社会治理绩效及其影响因素——基于2015年全国抽样调查的数据分析

吴建平

原文载于《国家行政学院学报》2017年第3期。

摘 要：社会治理的目标是民生与社会秩序，社会治理绩效则是这种目标的实现状况，这可以从宏观基础秩序、中观群体关系和微观个人福祉三个层面来衡量；影响社会治理绩效的因素主要有三个，即自上而下的党政主导、自下而上的社会参与和法治保障；2015年的全国抽样调查数据分析表明，党政主导的影响尤为显著，而社会参与的影响则相对弱些。

关键词:社会治理绩效；宏观基础秩序；中观群体关系；微观个人福祉

一、背景与问题

经济增长与社会发展的关系是理解我国改革开放进程的一个重要视角，而正如国内学者孙立平所指出的，自20世纪90年代中期以来，二者的关系发生了重要变化：此前，经济增长会带来社会状况的自然改善，而此后，经济增长在很大程度上不能带来社会状况的自然改善，这表现为贫富悬殊状况、就业状况以及包括社会治安在内的各种社会问题都没有因经济的持续高速增长而发生明显改善，这种重要变化在一定程度上表明，强势群体开始影响改革的进程和方向，甚至形成了一些扭曲改革的机制，导致社会结构的“断裂”。而这种社会结构的“断裂”必然引发“结构紧张”。

实质上，这种“结构紧张”主要是因为社会的结构分化速度快于制度规范的整合速度而形成了结构要素之间的紧张与脱节，使不同利益群体之间因政策与制度安排的变化而产生不满，进而引发了矛盾和冲突。因此，利益关系不协调或社会矛盾和冲突的增加，也就成为近些年来我国社会的重要特点。有报告指出，征地纠纷、干群纠纷、劳资纠纷、借贷纠纷、拆迁纠纷、物业纠纷、医患纠纷、企业改制纠纷、环境污染纠纷以及外地人与本地人纠纷成为最容易引发**件的十类纠纷，而这些纠纷大都折射出了不同利益群体之间的关系不协调以及力量上的失衡状况。

为从根本上缓解紧张、调节矛盾，中央政府从2004年开始确立了以“科学发展观”和建设“和谐社会”为核心的新的治国理念，并逐步将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。在随后的十多年里，中央政府围绕社会管理或社会治理做出了一系列的重要指示和要求，表明中央政府不仅在理念上对社会治理日益重视，而且还在制度与机制上不断发展创新，那么我国社会治理取得了怎样的效果呢？这些制度与机制的顶层设计和创新，对推动社会治理绩效又有何种效果呢？本文即尝试基于全国范围的抽样调查数据分析来对这些问题做一些探讨。

二、文献综述与研究方法

（一）文献综述

总体上，对社会治理绩效的评估可分为两个视角，一个是以政府为中心，更多地关注政府的投入和产出以及效率等，通常采用的是客观指标，另一个是以公众为中心，关注公众的满意度，因此通常采用的是主观指标；而从趋势上来说，自20世纪90年代后，西方各国的政府治理绩效越来越多地转向以公众为中心，因此在绩效评估指标上也偏好采用公众满意度指标。从现有研究情况看，客观和主观两个角度兼而有之。首先是要严格界定社会治理概念，避免将不属于社会治理范畴的政府工作都纳入了进来，如经济的和政治的维度或指标；其次是要对社会治理的内在逻辑结构进行明确区分，避免混淆社会治理的目标、手段和领域，如将社会参与、政府廉洁或法治建设作为绩效考核内容，但这些都应属于社会治理的手段；最后是对社会治理绩效的测量存在主观与客观两个角度，而现有研究越来越关注主观角度。

（二）社会治理绩效及影响因素的界定

我们首先必须对社会治理的内在逻辑结构有清晰的认识和把握，前面已指出，中央政府对社会治理的强调是与社会问题、社会矛盾以及社会冲突的不断增加以及由此形成的对社会生活的冲击密切相关。中央也一直强调，加强社会治理的根本目的是“维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业”，因此，社会治理一方面是要保障民生，让百姓安居乐业，另一方面要协调不同社会群体之间的利益矛盾与冲突，以达成社会秩序，简言之，民生与社会秩序是社会治理的核心目标。

为达成这一目标，必须在各个领域中采取合适的手段，所以，在逻辑上可以将社会治理的内在结构分解成三个部分：其一是社会治理的目标，即民生与社会秩序；其二是社会治理的手段，根据十八大报告的要求，可以区分出三种基本途径，首先是“党委领导、政府负责”，即自上而下的党政主导，其次是“社会协同、公众参与”，即自下而上的社会参与，最后是“法治保障”；其三是社会治理的领域，包括政府对公共服务的提供、基层社会治理和服务体系建设、城乡社区服务、社会组织的健康发展、流动人口和特殊人群的管理服务、群众权益维护机制建设、重大决策社会稳定风险评估机制等。

社会治理绩效是指社会治理目标的实现程度，即民生与社会秩序的实际状况。而社会治理绩效的影响因素，则实质上就是达成社会治理的手段或途径，即自上而下的党政主导、自下而上的社会参与和法治保障，大量的研究者在探索如何改善社会治理时，也都是从这三个方面入手，只是侧重点有所不同而已，有的侧重于强调如何发挥或改善党政主导作用，有的则侧重于强调社会参与或社会组织的培养和成熟；也有的侧重于强调法治的重要性，认为没有了法治，善治的每一个要素都可能发生性质的改变。

（三）主要变量的操作化

结合文献梳理和逻辑分析，我们主要从三个维度对社会治理绩效进行测量：

其一是宏观的基础秩序。基础秩序概念主要是由学者孙立平提出并加以阐发，他针对一些社会问题存在“不可治理”的状态指出，虽然在改革过程中，我们一直重视具体制度的变革或制定，但由于忽视了对制度有效运作不可或缺的“基础秩序”的建设和维护，致使各种制度难以达到有效目标，因此，基础秩序的构建应成为社会治理的一项重要的任务目标。我们主要从治安状况、社会公平公正状况、社会风气、社会的是非标准和社会信任等5个指标来测量基础秩序。

其二是中观的群体关系。社会治理的一个重要方面，是通过发展出利益博弈和均衡机制，以及解决社会矛盾和冲突，让分化的各个社会群体在保护自身利益和权利上能够达成一种相对平衡，换言之，不同群体之间的关系协调状况，也就成为社会治理绩效在中观层面的反映。我们主要选取了老板与员工、穷人与富人、城里人与农村人、干部与群众、本地人与外地人这5种重要社会群体之间的关系状况作为衡量指标。

其三是微观的个人福祉。社会治理的最终目的是改善人类的生存状况，提升人们的幸福感，因此，我们对社会治理绩效在微观层面的测量，就直接从个体对自己经济和社会生活的一些方面的主观满意度入手，我们主要选择了家庭经济状况、住房状况、家庭关系、人际关系和未来发展等5个指标。

影响社会治理绩效的因素分别是党政主导、社会参与和法治保障。所谓党政主导，是指党和政府通过对社会形势分析，制定社会治理的大政方针和相关法律法规，完善社会政策，在社会治理中发挥主导作用，我们主要从政府依法行政、公务员廉洁自律、预防和惩治腐败、政府办事效率、政府公开透明以及有关部门及负责人在违规失职后受到追究等6个指标来测量被调查者对党政主导的主观满意度；所谓社会参与，是指发挥各类社会组织的作用，让公民能够依法理性有序参与社会治理，从而形成社会治理人人参与、人人共享的局面，我们主要从参与所在社区公共事务管理和监督、参与所在单位民主管理和监督以及参与广泛的社会活动等3个指标来测量被调查者社会参与的满意度；所谓法治保障，是指通过社会治理领域的立法工作，依靠法律来规范个人和组织行为，协调社会关系，以及保护公民合法权益，我们主要从法律对公民人身权利、公民财产权利和公民劳动权益的保护状况等3个指标来测量被调查者对法治保障的满意度。

对上述每个变量或维度，我们都采用李克特量表形式（对得分进行了百分制的转换），让被调查者根据自身的实际情况和切身感受做出选择，因此，我们是从主观角度来对社会治理绩效及各影响因素进行测量。

（四）数据来源与抽样方法

本研究的数据来自于中国社会科学院社会发展战略研究院2015年在全国范围进行的“社会态度与社会发展状况调查”，社会治理绩效是其中的调查主题之一。调查的目标总体为中国大陆城市居民，即中国大陆直辖市、地级市、县级市中居住在社区（居委会）辖区中的16岁及以上人口。调查采取多阶抽样设计，其中县级行政区划（市辖区、县级市）为一级抽样单位，社区（居委会）为二级抽样单位，家庭户作为三级抽样单位，最终抽样单位为个人，此次调查最终回收有效问卷7967份。

三、调查结果和分析

（一）社会治理绩效的基本状况

2015年度社会治理绩效及各维度的主观评分结果体现：从整体上，社会治理绩效的平均得分为64.24分；在维度上，中观群体关系的得分最低，宏观基础秩序的得分与之非常接近，微观个人福祉的得分最高且明显高于前两个维度，这表明，在被调查者的主观感受中，社会治理的状况是微观层面要明显好于中观和宏观层面，即人们对自身的生活条件、与周围人的社会交往以及对个人未来发展前景的主观感受，要明显好于他们对社会环境及对不同群体之间关系的评价。

在宏观基础秩序上，评价相对较好的是“社会治安状况”（50.6%认为好），评价居中的是“社会风气状况”和“社会公平公正状况”，评价相对较差的是“很难找到真正可信赖的朋友”（持赞同态度的占38.4%）和“社会上是非标准变得很模糊”（持赞同态度的占47.3%）。在中观群体关系上，评价明显偏差的是“穷人与富人的关系”（认为不好的比例高达41.5%，远高于其他群体关系），评价居中的是“城里人与农村人的关系”“干部与群众的关系”和“老板与员工的关系”，评价相对较好的是“本地人与���地人的关系”（认为好的比例为37.4%）。微观个人福祉各指标的统计结果表明：评价相对较低的是经济和个人发展方面，其中，评价最低的是“住房状况”（18.7%表示不满意）；评价相对较高的是社会关系方面，大多数被调查者对“家庭关系”和“人际关系”表示满意（对二者不满意的比例都低于5%）。

可见，当前社会治理绩效虽然取得了一定的成效，但仍有进一步改善的要求和空间，其中，不同群体之间的利益协调（尤其是贫富差距的调节）显得尤为迫切，此外，社会的是非标准和社会信任问题以及住房问题，也都是值得重视的方面。

（二）社会治理绩效的影响因素

我们采取多元线性回归来考察三个因素对社会治理绩效及各维度的影响，结果表明：（1）对社会治理绩效而言，三个因素都有显著影响，其中以党政主导的影响力最大，其次是法治保障，再次是社会参与；（2）对宏观基础秩序而言，党政主导和法治保障都有显著影响，且党政主导的影响力尤其大，而社会参与没有显著影响；（3）对中观群体关系而言，同样是党政主导的作用最大，而社会参与的作用很小；（4）对微观个人福祉而言，法治保障的影响最大，社会参与和党政主导的影响相差不大。综合而言，党政主导对社会治理绩效及各个维度都有较大影响，尤其是对宏观基础秩序影响最大；社会参与则主要影响微观个人福祉，而对其余两个维度影响甚小；法治保障对三个维度的影响相对均衡些。

这表明，尽管中央一直强调“社会协同、公众参与”，学界也一直在论证和倡导社会组织和公众参与在社会治理中的重要意义，但在基层实践过程中，这种强调多主体参与的多元治理结构似乎存在形式化问题，正如有学者所指出的，实际的基层治理结构却是在排斥已经初步成形的各种治理主体的介入，即使在需要社会组织发挥作用的情形下，自上而下的行政动员仍处于主导地位，甚至随着政府技术治理能力的不断增强，社会主体的发育空间和参与共同治理的机会实际上一再被压缩。所以，虽然当前经济和社会领域有各种组织大量涌现，但国家通过分类控制的方式仍然支配着这些社会组织，并有意识地利用它们来提供一些公共物品，发挥其“拾遗补阙”的作用。

党政主导具有重要作用，这一方面与政治体制密切相关，另一方面也与现代经济社会生活的复杂化密切相关。其实，即便西方国家在逐步转向国家理性和善治的同时，国家权力也在扩张，这突出表现为原属于私人领域的经济、贸易、劳动、就业、教育和医疗等问题，逐渐作为公共问题而受到国家干预，因此，社会理论家们也不再倡导“大社会”与“小政府”了，而是认识到了即使是“大社会”也是需要政府扩大干预范围，只不过这种干预更多的是服务而非统治。

党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这即明确指出了法治保障与社会治理绩效之间的密切关系。对个体公民而言，通过将政府和社会的活动都纳入法治范围，可以保障其基本权益；对群体而言，能够让它们的利益冲突在理性化和程序化的渠道中获得化解；对整个社会而言，则有利于国家、市场和社会在法治范围内形成有序互动、协调和合作的模式。

四、简短结论

社会治理绩效是指民生与社会秩序的实现状况，可以从宏观基础秩序、中观群体关系和微观个人福祉三个层面来测量。2015年全国范围抽样调查数据显示，社会治理绩效的平均得分为64.24分，其三个维度的得分从高到低分别是微观个人福祉、宏观基础秩序和中观群体关系，这表明，当前社会治理绩效仍有进一步改善的要求和空间，尤其要重视不同群体之间的利益协调问题；具体而言，在宏观基础秩序上，被调查者评价相对较差的是认为“很难找到真正可信赖的朋友”和“社会上是非标准变得很模糊”，在中观群体关系上，被调查者评价明显偏差的是“穷人与富人的关系”，在微观个人福祉上，被调查者评价最低的是“住房状况”。

自上而下的党政主导、自下而上的社会参与和法治保障是社会治理绩效的三个主要影响因素；不过，它们的影响效果存在差异，党政主导对社会治理绩效及各个维度都有较大影响，尤其是对宏观基础秩序影响最大；法治保障对社会治理绩效及各个维度的影响居中且相对均衡；社会参与则主要影响微观个人福祉，而对宏观基础秩序和中观群体关系的影响甚小。

综上所述，一方面我们应看到，我国社会治理绩效虽已取得一定成绩，但仍存在进一步改善的要求，另一方面，我们也应看到，自党的十八大以来，党和政府坚持依法用权、倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，这对提高社会治理绩效，尤其是改善宏观基础秩序，具有显著的正面成效，而党的十八届四中全会对依法治国的强调，也必然会有效地改善社会治理绩效；不过，社会参与在较大程度上还未能发挥应有成效，特别是在宏观基础秩序和中观群体关系两个层面，如何在不同社会群体之间建立起公平的利益表达、协商和综合的集体平台，让政策和制度的制定能更充分地吸收和反映不同社会群体的利益，并建立起系统化的、制度化的利益冲突化解渠道，将是今后社会治理重点关注领域。

（参考文献略）

作者简介：中国劳动关系学院工会学院副教授。

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