国家治理的“访”务困境

刘正强

原载《凤凰周刊》2014年第8期

在我国的政治叙事中，发端于战争年代、完善于革命和建设年代，却在改革年代面临诸多挑战的信访制度承载了中共增加政治认同、增促社会团结的理想设计，是贯彻群众路线、处理人民内部矛盾乃至防范官僚主义的基本方略，成为中共基础性的执政资源，在国家治理体系中占有独特地位。当前，国家治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，执政环境日益复杂，在西式话语强势、传统话语兴起的同时，政治话语却日益逼仄，执政资源面临流失危险，这迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。

大约30年前，在文革结束后中国社会千疮百孔、历史遗留问题成堆，而法律体系极不健全、司法权威严重不足的背景下，信访制度充当了权利救济的便捷通道，国家得以“拨乱反正”，冤者得以“平反落政”，社会秩序得以快速恢复。大约20年前，随着改革的深化和转型的加速，一些长期积累的矛盾通过信访渠道大量涌现出来，全国信访总量连续十多年呈攀升态势，信访洪峰逐步形成。大约10年前，拜孙志刚事件的溢出效应，千夫所指的收容遣送条例废止，信访总量也窜至历史最高，在对信访制度存废、藏否的争论中，新版信访条例颁布，以排名、考核、通报为特征的压力式信访治理模式上位，劳教制度、“学习班”等被滥用，信访量不断攀升的势头得以遏制，信访困局却并未得到根本缓解，国家治理陷入“访”务窘境。

新的“访”务时代？

信访作为牵动方方面面的国家基础性的治理制度，一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。由于信访制度吸纳了过多的社会矛盾，它实际上承受了整个社会治理低效和失灵的代价，制度化地缓冲了社会矛盾对整个社会的冲击。因此，信访存续的必要性和改革的紧迫性比过去都要强烈。中共十八大尤其是十八届三中全会后，执政理念得到进一步调整和优化，新一代领导人着手对信访制度进行调整，力图再度释放信访制度的活力。国家信访局从2013年2月起改变对进京“非正常访”的通报办法，即“点对点、一对一”，只让各地知晓本地的“非访”情况，收到了社会各界比较积极的反映。提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访不属于行政信访的受理范围人所共知，信访部门亦有排除此类信访的一些规定，几年也有地方实践过另建涉法涉诉接待中心的做法。但此次中央切分涉法涉诉的主张更为坚决。提出实行网上受理信访制度，即建立以互联网为依托的全国网上信访受理平台，引导群众多上网、少走访，让“数据多跑腿，群众少跑路”，试图以网上信访分流和缓解实体访。实际上从去年7月1日起，国家信访局就全面放开了网上投诉受理。尤其是广受诟病、越来越多地用于维稳的劳教制度被废止，甚至所有在押人员被统统释放，“大赦”力度空前，彰显了中央倡行法治的决心和力度。2月25日，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，就信访治理提出了较为系统的主张，除了阐释十八届三中全会关于信访制度改革的基本精神及重申和归纳近几年的一些治理手段外，尤其提出对越级访要“不接待、不支持、不受理”，对缠访闹访、以访谋利、违法滋事等行为要依法处理和曝光。

由于信访制度与国家其它制度尤其是治理制度具有较大的关联，信访制度的改革与调整与整个国家治理体系息息相关。因此，信访的制度变革要与整个国家的制度变迁协调进行，而不可能单兵突进。另一方面，在既有的制度框架下，更大程度的信访治理创新会为完善国家治理体系打下更好的基础。于是，对信访治理的困境、理念、内容、手段等问题做深度的思考非常必要。

“法治理念”及其限度

倘梳理一下近30年来中国斑驳陆离的社会发展历程，“法治”无疑是色彩较为浓重的一笔。上世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制的帷幕。法律实施的前提是法律的普及即法律为公众所周知。在拨乱反正告一段落后，从80年代中期开始，中国政府决定用五年时间在全民中开展法制宣传教育。“一五”结束后，五年一个周期的普法活动持续至今，成为世界上罕见的国家行动。立法与普法是一个相辅相成的过程，由于秉持“粗放式立法”的偏好，法律文本以极快的速度批量生成。2011年，“中国特色社会主义法律体系”宣告形成，从理论上解决了有法可依的问题。但由于对工具性、技术性的片面追求，导致这套法律体系缺乏应有的历史、文化视野，“合法性”基础较弱，从而与现实生活形成了深深的抵牾。这在使中国用尽可能短的时间获得与西方国家在表面上一样完整的法律体系的同时，也在这个法律体系与现实社会之间留下了深深的鸿沟。

所以，尽管中国的法治环境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化渐趋普及，公民依**的意识、政府依法行政的自觉性都有了很大提高，但信访这一权宜性、行政性的救济手段较司法反而更受到人们的认同。同时，由于法治尚未成为社会生活的支配性原则，法律与道德、情理乃至合法与非法之间都有一些模糊地带，在与政府的博弈中，访民也会机会主义地利用法律知识及其漏洞，形成“维权”势态让政府尽显尴尬。常常有人给一些缠访户贴上“法制观念淡薄”的标签，这是不确切的，从工具意义上说，一些访民对与自己的有关的法律条文的研究得非常细致，熟知程度远超司法部门，形成博弈优势。

这就导致了一个后果，在法治原则的挤压下，信访治理的手段不断萎缩。比如，劳教制度的废除可能导致社会治理的进一步空白。虽然劳教制度丧失法律正当性，但这种制度所面对的社会治理对象却依然存在。近期，媒体披露河南一些地方在原劳教场所挂牌“训诫中心”以变相羁押访民，显属于无奈之举。2003年，收容遣送制度废止后导致城市流浪人员和当年信访量的蹿升，造成对城市和社会管理的巨大困扰。依法治国是我们的治国方略，但也要看到，依法治国也具有阶段性，对社会事务处理的法律化需要一个过程；同时，法律制度也不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准，执政党治国理政的主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求。考虑到地方政府往往动运用劳教手段维稳、截访等，劳教废止可能会带来连锁反应，在解教人员中形成一定规模的上访浪潮，要求“平反”、“恢复名誉”或“国家赔偿”，进而造成新的社会风险。

“政治原则”及其价值

信访制度在中共执政资源体系中占据重要位置，从建立伊始就处于调整国家与社会之间关系这一枢纽位置，是一种“中国式的纠纷解决与人权救济”及“权力上下运行及相互监督”的特殊机制。它一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”，另一方面又回应民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党―政―民”的社会治理结构，成功完成了对社会的整合。尽管一些学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但仅就其负载的独特政治功能来说，信访制度确实是当代中国独有的：它不但具有深厚的传统权威情结，也具备了现代民主意识的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民众政治参与的通道。

由于信访所具有的政治属性，建国以来中国的政治变迁和社会转型必定在其身上投下了深深的印痕。国家主导下的动员型信访体制与建国后此起彼伏的政治运动叠加在一起，构成了那个时代的政治生态，动员型信访有效发挥了政治治理功能。正是由于高度的政治化，当“文革”结束、政治时代终结、总体性社会松动的时候，动员型信访的政治色彩也迅速隐退，在过去年代里一度萎缩的权利救济、冲突化解等功能不断恢复、反弹甚至井喷。信访的去政治化过程伴随了国家治理方式的变迁。政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等的规制，其职能的履行要顾及合法性、正当性等原则，导致政治动员和号召能力下降。与此同时，单位制的解体、个人权利和利益的彰显、法律话语的不断深入，共同促使信访的动力机制由国家转向了个人，动员型信访向自主型信访转变。在这种情况下，国家不再鼓励而是防范民众的信访尤其是来访，信访不但不能承载政治动员的功能，而且反而成为被治理的对象。于是，政治说教成为了要被唾弃的东西，民众更加注重物质利益，地方政府自恃拥有雄厚的财力而恣意实践“用人民币解决人民内部矛盾”的理念，并越来越多地运用市场化、技术化的原则来应对信访问题。信访的去政治化使这一独特的社会治理方式失去了方向、出现了真空。

这就为民众的反向政治动员留下了操作空间：基于群众路线的精神，访民利用信访通道进行政治参与是天然合理的，也是《信访条例》所予以保障的，毕竟，（基于群众路线的）政治原则是高于（基于行政程序的）法治原则的，信访救济渠道的经济性、便利性、权威性反而在司法制度之上。对于“越轨”的信访行为，如果其政治正确，就常常无法进行治理，地方政府只能用无原则的“维稳”原则来规制民众的行为。在这种情况下，“政治”来源于下面，自发的政治动员来源于底层，开放扁平的互联网则成为了意见自由市场，为随时到来的政治危机备下了柴火。

“民粹主义”及其风险

信访制度是极其重要的“底层设计”，在创立之初就被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。以毛泽东本人的秉性，他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕，他所假想的所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚体系为载体的。同我们今天熟悉的信访制度不同，信访制度最原初的功能是政治动员和社会参与，通过这个信道人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态。1978年后，国家力量从基层撤出，单位制处于解体或功能转换的状态，社会活力得以大规模地释放，但这并没有合乎逻辑地导致我们所期望的民众自我意识的觉醒和独立人格的出现。相反，伴随着意识形态的变迁及法治、民生等话语的导入，党－政－民之间的关系发生了微妙的变化，个人权利、欲望过度释放，原子化的状态加剧，思想政治工作严重虚化，对民众的教育、规训、批评消逝殆尽。

其后果是显而易见的：由于信访制度设计的起点是群众路线，并且也承载了政治动员的功能，这使其运行极易受到民粹主义的浸染。民粹主义思潮的兴起具有深刻的社会根源，社会不公与阶层隔阂及其引发的普遍怨恨尤其是民粹主义得以兴盛的内在条件，可以说，哪里有怨恨，哪里就有民粹主义，哪里也就有芸芸访民。在民粹主义看来，人民是天然正确的，说不得、碰不得，更批评不得。在当前的社会条件下，访民对民粹的思潮具有某种天然的亲和，他们是民粹主义的最佳载体、受众和“可燃物”，而民粹主义也极易成为他们的心理支持系统。由于利益问题被当作处理人民内部矛盾的核心，而信访通道常常放大了访民的一些近乎民粹化的主张，将抽象的“人民至上”演绎成对自身利益的索求，使得利益谋取成为强势话语。现实中过于逼仄的政治参与空间，乃至过于严厉的媒体管制，使得迅速崛起的互联网成为民粹主义的集散地，以互联网为平台的自媒体给予了每一位普通民众以公平表达的机会，使民粹思潮可以很轻易地在访民中传布。网络的平等性、匿名性以及信息传递的快捷性使其具备了民粹思潮所需要的“人民性”生长土壤，而访民也可以很便利地把自己的“冤情”、观点乃至情绪分享到网络上。一些访民长年累月上访后，对最初的上访缘由逐步淡化，甚至抛到一边，转而开始“关心政治”、关心国家大事，将自身的问题赋予了广泛的政治色彩，从“政治高度”上解释自己的信访事项，越来越具有泛政治化的倾向。一些民众对任何具有新闻效应的事情都要竭尽全力地寻找政治原因，而政治原因一定要追溯到政治体制这一根本上，以政治的逻辑和框架、民粹的情绪和心态来解释社会现象。

“治理策略”及其手段

这是一种非常尴尬两难状况：一方面，国家积累了雄厚的社会治理资源，具有强大的社会管控的物质和技术手段，大部分治理制度藉由理性化、科层化的目标得以强化；另一方面，治理体系内部各治理层次、手段、制度的共享性、兼容性在下降，它们之间的联结也变得松散，尤其是按照事本主义的要求，治理体系中不断祛魅、去政治化，政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。基于法治、人权等的要求，一些治理手段（如收容遣送制度、劳动教养制度等）先后被废弃，治理体系各部分之间有所松动并不断形成缝隙。相反，不良访民的反制能力却在滋长。由于信访知识的可及性增强，访民的权利意识高涨，上访渠道也更加畅通、便利，访民上访不再像以前那样纯粹，而是具有了新的特点，不但上访的频次、层级、事项、要求等不断增多，上访也更具组织性、策略性和政治性，缠访、闹访、上访钉子户、上访专业户等屡见不鲜，谋利、表演、要挟、泄愤等上访类型不断出现。一些信访老户在上访过程中会不断积累信访事项，“打包”、“捎带”和“捆绑”与最初上访无关的内容，一个问题解决了会提出下一个问题，这就增大了化解难度。

由于维稳成为指导信访的最高原则——所谓“摆平才是水平、没事才是本事、搞定才能稳定”的“不出事”逻辑成为了底层干部必须信奉的准则，这就导致基于增强政治认同的说服型治理手段式微，而基于强化整合力度的稳控型治理手段成为主要的治理方向。由于被赋予绝对化的属地责任，自上而下的考核压力迫使地方政府陷入了压制和收买的双重误区。这两者又与信访治理的技术化密切相关，即中央和上级用越来越细致、繁琐的指标来考核地方和下级，迫使地方和下级追求基于优化信访账面效果的短期行为，“大棒加胡萝卜”的软硬两手并用方式，就是目前地方政府应对上访者最主要的策略。在信访实践中，对于提出过高要求的钉子户、缠访户，上级往往不分青红皂白地要求化解、疏导、教育以致稳控，压制与收买自然是别无他途的选择。由于劳教制度不再适用于缠访、闹访等情形，而行政拘留未必对钉子户形成威慑，这有可能迫使地方用更隐蔽、更严厉的方法来压制这些麻烦制造者，跟踪、软禁、殴打、恐吓、进“学习班”、蹲“黑监狱”、“被”精神病恐难以根绝。或者用更软的办法，花更大的代价来收买访民，这更不可持续——作为维稳责任最终承担者的乡镇、街道的财力由于税费改革而非常有限，只能迫使地方作出挪用低保指标、救助资金等民生项目这样的下策。地方政府压制与收买这一硬一软的治理模式不但没有起到应有的效用，反而让访民摸清了政府的软肋，扬言进京、靠访发财、以访为生、择机上访、凡事必闹、遇节必访，从某种意义上说就是其反向激励的结果。

信访，国之大事。当今中国的信访困境，折射了国家与社会、政治与法律等等的复杂关联。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，使国家面临着治理手段、特别是“专断权力”急剧萎缩并不断丧失的危险。在这种格局下，信访问题其实凸显了国家的总体治理的困境。作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，信访制度实际上在以一种总体性、综合性的制度发挥作用，尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能，演化为一种兜底性的制度。所以，信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然，相反，更多的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。

从国家治理的高度重新审视信访的诸功能与价值，一个重要前提恐怕是在政治、法治、治理等原则中形成平衡，在多种话语中达成对话，从而在恢复和创新群众观念基础上，回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，依法规训信访行为，使其回到对社会的治理这一本义上来。这需要更加宏大的顶层与更加细微的底层设计，这不单单是解决中国的信访问题，而且可能也是创新与优化国家治理体系的突破口。