政府治理创新与政府治理的新典范：中国政府改革40年

张成福 

原文发表于《国家行政学院学报》2018年第2期。

摘要：政府治理改革与创新乃是对政府治理体系重新思考、重新设计、重新建构的过程。中国政府治理变革的动力来源于经济和社会的转型，亦是政府治理体系内部矛盾运动的结果。40年政府改革创新的结果便是产生和发展了具有中国特色的、不同于传统模式的新的政府治理典范。中国政府治理变革乃是一种基本典范的转移。

关键词：社会转型；治理创新；政府治理新典范

一、前言

人类发展的历史表明，在任何一个社会，均需要一个治理的体系，用以贯彻集体的目标与维持内外的秩序。政府治理乃是一个社会的必需品。政府治理系统并非一个闭关自守的封闭体系，而是与社会大系统之间存在着“取”与“予”功能平衡的一个开放体系，治理体系获取社会的支持及资源的供给，有效转化为政策以及政策的执行以及服务输出或给予社会。同时，治理体系也是一个生态适应的有机体，需要适应外在的环境的变化，与时俱进，新陈代谢，求新求进，方能维持本身的存在、持续与发展。

纵观人类社会治理发展的历史，我们不难发现，一旦治理的体系无法适应变化了的环境，便会出现治理的危机，导致国家的衰败，甚至于瓦解乃至灭亡。对安全的追求，对既定结构、规则及其利益的维护，似乎是人类的天性，或许正是这种天性，有助于治理体系本身的维持与持续。人类与其他动物的一个区别在于，其具有无限的智慧和创造力，能够从历史的经验中学习和思考，不断超越和创新，这恰恰又是人类进步的源泉和力量所在。个体是如此，组织是如此，国家和政府亦是如此。无论是对个体、群体，还是国家而言，如何维持其既定的基本的规则体系，保持一定程度的连续性、稳定性，另一方面，如何应对环境的改变和挑战，使得现存的制度体系与社会需求保持一致，不至于发生裂变，乃是治理的最大挑战。没有任何一种天然的机制能够保证国家和政府治理的有效性，除非这种体系能够产生自我革新的能力。从这个意义上讲，改革和创新乃是一切有机体的活力来源，政府治理体系也是如此。

政府治理改革与创新，乃是政府随着内外生态环境的变化，有意识地对其结构、功能、行为、政策乃至文化进行不断调整和改变，以谋取政府治理体系与环境之间的动态平衡，从而实现政府治理效能的行为或过程，是寻找和建立新的治理途径和方式（New Approaches and Mean），从而实现和创造公共目的（public ends）和公共价值（public value）的过程。政府治理改革与创新，是重新思考（rethink）、重新设计（redesign）和重新建构（reconstruction）治理体系，提升政府治理能力的过程。改革与创新，不仅仅是活力政府（governmental revitalization）的核心和关键所在，亦是提升应对国际国内社会各种挑战，提升国家竞争力的策略。是故，世界各国莫不重视政府治理的改革与创新，政府改革与创新已经成为世界性的趋势与潮流。从20世纪80年代起，中国政府适应社会的变化，持续不断地推进政府治理体系的改革与创新。经过四十年的改革，中国政府治理体系发生了根本性的变化，形成了具有中国特色的、不同于传统治理的新的治理典范，同时，在政府治理改革与创新方面，也积累了丰富的经验，为世界贡献了政府改革的中国智慧。

二、中国政府治理改革与创新的契机和动因

马克思主义最伟大的贡献之一在于把世界看成是不断运动、变化和发展的过程，并揭示了变革与发展的内在动力和规律。马克思主义认为：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变革中去寻找”，同时认为经济虽然是决定性的因素，但不是唯一的因素。对于政府治理的变革和发展而言，除经济因素之外，还有政治的因素、社会的因素、历史的因素，政治领袖与社会大众的因素等等。40年中国政府改革与创新的主要原因或者推动力来源于政府治理环境的变化以及政府治理体系内部的内在矛盾。

政府治理体系外在环境的变化和发展乃是推动政府治理变革的主要原因。概括起来，40年推动中国政府治理变革的契机和动因在于以下主要方面：

（一）意识形态和治国理政指导思想的变化

作为一个观念系统，意识形态不仅解释了社会的、政治的制度安排，也是一切社会的、政治的与政府治理的话语与行动基础。对于政府治理而言，其不仅仅论证了其合法性和合理性，而且是社会变革和发展的先导，成为引领国家和政府治理的号角和指南。改革开放以来，中国共产党和政府把马克思主义的基本原理与中国实际和时代特征相结合，在改革开放的实践中形成了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等重大战略思想，特别是十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义思想。这一系列具有战略性、前瞻性和创造性的思想，回答了发展中国特色社会主义的总目标、任务、总体布局、战略布局以及发展方向、发展方式、发展动力等基本问题。指导思想的创新，不仅仅丰富和发展了马克思主义，推动了马克思主义中国化，更是开辟了中国发展的新境界以及政府治理的新境界。如何实现这一新境界，对政府治理体系和能力提出了更高的要求。

（二）社会主要矛盾的变化与公民对美好生活的期待

国家和政府本身就是社会矛盾和社会冲突的产物，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。国家和政府的作用，其最低限度便在于解决社会的各种矛盾，从而维护共同体的存在和发展。在各种社会矛盾中，把握社会主要矛盾乃是最重要的，因为社会主要矛盾决定国家和政府治理中的任务和基本战略选择以及政策选择。在新中国成立初期，党的八大报告就指出，我国的主要矛盾已是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要之间的矛盾。但此后，由于诸多原因，反而认为阶级斗争是主要矛盾，以阶级斗争为纲，导致了国家的动乱和治理的衰败。党的十一届三中全会后，党和政府拨乱反正，十一届六中全会认为，我国需解决的主要矛盾“是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”，以此为基本依据和判断，中国从此始终致力于生产力的发展，这也是推动中国改革开放的目的和初衷所在。经过40年的发展，我国社会主要矛盾的性质和特点发生了明显的变化，社会生产力发展有了历史性的跨越，落后的社会生产力已经不符合中国的实际，同时，在人民生活水平总体达到小康后，对更加美好生活的向往和需求更加强烈。中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，对政府治理提出了新的要求和挑战，正确处理改革与发展中的重大关系，促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进经济社会和生态环境协调发展，促进硬实力和软实力协调发展，更好地推动人的全面发展和社会的全面进步，是政府的新任务。社会的全面进步同时要求政府自身必须更有能力、更有效率、更负责任，以政府发展，来推动社会发展。

（三）社会主义市场经济与传统治理的困境

从计划经济走向现代市场经济无疑是40年中国社会最具革命性的变革。中国改革开放与经济发展的起点是僵化的计划经济庞大而低效率的公共部门以及一个短缺的经济体。改革初期，中国体制转型的关键在于如何打破计划经济体制的束缚，推动市场化改革，推动资本积累，促进工业化和城市化。推动市场化并非透过市场的自发作用可以为之，其任务便落在政府身上，市场化改革意味着政府必须改变传统的以政府权力为中心的治理模式，并将自身的权力和掌控的资源让渡给市场和企业。从某种意义上讲，市场化改革能否取得成效，能否成功，从根本上取决于政府自身的自我革命。市场机制和市场经济要求市场在资源配置过程中起决定性作用，便意味着行政权力配置资源的退出；市场经济乃是建立在产权制度的基础上，这便要求政府要完善产权制度并保护产权；市场机制，要实现要素的自由流动，这便需要政府完善要素市场，实现要素的市场化配置；市场体制是建立在市场决定价格的机制基础之上，这便需要政府改革价格管制，由市场决定价格；市场经济需要公平的竞争环境，便需要政府放松规制，改革商事制度。同时市场经济也需要有为的政府，以弥补市场的缺陷和不足。中国市场经济的建立和发展，与政府治理变革，是一个双向推动的过程。市场经济改革的发展，推动着政府改革与创新，反过来，政府改革与创新也推动着市场经济的建立和完善。

（四）全球化与国际竞争的加剧

以贸易和投资自由化、便利化为核心的经济全球化乃是时代的潮流和不可逆转的趋势。40年中国改革的过程，也是中国走向开放，建立开放型经济和社会的过程。经济全球化不仅意味着国家之间的合作，也意味着国家之间的竞争，提升国家竞争能力乃是政府面临的重大议题。而政府能力则是一个国家综合国力和竞争力的主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然便成为政府工作的重心所在。同时，经济全球化对政府治理提出了更高的要求，要求政府的运行更加公平、更加透明；政府的治理要遵循法治，政府的行为具有可预测性；政府要为外资创造公平竞争的市场环境等；政府的运行要更具效率。顺应经济全球化和保持国际竞争力的内在需要，为中国政府治理变革提供了契机，也提供了强大的动力。

（五）网络社会和知识经济

从历史上来看，科技的进步和发展乃是推动社会变革的主要力量之一。从20世纪80年代开始的现代通信技术革命，特别是互联网的发展和普及对人类社会产生了革命性的影响，它不仅改变了生产方式，也改变了人类的生活方式和交往方式。人类社会进入了网络社会和知识经济的时代，这一时代呈现出了与传统时代不同的特质，如数位化、全球化、虚拟化、去密集化、动态化、即时性、流动空间等。在网络化的社会中，知识已经成为经济活动的根本生产要素，成为国家创造持续经济增长，形塑竞争优势，积累附加值的主要驱动力。网络社会和知识时代的兴起，改变了政府施政的外部环境，动态、复杂、多元的环境，对政府的职能和角色、政府的组织形态与结构功能以及政府的运行方式提出了新的要求，同时，新的信息和通信技术革命，也为政府治理创新提供了新的技术和手段，催化着新的治理方式，成为推动政府改革与创新的最佳媒介与策略动力，为建立以服务民众为中心的、灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

除了政府治理环境的变化之外，推动中国政府治理体系变革与创新的另外一个主要因素在于政府治理体系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上讲，正是这些矛盾的存在与变化构成了源源不断的力量来源，促成了政府的改革。创造性地利用矛盾，通过创新摆脱和解决矛盾，恰恰是政府改革本身的应有之意。具体而言，政府治理体系存在的基本矛盾在于以下几个方面：

（一）政府职能和任务的繁重与政府能力

随着社会的发展和进步，政府管理职能日益扩张，任务日趋艰巨和复杂，几乎涉及社会生活的方方面面。这便要求政府自身的能力与其承担的职责相匹配。唯政府具有政策创新力、高效执行力、资源汲取力、广泛协商力、有效管制力等，方能适应不断变化和增长的需要，方能有效解决公共问题，有效提供公共服务。如果政府自身的能力与其承担的角色和发挥的作用不相适应，政府便不可能为经济和社会的发展做出贡献。而事实上，能力的欠缺或者不足始终是社会政府体系所面临的突出问题。

（二）整体的公共利益与局部的、个体的利益

利益是人们在一定社会条件下生存和发展需要的表现，利益关系是人从事生产和其他社会活动的动机。正是在这个意义上，马克思主义认为“人们所奋斗的一切，都是同他们的利益有关”。政府治理，乃是追求公共利益的国家作用，然在多元利益社会中，始终存在着不同的利益群体，政府亦不是一个同质的集团，在政府体系内部也始终存在着整体的公共利益与部门利益、公共利益与地方利益、个人利益与公共利益的矛盾和冲突。政府改革的许多领域，均涉及利益关系的调整和利益的重新分配。而如何防止利益冲突，尽可能地保障和促进公共利益的实现，均是政府改革关注的核心问题。

（三）权力的集中和权力的分散

政府治理体系从纵向上看也是一个经由权力划分和配置所形成的一个多层级控制体系。中央与地方是公共权力的垂直分立，垂直分立事实上也是事务项目的区分，大的原则是由中央与地方各自处理分内的事务项目，归中央的事务，地方不能过问，归地方的事务，中央也不处理。中央管的事务项目较多者，为中央集权制（centralization），地方管的事务项目多者，为地方分权制（decentralization）。我国是单一制的中央集权制国家，地方与中央为代理关系、隶属关系；地方政府是国家机关；中央与地方为行政分治关系；中央与地方存在监督关系，以行政监督为主；在中央集权制国家，如何处理中央与地方的关系，破除本位思考和零和思维，兼顾地方自主或中央统合，发挥中央与地方比较优势和调动中央地方积极性，始终是中国政府面临的改革议题。

（四）部门分化与整合

政府体系，从纵向上看，乃是经由专业化分工和职能划分而形成的部门体系。部门化的结果便形成了承担不同公共事务的职能部门，从而行使对不同公共事务的管辖权，展现了功能性政府的特质。部门化的初衷乃在于透过专业化的分工应对政府事务的复杂性，透过工作的专业化（task specialization）来提高政府的效率。唯在现实中，部门化亦导致了许多问题，如权责集中和集权，无法适应变化的需要；部门林立和机构膨胀；本位主义和部门利益；在权责不清情况下，导致相互推诿、相互扯皮；政出多门，不易协调等。因此，功能分制的情况下，政府治理便出现了高成本，缺乏长远观点、缺乏对民众负责等问题。如何使政府成为一个完整的体系，发挥整体的合力，便成为改革的难题之一。

（五）政府权力的扩张与控制

在现代社会，行政权的扩张乃成为一个普遍现象。行政权力的扩张，使得政府的自主性大大提高，有利于政务的推行，也能够使政府在经济发展和国家建设上发挥积极主动作用，但与此同时，公共权力亦面临被误用、滥用、失去控制而导致的各种风险。如何既保证政府的权威和自主性，同时防止权力的侵蚀，亦是政府治理的困境与矛盾所在。

上述矛盾并非政府治理体系中存在的全部结构性矛盾，还有许多其他的矛盾，如行政效率与公平之间的矛盾；政府管制与社会自主与创新之间的矛盾；照章办事与繁文缛节、形式主义、缺乏弹性之间的矛盾等等。政府治理改革与创新，正是解决各种矛盾的过程。

三、走向政府治理的新典范：40年政府改革的成就

中国政府改革，实际上乃是一场社会再造运动，它是在中国社会整体转型的背景下进行的，改革所涉及的范围和内容，已远远超出传统意义上政府自身行政的范围，涉及政府与社会的方方面面。其改革范围之广、幅度和力度之大、涉及的议题之多，已远远超出其他国家行政改革的范畴。改革开放以来，中国共产党和人民政府以极大的自我革命和创新精神，坚定不移推动政府治理的变革，经过40年的改革和发展，一种具有中国特色、不同于传统的、新的政府治理典范正在形成和显现，经济的高速增长和社会的整体性进步，便是这种新治理典范绩效的最好证明。具体而言，40年中国政府治理创新的主要成就（或者新典范的主要特质）在于以下几个方面：

（一）政府治理的主导价值再确认：人民为中心的政府治理

新中国历次颁布的宪法均明确申明我国是人民民主的国家，国家的一切权力属于人民，宪法明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持与人民的密切关系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”一切国家机关和工作人员都是人民的公仆，这便是共和国的立国精神和价值所在。政府改革四十年，政府治理唯一不变的便是对这种主导价值的不断确认、强化和发展。早在20世纪50年代，邓小平同志明确指出：“工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是更自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。党和政府是人民实现其利益的工具，明确指明了政府存在的价值便在于对人民期待的价值的创造。政府治理改革的目的在于废除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性。“三个代表”重要思想以及科学发展观也是以人民的主体性为其核心的。十八大以来，党和政府确立了人民中心的发展观，人民中心的发展观既是指导经济和社会持续健康发展的科学发展观，又是政府治理实践的核心价值观，正如习近平同志所讲的：“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，其一切理论和路线、方针、政策，其一切工作部署和工作安排，都应该来自人民，都应该为人民的利益而制定和实施”，并再次重申“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作的根本标准……”以人民中心的治理观的确立，标志着政府治理从国家中心主义转向人民中心主义。

（二）政府治理重心的转移：发展与变革导向的政府治理

改革开放以来，中国政府面对不断变化了的国际和国内环境以及各种矛盾和挑战，积极主动调整和改变自己的工作重心，形成了以变革和发展为导向的现实主义的治理风格。中国社会的转型，固然是政府与社会双向推动的结果，但政府在整个社会的变革和发展中发挥着积极、主导、催化、推动的作用，展现了创造发展和变革环境，促进经济和社会发展的能力。除了传统的维护秩序和政治社会稳定的角色之外，政府在社会转型和发展中扮演了多重积极的角色：（1）经济和社会变革的代理人（change agent）。中国社会经济和其他领域的变革，均是有计划的变革，而政府始终是变革规划的设计者和推动者；（2）发展共识的建立者和领导者。改革开放开始，面对生存和发展的压力和挑战，中国政府从政治现实主义出发，确立了发展是第一要务，发展是硬道理，发展是谋取解决一切问题的解决之道这一基本共识，并积极创新发展的理念，领导和指导经济和社会事业的发展；（3）制度规则的制定者。任何社会，经济和社会的发展前提是建立有助于促进经济和社会发展的基本条件，即法律制度和规则，所谓有良法则有良治。改革开放以来，适应市场经济和社会的发展变化，中国已经建立起了基本适应社会主义市场经济和社会发展的法律、法规和规则体系，而政府在其中则扮演了程序领导者（procedure leader）的积极角色；（4）发展战略和规划的制定者和执行者。政府透过国民经济和发展规划以及各个领域的专门发展战略和规划，引领经济和社会的发展，使发展更具前瞻性、系统性和协调性；（5）公共产品和服务的生产者和提供者。在大量公共产品和服务领域，公共安全、基础设施以及基础性公共服务，政府不仅仅是直接的投资者，而且是直接的生产者和提供者，这不仅为经济和社会的发展创造了良好的条件，也直接促进了经济的发展，增进了民生，保障了公民的基本权益。生产力的巨大进步，综合国力的提升，国民生活水平的改善，实际上与政府的积极作用密不可分。

（三）市场化改革和亲市场的政府治理

市场化改革，即承认和保护个人和企业对经济利益的追求，重视市场的作用，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，是40年中国改革的主要实践。中国政府改革也是沿着如何建立起与市场经济相适应的政府治理体制这一主线来进行的，政府与市场关系的变革乃是核心，这突出表现在政府职能的调整。经过40年的改革，政府职能体系不断优化，基本上建立了与市场经济体制相适应的职能体系，建立了亲市场的政府治理。这主要表现在：（1）明确了政府职能转变的基本方向，即政府职能向创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义，既能够发挥我国社会主义政治制度的优势，又能运用市场激发经济的活力；（2）初步解决了政府职能的错位问题。市场在资源配置过程中的作用得到了体现；推动了市场的开放和公平的准入；放开市场价格，价格关系得到初步理顺，使得价格能够真实反映市场需求，重视价格机制对市场的调节作用；（3）政府职能实现的方式发生了转变。对经济社会事务的治理从传统的行政命令、直接干预转变为经济手段和宏观控制，既发挥国家发展规划的战略导向作用，综合运用财政、税收、投资、金融等政策手段促进发展方式的转变；（4）适应社会主要矛盾的变化。政府职能的重点领域逐步转向向全体人民提供统一、均等的公共服务。当然，政府职能的转变充满了各种矛盾和冲突，这一转变过程刚刚开始。政府与市场的关系永远是动态的、非均衡的。

（四）权力结构的调整与分权协同的政府治理

政府治理，并非是政府单方面行使权力的过程，而是政府与企业、政府与社会、中央与地方之间有机互动和相互作用的过程。国家的优良治理和社会的有效治理乃是建立在负责任的政府、有活力的企业、有生命力的社会组织三大部门协力关系之上的。中国传统治理模式最显著的特征在于高度的集权，其弊端在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性、创造性，最终导致整个国家缺乏活力，缺乏效率。中国社会的变革，正是从农村开始，下放权力，使农民有了经营自主权，极大调动了广大农民的积极性，解放生产力。自此以后，调整权力结构，实行分权化改革始终是中国政府治理变革的主线之一。中国政府改革40年，其成果之一便是透过权力结构的调整，形成了一个分权协同治理的基本格局。具体而言：（1）赋权企业。改变了传统的政府直接管理国有企业的方式，推进政企分开，实现了所有权和经营权的分离，确立了国有企业在市场经济中的主体地位。企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。同时，从战略上调整国有经济布局和结构，进行了国有大型企业的股份制和公司制改造，逐步建立起了同社会主义市场经济相适应的国有资产监督和管理体系，改革的结果，使得国有经济取得了较快发展，也大大增强了国有企业的市场竞争能力；（2）赋权社会。坚持政事分开，管办分离的原则，积极推进事业单位的分类改革，激发了事业单位的活力。承认社会组织作为社会治理主体之一的地位，透过政府购买服务的方式，积极促进社会组织的健康发展；（3）赋权地方政府。透过经济性和行政性分权，特别是财政分权，使得地方政府支出占政府全部支出的85%，极大地调动了地方政府发展的积极性，也调动了地方政府推动改革的积极性。分权化改革的另一个积极效应在于，在分权治理的框架下，中央政府通过地方局部地区的政策创新试验，探索和总结了经验，然后达成共识，在更大范围和全国推广，这不仅仅有利于政府政策创新能力的提升，而且大大降低了改革过程中可能出现的诸多不确定性和风险。权力结构的调整，最终涉及的是多元利益格局的调整，权力分享、权力下放所产生的利益共享，恰恰为经济和社会发展提供了正当的诱因，最终有利于形成权力共享、利益共享、责任共担、风险共受的协同治理格局。

（五）政府治理架构调整与整体性的政府治理

政府组织机构是政府履行职能的载体，完整统一、事权确实、协调一致、精简效能的政府组织框架乃是政府体系良好运行的基础。受传统政府治理模式以及诸多因素的影响，长期以来，政府组织框架存在诸多问题，如政府部门（特别是经济管理部门），仍然偏多，不仅超过了有效的控制幅度，而且增加了协调的成本；政府部门的职责交叉、职能重叠、权责不一的现象比较普遍；政策的领导与统合功能不强，出现政出多门，条块分割等。是故，机构的调整与优化也始终伴随着政府治理的变革。经过40多年的改革和调整，政府组织框架日益合理化，这主要表现在：（1）从单纯调整改革政府机构到统筹改革和调整党政群机构设置，其结果强化了党的全面领导，强化了政策的领导和统合功能，维护了政令的统一；（2）政府机构和人员膨胀、政府规模扩大的趋势得到了有效控制，政府机构和人员日趋精简，更符合运行经济的原则；（3）大部制框架的确立，使得政府事权更加统一，改变了传统上部门林立、职责不清和交叉、多头管理、多头执法的现状；（4）建立了决策、执行、监督既相互协调又相互制约的政府组织权力运行机制；（5）跨机关政府整合服务。随着地方服务大厅、行政审批服务中心、互联网+政府服务模式的建立和推广，政府对民众提供服务的方式发生了改变，跨机关、整合性、便民化、高效率的新的服务模式已经形成。总的来看，面向社会需求和公共问题，服务社会与民众的整体性政府治理正在得到呈现。

（六）政府开放与民主参与的政府治理

政府治理体系乃是一个开放的系统，虽有其边界，但要维持其活力，增加治理的有效性，需保持其开放性。政府的开放也是40年中国政府创新的主旋律之一。主要表现在：（1）建立政府信息公开制度，满足和落实人民的知情权，使人民成为知情的公民（informed citizens）；（2）建立政务公开制度，使政府在阳光下运作，政府的运作更加透明化，实现人民对政府权力与运作的有效监督；（3）建立民主参与决策和政策制定的制度。重大事项决策的调查研究制度、专家咨询制度、社会听证制度、多元化的民主协商制度（政治协商、政府协商、社会协商）得到确立；（4）以普遍主义为价值导向的，以公平、平等、竞争为基本特征的公职人员管理体系的建立、发展和完善；（5）城市社区居民自治以及农村村民自治制度的确立和实施，不仅使社区成为公民学习共同治理的场所，而且能够使居民由下而上地参与和投入，自发、自主、自治地解决社区存在的问题，创造社区的生机。民主参与的治理，不仅促进了政府治理的合法性，更重要的是促进了政府制定政策的理性，以及执行的效率。

（七）治理方式变革与依法而治的政府治理

依法治国和法治政府乃是人类治理文明的共同特征。建设法治政府不仅是全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的重要内容，亦是维护人民群众合法权益，实现社会公平正义的制度保障。中国政府改革和转型，是从人治走向法治的过程，经过40年的改革，法治政府基本格局已经形成，为全面建成法治政府奠定了坚实的基础。主要表现为：（1）建设法治国家和法治政府已经成为国家的基本方略，整个社会达成了广泛的政治共识；（2）强化了党对法治政府的领导，完善了全面依法治国的领导体制，法治政府的建设有了领导保障；（3）制定了全面推进依法行政，建设法治政府的规划和实施策略；（4）建立了适应法治政府发展需要的基本的法律法规和规章体系，涉及规范政府组织、公职人员管理、行政行为、行政程序、行政救济等诸多方面。法律法规体系的建立和完善，使得政府权力的获取、组织、行使有了制度上的约束和保障，通过良法，促进良治；（5）在重视规范和约束政府权力的同时，更加重视公民权利的利益的维护，这主要体现在给付行政的范围不断扩大上；（6）改革行政执法体制，整合执法主体，精简执法机构，进行了相对集中行政执法权，推进综合执法的改革探索，在一定程度上缓解了多头执法、重复执法、乱执法等突出问题；（7）通过审批制度改革，大大压缩了政府权力寻租的空间和铲除腐败滋生的土壤，为廉洁政府的发展奠定了良好的基础。

四、政府治理变革的经验与启示

40年政府治理的变革，其成绩是巨大的。在推进政府改革的过程中，既有教训亦积累了许多成功的经验。第一，政府改革创新，是中国特色的社会主义制度的自我发展和完善，改革与发展要坚持正确的政治方向，坚持“四个自信”。第二，思想解放与理论创新的重要性。诚如马克思早讲过的，批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质的力量来摧毁，但理论一经掌握就会变成物质的力量，改革开放40年的历史经验在于我们所取得的每一项重大突破和成就，均是思想解放和理论创新的产物，思想自由，促进了行动的自由，最终透过自由促进发展。第三，政府改革始终倾听人民的声音，回应人民的期待，坚持问题导向，人民期待政府改什么，政府就改什么，同时要尊重人民的首创精神，吸收民间的智慧。第四，政府改革要有整体观、系统观，要具有前瞻性。政府治理连接着政治、经济、社会生活的方方面面，涉及众多关系的调整和变化，改革要获取成效，必须从整体和系统的角度考虑问题，注重不同领域改革之间的配合，不同改革政策与措施之间的相互衔接，不同时间节点之间的相互调适，从而形成改革的合力，产生改革的综摄效应。第五，改革要有正确的方法论，既要重视顶层设计和规划的引导作用，又要大胆鼓励地方政府和基层政府的创新、探索和实践。

在任何时期、任何国度中，均不存在任何完美的制度，政府治理制度亦是如此。世界上唯一不变的事就是变，正如我们长大成人以后不能再穿儿时的衣服一样，随着经济和社会的变化，政府治理亦要不断创新和变革。在中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾的转化，发展中国特色的社会主义基本方略已经确立的背景下，政府面临着更大的挑战，肩负着更大的历史责任，建立人民满意的现代化的政府治理体系，提升政府治理能力，增进政府治理效能，通过政府自身的改革和发展，推动经济社会的全面发展进步，仍是不变的主题。政府改革与创新，永远在路上，仍然是未竟的事业，其光明的前景值得期待。

作者简介：张成福，中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师。

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