稀释管理实现特大城市有序治理

梁玉成

文章来源：《中国社会科学报》2015年3月20日第716期

【核心提示】在每一处非洲裔外国人的居住社区空间内，均没有出现非洲裔外国人占比过高的情况；某些民族性过强的族群，分布得更为边缘。总体上，广州地区对非洲裔外国人社会治理上的稀释策略有效地抑制了发生种族冲突的可能性。

我国特大城市位置优越、交通便利、经济发达，通常是国际航空枢纽，与世界各地交流频繁，其出入境人数往往大大多于普通城市。根据2010年第六次人口普查资料，北上广三地的外国人，占全国三分之一强。因此，区别于其他城市，特大城市存在外国人社会治理议题。近年来，特大城市在这方面做出了不少创新和尝试。笔者将通过与莫斯科的案例进行对比，并以广州市对非洲人的社会管理实践为例，分析我国特大城市的外国人社会治理。

移民聚集影响传统居民

自苏联解体之后，来到莫斯科的中亚和北高加索地区的外国移民日益增多。学者估计2013年在莫斯科居住的外国移民已达200万（莫斯科官方报告为120万，莫斯科人口总规模在1400万）。

外国移民在莫斯科的居住分布非常不均匀，在局部地区人口比例甚至超过本地居民比例。大多数莫斯科本地居民认为外国移民造成了严重社会问题，不信任这些外国移民。横亘在两者之间的，既有外来移民与本地居民的文化差异，也有本地居民对外来移民所取得的经济成就的不满，更有对外来移民有组织犯罪的愤恨。对莫斯科近年种族冲突数据的分析显示，如果某局部地区中移民占到10%，或高加索移民占到5%，那么该地区发生种族冲突的概率就会增大。目前在某些地区，这一比例已经处于40%以上。

2013年以来，这些种族冲突已经上升到了政治层面。2013年新上任市长的竞选承诺是要加强对城市中非法移民的斗争，并得到了莫斯科大多数人的赞成，同时也引发了本地社会的民族主义情绪。然而新上任市长未能实现承诺，导致当地居民不满。最后，普京不得不宣布不再向中亚国家发放签证，得到84%俄罗斯人的赞成。最近的调查数据显示，莫斯科一场种族暴力冲突之后，41%的莫斯科居民赞成驱逐外国移民，只有3%的莫斯科居民谴责暴力。

稀释分布实现规则之治

广州地区（广州地区是指包含广州市、佛山市在内的大广州地区，由于广佛一体化建设，两地公交、地铁联系紧密）与莫斯科一样，非洲裔外国人的居住分布非常不均匀。但是多年来非洲裔外国人，包括“三非”（指“非法入境、非法居留、非法就业”）非洲裔外国人的情况，基本上一直处于平稳、可控状态，几乎没有出现种族冲突。之所以如此，主要原因就在于警方对非洲裔外国人的社会治理上。第一，完善和强化境外人员基础信息采集工作，始终对非洲裔外国人的情况做到基本掌握；第二，强化以屋管人的措施，对出租屋、旅店等加强清查，不给“三非”外国人问题蔓延的社会空间；第三，对非洲裔外国人的居住有所限制，将其隔离在敏感的政府机构等地点之外，同时因势利导，利用非洲裔外国人的聚集需要，将其引导在一定的局部区域内；第四，将专项行动和常态化的清查工作相结合，结合特大城市经常承担的国际赛事、大型国际会议等实际情况，实施专项整治行动，运动式地清理“三非”外国人。

总体上，广州市的外管工作，使得非洲裔外国人形成了总体分散、局部聚集的居住分布格局。在每一处非洲裔外国人的居住社区空间内，均没有出现非洲裔外国人占比过高的情况；某些民族性过强的族群，分布得更为边缘。总体上，广州地区对非洲裔外国人社会治理上的稀释策略有效地抑制了发生种族冲突的可能性。

与莫斯科相似的是，广州非洲裔外国人的分布与跨国商贸商场的分布高度相关。但莫斯科东部地区集中了太多大型零售市场，吸引了大量作为零售商的高加索和亚洲移民。他们不愿意住得过远，纷纷在附近落户，导致当地人口的非俄罗斯化严重，造成当地俄罗斯人的心理反感。而广州地区的国际商贸城分散较为均匀，新建的商贸城也没有出现扎堆的现象，从而避免了莫斯科情况的出现。

广州地区发达的社会工作服务体系，也对本地非洲裔外国人的管理和服务提供了很好的支撑。在外国人居住较多的社区，由社工机构开展外国人融入社区方面的工作，帮助外国人解决语言、交流等方面的障碍，有效增强了外国人对所居住社区的认同感；开展中国涉外管理的法规教育，方便外国人了解中国涉外管理部门、增强对相关部门管理工作的配合意愿；开展本地居民和当地外国人的交流活动，也促进了本地居民和外国人之间的相互了解。

值得警惕的是，特大城市对“三非”外国人的严控，往往导致“三非”外国人向周边城市和地区扩散，从而导致问题的隐蔽化。综观很多发达国家的移民问题演变，外来移民问题最开始都是一个边缘性的社会问题，但随着时间的发展，逐渐演变成为影响该国政治、经济、社会、文化、宗教以及国家安全等多个领域的关键性问题。几乎所有的当今发达国家都面临移民和非法移民造成的大量社会问题。因此，寄望中国的国际移民造成的社会问题可以根治的想法是不切实际的，政府应下力气，不断研究新情况，发现新问题，将移民可能造成的社会危害降低到最小。

（作者单位：中山大学社会学与社会工作系）