后危机时代美国应对东亚一体化方式的转型

顾静

原文发表于《开放时代》2011年第7期。

摘要：后危机时代，美国亚洲政策调整的一个重要方面就是应对东亚一体化方式的转型。本文通过分析美国应对东亚一体化新方式的基本内涵、核心特征及其对中国的影响，提出美国应对东亚一体化的新方式是一种“独具特色的多边主义”，具有三个基本特征：一是建立在双边轮毂体系基础上，凸显美国领导地位的有选择的混合性多边主义；二是以实现亚太地区一体化为根本目标的跨地区多边主义；三是有很强的应对中国实力上升色彩的多边主义。本文从中国与东盟关系、中日韩三边合作、中国制定参与东亚一体化政策等三个方面，探讨了该新方式对中国的影响。基本结论是，美国这项政策增加了东亚一体化的复杂性与不确定性，并对中国造成冲击和消极影响。

关键词：后危机时代　东亚　地区一体化　多边主义

一、引言

若干年后，当我们回顾历史时，以2008年9月美国第四大投资银行雷曼兄弟（Leman Brothers）破产为标志肇始的全球金融危机很可能成为世界发展进程中的一个转折性事件。这场重创欧美发达经济体的全球金融危机不仅使长期存在于发达经济体和新兴经济体之间的贸易不平衡问题摆上谈判桌面，催生了“G20峰会”这一旨在解决全球失衡问题的新的国际经济机制，更深层的意义在于，其揭示了发达经济体与新兴经济体、发达地区与新兴地区之间权力重新分配的帷幕。世界头号大国美国与新兴经济体最为集中的地区——东亚之间的关系调整，无疑成为这场变革的焦点与缩影。美国对外战略的重心已然由大西洋移至太平洋，从欧洲移到亚洲，尤其是东亚。该地区已俨然成为美国对外战略与政策的重中之重。

上任伊始，奥巴马政府就着手对亚洲政策进行大调整，发展至今已显露雏形。2011年1月美国著名智库战略与国际研究中心（简称CSIS）发表的《美、日、东盟三边战略对话》一文认为，奥巴马政府近期在亚洲采取的一系列具有表征性意义的举措使美国国务卿希拉里提出的美国在亚洲的“前进式部署外交”政策（forward deployed diplomacy）逐步成形。该外交战略建立的基础有两个：一是美国与亚洲盟友和伙伴之间的紧密合作关系；二是美国在亚洲多边制度架构中的领导地位。本文拟就美国本次亚洲政策调整的一个重要方面——应对东亚一体化方式的转型展开探讨，以期更好地把握未来东亚一体化的格局与走向，为中国制定相关政策措施提供参考依据。

二、美国应对东亚一体化的新方式概述

在奥巴马政府之前，美国对东亚一体化一直持消极观望态度，无论是对东亚一体化的核心与主导——东盟，还是对东亚地区多层次交叉重叠、并行发展的众多多边合作机制均反应冷淡，采取不参加、不支持、不看好的消极旁观政策。

事实上，美国对东亚多边合作的排斥有其历史原因。二战后美国在东亚建立起以其为核心和领导的双边同盟体系来维持该地区的稳定与秩序。也就是说，战后美国在东亚长期奉行双边主义战略与政策。冷战后，东亚在席卷全球的新一波地区主义浪潮的强势推动下，东亚一体化启动并持续推进。现如今，东亚一体化已壮大为一个不可逆转的客观现实，尤其是被美国视为21世纪最大挑战者的中国在该进程中的地位与作用不断增强。为避免被东亚一体化边缘化或是出现一个以中国为领导的东亚一体化，美国开始对其东亚政策进行反思。2008年的全球金融危机为美国转变应对东亚一体化方式提供了最后一记推力，奥巴马政府着手制定和实施新的应对东亚一体化之策。

总体上，美国应对东亚一体化方式的转变主要体现在以下3个方面： 

第一，调整美国在东亚的双边同盟体系，推动其向多边合作体系转型。

从现实情况看，目前美国主要通过两个途径来实现该目标。一是将其在东亚的双边同盟整合成新的多边合作机制。典型事例就是积极构建美日韩三边合作机制，强化美国在东北亚的主导地位。在过去两年多时间里，美国利用持续紧张的朝鲜半岛局势，着力推动其在东北亚的两个重要盟友——日本和韩国冰释前嫌，加强相互间的政策协调与合作，力图将美日同盟和美韩同盟整合成美日韩三边合作体系。目前采取的措施包括推动日韩在国际维和和救灾行动中实现制度化合作、召开美日韩三边外长会议、提议建立美日韩三边防长定期会晤机制及积极推动美日韩三边联合军事演习的达成等。二是在原有同盟体系基础上，积极与东亚其他重要力量发展伙伴关系，并将盟友和伙伴整合起来，构建新的多边合作机制。具体来说，奥巴马政府通过频繁的高层造访，对东亚进行全面接触。围绕中美关系调整这个重心，美国深化了与东亚盟国的关系，巩固了与新加坡、马来西亚、文莱的友好关系，改善了与印度尼西亚、越南、柬埔寨、缅甸的关系，发展了与老挝、蒙古国的关系。希拉里是第一位在其任期第一年就出访东亚全部4个条约同盟国（treaty allies）的美国国务卿，奥巴马是第一位与东盟所有10个成员国领导人会面的美国总统。在强化同盟关系和发展伙伴关系的基础上，美国积极构建新的多边合作机制，实施了推动美中日三边对话，举行美、日、东盟三边战略对话等举措。

第二，一改长期以来对东盟的忽视，着手建立与东盟的各种制度性联系，将其提升为美国在东亚的全面合作伙伴。

东盟不仅在东亚一体化中担当着“核心”和“主导”的角色，也是迄今东亚唯一的多边合作组织。可以说，美国对东盟的态度直接反映出其对东亚一体化的态度。在奥巴马政府之前，美国与东南亚的接触仅限于与单个国家建立双边关系，而与作为东南亚一体化现实载体的东盟未建立任何联系。换言之，以往美国在东南亚只存在对单个国家的双边关系，缺少对整个东南亚地区的多边关系。

奥巴马上台之后，这一状况被彻底改变。首先，美国积极搭建与东盟的各种制度性联系。2009年11月，奥巴马在新加坡出席亚太经济合作组织（简称APEC）领导人会议的间隙与东盟领导人举行了首次峰会，建立起年度“美国—东盟峰会 / 领导人会议”机制。希拉里是第一位访问东盟秘书处的美国国务卿和内阁成员。更为重要的是，在经过漫长的等待后，美国终于接受东盟的邀请，于2009年7月正式加入《东南亚友好合作条约》这一由东盟设立的东南亚地区行为规范，宣告美国与东南亚关系进入一个新的历史阶段。此外，美国还在东盟秘书处派驻常设外交机构，任命了首位美国驻东盟大使，并在现有《美国—东盟贸易和投资框架安排》基础上，积极推进与东盟的自由贸易协议谈判，即构建美国与东盟之间的“东盟 ＋ 1”机制。由此，美国与东盟关系进入全方位接触与发展的快车道。

其次，美国调整了接触东南亚的方式，将东盟提升为美国在亚洲的全面合作伙伴及政策支撑点，突出相互关系的平等性。美国东亚及太平洋事务局副助理国务卿、美国东盟事务大使斯科特·马歇尔（Scot Marciel）在其“美国对东盟政策”主题演讲中多次强调：美国希望成为东盟所代表的东南亚的伙伴，想倾听东盟的观点和想法，而不是发号施令，告诉东盟做什么，并表示美国愿意将双方关系提升到战略高度，支持东盟一体化及其在东亚地区架构中的中心地位。 

第三，改变以往对东亚一体化的消极旁观政策，转向与之积极接触并有选择地参加东亚多边合作。

东亚一体化从1997年启动至今，呈现出“以东盟为核心和主导、多层次地区合作机制交叉互织、并行推进”这样一种发展模式。东亚现有的子地区层次的一体化主要有东南亚的东盟一体化和东北亚的中日韩三边合作进程，地区层次的一体化主要包括建立在3个“东盟 ＋ 1”基础上的“东盟 ＋ 3”机制，跨地区层次的一体化则包括东亚峰会、“东盟 ＋ 6”和“东盟 ＋ 8”等制度框架，合作结构如图1所示。

在观望与斟酌多年后，美国最终选择了“东亚峰会”这一机制加入东亚一体化。2010年10月30日，在越南河内举行的第五届东亚峰会上，美国与俄罗斯一道被吸纳为东亚峰会的正式成员。此前，出席峰会的美国国务卿希拉里在夏威夷发表了其上任以来关于亚洲政策的第二个重要讲话。她在讲话中指出，东亚峰会“为合作打开了一个关键性的新渠道”。今年10月，奥巴马总统将亲自出席在印度尼西亚举行的第六届东亚峰会。此外，美国积极参与并支持东盟防长扩大会议这一新的东亚多边安全合作机制。同时，美国主动介入湄公河流域的开发，与泰国、越南、柬埔寨、老挝等湄公河下游国家建立起 “美湄合作机制”（the lower Mekong initiative）这一所谓的“小多边合作机制”。

三、美国应对东亚一体化新方式的基本特征

通过以上对美国应对东亚一体化新方式的概述，不难发现：一方面，该方式的核心为“多边主义”；另一方面，美国在东亚推行的“多边主义”又有其独特之处。具体来说，美国应对东亚一体化的“独具特色的多边主义”新方式具有以下3个基本特征：

第一，该多边主义是建立在双边轮毂体系基础上，凸显美国领导地位的有选择的混合性多边主义。

根据美国国际关系学者约翰·杰拉德·鲁杰（John Gerard Ruggie）对“多边主义”的经典定义，其有３个基本构成要素。首先，“多边主义”是涉及３个或３个以上国际行为体之间关系协调的一种制度形式。其次，不论从利益导向，还是从适用情景上说，“多边主义”的协调原则都具有“去特殊性”特征，即它考虑的是成员共同的利益诉求和一般情况。再次，在实践中，“多边主义”具有两个基本特征：一是在某一行为范围内，如维持世界和平或地区安全，成员之间的“不可分割性”（indivisibility）；二是成员对“扩散性互惠”（diffuse reciprocity）的共同预期。鲁杰认为，正是因为具备上述３个要素，“多边主义”才能把相互独立的各个民族国家“凝聚”在一起，形成各种“多边合作”机制和组织。

二战后，美国对外政策总体上呈现单边主义与多边主义交替占主导的格局，对待多边主义长期是模棱两可和高度选择性的，具体到亚太地区则是长期奉行所谓的“双边主义加‘照单点菜式多边主义’”（Bilateralism Plus ‘Multilateralism à la Carte’）。在冷战结束后的一段时期，获得“一超”地位的美国一度热衷于单边主义，多边主义式微，但举世震惊的“9.11”事件使二者关系再次发生调整，尤其是2008年全球金融危机之后，美国开始大力推行多边主义，东亚是其关注的重点地区。目前，美国在东亚推行的多边主义仍旧保持其二战以来形成的以美国的利益和需要为考量、有选择的混合性多边主义特征。具体来说，美国以其既有的东亚双边同盟体系为基础，通过发展与东亚盟友和伙伴之间的紧密关系来��建或参与东亚多边合作机制。本质上，该多边主义是一种美国担任“领导”（leader），其东亚盟友和伙伴做“追随者”（followers），保留美国的“例外性”，在相互依赖关系和利益分布上不均衡的多边主义。

第二，该多边主义是以实现亚太地区一体化为根本目标的跨地区多边主义。

如果说美国二战以来通过经济援助、安全保障和文化吸引建立并维持的双边轮毂体系是其参与东亚一体化的最有利砝码，那么其客观地理位置的“非东亚”则是参与东亚一体化的最大限制因素。理论研究与经验观察一致表明，地区一体化与地区自主性具有正相关关系。地区一体化意味着地区经济实力与规模的扩张和地区共有身份认同感的增强，地区自主性也就越强，地区外国家或地区外力量就越难以左右地区内事务。也就是说，东亚一体化客观上会动摇美国在东亚的领导地位。

正因为如此，美国从一开始就将亚洲政策的调整与转型牢牢嵌定在其所属的“亚太地区”框架内。美国真正要建立的并非属于地区多边主义的“东亚一体化”，而是属于跨地区多边主义的“亚太地区一体化”。首先，美国公开确认了自己的“亚太国家”身份，为其亚洲政策调整定下基调。奥巴马在其就任美国总统后首次亚洲之行的第一站——日本东京发表演讲时称自己是“美国第一位太平洋总统”，美国是一个与亚洲联系紧密的“亚太国家”。 

其次，通过加入东亚一体化，美国着力推动东亚地区建设与亚太地区建设的对接，力图使东亚一体化融合到亚太地区一体化进程中。2010年1月，美国国务卿希拉里在其上任后对亚洲政策发表的第一个重要演讲中明确指出：“亚太关系是美国的优先考虑”；对亚洲地区结构作定义的那些地区多边制度“要将所有的重要利益攸关方（the key stakeholders）囊括进去”，“这些制度可能是已建好的机制，如APEC，或是新近出现的机制，如东亚峰会，或是更有可能的情况——APEC和东亚峰会的一个混合”；美国决定加入东亚峰会，并要与亚洲伙伴、盟友共同商讨“如何将东亚峰会置入更广泛的制度框架中”。同年10月，希拉里代表美国首次参加东亚峰会，并提出美国与东亚峰会接触的5个重要原则，其中第4个原则指出“东亚峰会是亚太地区多个多边合作制度中的一个，东亚峰会应补充和强化其他亚太多边合作机制所做的工作”。

最后，在实践中，美国加入东亚一体化的同时，着力推进亚太地区一体化。一方面，美国选择“跨太平洋战略经济伙伴协议”（简称TPP）作为实现其在APEC下提出的“亚太自由贸易区”（Free Trade Area of the Asia-Pacific，简称FTAAP）构想的一个务实途径，在加紧自身加入TPP谈判的同时，积极争取更多的APEC成员加入TPP。美国在2009年12月正式宣布启动加入TPP谈判，最近一轮（第五轮）谈判已于2011年2月18日结束，按照奥巴马总统设定的目标，到今年11月APEC夏威夷峰会时美国将完成加入谈判。在美国的带动下，澳大利亚、秘鲁、越南和马来西亚先后启动了加入TPP的谈判，目前美国正积极争取日本也加入到该谈判进程中。今年3月，希拉里在APEC第一次高官会议上发表讲话，明确提出美国希望“在适当的时候TPP的成员数目将增加至包括所有APEC经济体，并且TPP将为最终的亚太自由贸易区奠定基础”。一个通过“跨太平洋战略经济伙伴协议”实现“亚太自由贸易区”的道路正在形成。另一方面，美国以APEC为框架，积极推进亚太地区一体化。在美国的积极倡导下，去年的日本横滨APEC峰会领导人宣言中已明确提出，未来要朝建立“APEC共同体”方向发展，并给出建设“APEC共同体”的3个愿景及实施愿景的具体路径。其中重点强调了“将采取具体步骤实现‘亚太自由贸易区’构想”，即“通过发展现有的地区多边合作机制，诸如‘东盟 ＋ 3’、‘东盟 ＋ 6’和TPP等等，并以之为基础，以求达成一个综合性的自由贸易协议——FTAAP”。今年的APEC峰会将由美国主办，美国势必会充分利用这一绝好时机，大力推动亚太地区一体化进程。

第三，该多边主义具有很强的应对中国实力上升色彩，是一种有针对性的多边主义。

近年来，不论是美国有关亚洲政策的官方文件，还是东西方研究中心、战略与国际研究中心、卡内基国际和平基金会、麦克·阿瑟基金会等美国知名智库发表的亚洲政策文章均将中国实力上升带来的挑战及中美关系调整作为讨论的重点，甚至是核心。与奥巴马政府之前美国对东亚多边合作的消极旁观形成鲜明对照，中国从一开始就积极参与到东亚一体化进程中。中国不仅是最早启动“东盟 ＋ 1”自由贸易区建设进程的国家，而且是东亚地区各种双边、多边合作机制的主要参与者、倡导者和推动者。实力快速上升的中国目前已取代日本成为东亚地区生产和贸易网络的中枢。虽然东亚一体化以东盟为主导，但具体考察各个多边合作倡议和机制的建立与发展过程，中国的大力支持和积极推动均起到了关键性作用。

正是看到在中国的大力推动下东亚一体化持续发展，中国在东亚的地位与作用与日俱增，美国开始反思与调整自身政策。事实上，美国的东亚政策调整是和对华政策调整紧紧相扣的。加入东亚一体化意味着美国开始以多边方式应对中国实力的快速上升。典型事例如主动介入南海问题，公开支持东盟，主张以多边方式解决该问题。在去年7月举行的东盟地区论坛上，美国提出让东盟在南海争端问题上发挥主要作用的建议，并得到部分东盟国家的支持。随后，美国又在10月举行的首次东盟防长扩大会议上，不顾中国的反对，与日本、韩国、越南及其他几个东南亚国家一同提出南海争端问题。又如通过与泰国、越南、柬埔寨、老挝建立所谓的“小多边合作机制”，参与湄公河流域的开发。湄公河是流经中国和泰国、越南、柬埔寨、老挝的一条重要国际河流，也是中国与东盟合作的一个重要领域。自20世纪90年代初起，中国先后积极参加了大湄公河次区域合作、东盟—湄公河流域开发合作等机制，并与湄公河委员会建立了正式对话关系。如今，美国通过与湄公河下游4个国家建立合作机制参与到该河的开发进程中，势必对中国和东盟国家在这方面的合作产生影响。

四、美国应对东亚一体化新方式对中国的影响

东亚一体化对地处东亚的上升中大国——中国具有极为重要的意义。可以说，中国的复兴内在于东亚一体化进程中，在某种程度上二者是相辅相成、彼此借重的一体两面。目前，东亚一体化正处在向实质性阶段递进的关键时期，“10 ＋ 3”自由贸易区建设和中日韩三边合作制度建设是关键期面临的主要任务。如何将东亚一体化和中国的复兴与统一有机结合，形成相容共生、互促互利的关系，是中国外交的长远要务。

美国将应对东亚一体化的方式由消极旁观转型为积极接触和有选择地参加，使得东亚一体化的权力格局发生结构性重大转变。可以预见，在未来的东亚一体化进程中，中美之间的协调与平衡将成为一个新的焦点。以下是笔者对“美国应对东亚一体化新方式对中国的影响”这一新课题所作的一些初步的思考。

（一）对中国与东盟关系的影响

在美国加入东亚一体化之前，中国与东盟国家在双边和多边两个轨道上的合作均发展顺利，尽管存在矛盾和分歧，但一直保持对话协商、互利合作的大趋势。东亚一体化启动至今，中国对东盟的利益和诉求予以了充分的尊重。中国一贯主张由东盟担当东亚一体化的主导，支持按照东盟一体化制度框架“东盟方式”来指导和规范东亚一体化进程。中国是第一个签署《东南亚友好合作条约》的东盟对话伙伴国。在“中国—东盟自由贸易区”建设过程中，中国充分考虑到中国与东盟各成员国在经济规模上的巨大差异及东盟内部的巨大差异，给予优惠和区别对待。例如，为使东盟国家尽早得到实惠，中国对来自东盟国家的部分有竞争优势的出口产品提前降低关税，并对东盟新老成员制定不同的协议实施时间。 

奥巴马上台以来，美国高调介入东亚事务，全面接触东南亚，主动与东盟及其成员国建立与发展各种合作机制。由于美国的东亚政策调整有很强的应对中国实力上升色彩，因此，美国对东南亚的积极接触对中国与东盟关系造成了一定的消极影响。2010年11月1日，希拉里在柬埔寨访问时，劝谏柬埔寨要更为平衡地发展对外关系，不要过分依赖某一个国家——中国，并且“必须对中国提出一些重要的问题，如湄公河开发和水资源保护问题”。美国还积极推动南海问题的多边化，支持东盟采取多边方式解决与中国之间的南海争端，意图成为东盟的后盾和南海问题“仲裁人”。可见，美国加入东亚一体化后，中国与东盟关系的复杂性加大。

（二）对中日韩三边合作的影响

日本和韩国是美国在东亚的重要盟友，也是东亚强国。美国在日本和韩国均设有军事基地，尤其是“日美同盟”担当着“美国亚洲政策基石”之重任。以往，美国分别与日、韩保持相互独立的双边同盟关系。但2010年以来，随着朝鲜半岛局势的持续紧张，美国开始积极构建美日韩三边合作框架，即在东北亚着手推行多边主义政策。

由于中、日、韩三国间存在着错综复杂的历史问题和领土纠纷，不论是相互间的双边合作机制，还是三边合作机制均发展迟缓。直到2008年年底，独立于“东盟 ＋ 3”框架外的中日韩三边合作机制才得以建立。在主权国家层面，东北亚地区迄今尚未达成任何双边或多边自由贸易协议。东亚一体化存在明显的“南北失衡”情况，即东南亚一体化（以东盟一体化为载体）远远领先于东北亚一体化。

中国是东北亚一体化的倡导者，不仅积极寻求早日和日本、韩国达成双边自由贸易协定，而且致力于推动中日韩三边合作。如今，美国开始着手在东北亚地区构建美日韩三边合作体系，这给发展中的中日韩三边合作带来冲击，未来中日韩三边合作进程将更为曲折、复杂。

（三）对中国制定参与东亚一体化政策的影响

如前所述，双边轮毂体系是美国在东亚的最重要“资产”，美国在东亚推行的多边主义实质上是一种建立在双边轮毂体系基础上，以双边关系为主、多边合作为辅，凸显美国领导地位的不完全的多边主义。美国作为一个“非东亚”国家对东亚一体化实际持“不乐见其成”的立场，只是迫于东亚一体化不可逆转这一现实和应对中国在该进程中与日俱增的影响力才被动加入，但美国的根本立场和最终目标是将“东亚”融入“亚太”，实现亚太地区一体化。

东亚一体化目前的制度框架与发展模式是在东盟的主导下形成的，很大程度上体现了东盟的意图和选择。但是，从实力上讲，东盟实难堪此任。由实力不足的东盟主导东亚一体化进程，带来的一个重要结果就是东盟在东亚推行大国平衡政策。美国加入东亚一体化后，东盟将面临更为复杂的“棋局”。比较而言，中国在东亚的影响力更具未来性，美国在该地区的影响力则更具传统性，东盟很难在中美之间作选择。此外，美国加入后，东亚一体化是继续不断充实与完善自身的多边制度框架，还是转向美国希望的融入亚太多边制度框架中，尚有待观察。因此，不论是从东盟未来的抉择，还是从东亚一体化自身发展来看，该进程都因美国的加入变得更加复杂和不确定。如何在冲突与合作并存的环境下，继续保持与东盟及东亚其他国家的良好互动，同时建立与发展和美国的机制化合作关系，不断夯实东亚一体化，成为中国今后参与东亚一体化，制定相关政策面临的艰巨任务与核心课题。

五、结语

在后危机时代，发达国家与新兴国家之间的关系重塑正在上演。世界头号大国美国与新兴国家最为集中的东亚地区之间的关系调整，无疑是这场变革的焦点。奥巴马就任美国总统伊始就着手对东亚政策进行调整，转变应对东亚一体化的方式是其中的一个重要方面。过去，美国对东亚一体化采取不参加、不支持、不看好的消极旁观政策，与东亚国家之间仅存在双边接触而无任何多边联系。如今，美国不仅在原有双边同盟体系上积极构建多边合作机制，而且着手建立与东亚一体化核心——东盟的各种制度性联系，开始有选择地加入该进程。“多边主义”成为区别美国应对东亚一体化新、旧方式的核心特征。同时，美国在东亚推行的多边主义具有自身特点，是一种“独具特色的多边主义”。具体表现为，从理论上讲，该多边主义是一种凸显美国领导地位，有选择的混合性多边主义；从实施范围上说，该多边主义是着眼于亚太地区一体化的跨地区多边主义；从效果上看，该多边主义具有很强的应对中国实力上升色彩。进一步说，美国应对东亚一体化的方式由以往的“从外部抵触”转变为如今的“从内部消融”。

东亚是中国推行和平发展战略的地域依托和周边环境，中国的复兴内在于东亚的复兴与地区一体化进程中，东亚一体化对中国具有极为重要的作用和意义。美国转变应对东亚一体化的方式，在东亚推行“独具特色的多边主义”，不仅使东亚一体化权力格局发重大变化，增加了该进程的复杂性和不确定性，而且直接对中国与东盟关系、中日韩三边合作及中国制定参与东亚一体化政策造成冲击和消极影响。未来，中国在制定和实施东亚政策时，须解决的核心问题是如何在与美国保持良好互动和合作关系的同时，不断夯实东亚一体化，切实推进东亚地区建设。

顾　静：中山大学亚太研究院

(参考文献略)

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