内容提要：近年来，电子政务对于公共服务的改善作用得到广泛认可，但是关于其对组织运行的优化效果仍待进一步探究。本文以某国有科研类事业单位为对象，基于新制度主义理论视角，对该单位实施办公电子化之后的组织调适进行历时性考察。研究发现可以概括为电子政务悖论：以促进组织运行效率和安全性为目标的电子政务，不必然导致效率的提升，反而可能带来安全风险的累积。研究还揭示了在信息技术全面嵌入的条件下组织调适的边界：在工作推进过程中，部门内部会出现组织实际运行与正式制度相分离的情况，但观念与利益的差异令该情况难以跨越部门边界而稳定发生。

关键词：电子政务/安全与效率/新制度主义/电子政务悖论/组织调适边界

作者简介：张权，北京大学马克思主义学院研究员、博士生导师，北京大学公共治理研究所研究员，北京大学国家治理研究院研究员。

一、问题的提出

1999年1月，中国启动“政府上网工程”，中央及各地方政府纷纷掀起电子政务(e-government)建设热潮，并赋予其优化组织运行和改善公共服务的双向功能。前者包括实现办公自动化、重塑工作流程、改造组织结构等，我们称之为电子政务的内向功能；后者包括提供一站式服务、搭建开放式政务平台、实现政务应用双向互动等，我们称之为电子政务的外向功能。

与此同时，相关问题进入学者视野并引起广泛讨论。通过梳理现有文献，我们发现学界就电子政务可以改善公共服务供给这一点基本达成共识，而针对其是否能够优化组织运行则存在争议。正如巴雷指出，在多年以来的研究中，关于信息技术影响组织的经验证据大多含混不清甚至相互矛盾(Barley，1986)。有的认为可以，如希克斯主张，现代信息技术有可能对传统的科层制组织结构产生重大挑战，使组织更趋于扁平化和无缝化(Heeks，1999)；有的则认为不行，如库恩指出，系统和结构会抵制变化，依托新技术革命而带来组织革命的美好前景可能不会实现(Mounier-Kuhn，1994)；有的甚至发现未曾设想过的“副作用”，如马吉茨指出，信息技术会进一步加大政府内部的分割，形成“信息孤岛”并阻碍政策执行(Margetts，1999)。

理论上讲，政府组织内部运转良好是其高效、可持续履行外部公共服务职能的基础和前提，那么应该如何理解上述争议？具体而言，就学界普遍认可的电子政务外向功能彰显而论，电子政务的内向功能在其中发挥的作用到底是助力(意味着外向功能确已从中获益)、掣肘(意味着外向功能本可以更强)，抑或无作用？这个疑惑反映出，电子政务的实施对于组织运行的影响尚待进一步探究。为此，本文通过开展案例研究，对电子政务在某科层制组织中的建设与应用做历时性考察，尝试对其内向功能做出评估，为上述疑惑提供一种解释，也为相关争议提供新的证据。需要说明的是，在实践中，电子政务概念的内涵不断丰富、外延不断拓展，本文仅关注电子政务之内向功能，主要考察办公电子化对组织内部运行的影响。

二、理论探讨与框架建构

(一)理论探讨

1.制度与组织运行：新制度主义理论视角

(1)组织实际运行与正式制度相分离。新制度经济学派主张，组织是为达成目标而设计的理性工具。组织运行主要遵循一种效率导向的逻辑(科斯，2009：39)。那么，具有不同使命与目标的组织理应形成不同的结构和制度，以最大效率地履行使命、实现目标。然而，事实却是各类组织在结构上趋同。针对这一吊诡现象，组织社会学的新制度学派做出解释：组织不仅是技术需要的产物，而且受到法律法规、文化期待、社会规范、思想观念等人们视作理所当然的制度环境的制约和规范(Meyer & Rowan，1977)。所以处于同一制度域、受到相同外部制度因素影响的组织结构会趋于一致(Hawley，1968)。

基于此，对于组织而言，其所面对的是两种不同的环境：技术环境和制度环境。前者的影响体现为，令组织内部结构和运行程序满足效率要求；后者的影响体现为，令组织的正式制度(设定)满足合法性要求，即采用在制度环境中已被广泛接受的形式和做法。在这种情况下，合法性逻辑和效率逻辑会发生冲突，对制度环境的适应常常与组织内部生产过程争夺资源(周雪光，2016：73)。所以组织的一个重要对策就是将日常运作和正式结构分离开来——并不会真正遵循那些为了应付制度环境而采纳的规章制度(Meyer & Rowan，1977)。这意味着，组织虽然是制度环境的产物，但并不是制度环境的“囚徒”，它会以创造性的方式做出应对(DiMaggio，1988)。

(2)非正式制度对正式制度的替代。制度的基本作用是对组织内成员的决策与行为加以约束和引导，令其具备稳定性、持续性与可预测性。新制度经济学派提出，制度包括正式规则、非正式规则以及规则实施的形式与有效性(诺斯，2008)。根据前述观点，趋同的正式制度是组织适应社会环境的产物。但由于组织目标、组织设计和激励机制等(正式)制度安排常常存在冲突(March & Simon，1958)，组织内部通常留有“变通”的机会和空间——当行动者在组织运行过程中的“变通”尝试得到彼此认可并逐渐形成稳定的行动规范，便形成了非正式规则。非正式规则一旦形成，便具有与正式规则相同的功能，会对行动者形成约束和引导(吉登斯，1998)。

正式制度与非正式制度既相互促进，也相互制约或破坏，非正式制度还会对正式制度进行替代或转化(Helmke & Levitsky，2004)：当一个组织的正式制度与组织成员的偏好与利益相一致时，正式制度和非正式制度将会紧密结合，非正式制度成为正式制度的补充；当一个组织的正式制度与组织成员的偏好和利益发生分歧时，正式制度和非正式制度就会分离，非正式制度成为正式制度的替代(豪尔等，2003)。因此，我们可以认为，组织实际运行与正式制度相分离，指的就是非正式制度的形成以及它对于正式制度的替代。

2.电子政务在中国官僚制组织中的应用逻辑

(1)信息技术对正式制度的“刚性化”塑造。简·芳汀创造了被执行的技术(enacted technology)这一新概念，强调用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用(芳汀，2010：8-9)。她意在说明信息技术与制造技术或生产技术相比，灵活开放得多，更容易被拆分，而且允许无限次设计和使用，所以需要考察它在执行过程中被嵌入了怎样的制度“思维”和组织“印记”。

作为电子政务实施的潜在后果，效率增长和成本节约意味着预算减少、人员编制缩减以及项目整合，这与公共选择学派所主张的官僚机构追求自身效用最大化的模型(尼斯坎南，2004：35-42)相悖。所以当建设电子政务系统成为不可推脱的强制性任务时，就会出现针对任务建设的专门设计——根据建设者的思维。应用电子政务的基本逻辑是令技术为政治服务，而非对当前政治体制构成挑战(黄晓春，2010)。这意味着，维护组织的等级结构与权威行使、强化自上而下的控制是优先项，如遇冲突，效率要为此让路(Dixit，1996)。所以，当前电子政务在中国各类、各级官僚制组织的建设实践往往是对现有组织体系进行“虚拟”再造，其成果一般包括一套存在于网络空间、与现实平行对应的办公自动化(OA)系统。由于非正式制度之于组织运转的作用不会在系统设计中体现，它相当于使用信息化手段将官僚制组织内部的正式制度“刚性化”了。

(2)组织运行效率与安全性的提升。电子政务在理论上可以提高组织运行效率和安全性。若将理想中的信息技术与组织深度融合、协同进化的情况搁置一旁，仅在对正式制度进行“刚性化”塑造的现实语境下讨论，那么所谓提高效率主要是指因技术工具替换而直接带来的工作效率线性提升，例如打字要快于手写、发电子邮件要快于人工递送等。

所谓增加安全性，主要是指可控制性与可监督性的增加。其中可控制性指的是被电子政务“刚性化”塑造的组织，其运行难以脱离工作程序的预设轨道，原因在于：电子信息手段“表现出极强的‘非人情化特征’——遵守规则并排斥变通，从而使政务处理过程中的自动化运作的环节和工作不会因为人为的因素而出现随意增加、删减或跨越的状况”(张锐昕、刘红波，2010)。可监督性指的是电子政务系统的操作痕迹可追溯其所带来的个体行为，使之可监督。这会产生威慑效应，降低机会主义行为出现的概率。除此之外，将部门信息集成到信息平台，能够打破原来部门对信息的垄断。官员的政绩和“面子”展露于上级领导的视野，也会自动形成监督激励效果(叶敏，2018)。

(二)分析框架建构

根据以上讨论可知，一方是为了适应环境、具有象征性意义的正式制度，另一方是为了追求效率、支配组织实际运转的非正式制度。如果按照电子政务在当前的一般性实践——以信息技术对正式制度进行“刚性化”塑造，那么其自身将成为一个展示组织运行逻辑的道具(任敏，2017)，令组织正式制度与非正式制度之间的张力由隐蔽变为显现。换一个角度理解，照此方式开展电子政务建设的组织实际上为我们提供了宝贵的观察机会——通过对比该组织在电子政务实施前后的稳定运行状态，便可以揭示其是否以及在多大程度上对组织的实际运行产生影响，即对电子政务的内向功能做出评估，回答了开篇提出的问题。从另一个方面看，还可以考察：在信息技术全面嵌入组织的新条件下，新制度学派所发展出的经典理论是否以及在多大程度上受到挑战，即对组织实际运行与正式制度相分离的边界进行探索。

鉴于技术对组织的影响是处于一个时间流中，经由多次反复互动才最终形成(Barley，1986)，在接下来的案例分析部分，笔者将使用一个整合性分析框架(见图1)，对研究对象进行历时性考察。与上述讨论相对应，历时性考察将重点关注以下两个方面：第一，由启动电子政务建设到形成新的、稳定的组织运行之间的演化过程；第二，电子政务的实施对于组织运行安全性与效率的影响。

三、案例分析

(一)案例简介与方法选择

本部分采用案例(个案)研究方法，以某国有科研类事业单位“A研究院”为对象，对其依托于电子政务系统的组织运行做历时性考察。

A研究院具有等级分明的组织结构，包括单位领导、二级部门领导、普通员工三个基本层级。组织内存在明确的劳动分工与权力关系，采用“逐级代理”与“向上负责”的制度安排。具体而言，每一位单位领导分管若干二级部门，二级部门包括业务部门(负责科研类工作)和职能部门(负责人事、财务、行政等管理类工作)，普通员工隶属不同二级部门，接受部门领导的直接管理。在组织运行方面，A研究院以文件和书面档案为依托，人事、财务、行政等各项事务均遵循正式制度和工作程序开展。总之，A研究院符合传统科层官僚制组织的一般特征。

作为科研类事业单位，A研究院收入的绝大部分来自财政拨款和委托项目经费，这意味着组织存续在很大程度上维系于是否可以保有承接相应项目的资质(主要是保密资质)。由于每年都必须接受资质审查，A研究院按照相关要求制定了严格的保密制度并将其全面嵌入正式工作流程，且设立了专职部门对制度执行情况进行常态化督查。但为了按时保质完成科研项目，业务部门需要频繁与其他外部机构或个人开展交流合作，具有追求效率的内在需求。由于严格执行保密制度势必影响工作效率，所以组织内存在“制度环境与生产过程争夺资源”的情况，业务部门则采取了日常工作和正式制度相分离的对策。因此，A研究院对于利用信息化技术将正式制度刚性化、在保障安全的前提下提高效率具有内在需求，尤其在事业机构改革的大背景下，这一需求比以往、比其他类型事业单位更为迫切。

从研究问题看，A研究院对于严格执行正式制度的需求与组织存续挂钩，反映出组织对于信息技术的倚仗，从源头上避免了电子政务系统沦为“面子工程”。这一点令本案例满足极端案例法对于严苛条件的要求，同时令研究发现的说服力更强且具有外推效力。此外，事业单位与政府同属“体制内”，两者在组织内权威关系、职务与职级设置、组织文化、成员权力认知与权力意识等方面无显著差别，对事业单位办公电子化进行考察，可以作为评估电子政务内向功能的依据。

案例分析的资料主要依靠参与式观察获得。作为调查研究最主要的方法之一(袁方，2004：336-337)，参与式观察通常是从特定场景的“局内人”而非“局外人”的视角进行持续观察并获得关于事件的发展过程、人与事件的关系及组合、事件的时间连贯性及模式等一手资料(Jorgensen，1989)。笔者在A研究院下设的B研究中心进行了为期两年的参与式观察。一方面，“参与者”的身份可以解决旁人难以入场的问题，可以深度融入情境，了解相关行动者的思想和行为，获得真实、详细的资料；另一方面，“观察者”的角色也在一定程度上利于保持心理距离、淡化感情色彩，给予“跳出现场”的理论阐释，可以更好地为某些现象提供解释或完成理论构建。除此之外，为了保证研究的信度与效度，对于未能亲身经历的事件细节，笔者还采用了非结构性访谈，以与通过观察获得的资料相互对照和佐证。

(二)电子政务实施的历时性考察

组织的运行建立在组织内行动者对于本职工作的履行上。这在电子政务系统中对应表现为按照系统的预先设定“走流程”。在本案例中，普通员工的本职工作可分为两类：第一类工作流程可以在部门内部完成审批，其他部门不分享该项工作的决策权力，最多只作为流程中的一个必要节点予以配合，如打印；第二类工作流程不能在部门内部完成审批，其他部门分享该项工作的决策权，如果该项工作在其他部门遇到阻碍则无法推进且流程不能形成闭环，如报销。所以，下面针对电子政务的启动与信息化组织的运行，从部门内和部门间(跨部门)两方面予以考察。其中部门内考察关注B研究中心的组织运行情况，部门间考察关注B研究中心与其他二级部门以及与上级分管领导之间的互动。

1.部门内考察

B研究中心是A研究院下设业务部门，日常围绕课题研究开展工作。在组织结构上，B研究中心与A研究院及其他二级部门保持一致，具有主任—副主任—普通员工的三级科层结构。通过观察，由启动电子政务建设到形成稳定的组织运行，整个演变过程可以划分为以下三个阶段。

阶段一：制度化组织与信息技术嵌入

作为业务部门，B研究中心的工作性质要求员工与外界保持沟通并密切合作，工作的基本技术需求是使用国际互联网。但是作为组织成员，B研究中心的工作开展必须遵守组织的正式制度，其中很重要的一条是：不允许携带个人电脑，由单位配备的、可以接入国际互联网的公用终端必须与员工日常工作环境物理隔离，使用该终端浏览网页需要手工登记，上传或下载任何信息则必须手工填报申请单，由部门领导审批。塞尔兹尼克提出，当外在的价值观念、观念制度的影响超越了组织内部的技术需求时，我们观察到的就是一个制度化的组织(Selznick，1984)。从这个意义上讲，B研究中心被要求遵守的正式制度与其技术需求并不匹配甚至存在矛盾，是一个典型的“制度化的组织”。

为了高效完成工作且规避由烦琐程序产生的额外工作量，上述规定并未在部门内部得到严格执行：一般情况下，上网登记或信息上传、下载申请(包括批准)均以口头形式完成，然后在相对空闲时或集中检查之前象征性补充相应书面记录。虽然有个别员工曾因此受到惩罚和通报批评，但是由于监督困难，类似违规行为并未得到有效遏制，反而形成一种非正式制度。包括B研究中心在内的业务部门普遍出现了组织实际运转与正式制度相分离的情况。为了解决安全问题(兼顾解决效率问题)，A研究院决定对组织进行全面信息化改造，即对照组织结构和按正式制度要求形成了一套工作流程设计并建设了电子政务系统(办公自动化系统)。经过流程梳理、系统设计、系统搭建、技术调试等环节，A研究院的全部工作几乎完全转移到线上。在上线运行初期，组织运转依托于电子政务系统，基本实现了：信息电子化与办公无纸化；全工作流程痕迹化；过程管理透明化；严格的分级负责制。组织运行与正式制度分离的情况一度消失。

阶段二：信息化组织的冲突与调适

在电子政务系统运行一段时间后，制度逻辑与效率逻辑的冲突逐渐凸显。具体而言，普通员工各自开展业务工作的同时，不可避免要从事行政事务工作，如打印、复印、请假、报销等。按照正式制度，部门领导审批几乎是部门所有工作流程中不可回避的关键环节，但是领导职责决定其需要经常外出，如参会、培训等。于是，审批者不常在岗就造成了工作积压，导致部分工作停滞，组织运转效率开始下降。矛盾的凸显令电子政务系统面临挑战：如果严格遵守正式制度，那么可能出现两种情况：其一，要么将对普通员工工作效率的保障建立在牺牲部门领导工作效率的前提下，部门领导为了及时审批各员工提起的工作流程，几乎要被“锁定”在办公电脑前；其二，要么将对部门领导工作效率的保障建立在牺牲普通员工工作效率的前提下，部门领导不在岗期间，工作流程将“卡”在审批环节，无法推进并形成闭环，员工只能等待。

面对上述矛盾，组织内行动者开始尝试各种解决办法。根据观察，B研究中心的自发调适包括三方面。第一，赋予部门副职部分审批权，从而降低因唯一审批者外出而导致工作停滞的概率。该办法并未彻底解决问题，反而由于分散了责任，副职之间出现推诿与扯皮的情况，在相对重要的工作事项上形成多人负责即无人负责的局面。第二，增加普通员工的兼职职责，对部分工作内容进行预审核，目的是将流程拉长，减少审批节点上的工作积压，以及分担部门领导的工作量，例如任命普通员工担任信息员，对打印内容进行预审核。但是这种安排面临权责不对等的问题，负责预审核的普通员工有责而无权，容易造成推诿和不敢担当。第三，以脱离电子政务系统的通信方式与领导进行沟通，弥补效率损失。例如当领导外出时，通过打电话、发短信/微信提醒其尽快回来完成审批流程，或在个别紧急情况下申请口头授权，代领导行使针对特定工作的审批权力。但是这种做法也仅能在一定程度上弥补完全通过电子政务系统处理工作的缺陷，常态仍然是领导外出任务与工作流程审批发生冲突。

阶段三：信息化组织的稳定运行

上述办法皆未能完全化解组织运行的效率需求与组织正式制度之间的矛盾，且产生了一些副作用，例如出现工作重要性与处理效率倒挂的情况。具体而言，由于涉及财务(报销)、人事(请假)等工作的责任较大，审批权力只能掌握在“一把手”手中，而打印、复印等行政事务责任相对较小，审批权力可以下放。所以导致工作的重要性越高，得到处理的优先级反而越低，效率损失越严重。但是，授权审批的方案相对最有效，愈发成为B研究中心的优先选择，即当领导外出时，打电话请示领导，或由领导口头授权员工自行审批。该方案可行的前提是员工必须掌握领导的系统登录密码。随着授权愈加频繁、获得授权的范围逐渐扩大，领导便默许了以下情况：几乎所有人都掌握领导的密码，在领导外出时，员工自己在电子政务系统中提出申请同时代领导行使审批权。如此，工作得以完全回归电子政务系统，但是组织运转遵循另一套新的、稳定的、与正式制度不同的非正式制度，“分离”再度发生。

通过部门内考察发现，电子政务实施前后，B部门经历了一个组织运行与正式制度分离—整合—再分离的过程。以信息技术对正式规则进行“刚性化”塑造，仍然无法压缩“变通”的空间，进而无法阻止非正式制度逻辑对于组织实际运行的支配，正式制度仍然徒具象征意义——这标志着组织社会学新制度学派观点的胜利。

2.部门间考察

当我们拓宽视野，不仅关注部门内部工作，还将相同层级的跨部门关系和组织内上下层级关系纳入考察范围，则情况出现变化：电子政务实施前后，跨部门关系并没有形成类似分离—整合—再分离的演化阶段。需要说明的是，A研究院内不同业务部门即相互竞争的不同团队，除了在业务交叉领域外，由单位领导牵头协调共同承担科研任务，基本上没有合作关系。稳定的跨部门关系主要是在业务部门和职能部门之间发生。因此，部门间考察主要针对的是B研究中心与其他职能部门(横向)以及与分管领导A研究院Z副院长(纵向)之间的关系。

根据观察，如果一项工作流程中某个环节需要其他部门参与，那么该项工作在涉及跨部门关系的环节并不会稳定出现组织实际运转与正式制度相分离的情况，而是仅在必要时以非正式制度对其进行补充。例如，当工作流程卡在某一节点而迟迟不见推进，一般会私下联系该节点对应的员工，督促其尽快办理，以弥补单纯等待的效率损失。在遇到比较紧急的工作时，还会申请“插队”以获得优先办理，避免延误整体进度。在这种情况下，各部门的老员工往往成为其他人(有时甚至包括部门领导)求助的对象，原因在于他们可以利用自己在A研究院工作多年而积累的人际关系，有效推动工作进程。当然，此举并非常态，毕竟人际关系作为一种资源，会在过度兑现的情况下流失，且有时也不一定奏效，例如在多方同时采用“私下联系”的方法时，任意一方都无法获得相对优先顺位，最终还得遵守“先来后到”的法则。

在涉及上级分管领导审批的工作中，除了时间紧迫、任务重大或自上而下交办等特殊情况，甚至不会采取线下联系督促的办法，而是选择等待，哪怕可能因此造成个人利益的损失。例如，部门财务报销流程中设有分管院领导审批环节，同时根据财务规定，只能报销三个月以内乘坐出租车的发票。当临近报销截止日期却又赶上分管领导出差，一旦错过便只能由个人承担该项费用，因为基本不会有人为了避免几十块钱的损失而去冒因催促而开罪领导的风险。这意味着，在与上级分管领导发生跨部门关系时，基本不会出现更进一步的组织调适。

我之前有过教训，所以现在一般出差回来第一时间就处理报销……尤其年底，大家事都多，万一领导出差没及时批，过了时间财务封账，这钱就得自己垫。(B研究中心员工J)

从整体视角看，跨部门工作关系会令组织面临与部门内部相似的矛盾：要么将频繁发生跨部门工作关系的职能部门(如财务、人力)员工，以及上级分管领导“锁定”在办公桌前；要么由于工作流程中任意节点的审批者外出而造成整体工作进度延误。一些新的矛盾还由此衍生了，例如对于业务部门的普通员工而言，因为适应了部门内部因为“变通”而显得宽松友好的环境而对其他职能部门或分管领导的严格执行(而造成拖沓)产生不满。但是组织实际运行与正式制度分离的情况并未成为常态——这意味着在信息技术全面嵌入组织的条件下，经典理论遭到挑战，其适用性以组织内部门的边界为边界。

四、功能评估与理论解释

(一)电子政务的内向功能评估

1.部门内评估

将依托于电子政务系统的组织运行与未进行电子政务建设之前的组织运行相比，可以对电子政务的内向功能做出评估。我们发现：如果以文中提到的、对现有组织体系的“虚拟”再造来定义电子政务，那么它确实发挥了提高组织运行效率的功能，但是效率提升的实现路径和机制与预期不同。同时，电子政务造成了部门领导与普通员工权责错配，导致安全风险的累积。

首先，工作效率有显著提升。以个人承担的具体工作而论，在信息输入、信息传递、信息管理等方面效率提升明显，例如打字效率显然高于手写、管理电子档案效率显然高于管理纸质档案……以部门整体工作进度而论，员工“自提流程自行审批”的效率显然也要高于任何形式的领导审批或口头授权审批。

其次，组织运转的安全风险逐渐累积。过去由领导个人掌握审批权，但是在实施电子政务之后，在经组织调适而形成的稳定运行状态下，几乎所有员工均掌握了实质上的审批权，出现了权责错配。具体而言，领导是各项工作的审批者，密级与权限最高。与其权限相对应的工作资料全部保存在电脑中，在领导登录系统的密码为全员所掌握的情况下，理论上人人都可以接触这些资料，就会出现普通员工权限级别和实际(可能)接触到的工作资料不匹配的情况，存在泄密风险。除此之外，相互之间的信息不对称和示范效应还会演化成由非重要事项自行审批到较重要事项自行审批、自提流程自行审批由个别现象变为较普遍现象的情况。例如员工A了解到员工B自行审批了某项工作，但是并不了解B曾就此获得部门领导授权，于是效仿，导致该工作被越来越多的员工划入不必请示便可自行审批的“白名单”。这又出现了另一种权责不对等：职工掌握了审批的权利，却由领导承担可能产生错误审批的责任。当职工长期拥有不遵守正式制度的权利，却需要频繁做出是否遵守正式规则的选择时，安全风险便开始累积，系统运转的安全性下降。

2.部门间评估

将依托于电子政务系统的组织运行与未进行电子政务建设之前的组织运行相比，我们有了不同发现，即电子政务的内向功能表现出相反效果：组织运转的客观效率未必得到提升，但是导致使用者对于效率的主观判断有所下降；而确保组织运转安全性的预期基本可以实现。

关于效率，以组织整体运转而论，工作效率不一定有所提升，除了文中提到的将分管领导“锁定”在工位或由于分管领导外出而导致工作无法推进等情况外，以下情况也会造成效率损失。

第一，人工递送文件可以形成一种督促，等待、旁观会形成基于人情、面子、人际关系的压力，促使对接人在办理过程中减少拖沓。而电子政务系统则不会构成类似“面对面”的压力，故对接人在处于办理节点或收到邮件后不一定立即处理，拖沓的可能性增加。

第二，就像“金字塔”型结构的科层官僚制组织，在处理自下而上的信息时会遭遇信息泛滥之害(毕瑟姆，2005：10)。由节点到节点的效率提升(过程中花费的时间减少)，同样会导致工作大量堆积于不同工作流程的汇聚节点上，如此便会产生对于优先排序的考虑以及信息超载和阻塞等问题。这都有可能造成该工作节点所对应的工作人员陷入疲惫、焦虑、烦躁等状态，导致工作效率下降。

刚上系统的时候特别小心，没事就刷新页面，就怕把工作给漏了，或者不能及时处理。但后来发现流程基本上是点不完的，毕竟全院这么多人……主要除了“正经”的工作，还有各种通知、传阅单、征求意见稿什么的，全部堆在一起，基本上点不完。所以我们现在都练得“佛系”了，看到系统提醒，内心基本上毫无波澜。(院办公室员工Z)

第三，对于提起流程的员工而言，个人处理工作和传递信息的效率提升，以及部门内部审批(自提自审)的时间缩短，会将单纯等待的时间相对拉长，由此带来的负面心理效应会被放大，例如焦虑、烦躁等，进而影响效率。根据任敏(2017)的观点，相较于客观可测量的效率变化，电子政务系统的应用者对于其是否提升组织运行效率的主观感受更加重要，它在一定程度上决定了电子政务在组织中的内部合法性，关系到应用者对继续应用持坚决支持还是寻求变通的态度。

此外，关于安全性，信息化对于正式制度的刚性化塑造，可以在相同层级不同部门之间和上下层级间发挥作用。前面提到，在跨部门工作关系中，部分员工虽然可以凭借与非本部门员工或分管领导的良好人际关系加快办理进度，但这种做法仅限特殊情况下(时间紧迫、任务重大或自上而下交办等)采用，并未形成常态，更不会出现类似部门内“代理”审批的情况。非正式制度对于组织的支配得到有效遏制，组织运行的安全性得以保障，对此不做重复论述。

综上所述，我们通过对部门内和部门间的考察发现，电子政务的实施在总体上难以发挥预期功能，反而可能起到反向效果：不必然导致组织整体运行效率的提升，但是会令使用者在主观判断上认为效率下降；组织安全运行没有得到完全保障，反而会带来安全风险的累积——我们将该发现称为电子政务悖论(见表1)。

(二)对发现的解释

科尔曼主张，对于社会系统运行的解释不应该停留在系统层面，而应该用低于系统层面的系统组成部分的行为解释系统的行为(Coleman，1990)。若将官僚制组织视为一个系统，那么组织内设部门及组织内行动者则为低于系统层面的组成部分，如案例中的组织(分管)领导、业务部门领导、普通员工。作为理性的行为主体，他们都会基于自身的目标效用函数在特定的约束条件下分析各自的收益值，进而决定相应策略和行为(Becker，1976)。基于此，我们在接下来的分析中将主要关注组织内行动者层面，分别以工作流程中的四个典型行动者(分管领导、职能部门普通员工、业务部门领导、业务部门普通员工)作为基本分析单元，并引入个体利益的新变量作为分析工具，对造成上述情况的原因进行探究。

在组织中，正式制度与非正式制度往往是共生共存、相互交织的，前者见诸文本，后者存乎人心。如文中所述，电子政务的惯常实施将与非正式制度交织混合的正式制度分离出来并予以“刚性化”塑造，令两者原本“水乳交融”的状态变得“泾渭分明”。在案例中，为了强化对组织运转的控制，各项工作如何开展被电子政务系统中预设的流程所限定，唯有严格遵循，才能向前推进。理论上讲，在这种情况下，非正式制度发挥作用的空间被大幅压缩，只在节点处留有余地，这意味着所有“变通”行为只可能由工作流程中的节点所对应的行动者完成。

但是，同一个部门内行动者具有共享的利益和观念，它们构成了抵制正式制度的组织基础(Clegg et al.，2006)。从利益层面看，对于普通员工而言，严格按照要求使用电子政务系统，将造成工作推进迟缓，导致部门整体工作效率下降，进而损害个人利益(如加班、被批评等)。对于部门领导而言，其同样不希望因为审批事务性工作而被锁定在工位上，抑或照常外出而耽误整体工作进度，进而影响部门绩效和个人政绩。从观念层面看，工作和生活中较为密切的接触令部门领导和普通员工对彼此脾气秉性、处事风格较为熟悉，形成了较强的信任关系、团队意识和角色认同(如习惯以“咱们/他们”进行身份区分)，对电子政务系统及其应用的看法高度一致(如在常规保密检查中相互“打掩护”)。所以在组织内部容易形成为了提高效率而在一定程度上牺牲安全性的共谋行为。在这种情况下，即使存在多个限制变通行为的“节点”，也无法真正起到“把关”的作用。对实际运行而言，多个不起作用的“节点”与只有一个“节点”没有区别——既可以不必按正式制度所规定的程序开展工作，又能够保证其在电子政务系统中顺利向前推进。因此，组织运转的最终稳定状态就是部门领导向普通员工普遍授权。

在跨部门工作中，节点位于不同部门，它们除了可能在对组织忠诚方面的价值取向一致，彼此之间并没有共享利益和观念(如业务部门与职能部门)，甚至存在相互竞争(如业务部门与业务部门)和监督(如业务部门与纪检、保密部门等)关系。这意味着，部门边界不仅是职能划分之边界、权力行使之边界，还是共享利益和观念之边界，故不具备形成稳定“共谋”的基础，电子政务系统中“节点”的“把关”作用便得以有效发挥。所以工作过程中的“变通”行为往往止于部门边界，流程一旦走出部门便须遵循预设的正式程序，逐节点推进工作。当然，我们并不否认跨部门非正式行为的存在，就像案例中提到的对人际关系有限度的利用。但是由此带来的变通的弹性取决于人际关系的亲疏与制度空隙的大小，由该节点对应的个人掌握，当然后果也由个人承担。因此，一般不会有无意识、结构性的安全风险累积，更不易形成跨部门的、在非正式制度支配下的稳定违规合作。

而在涉及组织上、下层级的跨部门工作中，情况则比较复杂。对于组织(分管)领导而言，其个人利益包含两部分：一部分与效率相关，例如分管业务部门工作任务完成得好，会带来整个组织收益的提升，其个人也会获得更高的绩效奖励；另一部分与效率无关，例如领导个人权威、人际关系等。所以组织(分管)领导既要追求个人政绩，支持业务部门完成任务；也要维护个人权威，保证正式制度的执行；还要经营人际关系，除了上下级职务关系，还有更进一层人际关系的捆绑，即培养“自己人”，以获得更好的回应以及在特殊情况下更有力的支持。对于部门领导而言，既要借助分管领导的关注、协调和资源配置倾斜提高工作效率和任务完成的质量(对应利益共享)，也要服从分管领导的命令与决策(对应领导权威)，还要仰仗分管领导的额外关照，毕竟在考评、晋升、奖励等方面，领导主观评价的权重很大(对应人际关系)。最终会出现“特事特办”和“公事公办”两种情况：前者是以“抓到耗子就是好猫”的名义自上而下配合部门公开违背正式制度，实际上既有可能是互惠的结果，也有可能是谈判的结果；后者是以“无规矩不成方圆”的名义驳回部门违背正式制度的请求，实际上既有可能是强制的结果，也有可能是谈判的结果(不是“自己人”或权力寻租)。这主要取决于组织(分管)领导如何在正式制度的维护者和破坏者两种身份之间灵活转化。所以电子政务中的“节点”作用仍然可以奏效，上下级之间同样难以形成稳定的跨部门违规合作。

五、结论与讨论

本文基于一个现实案例，采用参与式观察的方法对电子政务建设完成后的组织调适进行历时性考察，揭示了电子政务对于组织运行的影响，并提出“电子政务悖论”这一新命题，具体发现包括：其一，电子政务对于正式制度的“刚性化”塑造，不能完全阻止组织实际运行与组织正式制度相分离；其二，以正式制度为参照的电子政务系统建设，不必然导致组织运行效率的提升，还会带来安全风险。

本研究同时还在新场景(以信息时代为背景，以信息技术全面嵌入组织为条件)对组织社会学新制度学派的经典理论框架进行了检验，具体理论贡献简述如下。首先，基本证实了外部条件的变化并未削弱理论的生命力，反而对理论适用范围进行了拓展。其次，基于经验材料发现了组织实际运行的调适边界，此两者皆是对该理论的重要完善。再次，本研究以已经制度化的组织为对象，重点考察了其正式制度如何由支配组织运转变为被“束之高阁”的过程——这与传统研究的关注重点有所区别，是对理论的进一步发展。最后，本研究的相关解释建立在微观基础之上，针对分离过程的考察基于苛刻条件，增加了理论的说服力。

本研究采用个案研究方法，从方法论角度讲，对研究发现做一般化推广需谨慎。文中提到，电子政务悖论的产生是基于电子政务的实践方式，而实践方式在相当程度上取决于组织的性质，或者说受到制度环境(如资质审查要求)、技术手段(如未入网的固定终端)、工作职责(如与外界交流与合作)等条件的限制。所以有必要说明，案例分析中使用的经验资料可能与组织结构弹性较大的机构的实际情况存在出入，研究发现的外推范围应限定于同类型组织或同类型电子政务建设，其对非同类型组织或非同类型电子政务建设而言，并不一定适用。另一方面，如斯奠指出的，个案研究的逻辑不在于表明某个个案在统计上能否代表总体，而在于揭示一个社会/组织过程及其内部机制，通过个案归纳一些高质量的待检验的假设(Small，2009)。例如本文提出的“电子政务悖论”便可以作为研究假设进行实证检验。除此之外，案例分析的力量，实际上不是来自特殊事实本身，而是特殊事实和一般知识的关联，特别是特殊事实对一般知识进行证明、证伪、补充、修正或者推进的价值(张静，2018)，例如本研究之于组织社会学理论的有益贡献。

（注释与参考文献从略，全文详见中国人民大学复印报刊资料《社会学》2022年第7期/《社会学评论》2022年第1期）