政商关系与国家治理体系现代化

杨 典

（中国社会科学院社会学研究所，北京 100732）

原文出处：《国家行政学院学报》2017年第2期。

［摘 要］本文从“嵌入型自主”对构建新型政商关系的借鉴意义入手，简要回顾了历史上特别是改革开放以来我国政商关系的复杂性及其存在的问题。文章认为，如何克服之前政商关系的弊端，打造新型政商关系，不但是一个重大的经济问题，也是一项重大的政治问题。新型政商关系的核心要求虽然只有“亲”“清”二字，但要构建新型政商关系，却是一项庞大而复杂的系统工程。政商关系不仅仅是关于政府与企业的关系，也不仅是关于官员和商人的关系，其更涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系。政商关系的好坏在某种程度上决定着一个国家的创新能力和国际竞争力，也是检验我国经济体制改革成效和国家治理现代化的试金石。只有政府治理、市场治理、公司治理、社会治理四者立体联动，综合发力，新型政商关系才能真正得以实现。

［关键词］新型政商关系；发展型国家；嵌入型自主；政府治理；市场治理；公司治理；社会治理

［中图分类号］D61    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）02-0030-06

［收稿日期］2017-03-12

［作者简介］杨典，中国社会科学院社会学研究所副研究员，《社会学研究》编辑部主任。

2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联委员联组会上深刻阐述了新常态下的新型政商关系。他指出，新型政商关系，概括起来就是“亲”“清”两个字。对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓“亲”，就是积极主动同各级党委和政府部门多沟通，讲真话、说实情、建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓“清”，就是要洁身自好，走正道，做到遵纪守法办企业，光明正大搞经营。习总书记以朴实生动的话语，精辟地阐明了新型政商关系的核心目标和实现路径，令人耳目一新。新型政商关系以理顺社会主义市场经济主体间的关系为切入点，意在深化政治经济体制改革，清晰厘定政府和市场之间的边界，既有利于推动我国新发展阶段的经济社会转型，也有利于全面推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、“嵌入型自主”与新型政商关系

如何处理政商关系是古往今来的一个世界性难题。政商关系太近，容易产生寻租、腐败，政企不分；太远，又不能充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”的协同效应，导致政府缺位和市场失灵。政府太强缺乏制约，容易形成“掠夺型国家”；政府太弱缺乏自主，又容易被商业利益集团俘获利用（比如有些国家的强大商业游说集团），变成“俘获型国家”。

大量研究表明，理想的政商关系，意味着政商密切互动，但又各自行为独立，边界清晰。在这种关系下，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”能够协同互补，发挥最大的效用，促进经济与社会的良性发展。著名政治经济学家彼得·埃文斯（Evans）将此种政商模式称为“嵌入型自主”（Embedded Autonomy），此种国家类型为“发展型国家”（The Developmental State）。［1］20世纪中后期，亚洲四小龙便依托合理的产业政策、良好的政商合作实现了经济腾飞，成为发展型国家/地区的典型。

计划经济时期，在国际复杂形势和国内艰巨建设任务的背景下，我国实行了较为集中的政治经济体制，依靠国家计划和中央政令来推动建设，形成了以国家自主性为中心的行动逻辑，高度依赖从中央到地方的科层制和庞大的公务员队伍。改革开放以来，这种“压力型”体制有利于发展计划的实施，但在转型时期，也产生了一些问题。一方面，在市场化浪潮中，少数官员自身角色的定位不清，易受到利益集团，尤其是商业利益集团的影响，滥用了手中的行政权力。另一方面，公务员的专业化过程也可能导致过度科层化，行政体系“悬浮”于社会之上，加之各部门以项目制的方式自上而下推动任务完成，社会经济治理趋于碎片化。

埃文斯提出，解决政商问题的关键在于国家需要形成“嵌入型自主”政商关系模式，即国家在保持自主和独立性的同时，需要嵌入社会中，保证国家在政策制定和执行时既有自主性又能充分考虑商业部门和各种经济主体的需要，从而使国家的各项政策最大限度地符合实际需要并充分调动政府和市场各主体的积极性，达到最好的政策实施和经济社会发展效果。［2］

“嵌入型自主”对我国政商关系和经济发展颇具借鉴意义。当前，正值全面深化改革时期，经济社会转型进入新阶段、达到新深度。国家要实现整体发展，但地方的差异和分化加剧，多种路径和多元利益需求相互交织，传统政府权力的单一管理和自上而下的“压力型”体制已难以为继，要求转入现代化的治理模式——强调在政治-经济-社会复合结构下实现政治改革、经济转型和社会治理的协同共进，这也是十八届三中全会精神的总体要求。习近平总书记指出全面深化改革“这项工程极为宏大，零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。这意味着“处理好政府和市场关系”的前提是统筹多个领域、多项制度，“构建新型政商关系”需要政府治理、市场治理、企业治理和社会治理立体联动，核心就在于国家治理体系现代化。

二、我国政商关系的历史演变及其存在问题

自古以来，我国政商关系就比较复杂。在中国漫长古代史的大部分时间里，“商”作为“四民”之末，被看作是不利于君主统治和人员管控的群体。长期处于从属、依附地位的商业生存空间狭小，加之古代中国货币金融体系不完善以及对顺应封建统治秩序的要求，商人群体只能通过寻求与官员的结盟以保证对政治环境的敏感性，并获取更多的稀缺性资源。近代以来，无论是“自强”还是“求富”，中国的工商业发展都与清政府牢牢捆在一起。商人地位的提高和商业的兴起都是在当时当世局势下国家、大官僚与大商人在垄断性政治经济权力下合谋的结果。这种亦官亦商发展模式促使政府成为直接介入经济发展的“经营性”主体，官僚运作和商界密不可分，双方依赖所谓行会、商会关系网互行襄助之实。清末维新、改良以及官员派系斗争中，官员政治声望和政治地位的上升无不得到商界的有力支持。这与今时今日地方政府靠民营企业家“拉政绩”“谋晋升”的做法实为一脉相承。一方面，官员依靠经济资本所形成的优势对于官员在政治官僚体系中资源控制权的掌握具有不可比拟的地位，政府与商界搭建合作平台不单单着眼于利益互通，还意在政治经济同构，加固政府施政的合法性；另一方面，商人凭借经济资源和身份地位的提升直接谋取更多政治经济利益，间接影响政治、政策走向，甚至成为经济社会转型中的关键人物。

但建立在非正式关系基础之上的政商联盟并不利于商业长远发展，因而繁荣与衰败总是呈现出明显的周期性，而民族资本主义始终无法实现稳健积累。国民政府时期的“黄金十年”，民族工商业发展迅速，无论是从技术水平还是管理水平来说，在当时处境恶劣的条件下都有明显的提高，但终因战乱和金融系统的崩溃而付之东流。“黄金十年”虽由国民政府全力建设和推动，但因资金短缺、四大家族、政府腐败也断送了民族工商业的健康发展，之后很长一段时间皆以官僚资本主义或官僚买办资本主义的形式出现，民族资本主义工商业的春天匆匆到来、草草结束。由此看来，在政局变幻中，商人和官员的故事不仅仅是个体不当的关系问题，还涉及当政阶级与商界、政党派系与家族财阀从局部政治斗争到国家发展战略等各个层面。同样，十八大后经纪检、司法部门所打掉的“小山头”“小团伙”大都是某些官员借助地方商界大贾的资本通过经营权力和控制资源再分配来维持和强化自身利益团体所在体系的“秩序”和“规则”，以实现对外封闭、对内共享的资源非法占用权，这种不当政商关系虽然有着复杂的当代制度原因，但也受到我国历史上政商关系模式的深刻影响。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，多种所有制经济共同发展，这使得我国政商关系的图景变得更加复杂。针对不同的所有制形式，政商关系存在的问题也有所不同。对国有企业而言，政企不分及其导致的软预算约束是主要问题。因此，应该建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。对民营及外资等非国有企业而言，政商关系则缺乏适当的边界：部分官员公器私用，通过与民营企业家结成不适当关系来片面追求个人政绩和不正当个人利益。同样，一些民营企业家为了获取便利和竞争优势，精心编织与官员们的利益网络，通过官员的庇护获取市场资源、超额利润和政治利益。与民营企业拉近政商关系有助各地政府在“增长竞标赛”中取胜，却造成政府—市场—民营企业三者间的关系错位——政府以权力为寻租，行政权的合法性受到质疑；市场在资源配置中的决定角色受阻，资源配置效率低下；民营企业以勾结官员寻求经济利益，严重损害了竞争的公平性。［3］在此种错位下，商人争利的需求越发膨胀。某些地方企业往往标榜自己全力推动支持地方产业和地方经济发展，实则通过私人关系、暗箱操作等方式与政府形成不正当的政商关系挤占市场或提高市场准入门槛进行排他性经营，引发不正当竞争。

由此可见，历史上的不恰当的政商关系中，“政”“商”双方要么把对方看作是控制政治经济优势的手段，要么将对方作为获取政治经济地位优势的象征，这种政商实践通过实际的资源交换和理念建构得以制度化，形成政治经济运作中特定的规则和惯例。

而当代政商领域问题频发还有两个更深的制度根源。其一，企业经营权利不明确、经营领域不明晰，这种模糊性让“寻租的官员”和“寻求庇护的商人”得以结成灵活的利益输送联盟。例如，在分税制改革后，地方政府虽不再直接插手公司的经营事务，却发展出一系列非常规的权力运作方式，凭借其对土地、财政等稀缺资源的控制权同辖区内企业结成利益联盟，突破正式制度对政商边界的限制。［4］其二，市场运作相关政策制度以地方政府领导人的意志为转移，企业经营环境不稳定。在市场规则无定式的情况下，“换届换思路”“换个领导换批树”的“人治”模式下，地方经济发展模式多变而显得无迹可循，“今年先进、明年遭殃”式的产业发展方式使得区域内企业正常的经营活动难以得到长远的保证、地方产业建设政治化。为了避免风险，企业不得不挖空心思揣摩地方政府治理模式、官员好恶，打造自身经营行为的人情基础。［5］

政商关系发展除了同一定的外部环境和利益相关，还受到国家治理模式和治理体系影响。威权主义国家向来通过一套行政班子利用和汲取社会资源来进行社会管理，这导致政府与社会、工商界相互之间时刻从各自利益出发以满足己方需求为目标，相互之间各为对方的利益代理人。而国家作为规则的制定者、维护者，社会领域公平正义的护卫者，不应该只承担控制和管理的职能，其合法性应当来源于“治理”而非“统治”。“统治”视角下的政商关系体现出来的是工具性和互利性，是封建式的发展模式；“治理”下的新型政商关系意在在明确法律框架下对社会秩序进行重构。这种社会秩序的重构在当前中国现实情况下比较接近于构建“发展型国家”的思路：国家主导，嵌入社会。据此，新型政商关系可以以企业（公司）治理为突破口，依靠社会，加强政府在市场治理领域的能力，强化社会主义市场经济秩序。

三、政府治理、市场治理、企业治理、社会治理立体联动、
综合发力，推进国家治理体系现代化

当前，正值我国全面深化改革攻坚时期，经济、政治、社会等方面都开始进入新的阶段，呈现出新的变化。新常态条件下经济增长呈现“L”型走势，产业升级、结构优化调整更为重要，民营经济在我国经济社会发展中的地位和作用进一步凸显。如何克服从前政商关系的弊端，打造新型政商关系，不但是一个重大的经济问题，也是一项重大的政治问题。习总书记提出新型政商关系既要“亲”又要“清”，与埃文斯提出的“嵌入型自主”政商关系模式有异曲同工之妙，不但体现了中国传统政治哲学的辩证智慧，也闪烁着现代国家治理思想的光芒。用好“有为”和“无为”治国理念的关键在于国家的治理要嵌入社会关系和社会结构中，顺应社会才能使人民“自化”“自正”“自富”和“自朴”。

新型政商关系的核心要求虽然只有“亲”“清”二字，但要构建新型政商关系，却是一项庞大复杂的系统工程。政商关系不仅仅是关于政府与企业的关系，也不仅是关于官员和商人的关系，其更涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系。从根本上说，这是政府治理体系、市场治理体系、企业（公司）治理体系，以及社会治理体系的现代化问题——即我国国家治理体系和治理能力现代化的问题。具体到构建新型政商关系这一问题上，政府治理是根本，市场体制改革的核心在市场与政府的关系，要建立公平开放透明的市场规则的前提是重新界定和转变政府职能，以“法治”规范政府行为，用“效率”减少政府干预，执“公平”兜底和检验政府服务；市场治理是关键，改革传统监管体系、保障市场在资源配置中的决定性作用既是推动其他领域治理改革的前提，也是动力；社会治理是政商关系转变的契机和实现未来可持续健康发展的依托，作为联系政府与市场的中间力量，培育社会组织、加强社会对话是变政商困境为发展机遇的调和剂，更是新型政商关系长远发展的载体。在贯穿新型政商关系建设的整个过程中，政府治理为市场治理、社会治理清除障碍和打开局面，市场治理为政府治理、社会治理贡献力量和激发活力，社会治理为政府治理、市场治理提供了一个和谐有序的社会环境。而归根结底，企业（公司）治理是政府、市场、社会协同治理的出发点和落脚点，任何一方的缺陷都会成为企业（公司）现实发展过程中的阻碍，就单个企业而言，其必然受到整个市场经济社会宏观环境中公司治理模式的影响，也能够透过企业家、公众作用影响到政府决策、市场运作和社会发展。因而，只有政府治理、市场治理、社会治理、公司治理四者立体联动，综合发力，新型政商关系才能真正得以实现。

在政府治理方面，要大力推进“法治型政府”和“服务型政府”建设。一方面要用法律法规把权力关进制度的牢笼，规范政府官员的行为准则和行为边界，建立“法治型政府”；另一方面要转变政府理念，从过去以管控、限制为主，向服务、监管为主转变，打造“服务型政府”，营造良好的政治生态和经济发展环境。

国际经验表明，加强法治建设在遏制政商腐败方面尤为重要。历史上的美国也曾经历严重的政商腐败。但媒体和民间揭露**结的“扒粪运动”推动美国国会于1977年通过了《海外反腐败法》。该法历经1988、1994、1998年三次修改，成为美国海外反腐的“尚方宝剑”。此法的严厉之处在于，不仅外国企业或自然人在美国境内实施行贿会受到惩罚，而且美国公司或自然人在海外行贿也会受到惩罚。该法的实施，有效遏制了行贿受贿和政商腐败的发生。在市场经济和法制尚不健全的中国，各级政府行政往往超出法律之上，企业的腐败行为充当了“润滑剂”和“保护费”的作用，既能获取程序上的政治便利，还能得到如政府补贴、税收奖励等一定的政治收益。［6］近年来，随着反腐倡廉的深化，法律规制从严、政策收紧，于是更具掩护性的通过具备官方性质的“地方发展基金”“公益基金”的投资成为企业向地方领导示好、表忠心的“合法”手段。要构建“亲”“清”新型政商关系，必须加大法治建设力度，消除政商腐败的制度土壤，同时使法律在预防腐败方面产生真正的震慑作用。

服务型政府则意味政府要秉承一视同仁、繁荣各种所有制经济的理念来制定规则，营造平等稳定的制度环境，保证市场秩序的正常运行，让市场发挥配置生产要素的决定性作用。庞大的国企作为我国经济主体中一类特殊群体处在亦政亦商的地位，在非完全竞争市场下，国企较民企拥有更多的资源和更优厚的政策扶持，同时具有形式上的科层化和实质上的领导独断治理结构。与国企竞争的民营企业面临着不确定的环境和有限的资源，只有加强同政府的关系获取更多内幕消息和个人权力资源才有可能得到和国企同样的竞争机会；同国企发展业务关系的民营企业也要学会想方设法凸显官员政绩和搞清其内部的派系地图，讲究“站队”经营。［7］因此，要鼓励民营企业进入法律、法规未明确禁止的领域，取消股比和经营范围等限制，切实降低准入门槛，打破区域行政壁垒。保证各种所有制经济主体，公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

在市场治理方面，要推动传统市场监管向治理创新转型，形成多元共治的市场治理格局，建设统一开放、竞争有序的市场体系。个别官员和商人之所以能够设租、寻租，**结式腐败之所以频发，除了企业治理机制不完善之外，另一个重要原因在于传统市场监管体系存在较大问题。无论市场准入、市场运营，还是市场投资、市场竞争等市场行为都受到政府官员的层层审批和较大干预，市场壁垒重重、市场分割严重，市场垄断、半垄断现象也在一些地区、一些部门不同程度地存在着，为个别官员和商人设租、寻租提供了制度上的可能，助推了**结式腐败的发生。因此，要从根本上减少**结式腐败，就要减少政府对市场活动的微观干预，加大宏观调控和市场监管力度，让市场在企业的优胜劣汰中发挥决定性作用。

具体而言，监管体系改革包含四部分：一是由“事前审批为主”向“事中事后监管”为主转型；二是由分散监管向统一监管转型；三是由行政型监管为主向法治化监管为主转型；四是充分调动社会组织（尤其是商会、行业协会）、新闻媒体、消费者等社会力量参与市场监管的积极性。继而，社会力量与市场监管有机融合在一起，形成政府、企业、社会等多元力量协同共治的市场治理格局。

当然，政府减少微观干预并不意味着在市场治理领域的全面的退出，而是要有所为有所不为，有为但不越位。一方面，政府要有协调经济主体的策略。除了制度化的法律条文，政府还可以借助弹性的政治传统和社会文化进行监管和微观调控。［8］另一方面，政府要有制度创新和因地制宜进行改革的魄力，关键时刻要有“不破不立”的决心和手段，拿出“先行一步”“包产到户”式的改革勇气和制度远见。具体来说，首先，政府要超越单个企业发挥出整体层面的工商业规划和布局，积极对接市场化改革要求进行市场秩序的治理，同时分类推动传统产业的转型升级。让该淘汰的有序退出，能发展的积极育成，回应新时期经济技术的转型要求。其次，破解公共服务难题，加强基础设施建设，充分发挥发展型国家在提供公共服务上的优势。同时也要注重公用设施设备的长久可持续，共享资源，共护资源。在市场交易领域，要充分给足企业自主性和自治权，发力事前监管和事后惩罚，简化交易程序，提高市场交易透明度，管住政府自身“越位”之手，看好企业“越轨”之手。

在企业（公司）治理方面，要不断完善公司治理体制，加快在各级、各类企业中建立现代企业制度的步伐。**结式腐败之所以频发、企业行贿受贿之所以不绝，除了与个别官员和企业家设租、寻租，寻求不正当利益有关之外，一个重要原因在于企业的治理机制不完善，企业家习惯一个人说了算，缺乏公开透明的决策程序和有效的监督制约机制。实际上，现代公司治理制度具有一套非常完备而复杂的决策和监督制约机制，重大事项需要董事会集体决定并要及时向利益相关者及���本市场公布，董事会内设的审计委员会、外部的资本市场、财经媒体等也发挥了较大的监督制约作用，使得公司的违规违法成本大增，有效减少了行贿受贿和**结式腐败的机会。当前，中国大量上市公司的内部治理结构徒有其表，监事会通常只发挥名义上的监督作用；董事会与股东沟通机制不畅通、战略目标不一致；董事会职责不明确，大量存在与职业经理人及公司高管职责重合的现象；具有实际影响力的独立董事制度并未建立起来，囿于国内商业环境和独立董事的威望、学识和背景，公司的独立董事制度重在设置岗位而非建立制衡机制；此外，公司外部治理机制不完善，独立的审计机构缺乏，以中小投资者为主的投资者结构决定了机构投资者难以对公司的运作和股价起到影响。因此，要建立完善的公司治理体制，我们还有很长的路要走，不但要持续不断地进行企业制度改革，也要对包括资本市场体系、政府监管机构、市场中介机构在内的相关机构和制度进行大力改革方能成功。

在社会治理方面，积极支持和培育行业协会、商会、产业联盟等社会组织的发展壮大。这类社会组织能够架起政府和企业之间的沟通桥梁，为双方提供制度化、规范化、经常化的信息沟通和利益表达渠道，并能够在政策宣传、行业自律、信息共享、人才培养、协同创新、权益维护等方面发挥重要作用。**结式腐败之所以在个人层面频频发生，其中一个重要原因就是民营资本缺乏制度化、集体化的利益表达和维权游说渠道，从而不得不在个人层面与政府官员建立密切联盟关系，为双方行为越界、腐败提供了可能。社会对话机制是欧洲社会治理模式的一个显著特点，在每一项重大公共政策的制定和实施过程中都有来自商界、社会组织及相关政府部门的代表参加，这种社会对话机制和谐了政商关系，降低了政商勾结式腐败的概率，也提升了公共政策的实施效果，值得我们借鉴。

因此，要构建“亲”“清”政商关系，减少政商腐败的发生，一个重要的历史和国际经验就是要保证各类民营企业政治参与的制度化。首先，政府政协部门、统战部门和工商联应做到与民营企业联系常态化、制度化，保证民营企业家的意见建议能通过正规公开的政治参与渠道反馈到相关职能部门。其次，发挥现有企业家协会作用和助力产业、行业协会自主发展。“知屋漏者在宇下”，企业家群体和产业、行业协会作为主要实体经济发展的承担者是与中国经济发展息息相关的，经济发展的微观运作和政治经济制度的优良缺憾他们是最为了解的。经济与政治向来相伴而生，市场的充分完善与否同政治系统的公开有效程度密切相关。政治系统运作不得当、暗箱操作盛行之际，有多大的自主性就有多严重的政商勾连腐败；反之，在政治系统完善、开放清明的条件下，充分的自主性推动经济主体进行健康政治参与，减少对私人关系的依赖。自主性的发挥不是单一地向社会开放空间，关键在国家制度和结构的改革，政府政治系统的改革应和社会结构的聚合同步进行，国家权力在基层的退出和重新布局应配合社会自治组织的发育壮大。［9］这种多元共治的社会治理体制摒弃了以往公共政策制定和执行过程中“一言堂”的“懒政”思路，引进多方参与，“上”“下”联动，能够积极适应变化了的多元利益诉求，不但有利于新型政商关系的建立，也有利于社会的和谐和长治久安。

政商关系的好坏在某种程度上决定着一个国家的创新能力和国际竞争力，也是检验我国经济体制改革成效和国家治理现代化的试金石。习总书记关于“亲”“清”新型政商关系的讲话，不但澄清了以往关于政商关系的认识误区，指明了构建具有中国特色新型政商关系的目标和路径，也有助于完善政府治理、企业治理、市场治理和社会治理体系建设，推进我国国家治理体系和治理能力的现代化。

［参考文献］

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［3］黄宗智，龚为纲，高原.“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？［J］.开放时代，2014（5）.

［4］折晓叶.县域政府治理模式的新变化［J］.中国社会科学，2014（1）.

［5］黄冬娅.企业家如何影响地方政策过程——基于国家中心的案例分析和类型建构［J］.社会学研究，2013（5）.

［6］贾明，向翼，张喆.政商关系的重构：商业腐败还是慈善献金［J］.南开管理评论，2015（5）.

［7］于天远，吴能全.组织文化变革路径与政商关系——基于珠三角民营高科技企业的多案例研究［J］.管理世界（月刊），2012（8）.

［8］刘成斌.活力释放与秩序规制——浙江义乌市场治理经验研究［J］.社会学研究，2014（6）.

［9］周庆智.社会治理体制创新与现代化建设［J］.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2014（4）.

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