城市流动人口积分入户政策

——户籍制度改革的“中山经验”

江立华 谷玉良

原文载于：《社会建设》，2014年第1期

摘要：随着国内流动人口积分制管理政策的试点和实践，流动人口积分制管理政策在人口管理和促进流动人口与当地居民融合方面起到了积极的作用。但是，由于政策设计存在缺陷，在实践过程中也出现了指标需求、供给与使用存在结构性矛盾；积分制管理投入需求与公共资源、社会服务资源不足出现结构性紧张；降低积分制入户门槛与产业结构升级所需人才结构冲突等问题。中山市积分制入户制度的实践告诉我们：必须明确改革方向，循序渐进、分阶段推进户籍制度改革，建立户籍制度改革的成本分担机制，大力推进流动人口管理的信息化，并加快土地制度、就业制度和公共服务等其他配套制度的改革。

关键词：流动人口；积分制；户籍制度；市民化

随着新型城镇化的快速推进，户籍制度改革提上了议事日程。近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。事实上，近年来，各地在户籍制度、流动人口市民化方面已经做了不少的改革创新。珠三角、长三角等农民工集中的地区以及重庆、成都等内陆城市积极探索，对流动人口市民化进行了一系列的政策实践。各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路，一是以农民工退出宅基地，承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障，二是逐步增加和不断完善流动人口的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩，不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度。值得关注的是广东省的积分制改革。2009 年，广东省中山市率先启动流动人口积分制改革。2010 年，广东在全省推广了流动人口积分入户城镇政策。然而，无论是广东省的积分制改革，还是上海市的积分制改革，都谈不上是上述两种路径的突破，而是其整合。积分入户政策作为户籍制度改革的一种有益尝试，究竟能否满足农民户籍身份变革的需求，能否引领新一轮户籍制度改革走上合理方向，最终消除城乡二元公民身份差异，还有待进一步考察。下文我们以广东省中山市为例探索流动人口积分制改革的路径、问题与出路。

一、流动人口积分制管理模式

（一）指标体系的建立

在国内，流动人口积分制管理措施虽然在中山首先“试水”，但西方发达国家已经有了多年的移民积分制管理实施的经验。如美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰和日本等国都对移民实施积分制管理。我国香港在引进优秀人才方面也以积分制进行管理。积分制管理政策的关键是积分指标体系的建立。中山市的流动人口积分制管理政策借鉴了国外移民指标体系建立经验，并根据中山市具体情况制定相关指标。具体原则主要考虑以下几个方面的情况：

首先，积分制管理服务城市经济社会发展，控制流动人口规模适合中山城市发展承载力。同时，由于中山市产业结构升级，低端产业向市外转移，因此，指标体系的建立也主要考虑到中山市中高端产业发展对人类资源的要求。其次，指标体系的建立分不同级别，不同指标级别之间注重层次性和逻辑关联。考虑流动人口结构的复杂性和多元性，指标体系的建立充分显示人才需求的多样化和不同流动人口的具体素质。再次，指标体系的建立主要考虑流动人口权利与义务对等的原则。享受权利离不开义务的履行。指标体系的建立也囊括了一系列流动人口必须履行的义务。比如诚信守法、遵守政策法规等。最后，为规范流动人口的行为，考虑社会治安和稳定，指标体系同时设置正向和逆向指标，作为流动人口行为的奖惩衡量准则。正向指标目的在于奖励那些遵纪守法，为中山经济社会发展做出积极贡献的流动人口。而逆向指标目的则在于对那些违法犯罪和不遵守相关法规的流动人口进行相应的惩罚，以规范引导其适应城市生活。

在指标体系方面，基础指标的一级指标包括：个人素质、工作经验、居住情况、基本情况四个方面，二级指标包括：学历与技能、劳动合同与社会保险、固定居所与居住年限、年龄与婚育情况等。根据权利与义务对等原则，指标体系同时设置了奖惩指标体系。奖励指标包括在中山参与慈善公益活动、投资纳税、专利创新、急需人才，以及在中山获得相关荣誉等。惩罚指标包括：违法犯罪、违反计划生育政策（主要出于控制城市人口规模的考虑）等。具体见下表：

（二）基于指标体系的计分管理

中山市流动人口积分制管理办法规定：流动人口户籍不在中山市、已办理《广东省暂住证》，且在中山市连续工作1 年（含1 年）以上的，由本人申请，经相关部门核实，纳入积分制管理范围。由市政府统筹，流动人口管理办公室具体负责积分制管理事务。积分制管理实行个人自愿、分区申请、统一管理、动态调整的模式。按总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名的原则向符合条件的流动人口提供公共服务和相应管理待遇。在此基础上，积分制管理按指标体系进行计分管理，由基础分、附加分和扣减分三部分构成。

具体计分标准如下：

第一部分：基础分

（1）个人素质积分= 文化程度得分+ 职业资格或专业技术资格得分

文化程度计分标准：初中学历20 分；高中（中技、中职）40 分；大专60 分；本科及以上80 分。按最高学历计分，不累计加分。职业资格或专业技术资格得分：初级技工、事业单位工勤技术岗位五级20 分；中级技工、事业单位工勤技术岗位四级40 分；高级技工、事业单位工勤技术岗位三级70 分；技师、事业单位工勤技术岗位二级、专业技术资格中90 分；高级技师、事业单位工勤技术工岗位一级、专业技术资格高级110 分。按最高职业资格或专业资格计分，不累计加分。

（2）参保情况积分

计分标准：在广东省内参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，每个险种每满一年积1.5 分，最高分限75 分；在中山市内参加上述各项社会保险的，每个险种每满一年再积0.5分，额外计分最高限25 分。

（3）居住情况计分= 房产情况得分+ 办理居住证年限得分

房产计分标准：本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法房产且其家庭人均住房面积不低于本市规定的住房保障面积标准的，计50 分；办理居住证年限计分：累计办理居住证时间每满一年增加3 分，最高分限30 分。

第二部分：附加分

（1）个人基本情况积分= 年龄得分+ 婚姻状况得分+ 计划生育得分

年龄计分标准：18 周岁以上至35 周岁以下成员计5 分。

婚姻状况计分标准：未婚者计15 分。

计划生育计分标准：a）申请人在离开户籍地前办理了国家统一格式的《流动人口婚育证明》或广东省统一格式的《计划生育服务证》，到达中山市后按照相关规定在居住地计生部门进行验证，并按照证件管理年限及时换证，计3 分；b）按照政策自觉落实长效避孕节育措施，上环计10 分，结扎计25 分；c）每年按要求参加居住地计生部门组织的孕情检查4 次，计10 分。

（2）急需人才积分

急需人才计分标准：根据《中山市培养引进紧缺适用人才导向目录》规定，具有大学本科及以上学历的人员；取得中级及以上专业技术资格的人员；获得高级工及以上职业资格证书的人员；具有特殊专业技能、在中山市工作满1 年（以在中山市参加社会保险时间为准）且表现优秀的人员，可申请认定为紧缺适用人才

中山市人力资源与社会保障局每年根据具体各个产业、行业人才需求情况制定《紧缺适用人才导向目录》，并根据人才需求情况制定具体人才的紧缺适用指数，并分六个等级。具体涉及各镇区28 个产业领域、174个行业的不同工作岗位。市级紧缺适用高层次人才最高计50 分，镇区急需人才最高计20 分。

（3���专利创新积分

专利创新计分标准：近5 年内获国家发明专利者计30 分；获实用性新型专利计20 分；获外观设计专利计10 分。多项专利可累计加分。

（4）表彰奖励积分

奖励计分标准：个人在广东省内获县级党委政府、处级部门表彰奖励的每次计30 分，最高不超过60 分；或地级以上市党委、政府或厅级以上部门奖励每次计60 分，最高不超过120 分。在中山工作生活期间获得的县处级奖励每次额外再加10 分，最高不超过20 分。地厅级以上额外再加20 分，最高不超过40 分。此外，还有社会贡献（近5 年内在广东省从事社会服务）积分、投资纳税积分、卫生防疫积分和住房公积金缴交积分等。

第三部分：扣减分

（1）违反计划生育政策扣分

违反计划生育政策扣分标准：违反政策生育（含收养）子女、未办理结婚登记手续生育第二胎（含）以上子女以及有配偶而与他人生育的，每生育一个子女扣60 分。

（2）违法犯罪扣分

违法犯罪扣分标准：近5 年内曾受过劳动教养的，扣50 分；近5 年内曾受过刑事处罚的，扣100 分；近3 年内曾受过行政拘留处罚的，每次扣10 分。

二、积分入户制实施中的问题

中山市在全国率先施行流动人口积分制管理政策，取得了一定的成效。但是，流动人口积分入户政策只是户籍制度改革的一种尝试，而且就政策解决的问题来看，只是放松了户口迁移控制，并没有根本消除户籍差别带来的不公平问题。而且，由于实施时间较短，政策还不够完善，也暴露了不少问题。具体来说，主要存在以下几个问题：

（一）指标需求、供给与使用的结构性矛盾

在中山312 万常住人口中，外来流动人口占160 万。而2013 年积分入户分配总指标数仅为3600 个，流动人口子女入读公办学校指标总量也只有8800 个。虽然2013 年计划分配的指标较2012 年有所增加（2012年入户指标为3000 个，入学指标为8000 个），但相比160 万流动人口，似乎还远不能满足需求，因此，流动人口积分入户、入学政策被认为“缺乏诚意”。积分制管理政策在入户和子女入学方面的确存在指标供给和需求的矛盾，2013 年的统计数据显示，共有15188 人次申请积分入读公办学校，是分配指标总量的近2 倍。而积分入户方面，共有3770 人申请积分入户，相比较3600 指标总量而言，指标需求与供给的矛盾并没有入学指标那么突出。

积分制政策还存在申请入学人数远高于申请入户人数的现象。流动人口积分制入户政策当初并没有考虑农村土地问题，存在很多流动人口达到入户标准却迟迟不入户的现象。主要原因在于流动人口考虑流入地户籍红利与原籍既有利益之间存在冲突。我国目前的农村家庭联产承包责任制，土地一旦分配，经营权和使用权基本稳定。这样，不少农村居民，一面经营农业生产，一面外出打工增加收入。还有不少农民全家外出打工，农村土地流转承包出去每年仍然可以有不少的收入，而最后也有一部分农民全家外出后，农村土地闲置荒化，但也会有部分收入。

此外，随着我国城镇化的加快，农村土地升值，农民对土地和宅基地的保护预期也逐渐增强。很多农民工眼光“长远”，手握土地坐等老家农村进行改造，以及城市扩建征地补偿。当然，农村籍流动人口不愿入户城市还有一个原因是计划生育政策。受传统观念的影响，不少农民工仍然愿意多生子女，尤其是部分农民工仍然存在重男轻女的倾向，一旦第1 胎生的是女孩，很多农民工都会选择生第2 个。然而，我国城市计划生育政策规定，除夫妻一方都是独生子女外，每个家庭只能生育一个。因此，为避开城市计划生育政策，很多流动人口也不愿意入户城市。

（二）积分制管理投入需求与公共资源、社会服务资源不足的结构性紧张

指标分配和使用的结构性矛盾是积分制政策的问题之一。在具体的政策实施过程中，由于积分制指标体系庞杂，积分制管理所需投入的人力、物力、财力也较大。在公共资源和社会服务资源有限的前提下，增加流动人口入户及其子女入学指标困难，造成积分制管理投入需求与资源不足的结构性紧张。具体主要表现在以下两个方面：

第一，市内流动人口积分制管理投入需求与公共资源不足的矛盾。大量流动人口涌入中山，无疑增加了社会建设、管理与服务的成本。比如流动人口的子女教育，如果将所有流动人口子女教育纳入财政负担，每年要增加投入10 亿元，相当于全市当年新增财政收入的50%，这是一笔沉重的负担。

第二，流动人口积分制管理人力、物力、财力制度内配备与需求的结构性矛盾。随着城乡一体化建设和公共服务均等政策的不断推进，流动人口享受越来越多的市民待遇。这些公共服务的满足需要大量的人力、物力、财力。如人力方面，以公安、警察、教师队伍为例，根据国家公务员编制规定，公务人员编制数量以当地户籍人口数量为标准配备相应的公务人员。然而，事实上，按中山市150 万户籍人口标准配备的公务人员队伍却要同时服务包括160 万流动人口在内的312 万常住人口。国家编制内公务人员数量远远达不到社会服务与管理的需求。这样，要满足社会建设、社会管理和社会服务的要求，就要在编制外额外雇用大量的社会人员协助政府进行社会建设、管理和服务。2013 年的统计数据显示，仅流动人口服务这一领域，全市就设立了215 个管理服务站，额外雇用配备了2700 名综合协管员。此外，流动人口的公共服务和管理也给政府财力造成很大负担。以某社区为例，社区流动人口约5 万人，学龄儿童5000 名，社区居民用于房屋出租的收入每年大约3240 万元，而为解决这部分流动人口社区治安、环卫、计生、学龄儿童教育等社区服务，每年就需投入5860 万元。在这样的情况下，许多镇区出现政府借钱进行社会管理和服务的现象，部分镇区财政负债现象严重。实际上，国家每年通过地方财政抽调的收入，有固定的财政用于转移支付扶持贫困地区和农村发展。以提高这些地区的基础设施建设和居民的公共服务水平。目前，绝大部分城市流动人口都来自这些贫困地区和广大农村。而由于大多数流动人口不愿意入户城市，尤其是许多农村籍外来人口，国家财政转移支付的扶持资金大部分仍然留在了农村，并没有跟随人口的外流而随之流动，这就造成国家同样水平的财政转移支付所扶持的人口数量大大降低。国家财政转移支付扶持到个人的资金无法用于提高进城的这部分流动人口的生活水平。

（三）降低积分制入户门槛与产业结构升级所需人才结构冲突

在大规模流动人口集中涌入城市的情况下，原则上，城市与地方政府有权根据城市发展和产业转移升级的需求有选择地吸纳流动人口入户城市。根据《中共广东省委、广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（粤发〔2008〕4 号）规定，自2008 年开始，广东实施“双转移”工作，即产业转移和劳动力转移。在产业结构升级和产业转移的背景下，城市工作岗位对流动人口形成了一个潜在的自动筛选机制。那些文化程度较低、缺乏相关技能的流动人口在城市中高端产业难以生存，更不用说积分入户中山。同时，流动人口积分制管理的指标体系对于高层次人才加分幅度较高，也对外来人口具有筛选作用。对此，不少流动人口和社会人士批评积分制措施对外来人口存在歧视现象。城市选择高层次人才的权利与流动人口平等市民化的冲突在很多城市都存在。对于城市选择高层次人才的权利与流动人口平等市民化权利的伦理争论，不同的人也各执一词。要实际做到二者之间的平衡非常困难。事实上，即便中山市产业结构升级、转移以及流动人口积分制管理指标对高层次人才加分幅度高，也仍然存在人才需求与流动人口素质之间的矛盾。据统计，中山市目前外来人口文化程度为初中及以下的占35.2%，具备初中级技能水平的占36.3%，而高级技能水平人才仅占5.4%。流动人口整体文化和技能水平仍然不高。因此，如何做到城市引才初衷与流动人口人才结构之间的合理协调与平衡，是目前流动人口积分制入户政策面临的主要困境。

（四）流动人口分镇区居住地管理与流动人口的流动性特点存在矛盾

流动人口积分制管理措施建立在分镇区就地管理的基础上，流动人口入户申请及其子女入学申请也以居住地为管理原则。廉价出租屋与政府公租房申请也以居住地就地管理为原则。但流动人口本身工作的流动性有可能与分镇区居住地管理原则相左。一旦流动人口离开工作和居住常住地到另外一个镇区工作居住，其在原镇区积累的积分就失去了作用。

三、进一步推进户籍制度改革���“积分入户”政策的完善

目前，全国已有多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是要消除附着在户籍制度上的公共服务和福利制度还有很长的路要走。中山流动人口积分制管理制度是变革户籍制度和促进城乡一体化的有益尝试，但积分制本质上仍然是一种“有限落户政策”。即建立在积分基础上的落户政策并非对所有人开放。就完全消除户籍歧视而言，积分入户还没有完全触及现有户籍制度的“底线”。外来人口要完全享受与市民同等的待遇仍然受到户籍制度一定程度的限制，某些公民权和公共服务仍然只有入户成为中山市民才能够享受。因此，作为户籍制度改革的一种过渡性政策尝试，中山经验面临诸多困难，但作为现阶段户籍制度改革的一种尝试，中山经验仍然有一定的借鉴价值，值得进一步拓展改革。

（一）循序渐进、分阶段推进户籍制度改革

要突破城乡二元体制，必须明确户籍制度改革的方向。国务院批转发展改革委《关于2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。这一论述是我们当前户籍制度改革必须遵循的原则。结合中山经验以及其他模式，我们认为当前和以后政策的基本路径应当是：逐步实现城市常住人口的基本公共服务均等化，使其与城市户籍居民均等共享保障与公共服务。促进深度城镇化或改变所谓“伪城镇化”现状的根本做法，不在于将流动人口户籍落在当地城市，而在于首先以居住地和就业地配置社会保障与公共服务政策。中国城乡之间、东中西部之间、大中小城市之间发展程度存在较大的差异，公共服务的供给水平不同，而人口总是从公共服务水平低的地区向高的地区流动的，一旦全面放开户口，东部发达地区的大城市，尤其是特大城市的承载能力将面临严峻考验。中山市作为中等城市，流动人口积分制管理的实践还面临大量流动人口公共服务需求与当地公共服务供给之间的结构性矛盾。户籍制度改革作为一项整体工程，是与教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革以及财政支出体制紧密相连的。因此，户籍制度改革应遵循科学规律，充分考虑城市公共服务资源的供给能力和政府财政的支付能力。

从目前我国的发展情况看，小城市的户籍改革难度不大。关键问题是如何为流动人口提供稳定的就业机会。大、中城市是户籍改革的重点。这类城市要明确阶段性任务和责任要求，制定改革的时间表和步骤，并细化具体措施，积极稳妥地探索解决符合条件的流动人口户籍改革办法。对于特大城市，在现阶段开放户口存在较大困难，但户籍改革不能停滞不前，需要不断提高为流动人口提供公共服务的能力，推进和完善包括按“积分制”在内逐步接纳流动人口入户的多种制度化措施。

（二）完善积分入户政策

第一，建立户籍制度改革的成本分担机制。户籍改革是一项关乎全局发展战略的重大措施，中山流动人口积分制管理面临的财政双重支付压力和跨地区资料审核困难说明流动人口在城市落户遇到的公房、教育、社保、土地等问题都是全局性的问题，尤其是跨地区信息共享和政策衔接迫切需要中央统筹与介入，财力的分配，不能单靠地方有限度的户籍制度改革。要构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。中央财政应加大转移支付力度，建立更大覆盖面的社会保障制度，承担较大比例的社会保障、公共卫生、义务教育和就业扶持等费用。在此基础上，建立由政府、企业、社会和个人共同参与的多元成本分担机制。此外，针对流动人口多的地区社会服务与管理公务人员数量不足的情况，应适当增加编制内公务人员。

第二，建立适合流动人口群体特征的积分入户制度。按照流动人口市民化的意愿表达和实践行动两个维度，存在四个不同类型的流动人口群体。第一类是在表达和实践层面都倾向于永久性流动的结构性永久流动者。第二类是在意愿表达层面倾向于永久性流动，但在实践上选择非永久性流动的表达性永久流动者。第三类是虽然在表达上体现为非永久性流动，但在实践层面却事实上表现为永久性流动的实践性永久流动者。第四类是在表达和实践两个层面都表现为非永久性流动的实践性非永久流动者。户籍制度改革必须考虑不同群体的不同需求与意愿。只有对流动人口进行多维度的、分类型的考察，才能提出有针对性的户籍改革政策。

第三，大力推进流动人口管理的信息化。由于积分制管理涉及多个政府部门，既包括城市政府的不同部门，也包括省内其他城市，甚至外省市的相关部门，如计生证明、技能证书鉴定等，各个地方的做法都不一样，这增加了实际操作中的难度。为此，需要加强政府部门之间和省市之间的沟通、协调与合作，加大政府间、地区间信息共享，逐步建立全国统一的人口信息管理体系。

第四，底层流动人口的服务管理问题。在实施积分入户的地方，申办居住证一般要求具备“合法稳定居住”、“合法稳定就业，参加社会保险”等条件。这些条件虽不高，但会把大批低收入流动人口排除在外。因为该群体租房时常不签正规租房合同，就业时常不签劳动合同，经商时常无营业执照。也就是说根据现行户籍制度和居住证积分办法，这些人不可能获得城市户籍或者积分入户，得不到相应的公共服务。可他们既是城市最弱势群体之一，比能申办居住证者更需公共服务; 又是城市素质最低、成分最复杂、最易犯罪、最难管理的群体之一，比能申办居住证者更需加强管理。

（三）加快其他配套制度的改革

户籍制度是一项综合性、基础性社会管理制度，各种资源、利益分配和社会管理粘附在户籍之上，即便是统一居民身份登记，也很难实现户籍制度的公平正义目标。要切实推进户籍制度的改革，必须进行系统的配套改革，保障流动人口在城市稳定的生产和生活。

第一，进一步探索土地制度与户籍制度的良性联动机制。从中山流动人口积分制服务管理实践面临的困难来看，一部分农村籍流动人口之所以不愿意入户中山，主要原因在于农村土地红利的流转渠道不顺畅、不合理，农村户籍红利向城市户籍红利的转换缺乏农村土地改革政策的支撑。在农民转户进入城市后，其作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理将成为深化土地管理制度改革的关键。因此，要提高流动人口参与积分入户的意愿，必须尊重和保护他们的土地权，推进流动人口进城落户土地保留措施，将城镇户籍准入与农民土地权利分离。建议修改《农村土地承包法》，取消“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”一条，赋予农民完全的土地财产处置权，让包括农民工在自愿基础上探索财产转让的多种方式。

第二，完善就业制度，建立城乡统一的劳动力市场。如果不能就业，就谈不上市民化。不解决就业问题，不管采取什么模式，城镇化都是空谈。要解决流动人口就业问题，政府应建立统筹城乡就业的管理体制，加强信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移就业服务体系建设，推进统一的劳动力市场建设。各级各类城市要按照各自特点增强对就业的吸纳能力。

第三，通过加强公共服务，推进市民化。从中山市的经验看，流动人口在城市工作、生活的最大顾虑是他们有限的收入和依靠自身的力量无法承担和化解就业、疾病、养老、住房等市场风险，最迫切想解决的是子女的教育问题。因此，城市无论大小，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、社会救助和医疗保险等，应率先实现同等对待，与城市户籍紧密挂钩的低保、养老保险、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的流动人口，探索以参保代替户口作为流动人口享受均等公共服务权利的改革，彻底使福利与户口脱钩，也使通过户口要求农民土地权利与城镇福利权利置换脱钩。

基金项目：国家社科基金重大招标项目“城市流动人口服务管理问题研究”（11&ZD036）的阶段性成果。

作者简介：江立华，华中师范大学社会学院常务副院长、教授、博士生导师，主要研究方向为城乡社会学与流动人口研究。谷玉良，华中师范大学社会学院博士研究生，研究方向为城市社会学。