也论项目制的运作与效果

——兼与黄宗智等先生商榷

尹利民

载《开放时代》2015年第2期

 

【内容提要】作为中央财政转移支付形式之一的项目制，在推动中国社会经济发展的同时，也遭受了学界的批评，甚至有学者认为项目制遵循的是逐利价值观下的“权钱结合”的运行逻辑，展示的是“**结”。然而，更为普遍性的案例研究发现：介于科层化与市场化之间的项目制，尽管存在一些问题，但它与我国的国家结构形式相适应，仍然是协调中央与地方关系的有效形式。在刚性的制度安排下，项目制在调动地方政府的行政积极性、提高国家财政资金的使用效率以及推动地方经济和社会事业发展等方面仍然扮演十分重要的角色。然而，作为国家治理体系的一部分，项目制仍需要优化其运行机制，完善相关的配套制度，以提高其应有的效果。

【关键词】项目制　治理体制　**结　土地整理项目

 

一、研究的背景与问题

 

如何协调中央与地方的关系，使之既提升中央的宏观调控能力，又能调动地方的行政积极性，从而保持地方社会经济发展的活力，似乎是单一制国家的治理所面临的一个永恒难题。某种意义上，中国改革开放三十多年来所推动的各项改革，直接或间接与上述问题相关。然而，改革的效果却不尽人意，因为改革没有从根本上摆脱中央与地方间的“一统就死，一放就乱，一乱就收”的困境（周雪光，1992）。时至今日，寻找中央与地方之关系的平衡点，一直是中国改革的重要内容。

基于此，1994年中国实行分税制财政体制改革，其目的是希望通过完善财政制度来提升中央政府的宏观调控能力。实践证明，改革确实实现了预期的目标。分税制后，中央的财力大大增加，并在客观上形成了政府间财政资金“上划下拨并存”的现象。财政资金下拨主要包括两种形式，即税收返还和转移支付，前者主要流向东部发达省份，后者则主要流向中西部落后地区。①在中央财政转移支付的过程中，通常又以专项支付为主，即所谓资金转移的项目化。究其原因在于：在缺乏宪政约束的体制下，资金转移的项目化比一般化更为有效（周飞舟，2012）。因此，“项目制”既成为中央财政转移支付的主要形式，也是中国重要的国家治理体制（渠敬东，2012），并成为中央与地方政府间联系的重要桥梁。

正如黄宗智等（2014）所言，“项目制”的核心就在于中央凭借其集权的优势，利用分配和奖补的手段来调动地方政府和项目承包者的积极性，力图在中央与地方间构建一种新型的平衡机制，以调适中央集权与地方分权的关系问题。然而，“项目制”在实践的过程中却问题不断，比如，地方政府（尤其是基层政府）常出现的“跑部钱进”、“跑项增资” 等现象。这些问题引起了学者们的广泛兴趣，并吸引社会学、政治学、经济学等多个学科的介入。从已有的研究来看，大致集中在两个层面：一是有关“项目制”的机制研究，此研究主要围绕“项目制”的产生、机制以及内在机理展开（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；陈家建，2013；张良，2013；史晋原，2014），揭示了作为一种新的国家治理体制所特有的治理逻辑；另一层面的研究则主要集中在“项目制”的运作过程方面，这些研究通过个案的细微呈现，来展示项目制实际运作过程及所带来的治理成效与限度（李祖佩，2012；叶敏、李宽，2014；谢小芹、简小鹰，2014）。尽管这些研究理论阐释多于扎实的个案调查，但它们提供了有关“项目制”色彩斑斓的画面，为我们理解“项目制”的运作过程及内在机理提供了帮助，这些研究也比较客观地揭示了“项目制”作为一种特定的治理体制存在的制度基础、治理功能以及体现“体制的精神内涵”（渠敬东，2012）。

“项目制”的效果如何？学者们的关注并不多。在有限的研究中，学者们普遍比较关注“项目制”的负面后果，如项目的包装化、项目的内卷化负债等现象（冯猛，2009；孔卫拿，2014），而对“项目制”的正面效果和积极意义缺乏应有的重视，尤其缺乏建立在细致的个案基础上全面深入的研究。

近期，黄宗智先生等以平晚县“推广双季稻”为主要个案，比较翔实地叙述了项目制的运作过程、原因、动力以及后果，并直截了当地对“项目制”的合理化提出强烈批评和质疑。黄宗智等研究的主要观点：一是“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价值观下所形成的权—钱结合，主要展示为“**结”；二是“项目制”理论本身也许无可厚非，但它需要其他的制度配套和较崇高的价值取向方才可能展示其所可能起的“现代化”和“合理化”作用（黄宗智等，2014）。

黄宗智先生等的研究是否客观地揭示了当前我国“项目制”的内在性质？其运作机制与效果是否如其研究所言？显然，作为当下中国重要的国家治理体制——项目制，需要我们从更为客观、多层面和多视角去分析和探讨，这也是本文关心的核心问题。由此，本研究将以黄宗智先生等的研究为基础，通过另一个案事实，来探讨“项目制”是否普遍存在所谓的“**结”、“权钱交易”的现象？当然，本文无意过多地去纠缠项目制的制度本身，而是就黄宗智等提出的问题进行认真推敲，并进行理论推衍和经验检验，进而从更广阔的视野去反思“项目制”的运作与效果，以更为客观的立场来评判“项目制”的得与失。

黄宗智先生等的研究是以个案为起点，而个案研究的限度就在于不能获得“实体性整体”的认识（王富伟，2012），从而不能简单地推论到总体。当然，本研究也是以个案研究为主，其结论也无意作毫无边界的推论，只是以案例事实为依据，客观地揭示“项目制”的另一景象，以回应黄宗智先生等的研究，抛砖引玉，以吸引更多的学者参与讨论诸如此类的问题。

 

二、政治结构、科层化与项目制

 

作为讨论的起点和基础，我们有必要先简要追溯“项目制”的缘起，了解“项目制”运作的制度背景，以便我们从更客观的立场来讨论有关“项目制”是否合理化或现代化的问题。

尽管当前学界有关“项目制”缘起的文献较多，但大多数文献是从公共财政转移支付的角度去分析（周飞舟，2012），关注国家治理行为的市场性（冯仕政，2014），鲜有从国家的政治结构形式、国家治理行为的政治性等方面去分析。基于此，本文先从中国国家政治结构及特性着手，分析国家治理的科层化与市场化行为的政治性缘由以及与项目制之间的逻辑关联，并通过构建一个解释性的框架来揭示当前我国国家结构形式下的“项目制”内在逻辑，从而为我们理解“项目制”的运作机制及效果提供理论基础。

（一）国家政治结构及特性

所谓政治结构，是指国家权力，拟或公共权力配置的方式与内部比例关系。政治结构形式通常以集权或分权的形式来表述，因而政治结构关系也通常指中央集权与地方分权的关系。

政治结构受国家结构的影响，不同的国家结构形式，其政治结构也不一样。比如，在联邦制国家，主要以地方分权为主，中央与地方的公共权力配置非常清晰，权利与义务的边界也较清楚。在法律规定的范围内，各自拥有较大的自主权；而在单一制国家，则倾向于中央集权，尽管中央与地方的权力配置也有明确的边界，但上下级的权力关系是相互隶属的，集权与分权的范围和边界不是很清晰，且呈动态的变动。当然，不同的政治结构，又影响到治理结构，即影响到公共权力的实践方式。因此，当下中国的治理体制和结构与中国的政治结构有很强的相关性。

其实，中国的政治结构特性可以用“上下分权”来概括，即政治权（决策权）掌握在中央政府手中，行政权则由地方政府分享。或者说，中央拥有决策的优势，但地方在执行上拥有话语权。中央的决策需要通过地方来执行，因为中央没有自己的执行机构，地方政府可以执行，也可以选择性执行（O’Brien & Li， 1999），甚至异化或不执行。当然，中央还是能够掌握调整地方关系的主导权，因为中央还拥有地方重要职位的人事任免权，但对地方普遍的选择性执行策略，中央也没有更好的办法。因此，中央为了使地方能够忠实地执行中央的决策，需要通过各种激励机制来调动地方的行政积极性，而项目制正属于调动地方行政积极性的制度性安排之一。

显然，“上下分权”的政治结构的形成与当前中国追求既要保持政权稳定又要实现社会经济快速发展的治理目标有关。具体而言，当前我国国家治理过程中出现的所谓“上下分治”（曹正汉，2011）、“整体性治理”（周雪光，2014a）或“行政发包制”（周黎安，2014）等治理形式，也与此相关，并取得了重大成就。尽管如此，在单一制国家，时刻都要面临如何配置中央与地方的权力资源问题，即如何处理中央与地方的关系问题。而对于中国这样一个广土众民、中央与地方关系非常复杂，且处于经常性的调整之中的大国来说（曹正汉，2014），情况更为复杂。因此，过分地集权和分权对提高治理绩效都是不利的。经验也表明：中国历次政府机构改革所陷入的“一统就死，一放就乱”的怪圈，以致不得不要对集权与分权进行周期性调整，以维持体制的稳定、降低治理风险（周雪光，2013），主要根源在于没有处理好中央集权与地方分权的关系。因此，就单一制国家而言，在中央集权与地方分权间找到一个平衡点，对于既保持政权稳定又能实现快速的社会经济发展之双重目标的实现尤为重要。

（二）国家治理的科层化与市场化

那么，如何找到这样一个平衡点？或者说，如何来合理配置中央与地方的权力资源，以保证上���间的密切配合，进而实现政权稳定和治理效率提高之双重目标？显然，这样的平衡点需要通过构建国家的治理体制，平衡中央集权与地方分权的关系，在国家治理的实践中去寻找。

如前所述，中国是单一制国家，中国政治结构的关系问题，实际上就是中央集权与地方分权的关系问题。集权表现在中央政府控制剩余控制权，而分权则表现在剩余控制权分配给地方政府（周雪光，2014a）。换言之，集权意味着中央通过行政命令和正式规定强力推行中央的决策，而分权则意味着地方拥有更多的自由裁量权和控制权。因此，不同的权力配置方式，其治理行为也会有差异。从理论上看，在中央集权的权力资源配置格局中，其治理行为会倾向于科层化，因为在集权的权力架构下，各层级组织间的等级界限明显，组织不具独立权属。而在国家治理体系方面，科层化治理的特征是“严格按法律规则和行政程序办事，并为下级行政机构提供足额财政预算，因而有利于中央政府加强对各级官员的控制，也有利于中央政府应对多种利益主体多元化的利益诉求”（曹正汉，2014）。

按照韦伯的理论，科层制是提高组织效率的基本制度，而现代官僚制遵循的也是一套在正式规则下的科层化的运作逻辑。科层化的国家治理被认为是提高治理效率的有效途径。理由是：科层体系的运作有其自身的逻辑，其组织关系不具有独立性，而是相互隶属。由于缺乏自愿等价交换的机制，科层体系中组织间的行为需要一个比较科学的测量方式来估算其投入产出，因此，当一个行为的性质和价值或最终目的之间缺乏紧密的联系时，就需要正式规则来制定组织行为（安东尼·唐斯，2006：64）。显然，对于一个单一制的大国治理，科层化的治理尤为重要。道理很简单，大国的治理层级多、范围广、地域性差异大，正式规则更有利于预测治理的结果，从而限定不确定性的范围和层次，以降低治理风险。对于中国而言，国家的组织结构更为复杂，它们构建的是一种错综复杂的条块交织的组织网络关系，互为约束，又相互牵制。在国家治理过程中，政治体系既要面临来自纵向组织间的利益博弈，同时又要合理配置横向组织间的权力分配。因此，国家治理的科层化在某种程度上，既可降低统治风险，又能提高治理绩效。

当然，上述分析仅仅是从中央层面来看的，或者说，在集权的制度环境下，国家通过科层化的治理更有利于提高治理效率，降低统治风险。然而，过度的集权对地方的发展却是不利的。地方更倾向于分权，希望拥有更多的剩余控制权以及相应的自由裁量权，以获得更大的自主发展空间，获得更多的利益回报。由于在分权的资源配置格局中，资源不是集中掌握在某一特定的组织中，因而资源分配也不是局限于某单一渠道，而是通过多种渠道进行，方式也比较多样。而且，各层级组织间存在一定的权属独立性，尤其是行政系统内部横向组织间，其权属独立性更为明显，因而各组织间在某种程度上存在着一定的竞争性关系。显然，存在一定竞争性关系的组织，其市场化运作更有利于提高治理效率。因为市场化组织关系是通过同意与交换来展开合作，即使是在利益和目标不同，甚至是冲突对抗的组织之间，也是如此（张静，2014）。因此，在分权的权力结构中，组织关系的市场化运作更有利于提高治理效率。由此，在地方分权的权力架构下，其治理行为倾向于市场化。

市场化的治理要求组织间的平等，并遵循市场规则，而契约是组织间关系维系的根本，资源的配置也是按照市场法则进行。因此，市场化治理的目标就是尽可能地降低行政成本，获得最大的收益。当前，西方国家流行的政府服务外包等新公共管理运动，即可看成是市场化的治理方式，其背后与其地方分权的政治结构特性相连。

可见，国家治理的科层化或市场化行为，与集权还是分权的政治结构形式有很大关联。总体上看，倚重于中央集权的政治结构，在治理形式上倾向于科层化；而偏重于地方分权的政治结构，其治理形式则倾向于市场化。

（三）集权与分权均衡逻辑下的项目制

如前所述，从总体的趋势看，单一制国家偏重于集权，但过分的集权又会导致地方经济活力的缺失。因此，中国国家治理体制的改革，很大程度上就是围绕如何处理集权与分权的关系展开的，而努力实现集权与分权的均衡是国家治理体制改革的基本目标。

显然，单纯的科层化或市场化治理无法达成中央集权与地方分权之间的平衡。这是因为：一方面，科层化治理，因倚重于正式规则的使用、规章制度和程序的严格遵守，从而使治理的方式和手段无法很好地适用多样的且处于不断变化的地方实际。与此同时，科层化治理还在某种程度上限制了地方政府的自由裁量权和控制权，损害了地方的利益。另一方面，市场化治理因强调组织关系的平等，信息的公开透明以及技术的对等，可能会给地方政府带来过分的自由裁量权，从而可能导致统治风险，进而损害中央的利益。因此，单纯的科层化治理或市场化治理均无法实现中央政权的稳定和提高国家治理效率之双重目标。

前面提到，“项目制”的核心在于：既要保证中央的集权，以便在宏观经济领域和收入再分配领域提高中央政府的宏观调控能力，实现中央政权稳定的目标，同时又要允许一定限度的地方分权，以激发地方政府的活力，促使地方政府对当地居民负责，并尊重他们的偏好（王绍光，1997）。也就是说，中央需要利用其决策权的优势，把地方重大项目的投资和审批权、地方主要党政领导的人事任免权和监督考核权牢牢地掌握在自己手中，以保证中央的决策能够在地方得到忠实地执行，而地方要有一定的自主权，以安排属于地方性的事务，获得必要的地方利益回报，累积合法性资源。如果中央过度集权或地方过度分权，都可能会适得其反，最终也无法实现政权稳定和经济发展的双重目标。

总之，中央和地方之间的关系，通过项目制架起了联系的桥梁，使之在中央集权与地方分权之间保持着一种动态的均衡。中央通过项目的方式来吸引地方忠实中央的决策，而地方政府则以获取项目为“要挟”，作为忠实执行中央政策的条件（见图1）。

 

三、项目制的运作与效果：以J县土地整理项目为例

 

上文，我们简要梳理了中国现有政治结构下“项目制”的衍生及内在的逻辑。接下来，我们将结合具体的案例来分析“项目制”的运作及效果，并讨论“项目制”运作的合理化或现代化问题，以及是否普遍存在“权钱交易”和“**结”的现象。

我们之所以选用土地整理项目②作为研究的案例，是基于两方面的考虑：其一，相对于黄宗智先生等的研究选用的“推广双季稻”案例（黄宗智等，2014），土地整理项目更具普遍性，因为此项目几乎涵盖所有的省份，更能够说明“项目制”的一般性问题；其二，与其他项目相比，土地整理项目的运作过程介于科层化与市场关系之间，正式规则与非正式规则嵌入于其中，更接近“项目制”的本来面目。

需要说明的是：土地整理项目的资金是来自中央和地方的捆绑资金，其中70％的资金来自地方的新增用地建设使用费和土地出让金，30％来自中央财政投资。从2001年开始，中央每年用于土地整理和开发的项目资金达200亿元左右，并逐年增加，到2014年已达1000亿元左右。③不过，土地整理项目的立项与监督权，中央基本都下放给省级政府，而省级政府又把一些权力下放给市一级政府。项目制的运作也主要发生在基层政府（主要是县一级政府）与省一级政府之间，因而项目的行动主体和主角是省一级政府和基层政府，中央主要从宏观政策上去把握。但本案例的运作程序、方式以及内在的逻辑，其背后反映的仍然是中央与地方的关系，符合“项目制”基本特性。因此，本案例不影响本文的分析。

（一）项目制的运作

大多数项目没有强制性，需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得（折晓叶、陈婴婴，2011）。项目的运作一般可分为项目的申报、审批、实施和评估四个环节，以下逐一叙述分析。

1. 项目的申报

一般而言，基层政府向上级部门申请项目时，需要对该项目的迫切性和可行性进行充分的论证和分析。从理论上讲，只有那些十分迫切而具可行性的项目才有可能进入相关部门的视野，才有可能被立项。当然，现实中可能也并非完全如此，正如黄宗智先生等所认为：如果基层政府只是想利用项目来争取上级部门资金的时候，可能在项目的可行性研究方面下的功夫会少一些（黄宗智等，2014）。但一般情况下，那些运作比较公开透明，具有竞争性但不具强制性的项目，其发标部门是比较重视可行性研究报告的。

或许与黄宗智等提供的“推广双季稻”的个案不一样，土地整理项目的前期可行性研究报告非常重要，这或许与此项目的技术要求高、项目的普遍性以及投入资金量大等因素有关系。

我们以J省J县2013年申报的土地整理项目为例来具体说明。该项目的可行性研究报告，仅内容就分为10个部分，包括项目概况、项目编制依据、项目分析、投资估算与管理、效益分析等，内容丰富而规范。比如，在J县的申报土地整理项目中，有关项目的分析方面就非常详细，内容包括项目的合法性、新增耕地潜力、土地适宜性评价、限制因素、水资源平衡以及公众参与等方面。为了在项目竞争中赢得先机，J县土地开发整理中心在前期做了很多准备工作。当然，一个很重要的原因在于整个项目的申报过程比较透明公开，且操作相对规范。也就是说，基层政府要想获得上级部门的项目资金，单凭“跑”是不够的，还需要有充分的立项依据。

当然，这也与上级部门设置的门槛有关系。比如，为了最大限度地限制基层政府惯有的“跑项增资”行为，土地整理项目的发标单位通常会设置项目申报的基本条件。2013年，J省国土资源厅和财政厅联合发布《关于做好2013年新农村建设土地整理项目申报工作的通知》，限定项目申报的基本条件，包括：项目选址应当符合县级土地利用总体规划和土地整理规划，优先考虑省级新农村建设点；一个县（市、区）原则上申报一个项目供筛选；项目实施以尊重农民群众的意愿为前提，着重解决农田灌排和机械化耕作问题，工程建设内容突出灌溉与排水（主要是斗沟、渠工程等）和田间道路工程两个重点；项目投资要求所在县（市、区）配套10％，亩均投资原则上不超过2000元，等等。④这些规定，尤其是项目投资配套的规定，提高了项目申报的门槛，为单纯的以项目来套取资金设置了障碍。

2. 项目的审批

项目制运作的第二个阶段是项目的审批。这个环节关系到项目申报单位是否能够成功争取到项目，项目制运作过程中所谓的“跑项增资”行为也主要发生在这个环节。

J县的土地整理项目主要在H镇，涉及10个行政村，项目建设规模1397.50公顷，经过土地整理后，预计新增耕地60.30公顷，项目总估算投资2676.43万元。H镇的土地整理项目先是H镇向J县土地开发整理中心提出申请，该中心对H镇申报的项目进行初步审核，认为符合项目的基本条件，并经J县土地管理局审定后，即可上报J省土地开发整理中心。2013年3月，J县土地开发整理中心作为项目的责任主体，提出项目申请，经J市土地开发整理中心备案后，提交J省土地开发整理中心审批。

J省土地开发整理中心是J省国土资源厅下属的一个专门负责土地开发利用、规划、整理的部门。J省每年用于土地整理项目的资金大约二十几个亿，其资金主要来源于中央财政和地方新增建设用地有偿使用费以及土地出让纯收益金的15％。2013年，J省土地开发整理中心受理的申报项目大约为七十项，最后立项为四十项左右，立项率超过五成，但也有四成左右的项目不予立项。⑤因此，项目存在一定的竞争性。

如前所述，从理论上讲，在集权分权背景下，地方的治理行为更倾向于科层化化治理，注重正式规则下的正式行为，但在现实中，受运作机制不成熟等多种因素的限制，仍然会出现一些非正式行为，即所谓的正式规则的非正式运作（孙立平，2000），不可否认，非正式的行为有时也是获取项目的重要因素。

由于J县的土地整理项目，涉及的金额比较大，如果能够达到规划、设计的要求，就可以新增加六十多公顷的耕地，而且，该项目涉及10个行政村，受益人口达一万多人。因此，J县县委、县政府非常重视，要求J县土地整理中心做好前期工作，争取立项。为此，J县土地开发整理中心为了完成县委县政府交代的任务，确保J县申报的项目能够成功，2013年4月，J县土地管理局主要领导，与J县土地开发整理中心的负责人一同来到J省土地开发整理中心，在外围做了一些沟通工作（如，以去中心汇报工作的借口，利用同乡会等民间组织的力量，给相关人员介绍项目对地方社会经济发展的重要性，约请相关人员吃饭等，邀请相关专家到J县做专业指导等方式）。同时，J县县委、县政府保证，将按照要求，确保10％的配套资金到位，并确保和监督项目资金的专款专用，真正发挥项目资金的本来效益。⑥

尽管如此，与项目的申报程序一样，项目的审批过程仍然需要恪守规则和程序，因此，单纯依靠非正式的运作是很难确保项目的成功。笔者调查发现：土地整理项目的审批权比较分散，基本上是集体决策的结果。尽管部门负责人对最后的决策有一定的影响力，但并不能左右最后的结果，再加之邀请了一批外聘的专家（专家来自高校、农业部门、水利部门等），以票决的形式决定最后结果，增加了少数人企图控制结果的难度。

经过J县的努力，再加之前期富有成效的工作，2013年8月，J县土地开发整理中心申报的土地整理项目终于被获通过。项目立项后，按照一般程序，项目建设和预算等重要信息需要在国土资源部的网站上公示，接受社会的监督。如果在规定的公示期内没有异议，方可正式立项。如果群众或组织对项目持有异议，可以通过正规的渠道表达诉求。这些措施为遏制项目过程中可能出现的“**结”和“权钱交易”提供了保障。

可见，项目制运作过程中出现的各种问题，其实与项目制本身关系不大，而与项目制运行的制度性安排以及实施有很大关系。黄宗智先生等提供的个案，在项目的审批环节漏洞较多，信息透明度差，项目的推动与实施带有很大的行政压力性质，而且老百姓对项目的需求较低，发包者的预期与实际的需求出现了背离，基层政府的驱动则来自项目外的利益套取。因此，项目运作的信息透明对遏制项目过程中的“**结”和“权钱交易”现象十分关键。

3. 项目的实施

如果说上两个环节遵循的是科层化治理，那么，项目的实施则更倾向于市场化治理。项目实施的关键是项目实施单位是否能够按照申报报告的规划和要求来操作，项目资金是否真正用到所申报的项目上，并达到设计规划的要求，这些才是问题的根本。

J县的土地整理项目，给定的工期是一年，即在一年的时间内，需要完成项目的所有内容，并通过专业部门的验收、审计方可完成。土地整理项目的实施对实施单位有比较严格的要求，或许是由于土地整理对技术要求比较高，且涉及的资金比较多的缘故，参与工程项目的单位必须具有一定的资质，且需要通过公开招标的方式来确定项目的实施单位，遵循的是市场化运作的逻辑。

按照合同规定，J县H镇土地整理的项目法人为J县土地开发整理中心，项目管理以项目法人为主体，项目法人向投资方——国家负责。由项目法人负责工程项目的建设和资金管理，国家及各级政府部门依法对项目进行监督、协调和管理，并为项目建设和生产经营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决迁坟、权属调整和社会治安问题。合同还约定，项目法人必须通过招投标的方式，委托具备相应资质的监理单位，对该项目进行监理。监理单位依据国家有关工程建设的法律、法规和批准的项目建设文件，工程建设合同以及工程建设监理合同，代表建设方对工程实行监管，按照合同控制工程建设的投资、工期和质量、协调有关各方的工作关系，使工程建设顺利进行。项目建成后，应针对不同的土地规模，采取不同的经营方式。对于利用专项资金进行土地整理的面积较大的地块，采取招、投标的发包方式，将土地发包给具有规模经营能力的农民或土地利用企业，以推进土地的适度规模经营，降低农业生产成本，保证投资的有效回收。

2013年9月，J县顺利拿下了H镇的土地整理项目后，通过公开招标程序，确定了某公司作为该项目的建设单位。由于项目的实施单位的确定，遵循的是市场规则，委托方与承包方关系遵循的是市场法则。因而，对项目建设单位而言，成本收益是其核心，履行双方约定的合同是其主要义务，合同之外对其没有很大的约束力；作为委托方的政府，同样也很少会受制于承包方约束，因为委托方可以通过市场法则来选择承包方。因此，处于市场关系的“官商”，所谓“权钱交易”和“**结”的情况即使存在，范围和程度也是十分有限的。因为，项目的实施已经基本被市场化了，企业与政府间的关系并非上下级的科层化关系，而是平等主体间的市场关系。

4. 项目的验收

项目制运作的最后一个环节是项目的验收。这个环节的主要任务是审计资金是否专款专用，项目建设是否达到设计要求，并有具体的合同约定。比如，J县H镇的土地整理项目，在可行性研究报告中，就明确要建立健全项目财务管理制度，严格执行《土地开发整理项目资金管理暂行办法》（国土资发［2000］282号）的规定，坚持专款专用，严禁挪作他用。国土资源部负责对土地开发整理项目资金的财务管理与监督，并对项目预算执行情况、资金使用与管理情况进行经常性的监督、检查、追踪问效。

2014年9月，项目主管单位——J县土地管理局向J市土地开发整理中心提出申请，并提交验收的必备材料，包括项目工程验证报告、项目审计报告、新增耕地测量报告、工程量第三方评估报告、耕地质量检测报告等。J省土地开发整理中心下放权力，委托J市土地开发整理中心组成专家组对项目进行验收。专家组主要成员由有5人组成（高校2人、农业部门1人、财会部门1人和水利部门1人），验收的主要内容包括两个方面：一是资金的使用情况，即检查资金是否严格遵守预算，是否存在资金被挪用的情况，主要由财会方面的专家对提交的审计报告进行审查；二是对施工方面的验收，核实是否达到设计的要求，是否存在偷工减料的行为，这些项目内容主要由从事土地、农业和水利的专家进行审核，最后通过专家票决的方式决定项目是否能通过验收。

由于J县土地开发整理中心提交的有关H镇土地整理项目的报告比较齐全，经过专家组对报告及现场进行实地评估后，认为J县的土地整理项目达到了设计要求，最后以票决的方式通过了验收。据调查，由于项目验收环节、程序比较复杂，制度相对健全，即使存在以项目来套取资金和“**结”的企图也很难实现，而动态的监督、严格的责任审计，使得“权钱交易”的机会很少。因此，土地整理项目的资金很难被挪作他用。

（二）项目制的效果

一项政策是否有效，可以从两个层面进行评估，即政府的有效性和社会的���效性，前者主要指政府的决策意图得到及时贯彻，后者则指政策的执行符合群众的需要，能够获得群众的支持和认可（欧阳静，2014）。

如果从上述两个角度来评估J县的土地整理项目，效果如何？从政府有效性的角度来看，土地整理项目政策的决策意图在于通过土地整治、增加耕地面积、提高土地肥力来推动国家粮食安全战略的实现，并通过项目实现中央财政资金的转移支付，形成中央与地方稳定的勾连关系。同时，国家也把土地整理项目看作是国家惠民政策的一部分，以此来推动地方社会经济的发展，借此从政治上获取更多的合法性资源。显然，增加耕地面积、提高粮食产量、保障国家的粮食安全，这一政策意图得到了贯彻落实，项目也得到了当地老百姓的认同，在访谈中我们发现：当问及当地村民是否赞同该项目的问题时，90％的村民持肯定态度，并对中央的政策高度认同，⑦增加了民众对政府的信任度，既有研究也证明，中央有效政策的实施与民众对政府的信任度具有很强的相关性（Li， 2013）。可见，中央与地方的互动关系也因项目得到了实现。

从社会有效性的角度来看，土地整理项目增加了耕地面积，提高了土地肥力（验收报告中，农业部门专家需要对整治后土地的样本进行检测），并同时改善了水利设施和田间道路，为促进农民的生产生活带来实实在在的便利。如，通过土地整理，增加耕地60.30公顷，增加耕地系数4.31％，并完善了项目区内的水利设施，项目区建设成了一套规范的农田排灌网络，使项目区内农田灌溉保证率达到90％。同时，在项目区内建设若干条田间道、生产道，使之适应现代农业耕作和农产品运输的需要。在项目区内建成良好的防护林体系，防护林总长61624米，改善了区域内的环境。

可见，J县土地整理项目达到了预期的效果，这也说明：作为中国国家治理体制的项目制，只要制度设计合理配套，遵循公开透明的原则，遵循科层化与市场化的规则，在调动地方积极性，发挥上级部门的财政资金的作用，提高中央的宏观调控力等方面能够起到一定的作用。

 

四、讨论与总结：运作于科层与市场之间的项目制

 

判断一项体制或政策是否合理，需要把它放置在这一体制或政策运行的制度背景和社会基础之中，需要从不同的角度和层次去整体性的理解。本文的研究正是试图通过呈现项目制运行和效果的另一面向，来深化我们对项目制的认识，进而来理解正处于社会转型期中国治理体制的特性与内在逻辑。

从黄宗智先生等研究来看，就个案本身而言并不具普遍性，且“推广双季稻”的项目带有很大的强制性，是依靠自上而下的行政措施来推动。项目本身对基层政府和群众也没有多少吸引力，其运作方式既没有遵循科层化的规则，也没能依据市场的法则，而完全依靠非正式规则的暗箱操作来推动，缺乏必要的制度性的保障，因而为“权钱交易”或“**结”提供了土壤。用一个比较特殊的案例来评判项目制，或许有失客观。

我们的研究也发现：在项目制的运作过程中，确实普遍存在一些组织为“项目而项目”的现象，甚至利用项目来套取国家资金的情况。比如，最近我们在赣北的一个农村的调研发现：该组织为了推动新农村建设的步伐，不惜利用财政的“空转”方式来获取上级部门的转移支付资金，以完成新农村建设的项目（尹利民、全文婷，2014b），但基层政权之所以采取这种“空转”的方式来争取项目立项，其实是为了规避项目制设计中某些漏洞，比如，项目一般要求基层政府的配套资金的刚性规定。我们进一步调查发现：D村“空转”的做法，其实也主要是为了完成既定的目标，获取项目资金也主要用在工程项目的建设上，并没有发现“**结”或“权钱交易”的现象。

其实，在J县土地整理项目的过程中，也存在一些漏洞，比如，我们调查就发现：J县的土地整治项目中，项目区域内的水利设施已向有关部门申请过项目资金，这次打包在土地整治项目中重新申报，是为了获得更多的投入资金，节约出来的资金用于其他工程的建设，这种行为在基层政府非常普遍，即所谓项目资金的“捆绑使用”（尹利民、全文婷，2014a）。或许正因为如此，对这种打擦边球的做法，上级部门普遍默许。因此，“项目制”运行中的很多问题，与项目制的配套制度不完善有关系。正如黄宗智先生等所言：“项目制”理论本身也许无可厚非，但它显然需要其他的制度配套和较崇高的价值取向方才可能展示其所可能起的“现代化”和“合理化”作用（黄宗智等，2014）。反之，如果相关的配套制度比较完善，遵循科层化或市场化治理的逻辑，黄宗智先生等所揭示的问题或许就能避免，比如本文所提供的案例研究，就很好地说明了这一点。

总而言之，作为一种治理体制，项目制既非一种纯粹的科层化治理，也不是一种纯粹的市场化治理，而是介于两者之间的一种治理体制。以本文的研究可以看出，项目的申报、审批和验收环节体现了科层化的特性，遵循基本的规则和程序，而项目的实施则又体现了市场化的特性，正式规则与非正式规则并存并相互转化，从而很好地解决了中央集权与地方分权的关系问题，是一种帝国的治理逻辑（周雪光，2014b）。因此，介于科层化与市场化的项目制运作，是一种新型的国家治理体制，这种治理体制是与当前我国的政治结构特性相联系的，是调节中央集权与地方分权的重要而有效的制度安排。

综上所述，本研究认为：作为国家治理体系重要组成部分的“项目制”，与当前中国的国家政治结构形式相吻合，介于科层化与市场化之间的项目制是处理中央与地方关系的有效形式；在项目制运作过程中所出现的问题并非源于项目制本身，而与项目制的类别及所处的行政环境有关；通过强化项目的制度化、市场化与科层化运作，规范项目制的运行环境，项目制能够在调动地方政府的行政积极性、提高国家财政资金的使用效率以及推动地方经济和社会事业发展等方面发挥积极作用。当然，作为资源配置的一种形式，需要强化其过程的公开透明，制度化的监督机制，使其始终嵌入在制度与法治的框架之中。

 

*基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“健全地方重大决策社会稳定风险评估机制研究”（13YJA840029）；江西省教育厅重点研究基地招标项目“村委会选举、农民上访与村务腐败关系研究”（JD1350）。

 

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【注释】

①据统计，2013年转移支付和税收返还的数额合计达48037.64亿元，占整个全国公共财政支出的34.7％。参见财政部网站，http://www.mof.gov.cn/index.htm，2015年1月26日访问。

②土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。

③参见国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/，2014年12月30日访问。

④据调查，土地整理的项目本身一般不需要10％的配套资金，配套资金的用途一般用于与土地整理配套的项目，比如，道路，绿化、水利设施等。参见《J省国土资源厅 J省财政厅关于做好2013年新农村建设土地整理项目申报工作的通知》，2013年3月12日。

⑤笔者与J省土地整理中心工作人员的访谈，2014年12月20日。

⑥笔者与J省土地整理中心工作人员的访谈，2014年12月20日。

⑦笔者与J县H镇村民的访谈，2014年12月15日。

 

尹利民：南昌大学廉政研究中心、公共管理学院