内容提要: 中国式现代化离不开社会治理现代化，但现实中人们对 “社会治理是什么”缺乏共识且专门研究较少。本文对社会治理的历史实践、根本属性和操作性定义进行理论研究，发现社会治理的历史实践形态可概括为“对社会的治理”“通过社会的治理”和“为了社会的治理”三种主要模式；社会治理之社会兼具目的性社会、手段性社会和对象性社会之特征；“社会性”是社会治理的根本属性，规定了社会治理的逻辑边界，并将社会治理与其他管理活动区分开来。本文认为，社会治理是指为了社会，发展和发动社会力量服务、监管、建设社会的活动过程，包括目标制定、能力建设与计划实施三大治理环节。社会治理研究必须通过阐明三大治理环节中的治理主体、治理职能、治理对象的特征及其内在逻辑关系，揭示社会治理活动的客观规律。

关键词：为了社会；过渡社会治理；社会治理环节

作者简介：陈玉生，华南农业大学公共管理学

一、引言

党的二十大报告高度重视社会治理，对推进社会治理现代化作出了新部署，提出了新要求，为新时代推进社会治理工作明确了目标任务和行动方向，也为社会治理研究提供了新理念、新视角和新动力。习近平总书记指出，社会治理是一门科学（习近平，2014）。龚维斌（2020）认为，这一重要论断深刻揭示了社会治理的内涵和社会治理现代化建设的方向，也为创新社会治理理论提出了明确要求。社会治理科学化是社会治理现代化题中应有之义，社会治理现代化是中国式现代化题中应有之义。既然社会治理是一门科学，且意义重大，那么，就要科学地阐明社会治理范畴，以便科学地发现社会治理规律。但是，对于社会治理到底是什么这一基本问题，冯仕政（2021）认为学术界专门讨论社会治理概念的文章数量甚少，始终缺乏能起到纲举目张地引领和指导实践作用的、具有统摄性和简约性的理论阐述。显然，具有重大政策意义和实践意义的社会治理范畴亟须辨析清楚，否则，“无论干部还是群众在认识上仍然普遍存在困惑，因而在行动上常常陷入茫然无措甚至治丝益棼的窘境”（冯仕政，2021：1）。如果社会治理概念不清，我们就无法分辨哪些行为活动属于社会治理，无法评判社会治理的效果，无法阐明影响社会治理的因素，无法有效推动社会治理的政策实践。概言之，中国社会治理现代化和社会治理实践呼唤更加深入的学理支撑（洪大用， 2019）。那么，如何澄明“社会治理是什么”呢？

为了解一个概念覆盖哪些经验现象，首先要对概念进行知识考古。 2004年党的十六届四中全会提出“社会管理”，2006年党的十六届六中全会 提出“社会建设”，2013年党的十八届三中全会提出“社会治理”。三个概念 “虽然各有侧重，但本质上都是要求重视以往在中国现代化建设中受到忽视  的‘社会’领域，因此基本可以交换使用”（冯仕政，2021：2）。在宽泛意义上，社会治理与社会管理、社会建设，乃至与社区营造、参与式治理、协同治理、社会政策等相关概念具有家族相似性。据此，本文将苏联和东欧国家的社会管理、欧美国家的新公共管理和中国社会治理均纳入社会治理范畴进行历史实践考察。

通过对历史实践的梳理，可勾勒出社会治理范畴能覆盖到哪些经验现象。但是，概念界定还要遵循种加属差原则，只有辨析清楚社会治理的上级范畴与邻近范畴才能明白其内涵与外延。从广义上说，人类社会生活中一切必不可少的理性活动都可以称为社会治理。因为，从个人印象管理到全球社会治理，一切针对人类社会生活的管理活动都必然具有社会性。从狭义上说，社会治理与公共管理、工商管理、家庭管理、政党统治等人类社会管理活动之间有明显区别，即社会性固然是所有管理活动的属性，但只有社会治理的根本属性是社会性。

不过，作为社会治理的根本属性的“社会性”，可能比“社会治理”本身还难以理解。当概念的内涵、外延及属性难以理解，难以明确其覆盖到哪些具体经验现象时，操作性定义是一种解决办法。操作性定义是相对于抽象定义而言的，最早由美国物理学家布里奇曼提出。他认为科学概念不能用属性界定，只能根据作为方法的一整套有序操作来定义。操作性定义提出的目的在于解决抽象概念难以达成共识，以及难以直观地指涉科学研究对象的问题（高剑婷，2010）。基于此，本文建构了社会治理的操作性定义和分析框架，认为“社会治理是指为了社会，发展和发动社会力量服务、监管、建设社会的活动过程”。

综上，本文从历史实践、根本属性和操作性定义三个层面阐述“社会治理”，旨在建构能用于描述和分析历史经验现象，能指导理论分析和实践实务的操作性概念。

二、社会治理模式：社会治理的历史实践及其理论探究

本文考察了国外社会治理历史实践与理论成果，发现存在“对社会的治理”和“通过社会的治理”两种模式，前者以苏联和东欧国家的社会管理为典型，后者以欧美国家的新公共管理和第三条道路为典型。当前中国的社会治理综合了前两者的一些特点，其模式可以被称为“为了社会的治理”。

（一）对社会的治理：以苏东历史实践为典型

社会管理最早起源于苏联。苏联于20世纪二三十年代开始实施社会管理，管理范围包括生产管理和劳动管理；30年代形成了狭义的社会管理理论体系，管理范围覆盖到行政管理；到六七十年代，随着社会主义国家的发展，开始利用社会、技术、经济和法律等管理手段，对国家与社会生活等一切重要方面系统性地施加影响和进行管理（王思斌，2012；波波夫，1986：178）。

苏联提出的社会管理，实际上暗含着道路问题。第一，在有了马克思的社会理论之后，为何还要某种社会管理理论；第二，这种社会管理理论与资本主义的有何区别。马尔科夫指出，首先，马克思列宁主义阐明的社会管理理论实质上是一门管理社会主义社会的理论；其次，社会管理问题的广度和特点决定了需要设立一门独立的能进行一般社会管理理论研究的学科（奥马罗夫，1987：20）。那么，社会管理到底管理什么呢？理论研究上有两大取向。

第一，以“社会”为取向。奥马罗夫（1987：27）强调了人作为社会管理的 “第一对象”，并因此指出管理具有阶级性。波波夫（1986：176）则在更广泛的意义上列举了7类社会管理对象：整个社会；社会的主要领域；最重要的一些社会过程，它们既具有综合的性质（如城市与乡村接近），也在社会生活的某个领域发生；相对独立的经济部门；国家领土；国家组织和社会团体；社会共同体——人民、阶级、民族、少数民族、阶层和集体。

第二，以“管理”为取向。克托夫认为，社会管理科学应该研究管理关系、管理过程、管理机制和管理行为；揭示管理社会的特殊组织和结构；研究和制定在社会发展的每一个阶段，社会管理所要达到的战略目标（奥马罗夫，1987:28）。奥马罗夫（1987:27）认为，社会管理是管理主体对社会系统的具有科学根据的影响，为的是使社会系统实现它的目标和任务。马尔科夫（1988：6）认为，社会管理理论可以分成若干单独的组成部分，它们共同揭示了管理理论的对象和功能，主要内容是：管理的社会关系；管理的客体和主体；领导者在社会主义社会中的社会地位和作用；管理的方法和方式；管理技术；管理决策的实质和结构；大系统的管理和组织。

总体而言，苏联东欧模式试图找到社会主义社会管理的规律，强调国家机关、社会机构或人民政权作为社会管理主体，强调人民利益和社会主义事业作为管理目的，同时强调学科研究追求科学性和客观规律性。苏东国家的社会管理是一项国家工程，体现了国家对全社会进行系统筹划。可以说，该模式是“对社会的治理”的典型代表。

（二）通过社会的治理：以欧美历史经验为典型

众所周知，二战后数十年，欧美国家实施高福利政策，负担越来越重。为此，自20世纪七八十年代起，政府实施一系列改革举措，将公共物品的供给不断从政府剥离，交给市场与社会。这时期的“治理”至少有六种不同的含义：作为最小政府的治理、公司治理的治理、新公共管理的治理、“善治”的治理、社会-控制系统的治理和自组织网络的治理（罗茨，2000）。

那么，如何吸纳社会力量参与社会治理和国家治理呢？对此，学术界形成了多元主义、法团主义、威权主义三大理论范式。多元主义主张国家、市场、社会多元主体平等参与国家治理，各主体通过自由竞争方式进行谈判、获得资源和供给公共物品，国家主要扮演制定和执行规则的角色。该理论致力于阐明社会治理从“一元”治理向“多元”治理的转变。法团主义批判多元主义导致了“多元”治理主体过度竞争，强调社会组织之间的联通和有序合作，主张国家对社会组织的整合和引领作用。该理论致力于阐明多元治理主体从“分化”治理向“合作”治理的转变。威权主义批判法团主义的合作因主张多元主体“议价”与“谈判”而可能引致“不稳定性”风险，倡导多元主体充分融合与合作，主张“把国家找回来”及发挥国家在治理中的能动作用。该理论致力于阐明多元治理主体从“合作”治理到“融合”治理的转变。

概言之，三大理论范式虽然有各自不同的理论渊源，但彼此间具有非常明显的逻辑关系。多元主义主张多元社会治理主体自由竞争，但对多元治理主体的组织整合无能为力；法团主义主张各主体高度合作与融合发展，因此促进了多元治理主体的组织联通；威权主义则进一步强调国家在促进多元治理主体组织联通、融合、合作方面发挥积极作用。从逻辑关系看，从多元主义到法团主义再到威权主义治理模式，参与社会治理的多元主体之间的组织化程度和体制化程度不断增强。

但是，三大理论范式有许多共同之处：一是本质上都是国家治理事务社会化的理论方案，均强调通过整合社会力量来供给公共物品，以满足越来越 多元的社会需求。二是在动力上均为国家主动推进国家自身与非国家主体之间合作，实施逆向管理，从而克服国家一元治理困境。三是承认社会组织等社会力量的存在，并致力于培育社会组织。四是培育的社会组织既是“民”集聚成“群”的模式，也是供给公共物品的路径。与苏联东欧模式不同，欧美模式的出现并非源于道路问题，主要是源于现实问题，即政府一元主体回应社会需求能力不足的问题。该模式最重要的特征就是将公共事务通过外包等方式从政府部门剥离出去，交给企业或者社会组织，最终实现“小政府大社会”。这些由第三条道路和新公共管理等理论阐明的社会治理，是典型的“通过社会的治理”。

（三）为了社会的治理：以中国历史经验为典型

2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2013年，党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；2020年，党的十九届五中全会进一步提出了全面实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。新时代中国国家治理和社会治理的实践模式和理论体系日臻成熟，当前社会治理正在迈向更加“完善”的高水平发展阶段。杨光斌（2015）认为，习近平总书记在阐述治国理政时从中华文明基体论出发，以改革为方法、以公正价值为导向，努力将制度体系与治理能力相适应，以使以民主集中制为内核的中国模式成为更具竞争力的政治思想体系。

那么，如何从理论上阐明当前中国社会治理？自20世纪90年代中国治理理论兴起后，学术界围绕中国经验，参照西方理论，展开了深入持久的理论研究。徐勇、吕楠（2014）认为，应该在特定的背景下去理解“治理”的含义，提出治理是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。这一概念包括谁治理、如何治理、治理成效如何三个维度的内容，从概念所含内容结构来看，具有一定的代表性。从现有研究成果看，关于社会治理的含义，研究者提出了不同的理论观点。概括而言，大致形成了三种理论取向。

第一，管理取向的社会治理。该取向主要体现在早期社会治理研究阶段，主要特点是对社会治理概念的界定带有非常明显的公共管理理论底色。比如，肖文涛（2007）从社会管理创新的角度来论述社会治理的政策选择；杨雪冬（2007）从社会风险与和谐社会建设的角度来谈风险应对的治理体制；刘旺洪（2011）从社会管理创新的角度来谈社会治理的法制化路径；张康之（2004）认为，公共管理是一种新型的、服务型社会治理模式；王浦劬（2014）从国家治理、政府治理和社会治理的关系角度阐释了各自的含义，认为社会治理即“治理社会”，指的是特定治理主体对社会实施的管理。

第二，合作取向的社会治理。该取向主张在原先以党政单一主体为主导的管理格局下，更加重视党政、市场、社会力量等多元主体之间的合作治理（郑杭生，2014）。李培林（2014）指出，创新社会治理体制，就是要形成政府、企业、社会的共治局面，更好地发挥社会力量的作用；杨敏（2011）从“政府-企业-社会”合作的角度论述了社会治理创新的路径选择；范如国（2014）从复杂系统的视角阐释了协同社会治理创新的范式转型；张康之（2016）从后工业社会来临的角度阐述了合作行动与合作治理应对不确定性风险的历史逻辑。

第三，权利/服务取向的社会治理。姜晓萍（2014）从国家治理现代化视阈审视社会治理的内涵及其价值，认为民主法治、公平正义、包容活力、安定有序是社会治理的本质诉求，社会治理以维护和实现社会公众的权利为核心；陈振明（2014）从社会服务、激发社会活力等方面阐释社会治理的内涵；王思斌（2014）从服务型治理的角度阐释了社会工作在社会治理中的作用机制。

不难看出，学术界有关中国社会治理的研究，既强调“对社会的治理”，也强调“通过社会的治理”，结合了苏东与欧美两种模式的相关内容。党的十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，“打造共建共治共享的社会治理格局”；党的二十大报告提出“完善社会治理体系”，“健全共建共治共享的社会治理制度”。这些内容是中国社会治理主题的高度概括和特色的鲜明体现。“共建共治共享”是中国社会治理的特色之一，其中，共建是基础，共治是保障，共享是目的，它反映了中国社会治理既兼顾社会发展、社会秩序、社会分享，又倡导人人有责、人人尽责、人人享有。相对而言，中国社会治理的根本在于坚持“以人民为中心”和“社会建设”理念，坚持从群众中来，到群众中去，出发点是社会建设，支撑点是社会安全，落脚点是人民福祉，所以，可称为“为了社会”的治理。

（四）经验覆盖：社会治理的历史建构

综上，三种治理模式既有差异，也有相似之处。首先，差异主要有两方面。一是治理的价值取向有所不同，“对社会的治理”模式旨在解决国家对社会的管理问题，强调科学系统地规划设计社会，从而实现社会的整合与秩序； “通过社会的治理”模式旨在解决国家社会治理能力不足的问题，强调社会力量承接政府剥离出来的公共职能；“为了社会的治理”模式同时包含着社会秩序和社会发展双重价值取向，强调社会建设和以人为本的发展理念。二是国家与社会关系有所不同，“对社会的治理”模式中，国家力量相对强大，社会力量相对较弱；“通过社会的治理”模式中，国家力量相对较弱，社会力量相对较强；“为了社会的治理”模式强调“共建共治共享”的社会治理共同体，体现了协同共治和具体事务中的优势主导作用。比较而言，三种社会治理模式中的 “社会”分别体现了对象性社会、手段性社会、目的性社会的特点。

其次，三种治理模式在背景、目的、方式等方面有相似的逻辑。（1）适应社会发展：各个国家在现代化进程中，传统社会治理受到挑战，难以回应社会保障和社会发展需求，因此，社会问题国家化成为历史必然。（2）激发社会活力：现代国家的建立赋予政府回应社会大众需求的使命，但随着社会需求和社会问题逐渐增多，一元政府越来越难以应对，故三种社会治理模式都力图激发社会活力，以调动多元社会主体协同参与，供给更多公共物品。（3）体制机制创新：三种社会治理模式均创新了治理社会的方式方法，如系统论的运用、政府购买服务、创新社会治理体系等。与此同时，三种治理模式相关理论研究基本围绕治理主体、治理方式、治理内容等展开，讨论了一元主体治理还是多元主体治理、党政主导治理还是协同/合作治理、管理为主还是服务为主等治理模式的取舍问题。

但是，从本研究主题看，人们对“社会治理是什么”的问题仍然缺乏共识。一是对社会治理的根本属性阐述不明，导致其内涵、外延不清晰。二是对社会治理中的“社会”到底是什么指代不清，以致在“社会”是治理客体还是治理主体这一问题上出现理论争议。三是对社会治理中“治理”内涵的分析不清楚，使得对作为一项人类活动的社会治理，始终难以形成科学的认识。四是对为何实施社会治理的理论阐述侧重宏观社会，缺乏对中微社会治理的价值分析，以致难以指导具体的治理实践。因此，历史实践虽然为认识社会治理的内涵外延提供了经验基础，但就概念界定而言，不同实践模式因侧重社会治理的某些维度而偏废了另一些维度，均预留了“剩余范畴”，需要进一步从逻辑上进行分析。

三、社会性：社会治理的根本属性

从逻辑上看，概念界定要遵循种加属差原则。从“种加”角度看，社会治理属于管理活动，这在逻辑上比较容易理解，易达成共识。但是，从“属差”角度看，与社会治理相关的其他管理活动有哪些，社会治理与这些管理活动相比有哪些根本属性上的差别，目前学界对于这些问题的研究较少，一些研究在逻辑上比较难以理解，也难以形成共识。本研究认为，社会治理的根本属性是“社会性”。为何说“社会性是社会治理的根本属性”呢？如何认识社会治理的社会性呢？

（一）所有管理活动都具有社会性

随着管理学的发展，管理活动中的社会性因素不断被发现。第一，管理效率关涉社会性，如霍桑实验中，参加实验的光荣感、成员间良好的社会关系、非正式群体等社会因素对工作效率有重要影响。第二，管理内容具有社会性，如直销管理中，直销员通常将产品组织到社会日常生活中，甚至在亲属关系中构建有效的营销网络。第三，管理主体具有社会性，如资本主义生产管理向社会化发展，出现“自我管理的工作班组”，越来越多的工人参与管理活动。第四，管理产物关涉社会性，如治水管理孕育国家说认为，治水活动不断形成治水管理组织，这些组织进而演化成部落联盟和国家。第五，管理背景关涉社会性，如马克斯·韦伯认为新教改革为资本主义的发展奠定了伦理基础。第六，管理中的隐性资源关涉社会性，如人的社会性和构成社会底蕴的道德文化资源等日益成为管理学的研究重心，并成为管理活动关注的焦点，虽然那些如企业生产管理导致的工人精神焦虑、人际关系恶化或社会认同感丧失等通常会被忽视。

管理学通常被当作自然科学，尤其是在其早期发展阶段，那时管理活动中的社会性因素尚未得到足够重视和深入考察。但是，随着研究的深入，人们越来越发现，几乎所有管理活动皆与社会日常生活相关，在本质上属于社会活动；管理学实为社会科学，是有关管理活动与社会的关系的知识。实际上，从生产管理到营销管理，从微观的车间工人管理到宏观国家经济管理，从个人职业生涯规划到全球人类生存环境发展战略规划，无不包含着社会性。广义而言，以管理活动的社会性和管理活动与社会的关系为研究对象的科学即为管理社会学。

（二）既有社会治理研究均强调社会性

社会治理在逻辑上属于管理社会学范畴，具有非常明显的社会性。从上述历史实践看，社会治理是近现代国家治理由代理人治理向参与式治理演进的表现形式，是国家治理社会化的产物。社会治理的首要问题就是如何应对和处理国家溢出的公共事务或社会事务。从这个角度考察既有研究，可概括出社会治理中的三种社会性。

（1）社会治理主体的社会性——国家溢出的事务由谁处理。人们强调不同治理主体的协同共治，强调多元社会主体对社会事务乃至人类共同事务参与管理的权利和义务。协同共治有两种方式：一种是分权状态（包括分工状态）下的协同共治，在党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，以及在基层社区居委会体制等制度设计中，不同治理主体之间的责权利有明确的区分或不均等性，该制度设计强调不同治理主体在职能分工和角色互补的基础上进行合作。另一种是平权状态（包括混沌状态）下的协同共治，在共建共治共享的社会治理制度，以及人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体等制度设计中，不同治理主体之间的责权利边界模糊，该制度设计强调不同治理主体在价值共享和权责共担的基础上进行合作。但是，不管哪种社会治理体制设计，都是有关多元社会治理主体协作方式的构建。

（2）社会治理内容的社会性——国家溢出了哪些事务给社会。这里形成了“仅政府未能妥善处理的公共事务归社会治理”及“凡是社会能自我处理的公共事务皆归社会治理”两种价值取向。当然，国家溢出的公共事务显然不是静态的，社会治理事务在实务中可能不断被发现和生产，承接溢出事务的主体也不是机械地应对这些事务。

（3）社会治理方式的社会性——国家溢出的事务怎么处理。社会治理首先涉及治理手段的理性原则，这需要遵循管理学的一般原则和理论基础；其次涉及治理手段选择的价值原则，如强调柔性管理还是刚性管理，强调服务还是管控等。从社会性角度看，社会治理方式区别于“计划、组织、指挥、协调、控制、监督”等一般管理职能，包含社会调查、社会规划、社会动员、社会组织、社会参与、社会慈善、社会互助、社会服务、社会营销、社会企业、社会监督、社会控制等。因此，社会治理方式的社会性体现在日常社会这一微观层面。

正因为国家溢出事务的治理行为具有社会性，所以社会治理被大多数人界定为政府、社会组织等多元社会主体采取合理有效的方式对社会公共事务和社会生活系统进行干预的社会行动过程。但仅限于如此理解，社会治理理论则会陷入像多元主义、法团主义和威权主义理论范式一样的困境：一是过度强调社会治理的体制问题，局限于多元治理主体治理关系的模式建构；二是过度强调国家与社会关系问题，局限于从国家权力角度探讨社会治理到底是服务、管理还是治理。总体而言，人们给予多元治理主体之间的关系模式更多关注，而对社会治理的内容、目标和职能问题的研究则不够。

（三）社会性是社会治理的根本属性

那么，如何治理国家溢出的事务？答案显然是多元社会主体来应对国家溢出的事务，于是就有了社会治理。那么，多元社会主体如何治理呢？从上述分析可见，以往社会治理研究做了一些非常重要的工作：一是致力于讨论国家与社会的关系，为社会治理在整个人类治理活动中的地位正名；二是致力于讨论多元治理主体之间的关系，为如何组织多元社会治理主体提供模式和体制框架。这些研究工作对社会治理主体嵌入社会开展治理活动提供理论支撑，但因过度关注社会治理的“社会”端而忽略了其“治理”端，导致当前社会治理理论存在逻辑漏洞。

为填补这些逻辑漏洞，理论研究需要同时从“社会”和“治理”两端入手，并且要强化对“治理”端的认知。具体办法就是将“谁来治理、治理什么、怎么治理”三个问题中的“怎么治理”进一步细分为“为何治理、凭何治理、如何治理”三个问题。“怎么治理”实属治理职能问题，细化后，“为何治理”对应诊断和规划社会职能，“凭何治理”对应发展和发动社会资源职能，“如何治理”对应服务、监管、建设社会职能。通过把社会治理细化为“谁来治理、为何治理、凭何治理、如何治理和治理什么”五大问题，笔者在“社会”和“治理”两端建立起分析范畴（见图1）。

接下来，笔者以该图为基础，首先探讨社会治理的社会性，然后探讨社会治理的操作性定义和分析框架。

社会治理的三大职能均关联“社会”。广义而言，“所有管理活动都具有社会性”，但狭义而言，行政管理、工商管理、家计管理、政党统治等管理活动，其管理主体和管理对象并不必然关联“社会”。比如，行政管理的主体主要是政府，工商管理的主体主要是经理人，家计管理的主体主要是家庭成员，政党统治的主体主要是党魁、统治集团或利益集团，这些管理活动的主体有资格限制，并非多元主体。然而，社会治理蕴含着“多元治理主体”，其治理的目标、对象、资源条件等均关联“社会”。社会治理涉及“谁来治理、为何治理、凭何治理、怎么治理、治理什么”等问题的不同维度，其均具有社会性。

社会性虽然不是社会治理的独有属性，但是社会治理的根本属性。首先，社会治理理论普遍宣称社会治理是多元治理主体的协同治理。比如，政府可以监督企业，企业员工则享有民主监督和管理的权利，但少有耳闻 “社会协同、居民参与”的企业管理。我们很少宣称行政管理、工商管理、家计管理、政党统治是多元社会主体实施的管理。其次，社会治理理论非常关切社会公平和个人权益，其宣称的治理目标指向特定社会，而其治理手段则指向不确定的社会。社会治理职能具有非常明显的“取之于社会，用之于社会”的特点。最后，从“社会治理”的语义看，治理是中心词，社会是限定词，社会治理之“社会”规定了社会治理之“治理”的特性。概言之，社会治理因“社会性”而与行政管理、工商管理、家计管理、政党统治等其他管理活动区别开来。

那么，社会性是指什么呢？首先，这里的“社会”可以认为是民集聚成群的形态与过程（陈玉生，2020a，2020b）。它可以是具有一定空间区域的群众生活领域，像社区、城郊接合部、农村；可以是某种不限于特定空间区域的社会系统或领域，如全国社会组织领域、广州市中小学校、广州市各执法部门和机构、秘密会社；还可以是特定区域中的全体人口、老年人口、黑社会犯罪群体、流动人口、流浪儿童等具有某种类属身份的群体。因此，社会性表征为社会个体的联结性和集群性，是相对于个体性和自然性而言的。其次，这里的“社会”可更具体地表征为与政治和经济领域相对应的生活领域。按照哈贝马斯的理论，政治和经济领域属于系统性整合，生活领域属于社会性整合（杨礼银，2019）。社会性既指涉社会领域，区别于政治和经济领域；又指涉沟通理性基础上的生活领域，区别于权力与货币媒介联结的系统世界。社会治理主体和对象在政治和经济系统世界之外。因此，社会性是既相对公共性，又相对系统性而言的。

为什么针对国家溢出的公共事务的治理活动具有社会性呢？从历史实践看，市场失灵和政府失灵是西方国家社会治理产生的历史背景，社会继政府和市场之后成为公共物品供给的主体。这个过程可称为“公共性的社会化”。西方国家实施福利制度，对社会个体“从摇篮到坟墓”都保障起来。我们将这个过程称为“社会性的公共化”。正是在“社会性的公共化”历史实践陷入困境之后，“社会”在“公共性的社会化”历史实践中，重新承接国家溢出的原本属于社会自治领域的事务。但是，在“社会性的公共化”向“公共性的社会化”转变之后，支撑政治领域和经济领域系统性的权力媒介和货币媒介并没有完全消失，而是延伸到社会领域和生活领域，发挥着撬动志愿服务、社会慈善、企业社会责任等社会力量的杠杆作用，成为刺激社会自身组织起来回应自身需求的重要手段。最终，“社会”成为“诊断规划、发展发动、服务监管建设”自身的主体和力量，社会自身兼具对象性社会、手段性社会、目的性社会之特性，社会治理之社会性同时体现在治理之对象、治理之手段、治理之目的三方面。

社会治理的社会性不仅体现在各治理职能，还体现在治理主体和治理对象之“社会”的多元性。在整个治理过程中，如果从目标设定、能力建设到计划实施的治理主体均为政府部门，即使其以社会作为治理对象，我们也不能称其为社会治理，而只能界定为国家治理或公共管理。任何缺失社会主体而由政府或者市场主体提供公共物品的治理活动，都不具有社会性之根本属性，故不属于社会治理。社会治理主体具有非常明显的多元性特征。从社会治理过程看，社会治理主体包括诊断和规划社会、发展和发动社会力量、服务监管建设社会之主体。不同社会治理环节和职能可以由单一主体实施或多元主体协同实施；同一社会治理环节和职能也可以由单一主体或多元主体协同实施。对特定社会区域的社会群体，或者特定身份的社会群体实施社会治理，因治理目标复杂多样，通常由多元治理主体协同参与。

那么，多元治理主体如何集群，又会形成怎样的集群形态呢？多元治理主体针对特定的社会群体实施社会治理，按照职能分工形成相对稳定的治理关系时，社会治理格局就形成了。当多元治理主体不仅能够形成相对稳定的社会治理格局，而且能够使彼此的治理行为和权利义务关系不断规范化、制度化，使治理活动不断组织化、常规化时，社会治理体制就形成了。多元治理主体不仅通过外在的制度规范集结在一起，参与治理的多元组织相互联通，参与治理的成员之间彼此联结；而且他们共享有关社会治理之价值观念和道德伦理，参与治理的成员由内在的共同信念集结在一起时，他们就形成了社会治理共同体。当治理共同体成员不仅包括治理主体的成员，还包括治理对象之社会成员，并且他们都能够互相联通并共享价值观念，为“为了社会”之理想凝聚共识、为各治理职能协调行动之时，人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体便形成了。协同共治的多元治理主体拥有相对稳定的社会治理手段和机制，如治理活动有法律保障，治理行为有信息技术支撑，治理决策有民主参与机制，治理实践有平台阵地，从而保障了社会治理合理开展，社会治理体系便形成了。社会治理体系是社会治理主体、制度、机制、手段、平台等多元治理要素的结构综合和功能综合。

综上，社会治理是市场和政治系统不能处理现代公共事务的后果，社会治理之“社会性”是公共事务处理去“系统性”的产物。社会性融贯在社会治理活动的全过程，体现在“对社会的治理、通过社会的治理、为了社会的治理”三大实践模式中，贯穿了“谁来治理、为何治理、凭何治理、怎么治理、治理什么”五大问题，覆盖了治理主体、治理职能和治理对象三个层次，故社会治理的根本属性是社会性。

四、治理环节：社会治理的操作性定义

从实践来看，社会治理是在市场失灵和政府失灵背景下孕育而生的，它既不是有关社会整体的管理活动，也不是行政管理和经济管理的替补，而是社会的自我治理。从逻辑上讲，在社会治理中，社会自身要组织起来回应自身需求，既要同时扮演对象之社会、手段之社会、目的之社会三种角色，又要同时解决“谁来治理、为何治理、凭何治理、怎么治理、治理什么”五大问题。那么，如何从这些复杂范畴中发展出一个描述“社会治理”现象的操作性定义和分析框架呢？

笔者结合自身十余年教学科研和社会服务工作经验，认为社会治理是指为了社会，（社会）发展和发动社会力量服务、监管、建设社会的活动过程（陈玉生，2019）。笔者发展这个概念的最初目的是帮助学生和基层社会治理工作者更好地理解社会治理。这个概念是对社会治理的治理主体、治理职能、治理对象三个治理维度，以及“谁来治理、为何治理、凭何治理、怎么治理、治理什么”五大治理问题的逻辑综合，内涵较丰富。为了便于理解，笔者将社会治理分解为三个环节来阐明，并在此基础上建构社会治理的分析框架（见图2）。

（一）第一治理环节：目标设定

“目标设定”环节对应社会治理概念中的“为了社会”，涵括第一治理主体“社会”、第一治理职能“诊断和规划”和第一治理对象“社会”三个维度。

与其他管理活动一样，社会治理也是一项理性的社会活动，其目的可表达为“为了一种社会状态的实现”。这里的“社会”可以是诊断规划社会的设计者、策划者、规划者等第一治理主体明确意识到或阐明的，也可以是未曾意识或言明的，但可以转化为某种社会想象，如和谐社会、共产主义社会。所谓社会想象是一种期望的社会状态，是针对具体的现实社会而言的。这里的“为了”，由第一治理主体阐明，它可以是明确以公共秩序或群众利益为目的，也可以是具有私人目的之名却有公共目的之实。

“为了社会”承载着人类的梦想，可以是某种社会标准或具体理念，如将基尼系数控制在0.4以下、获得“文明社区”荣誉称号、“让捐赠变得便利”。它表达的是社会从一种状态向另一种状态转变的蓝图，是社会治理的动力和方向。因此，第一治理对象虽然指向现实社会，但最终指向的是与现实社会相对应的想象社会和镜像社会。想象社会是由第一治理主体建构出来的，镜像社会是由现实社会映射出来的。想象社会和镜像社会在逻辑上包含五种类型：（1）继续维持现有社会；（2）接受一种新型社会；（3）拒绝某种潜在社会；（4）改善目前社会状态；（5）变革现有社会。社会治理的目的和意义就是将现实社会建设成想象社会和镜像社会。因此，“为了社会”涵括诊断现实社会，想象、设计、规划出目标社会，维护、改良、创新或变革现实社会状态，对应“为何治理”问题。

（二）第二治理环节：能力建设

“能力建设”环节对应社会治理概念中的“发展和发动社会力量”，包括第二治理主体“社会”、第二治理职能“发展和发动”和第二治理对象“社会”三个维度。

在公共管理和工商管理中，计划制定后即进入组织、指挥、协调、控制、监督等计划实施环节，很少涉及实现管理目标的人财物等资源的获取问题。因为国家的财政税收制度为公共管理提供了资源保障；工商企业本身就是价值创造主体，其管理的意义就在于通过现有资源手段创造更大的价值。这是典型的系统性整合。然而，以社会组织为主的社会治理主体既无营利能力，又无强制征纳资源的权力，因此需要“能力建设”环节，通过“发展和发动社会力量”解决“凭何治理”问题。这是典型的社会性整合。并且，社会治理主体只能通过如社会动员、社会游说、社会商谈、社会营销等方式，利用道德、宗教、伦理、舆论等手段，发展和发动社会力量。从社会获取资源的具体方式主要有发展社会力量和发动社会力量两种。发展社会力量是指社会资源的增量培育，发动社会力量是指社会资源的存量整合。

社会力量中的“社会”通常指相对于政府的其他社会主体或社会设置，如个人、家庭、社区、社会组织、企业、市场等；社会力量中的“力量”通常指社会主体或社会设置所拥有和所能支配的各种有形和无形力量的总称（吴宗宪，2008；任文启、杨容城，2021）。有形力量包括人力（村/居委会干部、社工、志愿者、选民、示威者等）、财力（私人捐款、政府补助、企业赞助、会员费、慈善组织捐款等）、物力（场地、机械设备、家具和用品等）等；无形力量包括制度、道德、宗教信仰、民意、社会舆论等精神力量。因此，此处社会力量指除政府之外的其他社会主体所拥有或所能支配的物质资源和精神财富。

履行发展和发动社会力量职能的社会治理主体，可以是任何社会主体，如个体、企业、政府、政党、社会组织、非正式群体、临时组建的社会治理团队等。社会治理不限于单个社会主体对管理权限的垄断，因此区别于工商管理、公共管理、政党治理、独裁统治；也不限于单个社会主体对管理活动的主导性，因此区别于新公共管理思想阐述的政府主导多元社会组织进行的社会治理。此外，组织化管理是现代公共管理和工商管理的典型特征，在社会治理中，非正式社会组织也可以成为治理主体。社会治理主体也不限定为常设组织，可以是临时组织——可以因特定社会治理事项而设立或解散。仅此可见，社会治理有非常明显的集群性和非系统性。

社会力量整合之后，通过第三治理职能“服务、监管、建设”社会的方式加以合理利用，使其最终回归社会。所以，社会治理之社会力量“取之于民，用之于民”。当然，也需要对社会力量进行疏导和防范，面对丰富的社会力量，需要采取冷静和谨慎的态度，不可随便发动。某些社会治理主体怀着某 种“为了社会”信念，不顾后果地发展和发动社会力量，可能导致各社会力量失衡，导致社会失序。社会治理需要确立一个原则：发展和发动社会力量必须以人道的方式，必须优先考虑大多数人“为了社会”之理想，必须维护社会生活本身。

（三）第三治理环节：计划实施

“计划实施”环节对应社会治理概念中的“服务、监管、建设社会”，包括第三治理主体“社会”、第三治理职能“服务、监管、建设”和第三治理对象“社会”三个维度。

目标设定和能力建设之后是实施环节，三个环节相互呼应、互相关联。首先，第一环节中的第一治理对象与第三环节中的第三治理对象相互呼应。从时间轴上看，社会治理过程中的服务、监管、建设的“社会”是“现在时”的社会，为了社会中的“现实社会”是“过去时”的社会，“想象社会与镜像社会”是“未来时”的社会。因此，此处社会是向想象社会和镜像社会转变的社会，实为“过渡社会”；相应地，人为干预的、过渡中的社会运行过程，实为“过渡社会治理”。由此逻辑可推定，社会治理一旦启动，实为过渡社会治理。通过“服务、监管、建设”社会，创建出与“为了社会”中想象、设计、规划出来的目标社会相对应的现实社会——一种在理性的社会治理过程中不断变化的现实社会。其次，第二环节中的第二治理对象社会力量与第三环节的第三治理主体相互呼应。计划实施环节将能力建设环节中发展和发动的“社会力量”直接施加于现实的目标社会，从而促成目标设定环节中“为了社会”之理想的达成；其行为活动通常直接面对社会大众，是社会治理中社会想象实现的过程。“服务、监管、建设”社会与“共建、共治、共享”社会治理格局在结构上匹配。社会治理对象的目标，可以是某个需要公共服务或社会服务的群体——需要“服务”和“共享”；可以是某个需要培育社会资本的社区——需要“建设”和“共建”；可以是某个需要加强安全建设和秩序规范的区域——需要“监管”和“共治”。社会治理除了使社会“既有秩序又有活力”外，还要建设社会和促进社会发展。

但是，并不是所有服务、监管、建设社会的行为活动都属于社会治理。比如，家庭养老，它只有在比家庭更大的群体中作为解决养老问题的模式选择时，才具有社会治理的意义，否则只是某个家庭特有的赡养行为；当一个企业为员工存储养老年金，或要求员工做职业生涯规划，即使这个企业规模很大，但如果该类行为没有超出其范围，在更普遍情况下作为解决社会养老金问题的模式选择，或作为解决社会个体管理问题的模式选择时，就不能被称为社会治理。

综上，社会治理之“治理”自有其独特的环节和职能。那么，如何评价社会治理职能的实现程度呢？社会治理旨在实现“为了社会”目标，然而，一项社会治理活动，既可能投入很小，发挥巨大的杠杆作用，撬动巨大的社会力量，促成社会治理目标的实现，并形成蝴蝶效应，带来巨大的社会效益；也可能不断投入资源，耗费巨大社会力量，导致沉默成本和负外部性增加，却没能达成“为了社会”之治理目标。社会治理主体履行社会治理职能，关键在于实现社会治理环节和社会治理全过程的有效管理，充分发挥社会治理体系中的诸要素的效用，提升社会治理效率，实现社会治理效能最大化的目标。社会治理主体的履职能力，是社会治理能力的重要体现。从社会治理环节角度看，社会治理能力是指社会治理主体在履行诊断规划社会、发展和发动社会力量、服务监管建设社会之社会治理职能过程中，能够协调控制社会治理过程，促成社会治理效能最大化，并最终实现社会治理的目标。

五、结论

本文综合运用知识考古学、理论分析和操作性定义三种方法考察社会治理实践与理论，建构社会治理概念和分析框架。从历史实践看，社会治理是近现代国家治理职能社会化的表现，是国家治理中融入参与式治理的结果，目的在于凝聚更多的社会力量应对不断增多的社会事务或公共事务，至今产生了以苏东国家为典型的“对社会的治理”、以欧美国家为典型的“通过社会的治理”和以中国为典型的“为了社会的治理”三种主要治理模式。三种治理模式既有共同之处，也有许多差异。从理论分析看，社会性是社会治理的根本属性。社会性表现为个体的集群性，是相对于个体性、自然性、公共性和系统性而言的。社会治理中的治理主体、治理职能及治理对象三个维度，以及诊断和规划、发展和发动及服务、监管、建设社会三大职能，都充分体现了社会性，社会性贯穿于社会治理活动的全过程。社会性将社会治理与其他管理活动区分开来，为社会治理勾勒了清晰的边界。从操作性定义看，社会治理是指为了社会，发展和发动社会力量服务、监管、建设社会的活动过程。在此概念基础上，本文建构了目标设定、能力建设、计划实施三大社会治理环节及其构成的分析框架，并将治理主体、治理职能、治理对象涵括其中。建构该分析框架的目的在于阐明社会治理概念所覆盖的经验现象的内在构成元素及其逻辑关系，使社会治理经验现象显现出来，为科学评判社会治理现象提供理论工具。

中国式现代化要求社会治理现代化，社会治理现代化要求社会治理科学化。社会治理是一门科学，“完善社会治理体系”需要科学的理论指导。社会治理旨在考察一个个想象社会或镜像社会的实现过程。社会治理实为推动社会从一种状态向另一种状态过渡的治理，即过渡社会治理。为了实 现“为了社会”、实现社会良性运行与协调发展的目的，人们以集体良知、社会秩序和美好社会生活构筑社会治理学的理论追求，将社会化育结合到管理艺术中。人们将想象社会与现实社会加以对比，从而诊断社会、规划社会；通过合理有效地聚集具有无限资源的社会的社会力量并将其注入现实社会，最后建构出想象社会。社会治理过程可分为诊断规划社会、发展发动社会、服务监管建设社会三大治理环节。三个治理环节中的社会分别体现了对象性社会、手段性社会、目的性社会之特性。社会治理要研究的，就是这种社会资源的合理采集与合理利用，以及以之弥合现实社会与理想社会差距的社会行动过程。社会治理学本质上是以人类为实现社会良性运行和协调发展所进行的行为活动为研究对象，揭示其客观规律的一门学科。它要求我们始终看到，一边是社会力量的输出，一边是社会力量的输入，以及在其间忙碌的人们、困惑的群众与错综复杂的社会结构和由此而实现的合理化的社会力量的生产、聚集和转移。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2023年第2期)