阶层效果”，涉及包括政府、市场和家庭在内的总体福利的投入、输送以及结果和成效。

现代福利国家的核心是处理资本和劳动力之间的关系，劳动力市场也是埃斯平的福利体制理论的核心，主要讨论国家福利制度如何帮助工人在劳动力市场实现和资方的权力平衡。因此，埃斯平的核心概念是劳动力的“去商品化”。但是，和传统福利国家模式一样，埃斯平的理论框架是建立在传统男性养家模式基础上的，也就是“男主外，女主内”的模式，男性的就业必须得到女性无薪照顾工作的支持。在这种模式中，女性的境遇和生命历程不同于男性，女性劳动力没有进入劳动力市场，没有经历“商品化”过程，何来“去商品化”？因此，“去商品化”这个概念无法描述女性和福利国家之间的关系。这是埃斯平的理论受到许多女性主义学者批评的原因。

埃斯平在后来的研究中指出，福利国家研究中性别和家庭的缺位是因为战后形成了基于男性充分稳定就业的核心家庭模式，面对福利国家的只有男性，女性和家庭被隐匿在男性背后。但是随着社会经济变迁，男性的就业不再有保障，家庭也变得越来越多样化，进入劳动力市场的女性越来越多，女性开始独立面对福利国家。因此，埃斯平提出了“去家庭化”(de-familiazation)这一与“去商品化”平行的概念，并将其作为女性“商品化自己”的前提条件。“去家庭化”描述了国家(或者市场)在何种程度上使得女性能够自主地被“商品化”或者独立地承担家计。也就是说，这一概念描述了女性原来承担的福利提供或者照顾责任能多大程度转移到国家或者市场的身上。

女性是主要的照顾提供者，因此埃斯平“去家庭化”的概念间接地讨论了照顾的议题。他建构的测量“去家庭化”概念的四个指标，实际上都是和照顾政策有关的，包括政府对整体服务供给的承诺(除了医疗保健之外家庭服务支出占GDP的比重)、国家对补贴育儿家庭的整体承诺(家庭津贴加上税收减免)、公共儿童托育的普及程度(3岁以下孩子的日托)以及老年人照顾服务供给(65岁以上老人接受居家养老的比例)。而“去家庭化”有两条路径：一条是公共化；另一条是市场化。至此，在福利体制研究中，照顾成为被关注的重点之一，“去家庭化”也成为研究照顾政策的重要概念。

在埃斯平于1990年建构福利国家体制的分析框架之后，许多女性主义学者从性别的角度修正了埃斯平的分析框架，建构了性别化的福利体制框架，其中最为著名的研究者就是南茜·弗雷泽(Nancy Fraser)。南茜·弗雷泽从性别平等的角度，对福利国家进行了政治经济学分析。她认为，现在福利国家所面临的危机主要源自原有的“男主外，女主内”性别秩序的崩塌，而要支持现有的性别平等的新型性别秩序、重新建构福利国家有三种方案：“普遍性家计承担者模式”(universal breadwinner model)，通过推动女性就业来实现性别平等，政策核心是提供日托等育儿服务；“照顾给予者平行模式”(caregiver parity model)，通过支持非正规的照顾工作来实现性别平等，政策核心是照顾者津贴；“普遍照顾者模式”(universal caregiver model)，所有的人既工作也承担照顾责任，国家在这两个领域内对男女两性提供支持，核心是制定和出台避免搭便车的政策。

沃尔特·科比(Walter Korpi)的研究则更为关注女性劳动力的“商品化”。埃斯平虽然引入“去家庭化”的概念来讨论女性和福利国家的关系，但是没有关注女性劳动力的“商品化”，也没有关注福利体制的“性别化”效果。科比认为，有偿和无偿劳动的性别分工及公私领域的划分是性别不平等的主要来源。因此，她以有薪工作和无薪工作为核心，构建了性别敏感化的福利国家分类：“总体家庭支持模式”(general family support model)，政策支持的对象是核心家庭，假定女性承担着主要的照顾工作和再生产，女性进入劳动力市场是暂时的和次要的；“双薪支持模式”(dual earner support model)，政策鼓励女性连续工作，使男性和女性都能够兼顾父母身份和有薪工作，重新在家庭中分配照顾工作；“市场取向模式”(market oriented policies)，通过市场力量来塑造性别关系，让个体通过市场资源或者家庭关系来解决照顾问题。

从这些研究者提出的性别化福利国家体制分析框架可以看出，从性别角度讨论福利国家体制比仅仅从阶级角度出发更为复杂，因为前者不仅关注生产过程，还关注再生产过程。性别不平等表现在劳动力市场中，更表现在家庭中，因为家庭内部也是权力和资源分配的场域。性别化的福利体制理论，不仅要规范生产体制过程中劳动力和资本的关系，也要规范再生产过程中的性别关系和家庭关系。埃斯平的福利国家体制关注的是男性劳动力的“去商品化”，但是没有关注女性劳动力为了实现经济自立的“商品化”；修正后的理论关注了女性的“去家庭化”，但是没有讨论男性的“再家庭化”；讨论了福利体制的“阶层化”，但是没有讨论福利体制的“性别化”。弗雷泽和科比等女性主义学者的性别化福利国家体制分析框架，从不同角度弥补了埃斯平福利体制框架的不足，更适合用于分析儿童照顾政策。

中国台湾地区学者黄志隆在讨论福利体制国家如何通过建构家庭政策、整合家计承担和儿童照顾责任时，提出了福利国家体制和家计承担类型的分析框架。他在框架中没有强调照顾的性别维度，也没有和福利体制分析框架中的“商品化”和“去家庭化”相结合，而是把弗雷泽重构福利国家的三种方案视为“家计承担者模式”的理念类型，然后和福利体制国家现实分类相互对照：“透过国家政策对就业的支持与否，以及将照顾视为是目的或手段来加以区分，不同福利国家体制可分别对应至不同的家计承担者模式。”他强调这种对照不但能够说明各个国家在文化与制度组合上可能产生的后果，也能够反映就业和儿童照顾工作中难以解决的性别平等问题。这个分析框架把就业和照顾结合起来，并且和福利国家体制相对照，进行拓展和修订之后，将有助于分析女性照顾/就业关系的理念类型和现实模式。

因此，本文结合埃斯平和弗雷泽、科比的分析框架，在黄志隆研究的基础上，从性别角度构建了女性就业/照顾关系的理念类型和现实模式(见表1)。也就是说，本文同时从就业和照顾角度以及“商品化”和“去家庭化”角度讨论女性和国家的关系。其中，女性劳动力的“商品化”采用“是否支持女性就业”来衡量，女性照顾的“去家庭化”采用“是否支持转移家庭照顾劳动”来衡量，同时也采用将照顾视为目的还是手段做进一步区分。本文的理念类型基于弗雷泽提出的福利国家模式，而科比的框架和弗雷泽的也有着某种对应关系，比如“总体家庭支持模式”和“照顾给予者平行模式”是一致的，“双薪支持模式”和“普遍照顾者模式”是一致的。同时，弗雷泽的福利国家模式只包含能够支持性别平等的模式，不包括无法支持性别平等的模式，比如“男性家计承担模式” “市场取向模式”。为了增强表1分析框架的适用性，特别是厘清中国在这个框架中的可能位置，笔者在弗雷泽的基础上增加了两种理念类型。

表1 女性照顾/就业关系的理念类型和现实模式

注：虚线和箭头代表动态过程，表现出理念类型可能的转换途径。

资料来源：基于黄志隆文章的“表一”以及Fraser,N.、Esping-Anderson、Korpi,W.文章整理和扩充所得。

弗雷泽的理念类型对应不同的基于福利国家体制的现实模式。在不同理念类型下，有着不同模式的儿童照顾政策。北欧各国(社会民主主义福利体制)均由国家承担照顾工作，鼓励女性和男性一起外出工作，形成“普遍家计承担者模式”，但还没有进入“普遍照顾者模式”；欧陆各国(保守主义福利体制)支持女性和家庭承担照顾工作，不支持女性就业，形成了“照顾给予者平行模式”；英美(自由主义福利体制)国家中的市场和女性承担照顾工作，鼓励女性就业，并有政策支持，形成“市场取向模式”(“蜡烛两头烧”)；以地中海国家为代表的“家族主义”福利体制和以东亚各国为代表的“生产主义”福利体制，则更多是传统的“男性家计承担模式”，不支持女性就业，女性和家庭/家族是主要照顾者，无论哪个领域都缺乏政策支持。

根据表1所示的分析框架，本文依据福利国家体制，选择瑞典、法国、美国和韩国作为现实模式来分析各个国家的儿童照顾政策。一方面，使用经济合作与发展组织(OECD)家庭政策数据库的数据，分析这些国家在儿童照顾政策中的收入补充、时间弥补与托育服务供给方面的状况，评估各个国家儿童照顾政策的特点及其对于性别关系和儿童福祉带来的影响。另一方面，通过政策研究，分析这些国家近年来儿童照顾政策改革的焦点，并在此基础上着重分析中国儿童照顾政策的历史、特点，目前相对于其他国家在分析框架中所处的位置，以及特定的儿童照顾模式。

三、从性别角度比较各国儿童照顾政策模式

埃斯平和科比在讨论福利体制的类别时，都给出了具体的测量指标。因此，在这一部分笔者将基于两人的测量指标，使用世界银行和OECD的数据进行跨国比较。然后在此基础上，再对各个国家的儿童照顾政策进行分析，呈现各国在性别化的福利体制模式下的儿童照顾政策，以及在此基础上形成的儿童照顾模式。

(一)女性的“去家庭化”和“商品化”：基于量化研究的分析

这一部分主要从量化研究来看各个国家支持女性劳动力“商品化”和照顾“去家庭化”的差异，对各个福利国家和女性之间的关系进行整体性分析。虽然“去家庭化”的另一条路径是市场化，但是因为本文关注的重点在国家和女性之间的关系，故对此暂不涉及。

1.照顾的“去家庭化”水平

表2中包含着埃斯平提出的“去家庭化”指标。因为笔者在这里讨论的是儿童照顾政策，所以不涉及老年人的照顾服务供给。因为没有各国0-2岁儿童的公共托育机构的入园率数据，所以在表2中增加了“人均儿童托育公共支出”“儿童托育公共支出占GDP的比重”等指标共同说明情况。

表2 各国儿童照顾“去家庭化”水平

资料来源：OECD，PF1.1，PF.2.1，PF3.1，PF3.2，2020。

注：(1)家庭服务公共支出指给有孩子的家庭提供的公共支出，包括直接的现金补贴，或者儿童托育和儿童早期教育的补贴，父母获得的专项育儿补贴，用于年轻人和住宅设施的公共支出，以及用于家庭服务的公共支出，包括针对贫困家庭的服务中心和居家服务；(2)家庭津贴指给有孩子的家庭提供的与孩子有关的现金转移支付，包括儿童津贴(有时是资产审查式的，有些国家会因为儿童的数目和年龄有不同标准)、公共收入支付的父母假津贴，在有些国家还包括给单亲家庭提供的收入支持；(3)家庭税收减免指通过税收体系给有孩子的家庭提供的经济支持，包括免税(例如未计入税基的儿童福利收入)、儿童税收补贴(从总收入中扣除但未计入应纳税所得额的儿童收入)和儿童税收抵免(从应纳税额中扣除的金额)；(4)等价全薪亲职假(full-rate eduivalent leave)：等价全薪亲职假="现有亲职假的长度×工资替代率水平，这样就能够换算成在100%工资替代率水平下亲职假的长度；(5)产假(maternity leave)：就业母亲享受的就业保障性假期，一般可以在孩子出生前后享受的假期；(6)陪产假(paternity leave)：就业父亲享受的就业保障性假期，通常是孩子出生时或者出生后的数月；(7)育儿假(parental leave)：就业父母可以享受的就业保障性假期，一般都是对于产假或者陪产假的补充，常常接着产假，但不是所有国家都如此；(8)儿童照顾假(home care leave/childcare or child raising leave)：就业保障性假期一般紧随育儿假之后，至少允许一位父母在家照顾孩子，直到孩子2岁或者3岁。

从表2的数据可以看出，不同指标结果是类似的，这和埃斯平的分析也是一致的。代表“社会民主福利体制”的瑞典“去家庭化”程度最高，而代表“自由主义福利体制”的美国“去家庭化”程度最低。虽然法国所属的“保守主义福利体制”强调国家对于家庭的辅助作用，支持传统的家庭模式，但是除了“人均儿童托育公共支出”这一指标，法国的“去家庭化”程度也是极高的，其他几个指标甚至超过了瑞典。相较而言，韩国的“去家庭化”程度又超过了西班牙，这两个国家因为对家庭/家族的重视，常常被划为支持传统的男性家计承担模式的国家。

时间成本的弥补是儿童照顾政策的重点之一。埃斯平的“去家庭化”指标中没有包含有关亲职假的指标，但是科比在建构性别敏感的福利国家类型时，测量“双薪家庭支持模式”的指标中包括有薪育儿假和有薪父职假。因此，在表2中，笔者总结了各国的亲职假政策，从时间成本弥补的角度来比较各个国家对于照顾“去家庭化”的支持程度。因为各个国家的亲职假津贴长度和津贴的工资替代率不同，为便于比较，本文使用经济合作与发展组织的“等价全薪亲职假”指标。

对于女性来说，除美国之外，各个国家的等价全薪产假都相对较长，但是西班牙没有育儿假，因此总体而言，育儿假时间最长的是瑞典，其次是韩国，再次是法国。对于男性来说，等价全薪陪产假除西班牙之外，其他国家都相对较少，其中美国为0。由于瑞典和韩国的男性也可以享受育儿假，因此这两个国家在推动男性“再家庭化”的力度方面和其推动女性“去家庭化”是一致的。而西班牙在此方面缺乏政策支持。

2. 女性劳动力的“商品化”水平

在讨论女性和福利国家时，女性主义研究者关注的重点之一是女性就业，因为劳动力市场不仅是物质资源分配和阶层化的主要领域，而且影响着女性在家庭中的协商权利和互动模式，这是改变原有照顾性别分工的先决条件。因此，国家对于女性就业(“商品化”)的支持程度是分析女性和福利国家关系的重要维度。女性大规模进入劳动力市场，也是建立在传统性别秩序上的福利国家遭遇危机的重要原因。

从表3可以看出，5个国家中，女性就业率最高的是瑞典，其次是韩国，最后是法国和西班牙。这个结果在一定程度上反映出各国对于女性就业的支持程度。对于儿童照顾而言，母亲的就业率是更为重要的指标。瑞典母亲就业率在各个国家中是最高的。从时间分配可以看出，两性的工作时间差异并不大，但是照顾时间的差异非常明显，特别是法国。可以发现，无论在哪个国家，无论家庭中孩子的数量有多少，具体到家中有0-6岁儿童家庭照顾时间的分配，依然是女性承担了主要的照顾工作。其中，韩国两性时间分配差异最大，瑞典两性时间分配差异最小。从分析可以看出，虽然两个国家的政策都在推动父亲参与儿童照顾，但是差异仍然明显。

表3 各国女性劳动力“商品化”水平单位：%

资料来源：(1)女性就业率数据来源于“世界发展指标”(World Development Indicator,WDI)(4)；(2)OECD，LMF1.2，LMF2.5，2020。

注：(1)就业指劳动年龄人口在较短的指定时间内为了获得收入或者利润参与任何能够生产产品或者提供服务的活动，无论是在这段时间内工作(至少工作一个小时)，或者暂时缺勤，或者因为工作时间安排而不在工作；(2)女性就业率(employment to population rate)指15岁以上的女性就业人口相对于女性总人口的比例。各国不同年份的数据是根据世界银行的模型估算的，不是由各国提供的真实数值，这样便于跨国比较。

(二)各国儿童照顾政策的比较分析：基于政策研究

本部分将从政策研究角度，基于福利体制，围绕儿童照顾政策的3个维度(收入的补充、时间的弥补以及托育服务)分析各国儿童照顾政策的形成和变化，以展示儿童照顾政策模式(见表4)。

1. 各国儿童照顾政策和照顾模式

瑞典是社会民主主义福利体制的代表，在儿童照顾“去家庭化”方面表现出极高水平。瑞典的儿童照顾政策基于其普遍主义和平等主义的价值观。普遍主义意味着所有公民都有权享受基本福利；平等主义则意味着所有公民都应该平等地承担家庭和社会的角色，最终形成人民负责工作纳税、国家承担养老抚幼责任的模式。因此，如表4所示，瑞典一方面支持女性外出就业，另一方面通过丰厚的收入补偿、长达16个月的育儿假以及高品质的公共托育服务体系来承担国家儿童照顾责任，形成“国家+双薪父母”共同照顾儿童的模式，让双薪父母能够兼顾工作和家庭，形成了生产和再生产之间正向延续的循环。

被归为保守主义福利体制的法国，社会政策更多地受到共和及反教会干预精神的引导。因为法国是欧洲第一个经历生育率下降的国家，所以生育成为法国儿童照顾政策的核心。如表4所示，法国不支持女性就业，但是为了支持生育，国家给职业女性提供了多样化和高品质的托幼服务，特别是较为完善的学前教育(幼儿园)体系给所有儿童提供丰厚的现金福利，一方面保证儿童健康成长，另一方面保证了女性即使不就业也有收入来源。法国的产假和陪产假都不长，慷慨的假期津贴也保证了弥补时间成本时家庭的经济安全。通过这种儿童照顾政策模式，法国实现了“女性+国家”儿童照顾模式：未就业女性为主要照顾者，国家通过现金、假期予以辅助；就业女性依赖国家提供托育服务，必要时可依靠丰厚津贴进行市场化购买服务。

美国作为自由主义福利体制国家，核心价值观就是个人主义和自由主义，他们认为自由放任的经济和社会政策才能带来经济发展和社会繁荣。因此，美国的儿童照顾政策一直延续英国“济贫法案”的脉络，也就是只救助贫困儿童。和其他发达资本主义国家相比，美国是唯一没有普惠制儿童津贴且唯一没有法定产假的国家，不具备公立儿童托育服务体系，而更多依赖市场和志愿者团体解决。但美国社会又强调工作伦理，其民众普遍认为所有的福利都应该通过工作获得，所以美国鼓励和支持女性就业。结果是，美国职业妇女常常面临“蜡烛两头烧”的局面，一般家庭的儿童不得不在正规的儿童保育机构、非正规的儿童保育机构和亲戚家之间来回奔波，由此形成“女性+市场”的儿童照顾模式。

作为南欧家族主义福利体制国家代表的西班牙，福利供给的核心价值观是庇护主义，扩大家庭在福利供给中处于核心地位，儿童照顾在很大程度上由家庭成员和亲属承担。和其他国家相比，西班牙的儿童照顾政策刚刚起步，也有普惠制的“儿童出生/收养”津贴，但是津贴不够丰厚；产假时间只有16周、陪产假8周、育儿假1年，但是无薪，因此无法保证休假期间家庭的经济安全。西班牙不支持女性就业，是因为传统的家庭性别分工带来的强烈的家族义务感仍然被大众广为接受。但是，随着女性受教育程度提高等原因的影响，越来越多的女性选择外出工作，也迫使政府提升儿童托育服务。一方面改善0-3岁儿童托育品质，另一方面把3-6岁儿童托育纳入全日制的学前教育。在这种情况下，西班牙形成了“家族+女性+国家+市场”的儿童照顾模式。

作为东亚生产主义福利体制的国家，韩国的儿童照顾政策从属于经济发展的需要，表现出强烈的家庭主义倾向，国家通过二元制的就业体系，支持传统家庭性别分工[。但是，持续的生育率下降促使韩国政府开始考虑应对策略。为了应对生育率下降带来的劳动力短缺，韩国开始鼓励女性外出就业。韩国政府出台的儿童照顾政策是帮助女性缓解工作和家庭冲突的主要举措之一，包括慷慨的收入补偿，父母均可享受的有偿带薪假期，还有借助私营托育服务提供者迅速发展起来的托育中心、幼儿园和居家保姆服务，形成了“女性+国家+市场”的儿童照顾模式。

表4 各国儿童照顾“去家庭化”政策和女性劳动力“商品化”政策比较研究

注：儿童贫困率指儿童相对收入贫困率，贫困线为每个国家可支配收入的50%，所有的数据基于等价的家庭可支配收入，也就是在纳税和根据家庭规模调整的转移支付之后的收入(OECD，CO2.2，2020)。

2. 各国儿童照顾政策的效果

如表4所示，笔者在讨论各国儿童照顾政策时选择了“总和生育率”“母亲就业率”“儿童贫困率”3个指标。从前面的分析可以看出，法国和韩国出台儿童照顾政策背后的主要推动力是生育率的持续下降。但是，因为法国从20世纪初就开始发起支持生育率的运动，而韩国从近20年特别是2005年总和生育率下降到1.05才开始出台儿童照顾政策，所以法国的总和生育率在2017年能够达到1.86，在欧洲各国也处于前列，而韩国的总和生育率2018年甚至下降至0.98。儿童照顾政策是影响生育率的重要因素，这从儿童照顾“去家庭化”水平最高的瑞典的总和生育率达到1.78也可以看出，而儿童照顾“去家庭化”水平最低的美国能够保持较高的生育水平，很大程度源于大量移民的生育贡献。也就是说，儿童照顾政策是生育水平的重要影响因素，但不是唯一影响因素。

儿童照顾政策的目标之一是减少女性面临的工作和家庭冲突。如果使用工作家庭冲突指数比较各国儿童照顾政策的效果可能更为适宜，但是这种跨国比较可能需要较长的篇幅论述，所以本文选择了“母亲就业率”来说明儿童照顾政策的效果，这也是各国是否支持女性劳动力“商品化”的结果。从表4可以看出，在不支持女性外出工作的法国，因为完善的托幼服务体系，母亲就业率仅次于瑞典，达到72.2%。美国母亲较高的就业率是因为国家推动工作伦理，鼓励女性就业，而且福利是和工作绑定的，因此母亲就业率达到65.7%。毫无疑问，国家既支持女性就业，又提供了相对完善的儿童照顾政策的瑞典的母亲就业率是最高的，达到83.1%。

毋庸置疑，儿童照顾政策的另一个目标是改善儿童福祉。儿童福祉包括儿童健康状况、儿童教育水平等众多维度。本文选择了“儿童贫困率”作为代表性指标来说明各个国家儿童福祉状况，因为经济状况是决定儿童福祉的基础因素。从表4可以看出，儿童贫困率最低的是儿童照顾政策最为完善的瑞典(8.94%)，其次是较为完善的法国(11.46%)，而美国和西班牙儿童贫困率都超过了20%，高于OECD各国平均水平(13.12%)。无法否认，此一结果与美国和西班牙的儿童照顾政策不完善有关。

3. 各国儿童照顾政策的改革和发展方向

在弗雷泽的分析框架中，“普遍家计承担者模式”通过推动女性就业来实现平等，许多福利都是和就业绑定的。国家和市场承担主要的照顾工作，而普惠和高品质的托育体系是政策的关键。就经验层面而言，瑞典的福利体制很大程度上属于“普遍家计承担者模式”。而“普遍照顾者模式”，也即打破公私界限，女性进入公领域开始工作、男性进入私领域承担照顾责任是瑞典儿童照顾政策改革的方向：1995年提出父亲专门享有不可转让的育儿假“配额”；2008年引入“性别平等奖励”，鼓励父母平分育儿假。但是男性享用育儿假的比例相对较低，说明这种模式的转型尚未实现。

法国的儿童照顾政策也处于不断调整中，从偏重现金福利到为职业妇女提供完善的托育服务，从支持生育为核心到现在同时重视儿童贫困问题。从儿童照顾政策的角度而言，法国表现出明显的“照顾给予者平行模式”，承担照顾工作的还是家庭和女性，只是国家通过公共资金来支持。这种福利体制尊重两性的差异，但保证两性之间的差异不需要女性付出更多的成本，原有的无薪劳动和有薪劳动拥有同等的经济地位[28]。从前文分析来看，即使和瑞典等北欧国家相比，法国的儿童照顾政策在收入补充和儿童托育服务上都毫不逊色。而从政策结果来看，法国儿童照顾政策也相当成功。

弗雷泽在研究中指出“普遍性家计承担者模式”是美国女性主义者认为实现性别平等的模式，但是现实中美国的照顾模式可能只是向这一方向推进，还不能被划归为这种模式，因为缺乏日托之类支持女性就业的政策，家庭和个人更多还是面向市场寻找解决方式。这种特点像科比在研究中提出的“市场化取向模式”，而这种模式的儿童照顾工作也是依靠市场来组织的。美国虽然在儿童照顾政策方面不断推进，但是依然具有市场化取向模式的特征。

西班牙的儿童照顾政策表现出明显的“家族主义”特点。随着女性就业率的上升，双薪制的核心家庭越来越多，迫使政府出台儿童照顾政策，儿童照顾模式也有从“男性家计承担模式”向“市场化取向模式”转变的趋势。同时，西班牙儿童照顾政策的调整，也表现出与瑞典类似的特征，即推动父亲参与育儿，陪产假从2012年的3周迅速延长到2019年的8周，而且得到越来越多的认同，这也表现出向“普遍照顾者模式”转变的趋势。

从韩国的改革方向可以看出，韩国的儿童照顾政策模式有从传统的“男性家计承担模式”向“照顾给予者平行模式”转变的倾向，因为韩国在相关政策改革中强调性别平等，同时由于劳动力短缺国家开始鼓励女性外出工作，其儿童照顾政策实际上是将照顾作为手段。国家也试图给儿童的照顾者提供丰厚的津贴，使照顾工作和劳动力市场工作具有相同的价值，以此来提高生育率和实现性别平等。韩国还给父亲提供了慷慨的育儿假，推动父亲参与育儿，这也在某种程度表现出向“普遍照顾者模式”转变的倾向。

四、中国的儿童照顾政策模式

与曾经的日本、韩国等东亚国家类似，中国的儿童照顾也一直是母亲和家庭的责任，国家很少介入。中华人民共和国建立后，为了落实性别平等，国家曾经努力推动女性进入劳动力市场，鼓励和支持(城市)女性就业。因此到20世纪70年代末，中国城市劳动年龄妇女就业比例达90%以上。虽然近20年来中国女性的就业率呈持续下降的趋势，但还是明显高于包括瑞典在内的其他国家[9]。换句话说，在中国，女性生命历程的“男性化”及女性劳动力的“商品化”早已开始。改革开放之后，随着女性就业市场化体制的建立，女性劳动力的“商品化”程度才开始降低。

另外一个导致女性就业率降低的原因是家庭和职业的冲突。这种冲突的一种解决办法就是少生或者不生。这是近年来中国生育率下降并在低位徘徊不前的重要原因。因此，政府不断放宽生育政策，2016年开始实施“全面二孩”政策。全国延长了产假，各个省级区域在国家标准层面延伸，出台了陪产假甚至育儿假，推动儿童照顾“去家庭化”。研究还发现，造成生育率下降的另一个重要原因是生育和养育的高成本，因此，在收入补偿方面，政府出台了个人所得税专项，来分担家庭的育儿成本。

(一)收入补充

儿童照顾“去家庭化”的第一种政策工具是分担家庭儿童照顾的经济成本。但无论是计划经济时代还是市场经济时代，中国都没有普惠制的家庭津贴、儿童津贴，直到2018年出台了税收减免政策。在儿童照顾的收入补充方面，表现出明显的残补式特点，主要集中在3个方面：与计划生育家庭相关的津贴，与儿童保健有关的免费政策以及适用于某些处境不利家庭的给付政策，以保障困境儿童能够健康成长。

2018年底，国务院出台了《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》，规定从2019年1月1日起施行个人所得税六项专项减免，其中和儿童有关的是子女教育的税收减免，“纳税人的子女接受全日制学历教育的相关支出，按照每个子女每月1000元的标准定额扣除”，而“年满3岁至小学入学前处于学前教育阶段的子女，按本条第一款规定执行”。也就是说，家中有3-6岁的孩子的纳税人可以享受每个子女每月1000元的定额扣除。对于孩子年龄不满3岁的家庭，这项普惠制的税收减免没有任何作用。

与计划生育相关的津贴是国家为了鼓励计划生育实施提供的福利政策体系。有针对农村城市独生子女，也有针对独生子女父母的奖励。这不仅针对0-6岁的独生子女，还涉及7岁以上的儿童。因为津贴额度较低，其对于养育0-6岁独生子女的家庭帮助较小。而且，2016年之后生育的独生子女不享受相关津贴，因此此项政策基本上对此处讨论的0-6岁儿童是无效的。贫困家庭的儿童有专项津贴，包括生活津贴(困境儿童生活补助)和教育方面的补贴(学前教育资助)。

现在部分地方政府开始提供普惠制的现金津贴，比如深圳的儿童健康成长补贴。深圳符合条件的在园儿童按照每人每年1500元的标准给予补贴，每名儿童每年只享受1次补贴，在园期间最多可享受3年补贴。补贴经费中的1300元(每人每月130元，每年按10个月计算)用于抵扣在园儿童家长缴纳的部分保教费，200元由幼儿园统一组织实施上述在园儿童免费体检及购买儿童读物等。补贴经费由同级财政部门保证。

(二)时间弥补

儿童照顾“去家庭化”的第二种政策工具，是分担家庭育儿的时间成本，也就是假期政策。中国一直只有全国性法定产假。1951年全国法定产假出台时是56天，1988年延长到90天，2012年根据国际劳工组织出台的183号公约再次延长到98天。除了时间延长，2012年出台的《女职工劳动保护特别规定》中有关产假的规定，扩大了产假的覆盖范围，从1988年的“一切国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工”，扩展到“中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、个体经济组织以及其他社会组织等用人单位及其女职工”。但其范围还是相对狭窄的，不包括超过城镇女性就业比例一半以上的非正规就业的女性，也不包括从事农业生产劳动的女性。

中国没有全国性的法定陪产假，但是各省的《人口与计划生育条例》都把配偶的陪产假(护理假)作为一种奖励列入。享受这种假期权益的资格条件，原来是计划生育，2016年之后改成按政策生育，工资替代率都是100%。原来条例中把这种假期称为“护理假”，强调的是对妻子的照顾，而不是参与照顾新生儿。2016年各省条例修订后改称“陪产假”，各省的陪产假为7至30天不等。中国也没有全国性的法定育儿假，但是有11个省级区域的《人口和计划生育条例》设定了类似育儿假的假期。加上产假，假期最短的省份为10.5个月、最长的为17个月，但是只有母亲能够享受。

(三)托育服务

儿童照顾“去家庭化”的第三种政策工具是托育服务。在计划经济时代，和“普遍家计承担者模式”理念一致，中国也通过推动女性就业来实现性别平等。为了实现这个目标，除了工作的统分统配，国家还通过构建公立儿童托育体系来支持妇女就业。1953年的《中华人民共和国劳动保险条例》明确要求有一定规模的单位要设立托儿所。1955年的《关于工矿、企业自办中小学和幼儿的规定》和1956年的《关于托儿所幼儿园几个问题联合通知》都鼓励企业、机关、团体等兴办托幼机构。单位逐步成为提供儿童照顾服务的主体。当时2个月到3岁儿童的托儿所由卫生部主管，3-6岁儿童的幼儿园由教育部主管。

但值得注意的是，这种“去家庭化”的儿童托育体系覆盖面是有限的，因为其目的是“使女工能够减轻繁重的家务负担，从事创造性的劳动”。换句话说，只有城市女职工(女工人和女职员)能够从中受益。但是，她们只是职业女性的一部分，城市中还有女手工业者等，农村中还有务农女性，而针对她们创办的托育机构只存在了很短一段时间。从数据分析来看，1956年底，全国城镇各种托幼机构，收托儿童达到125万名，但是同期女职工人数为328.6万人。也就是说，托幼机构服务可能连女职工的需求也无法满足。因此，计划经济时期，国家在城市建立的“去家庭化”儿童托育模式对城市女性就业有重要的支持作用，但这种模式并不是普惠性的。

改革开放之后，随着从计划经济转向市场经济，中国表现出明显的“生产主义福利体制”特点：政府的支出以经济发展为优先，社会政策的发展服从于经济发展的需求，福利分配待遇都是为了强化生产要素的位置。因此，国家把资源配置的权利交给了市场和企业，“减轻企业办社会的负担”成为改革方向。这带来了两个后果：一是国家不再直接支持女性就业，甚至劳动部曾经提议妇女“阶段就业”；二是企业不再承担和“再生产”密切相关的职能，单位开办的托幼机构被关闭。曾经“去家庭化”的儿童照顾责任又回到了家庭和市场。

值得关注的是，这一时期儿童托育的教育因素得到了重视，而照顾因素被淡化了。不过，和欧美等工业化国家不同的是，教育因素的强调并不意味着儿童早期人力资本的投入受到重视，否则国家为了积累未来的人力资本，就应承担更多提供儿童托育服务的责任。这一时期对教育因素的强调，一方面是为了推掉0-3岁的儿童照顾责任，另一方面是为了把3-6岁儿童托育纳入教育体系，为学前教育市场化奠定基础。20世纪90年代教育部推行教育产业化政策，属于教育体系的学前教育的产业化、市场化似乎就成了合乎逻辑的结果。这也可以从政府的政策导向看出，“鼓励多渠道、多形式社会集体办学和民间办学”，民办托幼机构逐渐兴起，占据的份额越来越大。

在儿童托育方面，国家直到2010年之前都没有出台具体政策。市场化的儿童托育服务，成为低收入和贫困家庭的负担。2010年教育部出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出要建立公办民办并举的托育发展体制，重点发展农村的公立幼儿园体系。同年，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出地方政府应该承担发展当地学前教育的主要任务。2011年，教育部和财政部共同出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，强调学前教育的投入将以地方财政为主，中央以奖补的形式提供补贴。2010年以后，3-6岁的儿童托育(学前教育)明显获得了更多的重视，各级财政也加大了对学前教育的投入。

对于0-3岁的婴幼儿，相关政策更为缺乏。2017年国务院颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中，强调发展0-3岁婴幼儿的早期教育，要探索公益性的婴幼儿早期教育服务。值得注意的是，对于婴幼儿的托育政策，是“早期教育”，而不是“照顾”。2019年出台的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，政府改用“照护”一词，0-3岁婴幼儿的“照顾”得到了重视，但在责任归属方面，政府还是强调由家庭承担主体责任，政府承担责任的只是照护困难群体。0-3岁婴幼儿的照护服务呈现出明显的残补性特点。

五、讨论和建议

从前面的分析可以看出，中国女性的就业率虽然一直下降，但是和其他国家相比还是处于高位，也就是说女性劳动力“商品化”程度依然很高。但是，由于中国女性就业机制已经取决于市场，国家已经不再像计划经济时代那样直接干预，因此也没有其他相应政策来支持女性就业。从儿童照顾“去家庭化”水平来看，中国在这一方面低于同为东亚国家的韩国，甚至和自由主义福利体制的美国类似，唯一明显的不同就是中国有法定带薪产假。中国也没有普惠性的收入补充，而在儿童公共托育服务体系建构方面也是刚刚起步，虽然3-6岁的儿童托育体系有了很大发展，但也主要依靠私立托育机构。在这种情况下，中国女性和美国女性同样面临“蜡烛两头烧”的局面，中国的儿童照顾危机也难以避免。

如果从弗雷泽的性别化福利体制框架来细致讨论中国的儿童照顾模式，则情况更为复杂。不同发展阶段情况不同，城乡之间也存在差异。在计划经济时代，城市特定人群表现出“普遍家计承担者模式”特点，儿童照顾模式则呈现出“国家+女性”模式(部分城市)+“女性+家庭”(部分城市+部分农村)模式。市场经济体制改革之后，随着国家的角色弱化，儿童照顾模式呈现“女性+家庭+市场”模式。2010年前后国家相关政策出台，儿童照顾模式呈现出“女性+家庭+市场+国家(少量)”模式。中国最近的儿童照顾政策改革，包括部分地方政府提供普惠性的儿童津贴，各地方政府也出台更多假期政策，建构3-6岁儿童托育体系，启动0-3岁儿童的照护服务体系，主要目标都是为了提高生育率。儿童照顾政策只是一种手段，而不是目的。

回到本文的分析框架(见表1)，可以更加清楚地看到儿童照顾模式中中国相对其他国家的位置。从女性劳动力“商品化”和照顾“去家庭化”角度看，中国原来并没有处于最右边的“传统男性家计承担模式”，而是处于最左边“普遍性家计承担者模式”，也就是说，国家对于女性就业(“商品化”)还是采取支持模式，但是在照顾“去家庭化”方面只是对于城市部分女性有一定程度的支持。改革开放之后，由于国家把女性就业逐步交给市场来主导，中国向表格的右方逐渐移动。为了推动生育，国家对儿童照顾政策进行了修订，所以儿童照顾模式向照顾“去家庭化”又有一定的发展，不过依然是用于支持生育的手段，因此位置向上移动，处于“市场化取向模式”和“照顾给予者平行模式”之间。

中国儿童照顾政策的残缺是儿童照顾危机出现的主要因素，同时导致中国的生育率在低位徘徊不前，女性(尤其是母亲)就业率持续下降，儿童贫困率高于其他群体。为了缓解儿童照顾危机，改变低生育率、高贫困率和就业率下降的情况，中国应该努力推动儿童照顾“去家庭化”水平。从前文国际比较可以看出，不同国家有不同侧重点：瑞典和法国建构了一套完善而高品质的儿童托育体系，瑞典和韩国通过父亲配额的家庭政策推动男性参与育儿，法国提供丰厚的现金来分担家庭育儿的经济成本。

在推动儿童照顾“去家庭化”的同时，要关注性别平等问题，因为儿童政策要产生良好的效果，必须支持目前以性别平等为特点的性别秩序。从儿童照顾政策的效果来看，无论国家是否支持女性就业，无论儿童照顾政策是手段还是目的，瑞典的“普遍家计承担者模式”和法国的“照顾给予者平行模式”都实现了高生育率、高母亲就业率和低儿童贫困率。因此，中国儿童照顾政策的改革可以借鉴这些国家的经验，着重从儿童照顾政策的主要政策工具入手，推动儿童照顾“去家庭化”水平。

(一)收入补充

以各种津贴为代表的丰厚收入补偿是“照顾者给予者平行模式”偏爱的政策工具，丰厚的津贴对于推动女性就业不利，也容易对国家财政造成较大的压力，特别是对中国这样人口基数庞大的国家而言。但是，国家给所有儿童提供普惠制的津贴，具有保护儿童权利的象征意义。如果中央政府发放普惠制的儿童津贴难度比较大，可以鼓励有条件的地方政府发放类似的津贴，同时对欠发达地区给予一定的补贴。

2019年开始实施的个税专项抵扣，对0-2岁的儿童家庭没有任何支持作用，而3-6岁儿童家庭可以从中受益。这项政策更多地从儿童教育角度出发，而不是关注儿童照顾。这项政策还需要进一步调整，因为0-2岁儿童的照顾费用对家庭来说压力更大。针对这些贫困家庭和儿童，国家已经出台了一些资产审查式的补贴，在一定程度上减少了贫困家庭在教育、医疗等方面的支出。但可能因为手续繁琐，许多家庭不得不放弃这一权利。如何落实这些政策，可能需要进一步考量。

(二)时间弥补

生育是一种社会功能，所有的女性都应该得到充分的生育保护，这是女性的基本劳动权利。中国唯一法定产假覆盖面有限。根据国际劳工组织的估算，中国产假的法定覆盖面是10%-32%，属于覆盖面比较低的国家之一。政府应该考虑扩大法定产假的覆盖面，把占女性就业人口一半以上的非正规就业和从事农业生产的女性纳入保护之中，保证生育不会威胁到其经济安全和就业安全。这些女性群体本来就是就业女性中最为脆弱的群体。

中国现在的全国法定产假延长到98天，只达到了国际劳工组织182号公约的最低要求，而且没有法定育儿假。14周的假期不足以让母亲陪伴年幼的孩子，以及维持母乳喂养。虽然各省级区域都根据具体情况延长了产假，但为了避免地域性歧视，政府应该考虑延长全国性的法定产假，至少可以延长到4.5个月，同时考虑出台育儿假的可能。12个月的亲职假可能是较为合适的假期长度，既不会对育儿造成负面影响，也不会对女性未来工作收入有较大的负面作用。

中国没有全国统一的法定陪产假。各省级层面的陪产假，更多是作为一种照顾孕产妻子的假期，而不是推动男性参与照顾新生儿。国家应该制定全国法定的陪产假，表明国家鼓励男性育儿的态度，推动家庭领域中男性生命历程“女性化”的可能，这既有利于性别平等，也有利于孩子成长。具体时间可以根据各省级区域执行的情况，协商一个能够为官方接受的时间长度。如果国家能够出台育儿假，应该也规定男性享有同样的权利，同时规定不可转让的“父亲配额”，推动父亲参与育儿。

(三)托育服务

埃斯平认为，普遍可得的高品质的托育是未来社会保持平衡和稳定的基础，这不仅能够成为促进女性就业的手段，还可以对儿童进行社会投资，为国家未来经济社会发展打下基础[16](PP98-99)。中国在2010年之后才开始逐步介入3-6岁儿童的早期教育和0-3岁儿童的保育体系。为了进一步构建完善的儿童托育体系，首先，国家应该考虑如何把儿童托育和假期政策相衔接，也就是说儿童能够入托入园的时间就是父母亲职假结束的时间。其次，在给低收入家庭儿童提供儿童托育服务的同时，通过财政、就业等政策来减少家庭贫困，增强早期儿童教育和照顾“去家庭化”所带来的效果。

要建构普遍可得的高品质的托育体系，国家的投入是不可缺少的。目前而言，政府在这方面投入不足。一方面，国家应该加大相应投入；另外一方面，可以考虑减少儿童托育服务成本。可供选择的方法包括：提高师生比，建立团队教学，公私合营的“半市场化”(quasi-market)方法，或者政府完全放开管制，把儿童托育服务留给开放的、放松管制的市场。至少到目前为止，政府完全放开管制模式的结果令人担忧。一个可能的原因是一旦政府脱离这个体系和完全放松监管，最后就会导致托育服务的市场化。反过来，政府参与程度减弱的结果就是服务碎片化、品质下降以及获得服务和结果的不平等。

中国现有的儿童托育体系被分成两部分：0-3岁保育体系，属于卫健委管理；3-6岁学前教育体系，属于教育部管理。但是，两个体系都缺乏完善和积极的治理结构。OECD等国家的相关经验表明，儿童托育体系的积极治理结构能够持续地改善服务的可获得性和品质。为了建构这种治理结构，必须在中央政府层面设定一个统一的机构，负责整个儿童托育服务体系的运作，这个机构应该在法律上得到认可、在经费使用上得到财政部门的支持。只有建立这种上下一体的政策实施机构，才能持续改善儿童托育服务供给结构。

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