中国古代国家治理的重心——“民惟邦本，本固邦宁”

张晋藩

（中国政法大学）

文章来源：《国家行政学院学报》2017年第4期  

［摘  要］“民惟邦本，本固邦宁”，是中国古代国家治理的重心，也是治国理政最重要的历史经验总结。为了巩固国本，历代统治者实行了一系列重民、爱民、富民、养民、教民的政策和措施。尽管世易时移，其中仍有超越时空的合理因素，对于今天的国家建设具有借鉴意义。

［关键词］中国古代；国家治理；民惟邦本

［作者简介］张晋藩，教育部2011计划司法文明协同创新中心顾问，中国政法大学终身教授，中国政法大学法律史学研究院名誉院长。

 

中华民族自建立国家之日始，经历了四千多年没有中断的历史发展过程。中间经历了无数次的王朝兴废与治乱更迭，但始终保持着统一多民族的国家形态，屹立于世界文明古国之林，这不是偶然的。在国家治理方面积累了丰富的经验，而且得到历代智者辗转相承，不断充实提高，成为治理国家的瑰宝。其中，“民惟邦本，本固邦宁”就是一项具有传世价值的最宝贵的经验。

夏朝建立以后，禹为了巩固第一个阶级王朝，注意倾听民众的呼声。他制造了五种乐器，凡是向禹讲解为政之道者，击鼓；要求行仁义之事者，击钟；请求解决某种事项者，振铎；以忧患相告者，击磬；以狱讼相告者，摇鞀。禹听到乐器的声音，便及时接待来访者，史称“五音听治”。［1］由于来访者多，禹有时甚至“一馈而十起，一沐而三捉发”。由于禹重民亲民，不仅稳定了统治，并且顺利地推行了王位世袭制度。由启继承王位，但传至第三代太康，不务德，伤害了百姓，失去了王位，直到第四代少康才重新稳定了夏朝统治。“民惟邦本，本固邦宁”的结论就是由此而来的，并被冠以皇祖的训诫。后世统治者多将其奉为治国的警世恒言。对于今天的国家建设同样具有历史的借鉴意义。

一、国之本在民，无民何以为国

民是构成国家的最基本的要素，无民何以为国？

民之所以成为国家的构成要素和最重要的实体，就在于民是社会物质生产的承担者，社会由此得以延续和发展，国家由此得以存在，政治和思想上层建筑由此得以确立。“凡天下群百工，轮、车、鞼、匏、陶、冶、梓、匠，使各从事其所能”。［2］没有民的社会性生产，国家也就不复存在。

民又是国家赋税的提供者，赋税是国家存在与发展的要素之一，是国家活动的财政保证。马克思说“国家存在的经济体现就是捐税”。［3］从夏朝立国起，赋税便是民对国家的一项义务，《史记·夏本纪》记载：“自虞夏时，贡赋备矣。”

民又是国家军队的主要来源，在中国古代，“祀”与“戎”是国家大事，所谓“国之大事，在祀与戎”。［4］没有军队，国家就失去了重要支柱，就无法保卫边疆和实现国家对内与对外的职能。在中国古代，充当军队不仅是民的义务，也是民的权利。

民还是国家重大工程的兴建者，无论是修筑水利工程还是修筑城池宫殿，民都是营建者。贞观元年，唐太宗谓侍臣曰：“自古帝王凡有兴造，必须贵顺物情。昔大禹凿九山，通九江，用人力极广，而无怨讟者，物情所欲，而众所共有故也。”［5］凡有大兴土木之事，民力既是工程营建的力量来源，也是衡量利弊的重要标准。

二、重民在得民心，得民心则国兴

 “民惟邦本”重民方略的实施，首在于得民心。无数的史实都证明了“得民（心）者昌，失民（心）者亡”。自夏末代国王桀，“不务德而武伤百姓，百姓弗堪”。迫使百姓发出了“时日曷丧，予及汝偕亡”的愤怒呐喊。［6］终为商朝所灭。这可以说是民心向背决定国家兴亡的第一个史例。

商是一个“邦畿千里”的大国，但是却为“小邦周”所灭，原因就在于，商末代国王纣“重刑辟”。实行法外极刑，丧失了民心，赫赫不可一世的商朝瞬间覆亡。胜利者在惊喜之余，深深感觉到民心的向背决定着国家的兴亡。商王曾经自恃拥有“如火如荼”的庞大军队，以为周之寇伤不足道也。不料，正是这支军队倒戈相向，使纣王身死国灭。

继起的周朝的执政者周公一再告诫他的兄弟子侄民心的重要。

从周公起，大肆倡导明德、敬德、尚德、成德，他宣扬商之亡在于失德，周之兴在于周人有德，所谓天只赞助有德之人。针对商朝重刑辟、失民心、亡国家的教训，提出了“明德慎罚”的治国方略，“慎罚”旨在保民。由此形成了一系列刑法原则和司法原则，比如，区别用刑，罚当其罪；罪疑从罚、罚疑从赦；以中罚作为司法的准则，开展三刺、三宥、三赦的“听于民”的司法创制，等等。

由于周初立法体现了重民、保民的精神，因此法制兴带来了国兴。周初的法制充分彰显了中华民族所创造的法制文明。以德主宰法制建设，可以说是文明古国中所仅有的，其影响至为深远。

春秋战国时期，诸侯称雄，兼并战争连年不绝，为了取得兼并战争的胜利，民的价值进一步受到重视。得民者兴、失民者亡的政治现实丰富了“民为邦本”的思想内涵，如孟子提出了一个千古不朽的命题：“民为贵，社稷次之，君为轻。”

荀子进一步总结道：“用国者，得百姓之力者富，得百姓之死者强，得百姓之誉者荣。三得者具而天下归之，三得者亡而天下去之。”［7］

孟荀此论，既是夏商周兴衰之由的历史性总结，也是对于国家治理的要旨——“民惟邦本，本固邦宁”的精彩阐发。后世论者，大都仿此，只是增加了时代的烙印而已。

其实古人早就认识到：“天下，非一人之天下也，天下之天下也”。［8］“先王先顺民心，故功名成。夫以德得民心以立大功名者，上世多有之矣。失民心而立功名者，未之曾有也”。［9］“安危荣辱之本在于主，主之本在于宗庙，宗庙之本在于民”。［10］

三、爱民富民，民安国强

民既为邦之本，因此如何使本固，继而达到邦宁，是历代统治者所关注的焦点之一。为达此目的，论者咸谓爱民则安，富民则强。文王问太公曰：“原闻为国之大务，欲使主尊人安，为之奈何？”太公曰：“爱民而已。”文王曰：“爱民奈何？”太公曰：“利而勿害，成而勿败，生而勿杀，与而勿夺，乐而勿苦，喜而勿怒。”［11］祖述文武周公的儒家学派莫不以爱人（民）作为立论与施政的基点。孔子说“仁者爱人（民）”，［12］荀子说“故人君者，爱民而安，好士而荣，两者无一焉而亡”。［13］实行法治的法家也同样主张爱民。商鞅说：“法者，所以爱民也；礼者，所以便事也”。［14］爱民则民安，使民无怨，达到社会和谐的目的。

治理国家的实际经验使爱民之说不断丰富。三国时期吴国政治家贺邵说：“国之兴也，视民如赤子；其亡也，以民为草芥。”［15］明初，颇有作为的成祖说：“民者，国之根本也。根本，欲其安固，不可使之凋敝。是故圣王之于百姓也，恒保之如赤子，未食则先思其饥也，未衣则先思其寒也。民心欲其生也，我则有以遂之；民情恶劳也，我则有以逸之。……薄其税敛而用之，必有其节。如此则教化行而风俗美，天下劝民而民心归。行仁政而天下不治者，未之有也。”［16］他还说：“天之视听皆因于民，能爱人即所以得天。”明太祖从君民关系阐述爱民观点：“善治者视民犹己，爱而勿伤；不善者征敛铢求，惟曰不足。殊不知君民一体，民既不能安其生，君亦岂能独安厥位乎？”［17］

但是爱民并不是空发议论，而在于利民、惠民、富民。荀子提出：“足国之道，节用裕民，而善臧其余。节用以礼，裕民以政。彼裕民，故多余；裕民，则民富。民富，则田肥以易；田肥以易，则出实百倍。上以法取焉，而下以礼节用之。”［18］民众富裕，才有国家富足。汉刘安认为：“治国有常，而利民为本”。［19］元代陈天祥说：“国家之与百姓，上下如同一身，民乃国之血气，国乃民之肤体。血气充实则肤体康强，血气损伤则肤体羸病。未有耗其血气能使肤体丰荣者。是故民富则国富，民贫则国贫，民安则国安，民困则国困，其理然也。”［20］

明太祖说：“善政在于养民，养民在于宽赋”。［21］又说：“朕本农夫，深知民间疾苦。”［22］“天下一家，民犹一体。有不获其所者，当思所以安养之。”不仅严禁官兵扰民，多次下令减轻赋税，还“命中书省令天下郡县访穷民，无告者，月给以衣食；无所依者，给以屋宇。”为衣食无着的贫民提供食物、衣服和房舍。此外，明太祖认为：“不施实惠而概言宽仁，亦无益耳。”提出施行仁政，重在使百姓得到实惠。“以朕观之，宽仁必当阜民之财而息民之力，不节用则民财竭，不省役则民力困，不明教化则民不知礼义，不禁贪暴则民无以遂其生。如是而曰宽仁，是徒有其名而民不被其泽也。故养民者必务其本，种树者必培其根。”［23］

历代开明之君不仅倡导爱民，而且还实行养民、利民、富民的政策措施，使民既富，进而带来国强的后果。孔子说：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”［24］即强调只有百姓富裕才能使国家富强。

法家爱民之说最后也落实到富民上，认为富民是爱民之一端。管仲说：“凡治国之道，必先富民。民富则易治也，民贫则难治也。奚以知其然也？民富则安乡重家，安乡重家则敬上畏罪，敬上畏罪则易治也。民贫则危乡轻家，危乡轻家则敢陵上犯禁，陵上犯禁则难治也。故治国常富，而乱国常贫。是以善为国者，必先富民，然后治之。”［25］他还说：“民不足，令乃辱；民苦殃，令不行。”［26］

三国时期，吴国著名军事家陆逊说：“国以民为本，强由民力，财由民出。夫民殷国弱、民瘠国强者，未之有也。”［27］唐初，以“安人宁国”为治国方策的唐太宗说：“凡事皆需务本，国以人为本，人以衣食为本。凡营衣食，以不失时为本。夫不失时者，在人君简静乃可致耳。”［28］他还说：“君依于国，国依于民。刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹满而身毙，君富而国亡。”［29］

宋朝管理地方颇有治绩的刘应龙说：“民者，邦之命脉，欲寿国脉，必厚民生。”［30］程颐说：“为民立君，所以养之也；养民之道，在爱其力。民力足，则生养遂，生养遂则教化行而风俗美。故为政以民力为重也。”［31］

古人论证富民之道，是和以农立国的国情密切联系在一起的，荀子说：“轻田野之税，平关市之征，省商贾之数，罕兴力役，无夺农时”。［32］

为了养民、富民，历代统治者制定了一系列民生立法：

其一，保护自然生态平衡。《逸周书·大聚解》记载：“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”出土的云梦秦简更以确切的资料证明了秦法对于自然生态的保护。《秦律·田律》规定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水。不夏月，毋敢夜草为灰。”［33］其意就是：春天二月，不准到山林伐木，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草为肥料。

《唐律疏议》中，此类立法所在多有：“诸部内，有旱、涝、霜、雹、虫、蝗为害之处，主司应言不言，及妄言者，杖七十（律169条）。”诸部内田畴荒芜者，以十分论，一分笞三十，一分加一等，罪止徒一年。户主犯者，亦计所在荒、芜，五分论，一分笞三十，一分加一等（律170条）。”“诸不修堤防，及修而失时者，主司杖七十。毁害人家，漂失财物者，坐赃论，减五等……（律424条）”“诸失火，及非时烧田野者笞五十……（律430条）”“诸弃毁官私器物及毁伐树木、庄稼者，准盗论（律442条）。”

以上立法着眼点和出发点是保护和发展农业生产的需要，立法者并没有意识到保护自然生态平衡的意义和价值，但我们今天看来，中华民族的先人是何等的睿智和富于远见。

其二，田土均之，民富国强。从“普天之下莫非王土”，到鲁宣公十五年“初种亩”，再到李悝“尽地力之教” 和商鞅“开阡陌封疆”令，都是先秦有关土地的立法。汉初为了抑制土地兼并，董仲舒首倡“限民名田，以澹不足”［34］的主张，汉统治者也屡颁“限田”和“抑兼并”的诏令。汉以后，土地立法进一步规范化，成为中国古代法律体系的核心内容。最具代表性的是北朝以来至隋唐进一步制度化的、法律化的“均田法”。根据唐《均田令》，社会各色人等都取得了土地的所有权。武德七年（624）颁布均田令如下：“诸丁男、中男给田一顷，笃疾、废疾各给田四十亩，寡妻妾三十亩，若为户者加二十亩。所授之田，十分之二为世业，八为口分。世业之田，身死则承户者便授之，口分则收没官，更以给人。狭乡授田，减宽乡之半，其地有薄厚，岁一易者，倍授之。宽乡，三易者，不倍授。”［35］

至开元二十五年（737），根据推行均田的经验，进一步修订颁行均田令：“诸丁男给永业田二十亩，口分田八十亩，其中男年十八以上亦依丁男给。老男、笃疾、废疾、各给口分田四十亩，寡妻妾各给口分田三十亩。先有永业者，通充口分之数。黄、小、中、丁男女及老男、笃疾、废疾、寡妻妾当户者，各给永业田二十亩，口分田二十亩。应给宽乡，并依所定数。若狭乡新受者，减宽乡口分之半。其给口分者，易田则倍给（宽乡三易以上者，依乡法易给）。”［36］永业田可以传子孙，“不在收授之限，即子孙犯除名者，所承之地亦不追”。口分田，本人死后还官。州县内“受田悉足者为宽乡，不足者为狭乡”。［37］

此外，“诸以工商为业者，永业、口分田各减半给之。在狭乡者并不给”；［38］“道士给田三十亩，女官二十亩，僧尼受具戒准此”；［39］“杂户者，依令，老免进丁受田，依百姓例。官户受田，减百姓口分之半”。［40］

收授田地有固定日期，“每年起十月一日里正预校勘造簿，历十一月，县令总集应退、应受之人，对共给授，十二月内毕”。［41］

“良口”除依法分得永业、口分田外，还可以分得园宅地，“三口以下给一亩，每三口加一亩。贱口五口给一亩，每五口加一亩，并不入永业、口分之限”。［42］

贵族高官可依勋爵和官品获得永业田。“凡官人及勋爵，授永业田”，其具体数额是：“亲王百顷，职事官正一品六十顷，郡王及职事官从一品各五十顷，国公若职事官正二品各四十顷，郡公若职事官从二品各三十五顷，县公若职事官正三品各二十五顷，职事官从三品二十顷，侯若职事官正四品各十四顷，伯若职事官从四品各十一顷，子若职事官正五品各八顷，男若职事官从五品各五顷。上柱国（武官最高勋级）三十顷，柱国二十五顷，上护军二十顷，护军十五顷，上轻车都尉十顷，轻车都尉七顷，上骑都尉六顷，骑都尉四顷，骁骑尉、飞骑尉各八十亩，云骑尉、武骑尉各六十亩。”［43］此外，还有临时赏赐的赐田。

不仅如此，京都文武职事官还可以依品级分得京城百里内不同数量的职分田，“一品十二顷，二品十顷，三品九顷……九品二顷”。［44］在外诸州及都护府、亲王府官人的职分田，“二品十二顷，三品十一顷，四品八顷……九品二顷五十亩”。［45］

至于充作各级官府办公费用的公廊田，在京诸司由二十六顷至二顷，在外诸司由四十顷至一顷。［46］

均田法是一项伟大的创造，它的价值和积极作用就是：

第一，作为农业立国的国家，土地是最重要的生产资料，根据《均田令》由国家将土地分配给农民，使广大农民及其他诸色人等获得了稳定的、相对持久的谋生手段，从根本上解决了民生问题。

第二，《均田令》所达到的积极效果是均富，农民不仅获得口分田，而且还获得了永业田，从而刺激了他们精心经营土地的积极性，使丰产获得保障，在此基础上达到富足。

第三，无论官民和各色人等，都依法获得土地，官与民所获土地总体上是公平、公正的。但是由于封建时代是以等级为特征的，所以官民分得土地的亩数是有等差的，奴婢还可以依良丁授田，使官僚贵族之家获得了较多的土地。在贯彻《均田令》的过程中，也存在着强占农民土地的现象，《唐令》明确规定：“诸亲王出藩者，给地一顷作园。若城内无可开拓者，于近城便给。如无官田，取百姓地充，其地给好地替”。［47］

均田法的实施确实达到了富民的效果，史书说：“商旅野次，无复盗贼，囹圄常空，马牛布野，外户不闭。又频致丰稔，米斗三、四钱。行旅自京师至于岭表，表山东至于沧海，皆不赉粮，取给于路。如山东村落，行客经过者，必厚加供待，或时有赠遗，……”［48］史书的记载难免有溢美之词，但从中可以看到百姓的富足，社会的和谐与安定，以及“天下帖然”，“人人自安”的盛世。［49］

由于民富，唐朝的府库充盈、边疆巩固、国力强盛，无论典章制度、文化艺术都达到了成熟形态，其影响远播海外，成为世界上最著名的强盛国家。历史雄辩地说明了只有民富才能国强，只有藏富于民才是国家固本之策。清初，唐甄特别论证了藏富于民的重要性，他说：“夫富在编户，不在府库。若编户空虚，虽府库之财积如丘山，实为贫国，不可以为国矣。”［50］

以上可见，田土均之的法令取得了民富国强的效果，贞观之治、开元之治都源于均田法的实施。安史之乱以后，藩镇割据、战乱频仍，均田制遭到严重破坏，民生凋敝，唐朝随之走上了下坡路。这从另一面证明了爱民富民，民安国强。战国时慎子说的好：“善为国者，移谋身之心而谋国，移富国之术而富民，移保子孙之志而保治，移求爵禄之意而求义，则不劳而化理成矣”。［51］

其三，轻徭薄赋，疏民困，利民生。捐税是国家存在的一种形态，夏商周立国之后，天下既定，“有税有赋。税以足食，赋以足兵”［52］。庶民是农业生产的主要承担者，需要从土地收益中向官府缴纳田赋，“大率民得其九，公取其一”，据《孟子·滕文公上》记载：“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。”西周推行什一实物租赋制度，即“民耗百亩者，彻取十亩以为赋”。公元前594年，鲁国实行《初税亩》，具体田赋标准是：“公田之法，十足其一；今又履其余亩，复十取一。”

秦时，农民租种土地，须交“泰半之赋”［53］，而徭役竟然“三十倍于古”，以致“男子力耕不足粮饷，女子纺绩不足衣服，竭天下之资财以奉其政，犹未足以赡其欲也。”［54］终于招致农民大起义，二世而亡。这说明赋税的轻重关系到国家的兴亡。历史的教训使后来的统治者注重轻徭薄赋以疏民困，以利民生，维持社会的稳定和国家的兴盛。

汉高帝时实行“什五税一”的“轻田租”政策；文帝时厉行节俭，“思安百姓”，改为三十税一，强调“农，天下之本，民所恃以生”，曾因劝民众重视农业多次下令减免“田租之半”［55］；景帝以后三十税一遂成定制，并严惩官吏不使百姓专心务农的失职行为，“吏发民若取庸采黄金珠玉者，坐臧为盗，二千石听者，与同罪”［56］，出现了文景之治的盛世，通行两汉350余年。

唐朝在均田制的基础上实行租庸调的税法，凡授田者，每丁每年向国家纳粟二石或稻三解，为“租”，亦即田赋。每年每丁劳役二十天，闰年加两天，或布三尺七寸五分，为“庸”，亦即百姓对国家应负的劳役。每年纳绢或绩二丈，加绵三两，不产绢之地交纳布二丈五尺和麻三斤，为“调”，亦即国家对家庭手工业产品的征课，实为户口税。由此可见，每丁每年向国家缴纳的赋税是很低的，是和均田法相适应的，收到了疏民困、利民生的效果。随着均田制的破坏，租庸调法也难以实行，此后根据社会生产的实际状况以及国家的需要，赋税制度不断进行改革，如唐后期的两税法，宋神宗时的青苗法、方田均税法，明神宗时的“一条鞭法”。

白居易从种树栽花中悟出治税养民之道，他把养民和种树联系起来，认为养民之“根”，在于平均赋税，《东坡种花》诗中写道：“养树既如此，养民亦何殊？将欲茂枝叶，必先救根株。云何救根株？劝农均赋租。云何茂枝叶？省事宽刑书。移此为郡政，庶几氓俗苏”［57］。这也是唐代以养民为本的赋税制度之生动写照。

明代张居正提出，民是国家的根基，民生的安危关系到国祚的短长，“民惟邦本，本固邦宁”，只有安民生方能固本，安民生亦是“长治久安之术”［58］。为此，张居正多次上书奏请皇帝蠲除积年逋赋，安定民心。针对时弊，张居正更化国政，推行“一条鞭法”，将各种赋税“悉并为一条，皆计亩征银，折办于官”，［59］使赋税征收程序化繁为简，而民众的赋税负担改重趋轻，既实现了国用充足，也使民力大为宽解。

清康熙帝继位后，为巩固国家统治，自元年至四十四年（1662—1705）蠲免钱粮九千余万两。特别是康熙五十二年（1713）宣布全国的赋税额以康熙五十年为准，以后额外添丁，不再多征，即“盛世滋丁，永不加赋”。［60］这既表现了康熙朝经济的发达与财富的大量积累，同时也是一项最切实的利民之举，刺激了人口的增长和农业的丰稳。雍正朝，在“圣世滋丁，永不加赋”的基础上，实行摊丁入地，废除了行之已久的人丁税，进一步增加了农民的实际收入，成为康雍乾盛世的标志之一。

以上可见，赋税立法也是中国古代法律体系中的重要内容，它是因时而变的，一般的规律是新王朝建立伊始，为了稳定统治基础，实行与民休息的政策，轻徭薄赋便是此项政策的核心内容。由此成为一个王朝复兴的原因之一。即至王朝后期多因政治腐败、官吏贪污，加重了百姓的赋税负担，使民不堪命。明末之所以爆发全国性的农民大起义，原因之一就在于在极为繁重的苛捐杂税之外，更加三饷加派，使民不聊生，终于激起民变。历史的经验证明，轻徭薄赋可以疏解民困，有利民生，使社会安定，民富国强；反之，横征暴敛，使民不堪，往往是一个王朝衰亡的重要诱因。

四、富则教之，明刑弼教

历代政治家、思想家不仅从历史的镜鉴中总结了重民、富民对于国家强盛的重要性，更重视教民，特别是在民衣食足之后，强调富而教之。孔子在回答冉有“既富矣，又何加焉”的提问时，明确回答说：“教之”；［61］在回答子张“何谓四恶”的问题时，将“不教而杀”视为暴虐行径，列入恶政之首；［62］并提出“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”［63］在孔子看来，民众在解决衣食温饱之后，迫切需要的是进行教化，使之明礼义、重廉耻、远罪恶、知是非、近善良、敦乡里、识大体、爱国家，能够自觉地进行内省，约束自己的行为，符合礼义廉耻的圣训和法律的规范，从而有利于奠定国家富强的社会基础。反之，富而不教，以致为富不仁、巧取豪夺、讹诈取利，是足以败坏风俗、紊乱秩序，虽富但无助于国家富强，反而成为社会的消极因素。管子所说：“仓廪食而知礼节，衣食足而知荣辱。”［64］但知礼节、知荣辱不是简单由富裕生活中自然生成的，还需要“教”。富民、教民是“民惟邦本”这个链条上的两个重要环节。

历代对于富而教之的论述可谓多矣。《尚书·舜典》提出对民的“敬敷五教”之说，［65］据孔颖达疏：五教即为父义、母慈、兄友、弟恭、子孝。《尚书·武成》在歌颂周武王的功绩时，也有“重民五教，惟食丧祭”之语。［66］

荀子也说：“不教而诛，则刑繁而邪不胜。”［67］贾谊提出，“礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后”，“以礼义治之者积礼义，以刑罚治之者积刑罚。刑罚积而民怨背，礼义积而民和亲。”［68］

东汉王符提出：“人君之治，莫大于道，莫盛于德，莫美于教，莫神于化。”［69］他还说：“明王之养民也，忧之劳之，教之诲之，慎微防萌，以断其邪。”［70］他总结说：“是故上圣不务治民事而务治民心。”［71］

唐太宗李世民说：“朕常欲赐天下之人，皆使富贵，今省徭赋，不夺其时，使比屋之人恣其耕稼，此则富矣。敦行礼让，使乡闾之间，少敬长，妻敬夫，此则贵矣。”［72］可知富贵之意，善于耕种以安其居则富，知晓礼仪以明教化则贵。“富则教之”，也是百姓获取富贵之道。

晚清主张改良政体的思想家也以开民智为首要任务，以构建改良政治的群众性基础，康有为说：“民智愈开者，则其国势愈强。”［73］严复说：“贫民无富国，弱民无强国，乱民无治国。”［74］梁启超说：“欲其国之安富尊荣，则新民之道不可不讲。”又说：“新民为今日中国第一急务。”［75］

中国古代的法典蕴含着重德礼、慎刑罚；遵伦常、讲忠孝；重诚信、远诈伪；重和谐、求和睦的民族精神。由此，思想家提出“明刑”可以“弼教”，也就是通过彰显法律规范的内容，使民了解它所蕴含的民族精神，表明法律非以刑人为目的，而以使民远恶迁善为目的，达到以刑弼教、以刑辅教的目的。这就是为什么周初伟大的政治家、思想家周公旦强调以礼乐主宰刑罚、使刑罚得中的重要原因。法家主张“在于使民知法，以法为教”“以吏为师”，［76］所以提出“法莫如显”，其目的也既可以使民远离犯罪又可以借法保护其自身的权益。商鞅说：“天下之吏民，无不知法者，吏明知民知法令也，故吏不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官也。”［77］韩非子说：“一民之轨，莫如法；厉官威民，退淫殆，止诈伪，莫如刑。”［78］正是由于法具有止恶劝善的功能，并非一味以刑人为目的，因此守法者如沐春风，违法者如履薄冰。

汉儒传承了以礼乐主宰刑罚的传统，形成了德主刑辅的指导原则，贾谊说：“礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后。”［79］董仲舒还借助阴阳五行之说，大肆鼓吹“大德小刑”，以德化民、教民，使民不敢为非、不触法禁。

至唐代，唐高祖李渊在制定《武德律》时指出了法律的作用就在于“禁暴惩奸，弘风阐化，安民立政，莫此为先。”［80］特别是唐代最具代表性的法典《唐律疏议》开宗明义便宣布“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”［81］。阐明了教化为先，刑焉其后，明刑弼教的真谛。著名的文学大家韩愈也表达了类似的观点，他说：“德礼为先而辅以政刑。”［82］宋理学家朱熹对此做了进一步的阐发，他说：“政刑能使民远罪而已。德礼之效，则有以使民日迁善而不自知。”［83］他还说：“为政以德，不是欲以德去为政，亦不是块然全无所作为，但德修于己而人自感化。”［84］清人评价唐律“一准乎礼，以礼为出入，得古今之平”，［85］表达了后人对于传统法律所具有的教化功能的理解。

明初，太祖朱元璋认为，要达到天下大治，应效仿圣王，以德化天下，推行德化的同时，“亦以五刑辅弼之”。［86］为矫元末法纪败坏、人不畏法，肆意为恶的积弊，以严刑治国。他手订的《大诰》收集了严刑惩治犯罪的案例，意在教民“趋吉避凶”之道。自洪武三十年（1380）《大明律》成，他昭告天下：“明礼以导民，定律以绳顽。”［87］“明礼以导民”旨在使民遵守礼的规范，按礼行事，提高内省的自觉，融入“弘风阐化”纲常名教的主流。“定律以绳顽”旨在运用法律打击奸顽，惩治犯罪，以维护社会的安定与国家的纲纪。明太祖还有意识地对某些案件屈法伸情，借以表达明刑弼教之意。例一，“民父以诬逮，其子诉于刑部，法司坐以越诉，太祖曰：‘子诉父枉，出于至情，不可罪。’”例二，“有子犯法，父贿求免者，御史欲并论父。太祖曰：‘子论死，父救之，情也，但论其子，赦其父。’”［88］例三，“山阳民，父得罪当杖，子请代。上曰：‘朕为孝子屈法。’”［89］

清代在承袭明代的立法思想的同时，对政刑与礼教的目的做了经典阐述，并指出立法的精义在于“明刑弼教”，《清史稿·刑法志》篇首开宗明义：“中国自书契以来，以礼教治天下。劳之来之而政出焉，匡之直之而刑生焉。政也，刑也，凡皆以维持礼教于勿替。故尚书曰：‘明于五刑，以弼五教。’又曰：‘士制百姓于刑之中，以教祗德。’古先哲王，其制刑之精义如此。”［90］

从明德慎罚到德主刑辅，德礼为本，刑罚为用，再到明礼导民，定律绳顽，是贯穿中国古代两千余年的一个传统。它产生于以人为本的基础之上，是人本主义的具体体现。凡是认真贯彻实施者则国兴，慢而废弃者则国亡。这是一条历史规律。“以德化民”的“化”与“明刑弼教”的“教”二者具有相通性，目的都在于“导民向善”，使民远离犯罪。由此形成了德法互补、互用的法律结构和二元的社会控制手段，这在世界司法制度史上是少有的。

以德化民与以法治国是互相连接、互补互用的，是国家治理不可忽视的二柄。法与德的结合减少了法律的滥用，缓和了法条严酷的外貌，便于民众接受。以德化民使民心向善，遏制了犯罪的动机，有利于避免法繁刑酷的虐政。德法互补互用，使道德法律化，遵守法律的义务和遵守道德规范的义务相一致，既止恶，而又劝善，使“明刑弼教”的“教”落到了实处。同时，德法互补又使法律道德化，使法律具有稳定性和权威性。自周初提出“明德慎罚”直到清亡，历时两千余年，一直在法制建设中实行“德主刑辅”的指导原则绝非偶然。今天在强调依法治国的同时，又提出以德治国，是有着充分的史鉴和现实施政经验为根据的。

总括上述，“民惟邦本，本固邦宁”，是中国古代治理国家的重心所在，也是治国理政最重要的历史经验总结。为了巩固国本，历代实行了一系列的重民、爱民、富民、养民、便民等政策措施。尽管世易时移，但其中仍有超越时空的合理的因素。这是中华民族的古圣先贤历经岁月，艰难缔造的，是遗留给子孙的丰厚的遗产。在建设社会主义法治中国的今天，非常需要优秀的中华传统法文化的支持，尤需借鉴国家治理方面经过历史锤炼的宝贵经验，珍视中华民族古圣先贤给我们的赐予。

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