嵌入、依附抑或独立——“党社关系”维度下的社会组织发展模式考察

唐文玉

《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第4期

摘要：相对西方而言，“党社关系”在当代中国具有自身的特色，因而是开拓社会组织发展新的研究空间以及建构当代中国社会组织发展本土理论的重要维度。依据“党社关系”的不同形态，社会组织可以划分为三种基本类型，亦即“强嵌入—强自主”型社会组织、“强嵌入—弱自主”型社会组织和“弱嵌入—强自主”型社会组织。这三种不同类型的社会组织，在微观的结构和行动层面相对于党的组织体系和运作行为而言呈现出了三种不同的发展模式，分别为嵌入式发展、依附式发展和独立式发展。嵌入式发展或许是“党社关系”维度下当代中国社会组织发展的方向性模式。

关键词：党社关系；社会组织；嵌入式发展；依附式发展；独立式发展

改革开放40多年来，中国的社会组织在规模和种类上都实现了快速发展。从目前来看，理论界对当代中国社会组织发展的研究，比较倾向于采用源自西方的“国家与社会”关系的研究范式，但该范式容易掩盖或不利于发掘当代中国社会组织发展的本土特征。本文试图跳出“国家与社会”关系的研究范式，强调把中国共产党代入中国社会组织发展的学术研究视野中，从“党社关系”的维度来考察当代中国社会组织发展。

一、从“国社关系”到“党社关系”

在“国家与社会”关系的研究范式中，长期占主导性地位的理论视角是“市民社会”（civil society）和“法团主义”（corporatism）。近些年来，由于学界对西方学术概念在当代中国社会组织发展研究中的适用性反思，“市民社会”和“法团主义”的理论视角式微，理论界出现了一些具有影响力的本土性解释概念，诸如分类控制、非正式政治、利益契合、依附式自主等等。这些本土性解释概念，回避了像“市民社会”和“法团主义”之类的西方学术概念在当代中国社会组织发展研究中的直接套用，但未能跳出“国家与社会”关系的研究范式，而只是在“国家与社会”关系的研究范式中进行了一种中国式的概念再造。

当然，诸多学者也看到，“国家与社会”关系的研究范式在当代中国的应用，存在西方经验与本土经验的焦灼和矛盾，以及同质性和整体性的分析框架缺陷，认为简单的国家与社会二分在研究中难以成为有效的分析工具。尽管如此，关于当代中国社会组织发展的理论研究，依然倾向于“国家与社会”关系的研究范式，只不过一些学者对传统的“国家与社会”范式进行了某种程度的中国式变通和细化处理。而这样一种变通，依然局限于“国家与社会”关系的二元思维，忽视了中国共产党在当代中国作为一种特殊的政治力量和组织力量对社会组织发展的独特影响，或者把中国共产党简单纳入“国家”的范畴，把其与“政府”捆绑在一起予以同质化的处理。这说明，理论界在当代中国社会组织发展的研究上，对源于西方的“国家与社会”关系研究范式还缺乏足够的反思，甚至存在着一种学术上的迷恋，这不利于中国社会组织发展的本土理论建构和特色实践推进。 

在当代中国，中国共产党不仅是执政力量，更是领导力量。党的十九大报告明确强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。十三届全国人大第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款。中国共产党作为领导力量，在当代中国是领导一切的，不仅领导国家，同时也领导社会。中国共产党的组织系统深刻嵌入国家之中，是国家的重要组成部分，并且占据核心地位。有学者指出：“中国的国家是权力的外在制度表现形式（各种国家制度）和内在表现形式（中国共产党）的总和。”但由此简单地把中国共产党归入国家的范畴是不合适的。因为尽管中国共产党与国家之间存在着重叠的部分，但中国共产党超越于国家，存在着自身的相对独立性，在国家系统之外存在着广大的党员以及渗透于整个社会的党的基层组织。中国共产党的这一特性，决定了“国家与社会”关系的研究范式在当代中国社会组织发展中应用的局限性，需要“把中国共产党带进来”，考虑到党作为政治力量和组织力量对当代中国社会组织发展的独特影响。

由此，本文对当代中国社会组织发展的研究，试图跳出“国家与社会”关系的研究范式，把中国共产党作为一种对当代中国社会组织发展的独特影响力量从国家中剥离出来予以考察，进而从“国社关系”维度转到“党社关系”维度。正如“国社关系”在当代中国社会组织发展中的应用，主要是从作为政府（state）形态的国家的组织结构和运作行为与社会组织之间的关系层面来理解的，注重的是对这样一种关系的形态描述以及考察其对当代中国社会组织发展的影响。本文所述的“党社关系”，不是抽象的政党与社会之间的关系，指的是中国共产党的组织结构和运作行为与社会组织之间的关系。由于“党社关系”在当代中国具有相对于西方而言的特色比较价值，因而是开拓当代中国社会组织发展新的研究空间以及建构当代中国社会组织发展本土理论的重要维度。本文注重考察的是“党社关系”的不同形态对社会组织发展的模式性影响，而这样一种模式性影响是以“党社关系”维度下社会组织的基本类型划分为基础的。

二、“党社关系”的不同形态与社会组织的类型划分

在当代中国，中国共产党与社会组织之间的基本关系形态就是“领导—被领导”的关系。这也是中国的社会组织与西方的非政府组织、非营利组织、第三部门等概念的组织形态之间的最大区别。党与社会组织之间的“领导—被领导”的基本关系形态，一方面体现为党对社会组织指明政策性的方向、任务和要求，而后交由相关政府部门通过行政性的手段和方式予以贯彻和实施。这种宏观层面的“政党—政府—社会组织”的间接关系形态，不是本文研究所关注的“党社关系”形态。另一方面体现为党把自身的意志和目标直接嵌入社会组织之中，从而在微观领域中直接形塑与社会组织之间的“领导—被领导”关系，而这正是本文研究所关注的“党社关系”形态。

从目前来看，党把自身的意志和目标直接嵌入社会组织之中，主要依赖的是四种策略：一是党建嵌入，亦即通过在社会组织中建立党的组织和开展党的工作的方式，把党的意志和目标直接嵌入社会组织之中。这是党目前所采用的最广泛、最重要的直接建构与社会组织之间制度化、结构化联系的策略。二是政治吸纳，亦即通过运用自身所掌握的政治资源和组织资源，把社会组织中的领导人或精英人士吸纳到党的制度化渠道、结构化平台或者国家组织体系之中，从而实现党的意志和目标在社会组织中的直接嵌入。三是购买服务，亦即通过购买服务的方式与社会组织之间建构出一种共生性的契约合作关系，从而实现党的意志和目标在社会组织中的直接嵌入。这种“政党购买服务”不同于一般意义上的“政府购买服务”，而具有政治上的动机和诉求，社会组织在其中所扮演的角色超出了单纯的公共服务递送，具有了更强的政治性意义。四是体制链条，亦即依托自上而下的党政体制，把自身的意志和目标通过行政性链条垂直性地嵌入到社会组织之中。这类社会组织常被称为官办社会组织。其中，党办社会组织（PONGOs）是值得关注的类型，前在地方性领域有实践拓展的态势。这是党的组织体系或工作部门利用“派生型组织”（注：学者史普原、李晨行提出：“这种虽然具有独立的法人资格，但在人事、财务和核心决策等实际运作方面附属于其他机构的组织被称作‘派生型组织’”。参见史普原，李晨行.派生型组织：对中国国家与社会关系形态的组织分析[J].社会学研究，2018，（4）．）的形式把自身的意志和目标广泛嵌入社会之中的组织实践。

通过党建嵌入、政治吸纳、购买服务、体制链条等策略，党在把自身的意志和目标直接嵌入社会组织的过程中，与社会组织在微观领域发生了不同形态的互动，从而催生出了不同形态的“党社关系”。对于中国共产党而言，把自身的意志和目标直接嵌入社会组织之中，是一种“全覆盖”的统一性要求，但由于社会组织性质和成长的差异性以及嵌入策略的适用性差异，从目前来看嵌入程度存在着强弱之分。本文为了便于进行基础框架性的概括和描述，把这样一种嵌入的程度差异，简单描述为强嵌入和弱嵌入。强嵌入意味着党通过各种策略，把自身的意志和目标直接嵌入社会组织中的程度比较深；而弱嵌入则意味着党的意志和目标在社会组织中的直接嵌入程度比较浅。

从社会组织方面来看，正如有学者所述的，社会组织的独立性和自主性需要分开来予以理解，独立性意味着社会组织在结构的层面相对于其他主体的分离，而自主性意味着社会组织在能动的层面可以按照自己的目标来行事。在本文的叙述中，社会组织的独立性和自主性不是笼统性的一般概念，而是微观层面相对于党的组织体系和运作行为而言的。党的意志和目标通过各种策略在社会组织中的强嵌入必然会影响社会组织的独立性，从而使得社会组织在微观的结构层面上呈现出一种相对于党而言的弱独立性状态。但从“党社关系”的维度来考察，弱独立性与弱自主性不是一种简单的对应关系，党的强嵌入行为与社会组织的强自主和弱自主的状态都是可以共存的，下文将以案例的形式予以说明。反过来，党的意志和目标在社会组织中的弱嵌入则意味着社会组织在微观的结构层面上呈现出了一种相对于党而言的强独立性状态。而从“党社关系”的维度来考察，强独立性则意味着强自主性。也就是说，党的弱嵌入行为伴随的必然是社会组织在微观的行动层面相对于党而言的强自主状态，弱嵌入与弱自主不可能在同一社会组织中实现共存。

基于以上叙述，“党社关系”可以概括出“强嵌入—强自主”“强嵌入—弱自主”和“弱嵌入—强自主”三种不同的关系形态，而这三种形态是体现在社会组织微观的结构和行动的层面上的。由此，可以把社会组织划分为三种基本类型，亦即“强嵌入—强自主”型社会组织、“强嵌入—弱自主”型社会组织和“弱嵌入—强自主”型社会组织。

在此，所谓的“强嵌入—强自主”型社会组织，指的是党的意志和目标在其中直接嵌入程度比较深且具有较强自主性的社会组织。这类社会组织，一方面在结构维度上，呈现出“党社融合”的格局，认同、接受乃至积极寻求与党在微观层面上建立起比较紧密的结构化联系；另一方面，在行动维度上，对党的直接资源依赖程度又相对较低，具有较强的使命意识、业务发展诉求和自我决策理念，因而在微观行动领域保持着相对于党而言的较强的自主性。也就是说，这类社会组织在结构和行动上存在着“脱耦”的现象，主要包括那些受到党足够关注的组织规模比较大、党员人数比较多、社会影响比较强、专业优势比较明显而又在资源层面相对独立性比较强、自我行动认同比较高的民办社会组织(注：本文所述的民办社会组织，指的是民间自发生成的社会组织，包括学界通常所说的草根社会组织。)，同时也包括部分社会化运作程度比较高的官办社会组织。所谓的“强嵌入—弱自主”型社会组织，指的是党的意志和目标在其中直接嵌入程度比较深且自主性同时也比较弱的社会组织。这类社会组织在结构和行动上具有一致性，包括大部分的官办社会组织，其中尤为典型的是对党的直接资源依赖程度比较高、自我行动认同比较弱的党办社会组织，同时也包括目前还比较少见的党建业务领域的对党有着比较强的直接资源依赖的民办社会组织。所谓的“弱嵌入—强自主”型社会组织，指的是党的意志和目标在其中直接嵌入程度较浅且具有较强自主性的社会组织。这类社会组织在结构和行动上也具有一致性，主要包括那些没有受到党足够关注的组织规模比较小、党员人数比较少或者无党员、社会影响比较弱、专业优势比较缺乏而又在业务上与党建弱关联的民办社会组织，同时也包括少数在结构和行动上自我认同都比较高且有意保持与党之间距离的民办社会组织。  

三、“党社关系”维度下社会组织发展的三种模式

以上基于“党社关系”的不同形态，概括出了三种基本类型的社会组织。本文将从“党社关系”的维度，阐述这三种不同类型的社会组织所呈现出来的三种不同的发展模式，并引入三个典型案例来予以说明。

（一）“强嵌入—强自主”型社会组织的嵌入式发展

对于“强嵌入—强自主”型社会组织而言，一方面，党把自身的意志和目标嵌入社会组织的微观结构体系，从而把社会组织结构化地连接到当代中国“政党中心主义”[18]的特色发展体系之中；另一方面，社会组织扮演的不是一种单向性被嵌入的角色，而是具有很强的自主性意识，其认同、接受乃至积极寻求党的嵌入性行为，是为了反向性地嵌入党的组织体系或者“体制”之中以获取更多的组织发展的物质性、合法性、政策性的资源以及提升组织达成自身使命和目标的能力，从而呈现出了一种反向性嵌入的“嵌入式发展”模式。在这样一种“嵌入式发展”模式中，社会组织在结构上表现出了一种“党社融合”的混合状态，但在行为上具有很强的借助于党的力量以达成自身使命和目标的自主性意识，从而与党之间形成了一种“双向嵌入”“双向借力”的共生发展格局。

典型案例（材料源于笔者2018年12月份的实地调研）：F组织是一家成立于2011年的专业从事社区治理问题解决的民办社会组织。该组织规模比较大，高峰期全职员工达到90余人，后来由于减员增效，到2018年12月，全职员工缩减到55人，其中有正式党员18名，另有1名党员发展对象和10名入党积极分子。F组织直面地方党政部门在社区治理中所遇到的急难愁问题，以专业主义为发展导向，目前的专家咨询团队超过120人，在S市多个区都有办公场所，2018年预计收入超过1800万元，产生了比较大的社会影响。鉴于其组织性质和发展状况，F组织成为地方党的组织体系及其工作部门重点关注的对象。2015年，F组织成立了独立党支部；F组织负责人受推荐先后担任了S市X区青联委员、S市C区政协委员、S市J区人大代表、S市新社会阶层联谊会理事、S市“两新”组织中青年知识分子联谊会常务理事等众多的政治职务或公共职务，同时还被推荐参加了中央统战部举办的第一期社会组织代表人士理论研究班，获得了“S市统一战线（工作）先进个人”的荣誉称号；此外，F组织还承接了大量来自于党务部门的购买服务，2018年党务部门购买的服务达到300万元左右。可以看到，党的地方组织体系及其工作部门通过多种策略与F组织之间建立起了比较紧密的结构化联系。而与此同时，F组织也反向性地嵌入党的组织体系或者“体制”之中以寻求组织更好的发展，展现出了很强的达成自身使命和目标的自主性意识。比如，借力党支部活动提升组织的内部凝聚力；借力党课教育加强对员工的培训；借力党建联建拓展组织的业务范围和领域；借力负责人诸多政治职务或公共职务的优势来增强组织的政治资本和提升组织的公信力；借力与“体制”之间密切联系的优势来扩展组织的社会网络；借力党务部门购买服务的方式来获取更多的组织发展资源，如此等等。F组织负责人谈道：“我们把党务工作和行政工作结合起来，打出了一套组合拳，共同推动机构发展。”

（二）“强嵌入—弱自主”型社会组织的依附式发展

对于“强嵌入—弱自主”型社会组织而言，一方面，党通过多种策略尤其是自上而下的体制链条，把党的意志和目标深入地嵌入社会组织之中，从而使得社会组织在微观的结构层面呈现出了一种相对于党而言的弱独立性的状态；另一方面，社会组织也缺乏自身行动上的自主性，扮演的是一种党的附属组织、延伸组织或者下承包组织的角色，呈现出了一种高度依附于党的组织体系或者以党的组织体系为核心的国家组织体系而生存和发展的“依附式发展”模式。在这样一种“依附式发展”模式中，社会组织“外形化”（注：学者田凯提出：“一个组织从名称、章程等公开宣称的形式上毫无疑问应该归为A类，但其实际运作方式却与B类组织相同或近似，那么我们就可以认为该组织存在着组织外形化现象。”参见田凯.组织外形化：非协调约束下的组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].社会学研究，2004，（4）．）的特征比较明显，要么其生成和发展本身遵循的就是党的组织体系或者以党的组织体系为核心的国家组织体系自上而下延伸和扩展的逻辑，要么其生成和发展被充分地吸纳进了党的组织体系或者以党的组织体系为核心的国家组织体系之中。

典型案例（材料来源于笔者2018年6月至12月的实地调研）：H组织是一家由S市H街道党工委推动成立的主要面向区域内“两新”组织及其职业群体开展党建工作的党办社会组织。H街道辖区内包含一个相对独立的产业区以及围绕产业区的部分居民区，辖区内有3000多家企业，其中非公企业占比超过70%，从业人员总数达到20万人。2013年，H街道党工委为了提升区域内“两新”党建工作的有效性，在产业区内开辟了一个党建公共空间。2014年，这样一个党建公共空间正式以H组织的形式在民政部门登记注册成为社会组织。目前，H组织拥有11个公共空间，其中3个为街道出钱租赁的公共空间，8个为企业加盟的公共空间。H组织依托公共空间，以塑造对党的政治认同为根本价值取向，主要面向区域内的“两新”组织及其职业群体开展学习教育、公益志愿、人文体育等方面的活动和提供相关方面的服务。H组织的负责人即总干事是H街道党建办主任，副总干事是H街道党建服务中心主任,另外H组织还配有4名编制内的专职社工，这4名社工占用的是党建服务中心的编制。H组织在H街道党工委的垂直领导下，其运作直接依托的是H街道党建办和党建服务中心的力量，其工作人员与党建服务中心的工作人员是一种协同工作关系，其公共空间与党建服务中心的公共空间是一体化的。H组织的运作经费主要来自于H街道党建办的业务经费和党费支出，也有部分来自于企业和其他党政部门对H组织的购买服务。但对于来自外部的经费，H组织负责人是这样说的，“领导不让我们接外面很多钱，这是体制内的局限，我们也不要接，我们自己有钱”。可以看到，H组织高度依附于街道党组织，呈现出了一种弱独立性和弱自主性的状态，其生成和发展遵循的是党的组织体系自上而下延伸和扩展的逻辑。

（三）“弱嵌入—强自主”型社会组织的独立式发展

对于“弱嵌入—强自主”型社会组织而言，一方面，党通过党建嵌入、政治吸纳、购买服务、体制链条等策略把自身的意志和目标直接嵌入社会组织之中存在着缺失、不足或者失灵的现象，从而社会组织在微观的结构层面呈现出了一种相对于党而言的强独立性的状态；另一方面，从“党社关系”的维度来考察，强独立性意味着强自主性，当然这样一种自主性和独立性一样在本文的叙述中并不是一般意义上的考察，而是微观行动层面相对于党而言的自主性。社会组织的这样一种强独立性和强自主性的发展模式，本文将其概括为“独立式发展”的模式。在这样一种“独立式发展”模式中，社会组织在微观的结构和行动层面都表现出了相对于党的组织体系和运作行为的相对分离的状态。而这样一种相对分离的状态，也未必是社会组织发展所想要的理想状态，其在很大程度上与社会组织的组织性质和发展状况以及党的嵌入能力和嵌入策略存在着关联。这事实上对于在新时代党对社会组织的结构化整合构成了挑战。

典型案例（材料来源于笔者2018年12月的实地调研）：C组织是一家成立于2014年的专门从事青少年教育的民办社会组织。该组织规模比较小，目前全职员工只有7人，无党员，因而没有建立独立党组织，也没有被任何联合党组织所覆盖。同时，像C组织这样的教育类社会组织目前在S市数量比较多，而C组织也缺乏比较优势，加之成立时间不长，社会影响比较弱，因而C组织未能得到地方党的组织体系及其工作部门的关注而成为被政治吸纳和购买服务的对象。从目前来看，C组织与地方党的组织体系唯一的联系纽带就是按照在民政部门登记注册的要求在组织内部所确立的一名党建联络员，而这名党建联络���事实上所发挥的联系作用也非常微弱，更多的其实只是为了满足登记注册要求的一种形式上的存在。在访谈中，C组织负责人由于看到同类组织中党组织的建立和运作所带来的对组织发展的好处，比如增强与党政部门之间的联系、发挥党员的带头示范作用、促进组织内部的文化建设等等，也表达了在组织内部建立党组织的愿望。但是，由于C组织还处在发展的起步阶段，规模比较小，目前主要考虑的是组织能否存活下来的问题，对人员的招聘虽然也强调党员优先，但更多的还是注重专业能力，因而建立党组织还只是一种未来的设想。可以看到，C组织在微观的结构和行动层面都表现出了一种相对于党的组织体系和运作行为的相对分离的状态，呈现出了一种“独立式发展”的模式。

四、总结与讨论

需要指出的是，本文并不意图在当代中国社会组织发展研究中用“党社关系”的维度来取代“国社关系”的维度。作为延伸性的讨论，嵌入式发展、依附式发展和独立式发展这三种社会组织发展模式的揭示，表明了当代中国社会组织发展的多样性和异质性，不同性质、不同发展状况的社会组织在微观的结构和行动上与党之间的关系可能存在显著差异。但这或许只是当代中国“党社关系”发展过程中的一种阶段性的特征。随着党的嵌入能力的日益增强和嵌入策略的日益成熟而多样化，以及社会组织自身的成长，嵌入式发展或许是“党社关系”维度下当代中国社会组织发展的方向性模式。

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