政府理性与村社理性：中国的两大“比较优势”

何慧丽、邱建生、高俊、温铁军

原文载于：《国家行政学院学报》2014年

中国作为一个有着数千年未曾中辍过传统文明的古老民族国家，若从其实体经济总量看，业已发展为世界第一工业大国。中国之不同于西方的经验到底是什么？假如我们承认现代化实际上是以国家总体上实现工业化为主的一系列制度配套过程，那么，我们就可以去掉意识形态化的种种说辞，仅从“理性”这一角度来看中国所构建制度的所谓“比较优势”，这有可能对现代化制度变迁及其路径选择的研究具有启发价值。本文对已经引起关注的两大比较优势——政府理性和村社理性的对立统一关系，及其在国家工业化的资本原始积累及产业扩张中的相辅相成作深入分析。前者是从中国工业化的组织保障特点上而谈的，后者是从现代经济发展的基础单元特点上而谈的。兹分而述之。

一、中国现代化“比较优势”之一：政府理性

关于政府理性，大多侧重于从政治学视角进行研究，比如“政府理性是指政府整合国家与社会的机制与能力”，认为“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变；“所谓政府理性……对后发展国家而言，它包括三个主要内容，即政府致力于经济发展的明确目标性，政府决策的科学性和政府政策的连贯性”；也有认为政府理性是指其“权力型”，这个“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变。而本文所指的政府理性，主要是从中国作为发展中国家追赶现代化进程中政府直接参与配置资源的经验来做归纳演绎。

市场与政府是两种不同的资源配置方式。相对于自由市场理论所强调的市场均衡发轫于个体化的理性经济人的概念而言，中国人所经历的是经济领域中的政府理性生发的过程：建国后的中国现代化进程中，中央和地方政府在国家资本主义体制下都是工业化原始积累的主导力量；政府是国民经济体系的内在的参与者，而不是外在协调者，因政府行为以“出于利益考量在经济领域直接行使‘进入权和退出权’为特征”，是谓“政府理性”。

中国的现代化成绩之所以令人瞩目，从历史唯物主义的角度来看，实质是中国政府在工业化原始积累阶段及产业资本发展阶段，借其组织动员能力及财政能力而达成的中央工业化和地方工业化的过程。政府不是“裁判员”，而是直接国际竞技场中与本国“运动员”整体利益一致的“教练员”。

(一)中央政府主导的国家工业化原始积累阶段——集体化和单位制的时代

建国以后，为了维持苏联战略援助形成的以重工业为主导因而内生性具有“资本增密排斥劳动”机制的国家工业化体系，以对付周遭险恶的政治环境，政府只能通过农村集体化才能从高度分散的小农经济中过量提取剩余，以此形成国家工业化的内向型“资本原始积累”。履行这样的经济行为，在政府只能与高度分散且剩余太少的亿万小农进行交易的宏观环境制约下，必然造成交易费用畸高的现象。于是，政府只能以解决这个问题为目标，进行相应有效的制度安排，即“利用长期战争对执政党和人民的教训以及战争形成的军事化集权体制，建立了必不可少的国家工业化的动员机制和组织”。

相关的制度安排及其各自功能如下表所示：

此表所归纳的具有相辅相成作用的诸项功能主要发挥的作用是：以集体化制度强行控制、保证农村社会稳定，从而为新中国的工业化建设“准备了必要而又庞大的支撑体系以及强大的舆论支持”；而城市单位制则提供一系列城市就业和社会保障制度以保证城市社会稳定，它“体现了全能主义的政府以政治动员的形式调配社会资源的过程……是计划经济时代政治、经济和社会体制的基石”。在此前提下，再以户口管理制度为强行分离城乡居民的闸门，从而保证国家以对资源的垄断权力进行统购统销的不平等交换，最大可能地从农业中提取进行工业化的资本原始积累，使工业化优先得到发展。

正是借助农村集体化制度和城市单位制为基础的、体现国家对资源高度集中垄断的二元制度安排，“保证了中央政府在不到30年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%的积累率，使中国从50年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型小农经济条件下的传统农民国家，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家”。

通过对建国之后相关制度安排的阐述表明：国家工业化初期政府作出的制度供给，主要是为了在外部封锁的国际环境制约下，依靠高度组织化有效地解决与分散小农经济之间交易费用过高的难题。国家工业化进程中政府对城乡人民进行总动员，其实质是完成资本原始积累的历史性任务。期间，政府一方面是以集体和单位为形式的组织化的发动者，另一方面也是经济活动的组织者、投资者，及利益分配者的角色。因此，中国工业化进程中的产业资本的形成和扩张阶段，都是以政府为主体进行的。

可见，在国家工业化的资本原始积累阶段组建起来的、在此后的工业化进程中不断调整和完善着的各级政府，事实上是具有理性经济人特征的经济主体。

(二)改革开放后“地方政府公司主义”的表现

中国在1970年代后期完成国家工业化原始积累、已经形成“社会化大生产”体系的新阶段，产业资本内生性扩张的要求，主要通过兼有“理性经济人”和制度供给者双重职能的政府做出有利于市场交换的制度安排来达到。在政策语言中，这个制度安排被称为改革开放和全面建设市场经济新体制。

在改革起始阶段，财政赤字负担过重的中央政府理性地“退出”了不经济的农业，形成了与农民进行交易的一种制度变迁——大包干，即“政府在‘退出’相对于城市工业而言日益显得‘不经济’的农业的同时，向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上做出让步，换得的是农村集体自我管理和农民自我保障”。

接下来，与1980年代中期财政分级承包制的改革相配套，地方政府内生性地发生了公司化演变，以适应产业资本结构调整和产业扩张需求的市场化改制条件。“地方政府公司主义”，是指地方政权为了谋求经济发展，强力推进地方工业化战略的实现，以类似于公司化运作的形式进行地方党政能力和经济资源的大动员、大整合，从而以经济发展增加本地收益分配的重要制度特征之一。政府各部门参与地方产业资本发展、追求资本利益最大化的取向，表明其作为理性经济人的属性与历史上以政治理性为主的政府不同。具体表现在如下方面：

1.与地方工业化相伴随，基层政府大办乡镇企业

自80年代中期开始的财政分级承包制改革，确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间相对比较明确的收益分配关系，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，开始了地方上的农村工业化进程。在县、乡、村三级的经济发展中，从决策责任承担和收益占有分配来看，地方政府和乡村组织是实际上的经济主体，有扩张产业借此获取财产收益的明确动机和行为，在乡镇企业发展过程中的各关键环节都起着重要的作用，成为投资决策者、资本控制者和受益者。有学者将中国东南沿海一带发达地区乡镇企业的成功归之于“地方政府公司主义”模式，认为中国的地方政府相对其行政范围内的企业实为大董事会的角色，因而对企业运作是不可缺少的因素；或者认为企业相对于政府只不过类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色；也有学者认为，在市场经济中，基层政权成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”。

有数据表明，“1984-1988年，全国乡镇工业总产值年均增长43%，3倍于以往增速，农村工业占全国工业的产值比重达到24.3%。沿海的地方工业化在乡镇企业的高速发展中初步完成了原始积累”。这往往被认为是地方政府作为投资主体主导“以地兴企”完成工业化原始积累的成绩。

2.大办开发区，获取土地资本增值收益，通过招商引资实现产业资本扩张

随着工业化的大力推进，各地出现了多种形式的“开发区”，实质上是城市资本通过与地方政府分享收益的“圈地运动”去实现农村资源的资本化。从事工商产业的利益集团需要土地实现自己的发展目标；地方政府则寄望于把“以地生财”作为获取收益的手段。期间，一方面这两个利益主体结合媒体产业集团，强烈地把以私有化为基础的土地交易包装成市场化改革的经验。另一方面，地方政府利用《土地管理法》为依据以“公共利益”的名义征用农村土地，反过来突出了农村集体经济产权关系不明晰的弱点。这两个看似矛盾的方面，拥有一个共同的实质，就是地方政府利用行政权力强力配合资本占有社区资源实现资本化，大量获取土地资本增值收益，用于地方政府分享资本收益分配。

与此同时，“随着国家宏观经济形势的发展变化和对利用外资政策的逐渐放宽，由于与外商合作办企业可以在短期内见效，不但可以直接解决资金、技术、市场问题，还能同时增加税收、出口创汇和创造有利于政府政绩攀比的地方经济总量”，因此，区域之间竞相开出优惠政策，进行“亲资本”的激烈的“府际竞争”。政府均自觉地承担起以增加地方财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性天命达成干部资源大动员；同时精心打造地方工业园区，作为政府的招商引资政绩工程；各级组织部门也都把GDP作为官员的政绩考核，形成官员仕途竞争的锦标赛等等。地方政府部门与各种商资利益主体之间通过“权力寻租”达成分享关系，使房地产开发和产业扩张等牟利资本运动却以公共利益的名义动用国家征地权，严重损害了社会大众的权益和可持续发展的后劲。

激进发展主义导向下的地方政府公司化倾向，已经造成了极为严重的“负外部性”，诸如社会矛盾、生态危机、产能过剩等；对勉为其难地加入到招商引资竞争大军的传统农业地区而言问题更甚。这说明一般事务都具有两面性。在产业资本形成之后，以推进产业扩张获取资本收益为主的政府理性，与占有资源收益通过维护村社生存发展的村社理性之间，哲学意义上的对立统一关系在现实中更多转向对立。

之所以在90年代外向型经济高增长以来社会上的对抗性冲突不断发生，在于其实质是“资本异化于其原始积累来源”的私有化改制造成的代价向弱势群体转嫁。一是在城市形成了资本利益集团，及其派生的结构复杂的、高度依附型的社会。二是由于将为现代化建设付出的主体力量排除在了现代化收益的分配体系之外，随之造成城乡和贫富差距的固化、拉大。对立矛盾的对抗性表现，致使国家不仅得支付被上述异化过程甩掉的沉重的社会开支，而且还得增加支付被“三大差别”派生的巨大的维稳开支……

但就国民经济总体而言，中国凭借超大型大陆国家幅员辽阔和广大人民吃苦耐劳，还是进入了工业化的中期阶段。改革开放至今，中国不仅创造了持续30多年平均近二位数高速增长的奇迹，而且既没有对外扩张掠夺，内部也相对保持了稳定，颇有“中国复兴”之迹象。若能够有效缓解越来越严重的“三大差别”，则符合人民群众的长远利益和根本利益，在人类现代发展史上也是前所未有的精彩一幕。

二、中国现代化“比较优势”之二：村社理性

本文关于村社理性的讨论，是从其作为工业化进程中周期性发生危机、其代价向乡土社会转嫁以村社内部化机制为基础实现软着陆的视角来做分析的。与上文讨论的政府理性，是相辅相成的两个不同层次。相对于以“个人利益最大化”为前提假设的西方经济学所讨论的“个体理性”而言，村社理性是从中国发展经验中归纳出的有普遍意义的理论创新。

村社理性针对的首先是市场“外部性”造成的“市场失灵”这个经济学的一般问题而提出的。我们认为：在小农村社制度不被以“亲资本”为内涵的激进政策破坏的条件下，村社理性体现的是一种能够“内部化处置外部性风险”的经济机制，即以乡土社会中的村社地缘关系为产权边界，存在着农户成员权在村社共同体的集合代理，据此而形成的是户村两级地权结构，这是“一种内部非排他性的、体现‘社区成员权’的农村产权”。这种统分结合的、以成员均分共有、两权(所有权与使用权)分离为产权关系所派生的财产分配和收益整合等相关制度，能够通过内部化的收益互补来降低市场化的外部风险。

任何制度都是一种文化。那么，村社理性还指的是村社文化共同体层面上的，即建立在村社集体所有权和农户使用权两权分离的经济制度基础上的、以农村一定范围内的血缘和地缘关系为纽带的、维系村社内部社会秩序的群体理性。就是说，“中国人数千年聚居于村落，祖祖辈辈共享村落边界内的以土地、水和山场为主的资源，形成了一个文化共同体，小农村社因而成为再造农民人生价值和生命意义的基本场域”，成为中国农民甚至中国人的实体性信仰，这个层面是对其经济学意义上的延伸。

小农村社作为农村社会基础性单元，是中国经济社会现代化基础性载体，在中国现代化进程中作用有三：

(一)农村工业化原始积累阶段中的“内部化处理外部性风险”机制

改革开放前的近30年间，从宏观层面来看，得益于以“里仁为美”的传统自然村落为基础建立的初级社和生产队，之所以能完成人民公社集体化服务于国家工业化的提取剩余功能，也在于内部收益分配相对均衡这种村社理性的机制性作用。改革开放以后30年，在一些农村工业化相对发达的地区，村社理性的作用则在于通过如下两个“内部化处置外部性风险”的机制助推农村工业化进程。

首先是“自我资本化”、快速完成资本原始积累从而跨入产业结构调整历史阶段。以苏南农村工业化的一个个案为例。“苏南吴江有一个生产队，在上个世纪70年代末期自主创办社队企业时资本投入为零，即使全靠劳动力，也至少还是需要得到政府严格控制的工业原材料。于是，队干部召集全村社员协商一致，每个劳动力每年让出500工分不参与分配，由集体拿这些从全村农民社员嘴里节省出来的农产品与城市国企交换本村企业需要的原材料。就这样，连续3年，每个社员让出了1500工分，终于在农村集体化时期的人民公社体制条件下完成了村办企业的原始积累！”传统的西方经济理论认为，单家独户以其资本和劳动力要素存量，不具有进入现代工业化的条件。然而，这个案例的启示在于，开始于20世纪70-80年代的苏南农村早期的工业化，在集体经济为名的“村社理性”内部化机制作用下，通过村社内部成员劳动力规模投入来替代“极度稀缺”的资本要素的“自我资本化”能够快速完成原始积累。社区劳动力剩余价值的内部化积累和转化，可以助长“负资本”起步的社队企业起步和发展。其实，村社理性在助长社队工业化方面还体现在社区土地和自然资源使用的零成本、土地自我资本化，社队企业在发展过程中遇到的风险“成员共担”等诸多不同于西方经济学的方面。

其次是“内部化”消纳资本原始积累中的诸多负外部性问题。主要是克服工业化进程中村民、农户之间收入分化和工农业发展的结构性不均衡问题。在基于乡土社会道德文化的社区精英领导下，以村为单位整体进入工业化的一些农村社区，企业并不只是以追求利益最大化为单一目标，还要为本社区居民提供福利，构建收益公平分配的内部化机制，公平分配工业就业机会；此外，还采取了注重工农从业收益的社区内部平衡，打造“绿色车间”，有效避免农业衰败等措施。改制以后的一些苏南乡镇企业为了实现产业升级以利于参与国际竞争，虽然其归属和经营管理体制发生了重大变化，但是更多的集体经济组织在改制中保留了不可变现的工商业地产租金占有或分享权，一些实力强的集体由经营企业转变为经营资产和吃租收益(土地租、厂房租和设备租)。其间，有两个特点是“对‘老苏南模式’内含的村社理性——内部化处理外部性问题的特殊机制的延续”：一个是有效降低了外部投资主体进入乡土社会的交易成本，一个是在实现了相对于原始积累阶段的土地要素资本化而言的再次资本化，保证了苏南的稳定发展。

值得注意的是，无论是进行原始积累阶段的“自我资本化”，还是“内部化”消纳资本原始积累中的诸多负外部问题，都不只是归因于中国式小农经济所“具有工具理性特性的‘队生产’形态”，还应归因于“以血缘认同和村落共同体认同为基础的具有价值理性性质的家庭内代际分工和外部协作行为”。换言之，在工业化原始积累阶段，“以劳动和管理协调替代资本投入的内在机制”，正是村社理性所内含的温情脉脉的社队内部自我剥夺和家庭内部代际分工与协作的代际剥削，也是“中国农民勤劳革命的内在逻辑与具体实质”。

(二)劳动力大幅流出的传统农区的土地流转，血地缘关系起主导作用

就普通的中西部的传统农业地区而言，以家庭承包经营为基础、统分结合的“双层经营体制”基础上的传统小农村社经济，由于其地理区位和资源条件的局限不利于农村工业化的发展进程，在发达地区工业要素市场价格对农村青年劳动力的强大拉力下，成为以老人、妇女为主的留守经济，或者成为代际分工为基础的“半工半耕”结构。虽然如此，也因其基本制度及村社价值系统尚未根本改变，村社理性依然在因农村劳动力流出而导致的土地流转现象中发挥有效作用。

例如，许嘉鸿、贾林州通过对豫南某镇乡村某4个村民小组土地流转情况的调研发现，在114户农民中有高达76户有流入或者流出土地的行为，但是其中有正式合约的只有47户。在这些村庄的土地流转合约双方关系情况中，兄弟间土地流转的有20户，比例最高，占42.55%；而兄弟、父子、五代血缘亲属之内这三者之总和为40户，占85.11%；邻居、同组的地缘关系、外组之总和为25户，占53.19%。至于这外组的11份，也大部分是由于亲戚。村庄土地流转租金支付方式的四种状况按从多到少的户数和相应百分比顺序排序为实物(20户，42.55%)、无租金(18户，38.30%)、货币(6户，12.77%)和换工(5户，10.64%)。之所以货币化地租很少，是因为村庄中土地流转的交易现实“仍非市场原则主导，而是由血缘与地缘关系主导，其实质仍是互助合作型的交换行为”。

上述土地流转合约的双方关系与租金支付方式表明：传统村庄农户间流转土地的经济现象，仍是血地缘关系主导的内部化的村社理性机制在发挥作用，它是一种“包括血缘和作为血缘映射之地缘的村落的价值认同与共同规范……建立在以血缘认同为核心的村社意义世界的基础之上”的价值理性。

(三)在工业化产业扩张阶段，村社理性对现代经济危机的“软着陆”作用

传统小农村社还能成为一旦发生全球输入型经济危机时各种问题得以“软着陆”的地方，尤其是成为进城失业农民仍然可以返回农村就业与生存的弹性空间。有学者甚至认为，中国城乡二元结构和农村基本经营制度为中国高速现代化提供了稳定的基石，“正是农民可以在进城务工经商失败后返回家乡熟人社会生产生活，城市没有形成大规模贫民窟，从而使农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池，使中国现代化的重心稳定，城乡社会有序，使中国可以经受得住几乎任何经济、金融、社会危机的冲击。”

整体上看，城乡二元结构体制下的乡土社会承载城市资本的危机代价，客观上成为中国工业化完成原始积累进入产业扩张的主要“比较优势”；三农中国对城市中国的产业资本危机的“化危为机”，起了重要的载体作用。以2008-2009年中国正式进入全球化产业扩张之时的第一次危机发生时为例：之所以东南沿海企业倒闭时2100万农民工失业而几乎没有发生严重问题，很大原因在于理性的政府以财政手段进行深度干涉，在大幅投资农村建设以解决就业和经济增长问题时，广大农村地区还能够成为“软着陆”的“蓄水池”，其池底——农村土地财产关系中的成员权“共有制”还没有被完全打破，“2.4亿户农民家庭大多数还有‘一亩三分地’作为无风险资产，而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等能够内部化处理严重负外部性成本的回旋余地。”

而在当今资本过剩状态下，以“村社理性”为实践原则的发展模式，还可以使村社共同体成为应对“资本下乡”的保护机制，从而最大化地保持村庄整体利益和长远利益。诚然，若从历史意义的、更宏观的多元角度来看，中国的小农村社优势还在：“中国现在仍然存在着世界上最众多的村庄和农民，大多数农民在村子里仍然从事着精耕细作的小农经济；而这些小型的、多样化的家庭农场是最能解决未来人类食品安全问题和避免工业化农业的耗能困境的，同时也是中国社会政治经济稳定的根基之所在。”

三、小结：进一步的问题探讨

综上所述，新中国成立以来之不同于西方现代化进程的主要“比较优势”，到目前来看，主要是在人多地少紧张关系及城乡二元结构制约张力下、在工业化原始积累阶段客观形成的政府理性和村社理性。

政府理性体现在政府直接作为经济主体推进资源资本化并且占有收益——无论是集体化时代由中央政府主导工业化资本原始积累，还是改革开放后以地方政府公司化的方式大办乡镇企业和大办开发区获取土地资本增值收益、进行招商引资。村社理性主要表现在：社队企业原始积累阶段中的“内部化”机制；在农村劳动力流出阶段的土地流转中发挥有效作用；对现代经济危机的“软着陆”作用；等等。

今后很长时间内，中国参与全球经济体系日益深化——“在实体经济层面，中国参与国际贸易的动力由国内产能过剩的推力为主变成了外部需求的拉力为主；在金融体系上，“中国主动加入了以美国为首的由核心国家的金融资本主导的国际经济新循环”，对外形成“金融依赖”；与此同时，中国国内经济面临结构性矛盾——劳动力，产能和金融“三大过剩”压力，以及投资、消费和出口“三驾马车”之间的关系加剧失衡问题。

而农村内部的社会经济结构也在发生着根本性的变化，村社理性正日趋遭受瓦解：新增人口不再分地的法规颁布，农村青年劳动力大规模流出农村，农业人口的老龄化和女性化，这都极大地削弱了农村社区长期存在的能够靠内部化来降低外部风险的机制，以及“三农”对工业化危机的承接能力和社会调节机制。

中国是否还能维护政府理性与村社理性这两个比较优势，已经成为值得深入探讨的问题。由于继续加强其理性经济人特征的公司化地方政府推进激进发展主义，农村生产力三要素均因被“农业外部定价”导致大幅度净流出，一方面是史无前例地出现城市化大跃进，另一方面是农村经济基础衰败、“劣绅驱逐良绅”，遂使很多地方已经出现村社理性无效。由此，三农问题及乡村治理困境成为“国家综合性安全”不得不面对的多种挑战之中的“重中之重”。

中国在迈入工业化中期阶段之后的战略转变之中，将其强政府的经济理性通过深层次改革的整体推进，转变为以加强宏观经济调控、建设生态文明、提供社会公共产品为主的“善治”理性；并且在实施新农村建设战略中，采取“针对村社多边合作的资源注入和有效制度供给”，以此修复、发展村社理性，这是21世纪生态文明时代的要求。多年来从事当代新乡村建设的一批知识分子，以村庄为基本单元在全国范围内一些有条件的农村从事经济、文化、社会的综合性的合作试验，一方面顺应了中国工业化中期之后“以工补农，以城返乡”的政府理性转变的需要，一方面也是冀望于通过干预性试验研究形成对小农村社理性的科学认识。