21世纪的政治秩序危机

郑永年

来源：《联合早报》2014年02月11日

核心提示： 民主可以摧毁原来的秩序，但很难建立起一个新的秩序。在21世纪的世界，我们注定要面临一场深刻的政治秩序危机。

美籍日裔作家福山在1989年发表《历史的终结》一文，中心观点很简单，即西方式自由民主是人类历史的最终政体形式。苏东共产主义解体让福山的观点不仅在西方声名大噪，被视为经典，也很快传播到那些仍然是非民主的社会。

但站在今天的世界，不知道作者会如何看待民主政体？诚然，那些还没有成为民主的社会，人们仍然努力争取民主，历史似乎依着“历史的终结”的道路前行。不过今天所看到的民主政治秩序，已经很难是“历史的终结”。在非民主社会，民主化的确在摧毁着原来的各种政体，但民主化也同样在摧毁着原来建立起来的民主秩序。民主可以摧毁原来的秩序，但很难建立起一个新的秩序。在21世纪的世界，我们注定要面临一场深刻的政治秩序危机。

在泰国，政党之间的恶斗已经持续了很多年。不管谁成为反对党，都能动员到足够的政治力量，推翻现在的执政党政权。反对党要求政治改革，以冠冕堂皇的口号动员甚至挟持社会力量，但执政后都不会有任何实质性的改革。现在甚至发展到抵制选举的地步。没有政府，谁来进行政治改革？反对党会说，人民。但谁是人民呢？人们所看到的是各种利益不同的社会群体，但找不到政治人物口中的“人民”。

印度的例子更为典型。从人口规模来说，印度一直是世界上最大的民主。英国殖民结束后，印度的民主运作得相当不错，尽管各种社会冲突一直存在。但现在则出现新形式的街头运动。日前，印度首都新德里的示威者占领了市中心，瘫痪了交通，发起者便是新任行政首长基杰里沃夫（Arvind Kejriwal）。因为直属于联邦政府管辖的内政部，拒绝将四名涉嫌失职的德里警察停职。基杰里沃夫因此发动示威，试图迫中央政府就范，交出首都的警察权。由当政者搞街头运动比较新鲜，但其支持者认为，印度所谓的民主政治的腐败已经根深蒂固，需要用非常的手段才能破旧立新。

在乌克兰，因为政府暂停与欧盟签署联系国协定，引发了政治危机，反对派要求现政府下台，执政党当然不肯。为了“妥协”，政府提出让反对党“权力分享”的计划，但反对党不接受。暴力还在进行，人们仍然不知道如何终止这场危机。

不仅新兴民主社会如此，西方发达民主社会也经常如此。街头政治成为这些民主政治的共通点。首先，所有街头政治表面上都表现为“人民”对抗“政府”，具有吸引人的政治口号，也就是抗议者所提出的“理想社会”，抗议者（及其口号）能够动员很大一部分社会群体参加。其次，抗议者都会强调运动的“和平”性质，但在过程之中往往出现暴力。再次，受各种内外环境的制约，执政党很难简单地使用暴力机器来控制街头运动的暴力化，使得国家和社会处于无政府状态。

精英群体之间斗争

政府与人民之间的矛盾当然普遍存在着，但不是街头运动的唯一原因。除了政府和人民之间的矛盾，街头运动还具有更深刻的精英群体之间的矛盾。

首先，街头政治是不同政党之间争斗的结果，政党是由精英组织起来的，普通民众只是被各政党动员的对象。尽管民众的参与构成了街头运动，但获益的则是少数政治精英。

其次，街头运动往往表现在中央精英与地方精英之间的矛盾，印度的例子便是这样。无论是民主还是非民主，中央集权是现代所有政治体制的特征。但中央集权不见得能够提供有效治理，而且也经常遏制地方（一线政府）的创新。日本社会也呈现出这样的现象，一些地方政府开始挑战中央，在中央政府找不到改革出路的情况下，寻求地方的突破。北美、欧洲等地也都存在类似的争斗。

再次，街头政治也表现为新型与旧型精英之间的矛盾。不同社会阶层的精英之间，矛盾一直存在，但现代社会经济形式变化迅速，导致社会阶层的快速变化。当现存体制不能及时调整，来体现新兴社会阶层利益的时候，新兴利益经常诉诸于街头运动。

人类的社会政治秩序经历了漫长的演变，从传统社会地方化了的政治秩序，到神权政治，到帝国，到基于主权国家概念之上的君主贵族，精英民主，再到现代大众民主。近代以来的主权国家秩序，是英国产业革命和法国政治革命的产物。产业革命导致经济发展、工业化和城市化，大量的财富被创造出来，继而导致大众教育水平的提高。法国革命则创造了“人民主权”的概念，政治平等、社会公正等成为人们与生俱来的权利，追求这些权利也构成了近代以来民主化运动的主轴。

实际上，民主政治秩序并非是各种革命所创造的抽象概念的产物。英国自由主义先驱霍布斯在其名著《利维坦》中，把秩序视为比任何其它东西都重要，没有秩序就没有社会。秩序是自由的前提。在西方，国家基本制度都是在高度集权的君主贵族统治时期建立起来的。中央集权体制提供了稳定的政治秩序，提供了资产阶级成长的制度环境。资产阶级成长起来之后，君主贵族政治转型，用代议制的形式代表资产阶级的利益。各种调和阶级利益的机制也被创造出来。因此，马克思把近代民主视为是“资产阶级的民主”。其后，民主能够与时俱进，最后实现了“一人一票”的大众民主。

从理论上说，大众民主似乎实现了法国革命的政治平等目标。在操作层面，不管是怎样的民主形式，人民永远都成不了自己的“主权者”，人民只是获得了选举领导人的权利，很难自己行使统治权，人民的权利只是选举出自己的统治者。哈佛教授熊彼特因此把民主定义为“精英之间的竞争”，精英之间的竞争为人民提供了实现各种政治权利的机会，包括言论自由、政治参与等。只有到了社交媒体时代，这种情况才出现巨大的变化。

如果说民主是精英之间的竞争，精英共识可以说是民主的前提条件。精英之间有共识（共同的道德准则和水平、共同的意识形态、遵守共同的游戏规则等），民主便可运作起来。一旦精英共识消失，民主便会死亡。这就不难理解为什么民主在发展中国家的情况更为糟糕。上世纪60年代，另一哈佛教授亨廷顿著《变革中社会的政治秩序》一书的主题，就是发展中国家的政治秩序。秩序至为重要，但要建立秩序则不易。西方社会的议会政治到了非西方社会，往往演变成街头政治和暴力。在发展中社会，各种条件例如缺乏阶级、阶层的妥协机制、没有精英共识等等，经常造成无政府状态（这一点本栏已有专门讨论）。

即使是在发达民主国家，大众民主的生存和发展也开始面临着史无前例的挑战。在所有民主国家，政治权力和经济权力之间的不对称已经造成了“弱政府”、精英共识的消失、政府和社会的对立，对民主的生存和发展构成了直接的威胁。

当代民主面临威胁和挑战

当代民主所面临的巨大挑战首先来自全球化。在全球化的条件下，没有政府可以宣称自己拥有经济主权，所有的经济要素都在全球范围内快速流动。同时，各国的政治主权则越来越强化，“一人一票”体制下，政府由人民所产生。前者意味着政府必须“亲商”，否则资本流失，税基就会越来越小；后者意味着政府必须“亲民”，“一人一票”下，社会对政府提供的公共服务的要求越来越高，两者处于极端的矛盾之中。

其次是现代产业结构变化所带来的挑战。现代产业，无论是金融业还是信息产业，都倾向于产生一个极小的富翁阶层和一个极大的穷人阶层。传统产业所塑造的庞大中产阶级，在现代社会没有了经济基础；基于中产阶级之上的传统大众民主，也失去了其往日的社会经济基础。因为财富分配的极度不平等，掌握大量财富的极少数人，必然通过各种途径来影响政治过程，结果造成一些学者所说的“一元一票”。一个国家的穷人越多，钱在政治过程中的作用就越大。

再次，与全球化紧密相关的社会高度流动性，也构成了对大众民主的挑战。无论是高端人才，还是低技能劳工都在各国之间流动，闭关守国意味着��亡。但社会流动也产生了很多问题，最显著的就是“本地人”与“外来人”之间的矛盾。民主意味着“本地人”，但全球化则意味着“外地人”。欧洲、亚洲都是这样。这在移民国家表现得尤其显著。这些国家大量的外来人口，在经济上贡献显著，但不能享受政治权力。

对大众民主构成威胁的，也来自正在促成真正大众社会来临的社交媒体。社交媒体时代，人人都可以制造和设定政治议题，人人都可以成为政治家，甚至革命家，可以动员相当大的社会支持力量，对现政权构成巨大的压力。在大众民主时代，民主已经演变成人民的世俗宗教，人们都相信，通过民主可以争取到自己所想得到的东西。法国大革命以来，权利“人生而有之”已经成为普世的信念，但只有到了社交媒体时代，人们才具有了争取权利的条件，争取权利的“权利”，掌握在每一个人的手里。

一人一票、社交媒体等都在改变着传统的精英民主局面，而接近实现真正的大众民主。民主的运作要求“一人”贡献“一份”（经济）。如果说，人性的光辉（追求自我实现的理想）决定了“一人一票”不可避免，人性的弱点（不变的自私本质）决定了“一人”贡献“一份”的不可能。只要存在着任何可能性，人们便会追求实现“政治权利”，而不会做经济贡献，用政治权利来挟持政府，得到经济利益。这样便出现政治权利和经济贡献之间的结构不对称。这个不对称便是西方民主危机的核心根源。

这种不对称也必然导致弱政府。民主意味着“民意”，民意意味着“精英共识”不再重要，意味着“精英共识”的消失。一旦失去“精英共识”，便是传统民主形式的死亡。德国思想家韦伯（Max Weber）所说的职业政治家群体越来越不相关，钱（富翁）和选票（也是钱）变得至为重要。

21世纪有关民主政治，人们需要回答一些根本性问题：越来越多的新因素在解体着传统民主秩序，如何建立一种新的政治秩序呢？这种秩序有没有可能？是怎样的形式呢？又由谁来建立呢？人类社会一直处于秩序和失序的循环中。新秩序出现的前提就是无秩序。只有到了人们无法承受无政府状态的时候，才会出现权威，才有可能建立一个新的秩序。今天经历着的民主秩序危机，是否也意味着一种新政治秩序的来临呢？这种新秩序会不会继续是民主呢？如果是民主，会是怎样的民主？如果不是民主，又会是怎样的秩序呢？