内容提要: 既有研究主要讨论了以政府为主体的基层治理创新，对以社会组织为主体的社会驱动型创新缺乏具体考察，也没有对两种创新进行系统比较。基于理论分析，本文提炼了研发-合作、研发-辅助、复制-辅助和复制-合作四种创新类型，并通过四个案例呈现了创新过程。与政府驱动型创新相比，社会驱动型创新包括生存竞争、关系网络、价值规范和权力强制四种发生机制，具有风险约束弱、灵活性高和持续性强等优势。但实践中社会组织的比较优势并未有效转化为创新优势，面临着资格不确定和参与过程复杂等带来的挑战。与制度创新和机制创新相比，内容创新的难度与复杂性更低，这种特征使其成为社会驱动型创新和政府驱动型创新共同关注的领域。未来需要进一步增强社会组织参与基层治理的自主性。

关键词：基层治理创新；社会驱动型创新；政府驱动型创新；制度变迁

作者简介：付建军，华东政法大学政府管理学院

一、文献回顾与问题提出

中国现代化过程中对“超常绩效”的追求催生出国家改造社会的“远大抱负”，基层治理由此成为协调发展与秩序内在张力的主要场域（冯仕政，2021）。伴随着基层治理重要性的日益凸显，从为发展而竞争进入发展与治理竞争并存的双轨竞争阶段。但是基层治理创新绝非政府的独角戏，笔者在田野调查中经常看到社会组织积极介入基层治理创新，主动将积累的创新经验和模式进行理论化和概念化，并将创新成果传播扩散到其他区域。可以说，“为创新而竞争”（何艳玲、李妮，2017）不仅仅适用于政府，对社会组织参与基层治理也具有一定解释力。

基层治理创新吸引了学界的大量关注，这些讨论可以分为两大谱系。第一个谱系是以政府为主体的基层治理创新研究。这一研究领域产出的文献最多，提炼出了诸如治理竞赛（彭勃、赵吉，2019）、争先式创新与指令式创新（Zhu，2014）、结对竞赛（黄晓春、周黎安，2019）、“条条创新、块块扩散”（陈思丞，2020）等颇具影响力的分析性概念。在微观层面，既有文献主要从理性选择视角出发，认为政府推动基层治理创新的行为体现了“抓亮点”（彭勃，2017）、“规避风险”（陈雪莲、杨雪冬，2009）、“借道机制”（黄晓春、周黎安，2017）、“目标权衡与过程控制”（冯猛，2020）等取向，其结果是地方和基层政府会选择既能够获利又承担较少创新成本的领域开展创新（刘培伟，2010）。学界很就对政府在基层治理创新中的选择性行为进行了审视和反思，提出在这种选择性行为引导下，很多基层治理创新面临“翻烧饼”（吴理财，2007）、“人走政息”（高新军，2008）、“内卷化”（范志海，2004）、“伪创新”（姜晓萍、吴宝家，2021）和“完成任务”（徐勇，2022）等挑战。

第二个谱系是以社会组织为核心的基层治理创新研究。讨论集中在三个方面。一是对社会创新这一新模式的国外实践和概念差异进行梳理。臧雷振较早梳理了社会创新在国外不同区域的实践差异（臧雷振，2008），并围绕社会创新概念的“世界语境”和“本土话语”进行了比较（臧雷振，2011）。何增科提出了社会创新研究涉及的概念、分类、动力、过程等十大基础性问题（何增科，2010）。二是对中国本土的社会创新实践进行了整体性审视。譬如，周红云基于两届中国社会创新奖的数据，对社会组织参与创新的整体水平和问题进行了呈现（周红云，2014）。李云新和刘然基于相关数据开展了类似研究（李云新、刘然，2016）。张强等认为中国社会创新呈现出以社会部门为主，政府、市场参与为辅的特征（张强等，2013）。三是社会组织参与基层治理创新问题。譬如，邓燕华发现社会组织在推动基层治理创新过程中会遭遇“情境合法性”危机（邓燕华，2019）。程士强的研究表明，社会组织能否掌握地方性知识会对创新效果产生明显影响（程士强，2018）。盛亚和于卓灵认为政府、企业和社会组织在社会创新中的主体属性差异会进一步影响社会创新的模式选择（盛亚、于卓灵，2018）。

这些研究为理解基层治理创新现象奠定了基础，但也需要进一步反思和拓展。一方面，以社会组织为核心的社会创新研究重在社会创新的理论分析和实践现状的整体性呈现，对社会创新在实践中的具体形态缺乏考察和归纳，尤其对社会创新的局限性缺乏基于实证的反思性讨论。社会组织在基层治理创新中具有何种优势？社会组织的加入能否在一定程度上解决政府驱动型创新所面临的种种挑战？这些问题在社会创新研究的既有文献中没有得到充分讨论。另一方面，两个谱系缺乏必要的互动和比较分析。社会驱动型创新和政府驱动型创新两种模式的特殊性是什么？二者能否在基层治理创新中形成联动效应？要回答这些问题，就需要将社会驱动型创新和政府驱动型创新两种模式加以比较，分析二者在创新实践中的优势和劣势。这些问题构成了本文的研究起点。本文接下来将通过梳理田野素材和案例，归纳社会驱动型创新的实践形态，在与政府驱动型创新进行比较的基础上，考察社会驱动型创新的发生机制与实践特征。

二、原创度与自主性：社会驱动型创新的观察线索

创新活动存在于人类生活的各个领域。在《资本主义的不稳定性》一文中，熊彼特将创新定义为新的生产资源投入新的应用的过程（Schumpeter，1928）。这个定义实际上将创新和发明区分开来。在这个基础上，商业组织研究形成了有关创新的两种定义。第一种观点将创新界定为个体或组织有计划地引进一些新的内容（Evan&Black，1967）。因此，创新对组织而言就是成功地采纳了一些新内容，而不管这些新内容是否在其他地方应用过（Mohr，1969）。第二种观点对第一种观点进行了调整，认为创新是一个组织在同类组织中第一次或较早地应用一种理念或者产品（Mansfield，1963）。政府创新研究在很大程度上延续了商业组织研究关于创新的理解。譬如，沃克在研究美国州政府的创新扩散现象时，指出政府创新就是政府采纳一个新的项目或政策，而不管这个项目有多陈旧或者被多少政府采纳过（Walker，1969）。宾厄姆则重新区分创新与发明，认为创新不同于发明，它仅仅是政府较早地采纳某种政策或者项目（Bingham，1978）。虽然具体定义存在差异，但上述讨论都表达了对创新是否具有原创特征的关注，这意味着对创新的理解需要考虑创新的原创度。

作为一种创新类型，基层治理创新也具有原创度差异。高度原创的基层治理创新意味着创新者使用这一创新方案的时间较早。而原创度低的创新方案往往已经被类似单位广泛使用，创新主体主要扮演创新“跟进者”角色。创新的原创度与创新者的创新目标和创新能力高度相关，当创新者试图打造高度原创的创新方案，且具有相应的创新能力时，创新者往往采取研发或者学习策略。反之，创新者就可能会采取模仿策略，直接复制已有的创新方案（刘伟，2014）。据此，可以把社会驱动型创新的路径分为研发和复制两种。研发路径是指社会组织整合资源针对特定基层治理领域提供了新的治理方案。这种新的治理方案可能是纯粹原创的，也可能是知识整合的成果。复制路径是指社会组织仅仅扮演传播者，将既有的观念和做法传播并应用到新的治理情境中或者单纯地传播某种新的治理观念。

除了原创度，理解社会驱动型创新还需要考虑社会组织的自主性。整体来看，一方面，社会组织对政府的依赖程度很高，社会组织在政府主导下配合政府的工作，有效完成了政府的常规行政工作，伙伴关系演化为主辅关系（陈天祥、郑佳斯，2016）。另一方面，社会组织也具有很强的策略性，可以通过多元策略来拓展自身资源并获得发展机遇（黄晓春、嵇欣，2014）。社会组织的双重自主性特征也映照在社会驱动型创新实践中。社会组织在基层治理创新实践中的自主性表现为辅助和合作两种。辅助是指社会组织主要是作为辅助者介入具体治理议题中，社会组织在提供创新方案后对推进方案并不产生实质性影响，自主性较弱。与之不同，合作意味着创新方案的实施离不开社会组织，社会组织对创新的影响较大，自主性较强。

基于原创度和自主性，我们可以进一步建构出社会驱动型创新的四种理想类型：第一种是研发-合作型创新，第二种是研发-辅助型创新，第三种是复制-辅助型创新，第四种是复制-合作型创新（见表1）。

三、从研发-合作到复制-合作：社会驱动型创新的案例呈现

（一）研发-合作型创新

研发-合作型的创新方案由社会组织根据自身优势研发而成，社会组织会在不同行政区域积极推销自己的创新成果，在基层政府采纳这一创新成果后，与政府合作推动创新落地。以注册在上海市长宁区的东益社会组织为例，该社会组织主要从事基层治理项目评估业务。东益社会组织还处在发展初期，但一方面工作人员都具有硕士研究生学历，另一方面该社会组织建立了广泛的高校关系网络，可以整合丰富的高校专业资源。按照负责人李璐的说法，东益社会组织就是要结合自身的专业优势打造“智库型社会组织”。为了提高竞争力，东益社会组织围绕居委会考核工作研发了一套“自治指数”来测量居委会的工作绩效。这一测量方案通过公益创投平台先后在天空街道和阳华街道落地，并得到了街道分管领导的认可。

自治指数的研发特征体现在三个方面。一是指数指标新，由3个一级指标、9个二级指标和26个三级指标构成，明显不同于街道对居委会的传统打分指标。二是评价方法新。以往街道对居委会工作的评价主要以印象政绩和核心任务完成度为标准，并由居民骨干进行评议，但居民意见难以真正产生影响（彭亚平，2018）。而“自治指数”运用问卷分层抽样方法，随机抽取居民就相关议题打分，分数直接影响排名。三是结果呈现新。在传统模式中，居委会评价结果主要以总分排名形式呈现，且主要影响居委会干部个人绩效。“自治指数”不仅提供居委会总体排名，还给出三个一级指标排名，同时通过走访居委会和居民，对辖区居委会进行分类，并分析每一类居委会的实际困境，提出下一年度居委会自治项目的资金使用建议。

在东益社会组织这个案例中，虽然居委会工作评价指标体系由该社会组织研发，但评估工作需要与街道自治办合作才能完成。一方面，社会组织提供评估方案，但控制数据处理过程。按照负责人李璐的说法，他们在参与项目中是“智力双全”，既要出“智”，又要出“力”。实际上街道也可以按照评估指标方案自己进行评估，但在东益社会组织看来，此举可能会影响项目的持续性，因为一旦街道掌握了评估方法，就可以独立开展评估了。为此，东益社会组织在承接评估项目时虽然向街道公布了指标体系和初级指标的权重，但没有公开具体权重，以此实现对评估过程的有效控制。另一方面，东益社会组织也需要街道支持才能够完成数据采集工作。由此，东益社会组织和相关街道形成了较为稳定的合作关系。

（二）研发-辅助型创新

与东益社会组织的专业性优势相比，位于徐汇区的云上社会组织属于典型的草根型社区社会组织。云上社会组织在发展初期仅仅是一个居民区兴趣团体，团体成员以家庭主妇为主。其在成立初期，与北京的环保类社会组织净绿合作，探索在社区中开展垃圾分类再利用实践，引入了“一米阳台”项目，并在属地街道的海峡居民区进行了较为成功的实践。在影响力逐渐扩大的背景下，当时的海峡居委会书记邓华直接推动这一草根社区组织注册成为正式的社会组织，即云上社会组织。在发展中，生活垃圾分类逐渐成为云上社会组织的创新品牌。与东益社会组织在短时间内专门开发一套评估体系不同，云上社会组织提供的生活垃圾分类和居民参与方案是伴随着组织发展而逐渐形成的，主要依靠实践声誉而非关键技术来实施。

以生活垃圾分类为业务核心的云上社会组织成为所在地海阔街道在居民自治工作领域的“亮点”。海阔街道将云上社会组织的经验直接复制到整个街道，由云上社会组织具体负责整个街道生活垃圾分类和居民参与的促进工作。随着组织声誉的不断提升，结合组织发展的需要，云上社会组织开始拓展活动范围，将自己在生活垃圾分类和居民参与领域的创新经验通过合作的形式向外输出。根据云上社会组织负责人的介绍，目前项目已经在上海市五个区和四个外省（市）得到实践。

从云上社会组织后期的跨城项目实践看，跨城项目在执行的过程中开始出现平台特征，即云上社会组织在跨地开展项目的过程中，主要负责培训和模式输出，执行主体主要是当地合作方。譬如，2018年，云上社会组织与河南省某市妇联合作，共同开展了“绿城妈妈”社区环保项目，将其开发的生活垃圾分类项目直接植入“绿城妈妈”项目中。这意味着项目进行到一定阶段后，云上社会组织就会退出，与东益社会组织牢牢抓住自治指数核心技术存在明显差异。据此，虽然云上社会组织参与了跨地项目的实施，但并没有与当地形成一种稳定的合作关系，在整个项目执行过程中主要扮演辅助角色，执行主体是当地项目发包方，云上社会组织被替代的概率较大。

（三）复制-辅助型创新

在研发创新中，社会组织关注基层治理创新的“相对优势”，在复制创新中，社会组织并没有集中注意力研发属于自己的项目品牌，而是侧重传播新观念、新价值，给基层治理带来的制度变迁效应并不明显。

注册地在上海市浦东新区的利民社会组织就是复制-辅助型创新的典型代表。利民社会组织成立于2008年，其活动领域主要集中在参与式社区治理方面。该社会组织在社区中开展了广泛的新理念传播活动，引导居民通过开放空间会议参与社区各类治理议题。利民社会组织主要通过两种方式来推动开放空间会议的扩散：一是对居民区干部进行培训来推广这一新理念；二是通过参与社区治理中的自治项目，将理念转化为实践。譬如利民社会组织参与了浦东新区开展的多个社区微更新项目，将开放空间会议技术嵌套在项目中，引导居民通过开放空间会议技术实质性地参与社区微更新，提高社区微更新的共识水平。

虽然参与式治理创新方案在浦东新区呈现出由点到面的扩散趋势，但是利民社会组织在参与基层治理创新中仅仅扮演着辅助者的角色，一方面对居民区干部的培训属于知识传播，对基层治理的影响难以观察；另一方面社区自治项目的运营主体是街道和居委会，二者对自治项目的实施拥有最终“控制权”。虽然利民社会组织参与到了社区微更新项目的运转中，对于街道和居委会来说，它的参与可以增加自治项目的形式创新性，但没有自治项目仍然可以推进，因此其可替代性也比较明显。当然，虽然都属于辅助路径，但与云上社会组织相比，利民社会组织介入基层治理创新实践的程度明显更弱，其在基层治理创新中主要扮演新观念传播者角色。

（四）复制-合作型创新

在社会组织公共性脆弱和工具主义盛行的环境下，复制更多表现为社会组织因项目需要而临时模仿相关治理方案，并将模仿所得同步转化为项目实践。虽然模仿是创新的路径之一，但任务情境决定了社会组织仍然可能与街道和居委会形成稳定的合作关系，成为项目运行的重要力量。嘉美社会组织是复制-合作型创新的典型代表。嘉美社会组织属于上海市徐汇区清美社会组织的“分支机构”，清美社会组织的负责人为扩大组织影响力和满足承接项目需要，在长宁区注册了该社会组织。

2018年，嘉美社会组织通过街道公益创投平台承接了长宁区阳华街道凯德居委会的生活垃圾分类项目，金额为19万元。但嘉美社会组织作为一个“初创”社会组织，组织专业优势并不明显，且塑造的组织专业优势主要集中在社区养老领域。因此，在项目竞争过程中主要是依托母体清美社会组织的资源，进行项目申报书的撰写和投标。为了突显嘉美社会组织在生活垃圾分类方面的专业性，更好地完成凯德居委会在项目执行过程中交代的任务，该项目负责人宋一通过关系网络获取了其他社会组织承担生活垃圾分类项目的材料，通过与凯德居民区实际情况相结合，直接将其他社会组织的项目经验运用到了凯德居民区生活垃圾分类项目中。在这个基础上，最终嘉美社会组织帮助凯德居民区完成了生活垃圾分类的试点工作。这种模仿创新并不稳定，而是与项目高度绑定在一起，项目一旦结束创新便终止。2019年嘉美社会组织又承接了兴旺街道凌夷居委会的一个家庭亲子项目，负责人也是宋一。为了完成家庭亲子项目，宋一直接邀请了其家庭亲子类社会组织的朋友加入项目组，希望借助其专业优势完成该项目。可以看到，嘉美社会组织在参与基层治理创新中并非有意识地持续提供新的治理方案，而是采取简单的模仿策略，以期在规定时间内完成项目。

与云上和利民社会组织不同，虽然嘉美社会组织的创新实践表现为模仿，但其在项目推进过程中发挥着重要作用，与街道和居委会形成了合作关系。这种合作关系的形成与街道和居委会在一定阶段内面临的任务情境有关。对凯德居委会书记的访谈表明，其与嘉美社会组织合作的重要原因是借助社会组织的力量化解生活垃圾分类政策执行过程中的难题。譬如嘉美社会组织就承担了撤回楼栋垃圾桶这一工作，这一工作容易引发矛盾。按照负责人宋一的说法，撤桶过程中确实经历了居民阻拦和投诉，但“外来的和尚好念经”，在社会组织的协调下矛盾得到了化解。

总之，虽然社会组织驱动基层治理创新的路径多元，但其制度渠道主要是各类项目，项目由此成为社会驱动型创新的运行载体。

四、社会驱动型创新与政府驱动型创新的机制比较

在参与基层治理过程中，社会组织的创新需要在一定的环境下才能够发生。因此，需要对社会驱动型创新的发生机制进行分析。这些机制实际上与现有的制度环境关系紧密。结合田野观察，本文归纳了社会驱动型创新的生存竞争、关系网络、价值规范和权力强制四种发生机制。

一是生存竞争机制。目前多数社会组织在参与城市基层治理前都需要通过公益创投等机制获得参与资格。社会组织为了凸显自身的专业优势，往往在竞争过程中有意塑造自己在项目上的创新性，对项目申请书进行打磨和优化（黄晓春，2015）。从范围看，生存竞争机制的影响范围较大，尤其是在政府购买公共服务日益规范化的背景下，社会组织所面临的同行竞争压力逐渐加大。在四个案例中，东益社会组织和嘉美社会组织均是通过在公益创投中取得竞争性优势而参与到基层治理当中。

二是关系网络机制。生存竞争机制在实际运行过程中也会受到关系网络机制的左右。笔者在田野观察中发现，虽然很多社会组织会采取“广撒网”的策略积极参与各个区和街道举行的公益创投，但由于政府在选择社会组织时存在“属地化”倾向，外部社会组织实际上很难参与到非注册地的基层治理创新项目中去，此时以“人脉”为核心的关系网络机制就会发挥重要作用。前述东益社会组织作为初创社会组织之所以能够跨区域开展活动，与其负责人李璐频繁参与天空街道的活动有很大关系。云上社会组织能够从海阔街道拓展到上海市其他区和外省市，一方面是因为云上社会组织已经具备了相应的组织声誉，但也不能否定云上社会组织负责人邓华所具有的关系网络在其中发挥的作用。在很多情况下，生存竞争机制和关系网络机制共同对社会驱动型创新产生影响，但关系网络机制具有隐性特征，形式上的竞争可能是实质上的“陪标”。

三是价值规范机制。这种机制作用下的社会组织主要是基于对某种组织规范和价值的追求而开展创新活动，将特定的治理观念及做法在不同空间中进行传播扩散，进而推动基层治理相关议题的解决。从案例看，在价值规范引导下传播某种创新观念的社会组织创新动力很强，所扩散的新观念和新做法具有一定的专业性，但是这一类新观念和新做法的受众面可能比较狭窄。譬如利民社会组织虽然通过复制-辅助路径介入基层治理创新中，但它的价值宗旨就是促进居民充分参与社区治理，这一价值规范因素确保了它在承接项目时能够保持一以贯之的业务活动领域，但同时也使其业务范围相对“小众”，如果没有官方背景，创新活动很难持续下去。

四是权力强制机制。权力强制机制作用下的社会组织往往具有一定的官办色彩，在一定区域承接城市基层治理创新的相关项目，扮演着“管家”的角色（王向民，2014）。在前述四个案例中，云上社会组织早期的发展实际上具有官方背景，其负责人邓华曾担任居委会书记，而云上社会组织推进的创新实践也成为海阔街道工作的“亮点”。利民社会组织也具有官方背景，其业务范围比较“小众”，之所以能够在浦东持续开展活动，与其官方性的组织身份有较大关系。官方性的组织身份决定了这类社会组织主要借助其官办身份承接政府委托的项目。

在中国场景下，基层治理创新的核心主体是政府，政府作为科层制组织具有一些不同于社会组织的组织运作特征，这决定了政府驱动型创新和社会驱动型创新的发生机制也存在差异。

从竞争引发的创新实践看，社会驱动型创新与政府驱动型创新具有相似性，二者都强调通过提高创新实践的相对优势来获得外部相关主体的认可，但也存在差异。首先，生存竞争机制对社会组织的影响可能更为直接，因为生存竞争的结果直接关乎社会组织的生存状况，社会组织在构建品牌项目的过程中面临的相对优势塑造压力更为明显，而政府并不存在生存压力问题。其次，竞争机制为社会组织和政府均提供了创新动力，但政府在基层治理创新中更容易受风险约束逻辑的影响，其结果是政府驱动型创新虽然掌握大量资源，但创新可能缺乏突破性（何艳玲，2016）。最后，从创新结果看，竞争机制都会诱发形式主义问题，但政府驱动型创新更容易出现这类问题。与之相比，社会组织至少在推动创新应用方面具有更强的自主性，可以结合项目情况将创新方案转化为具体实践。

从关系网络引发的创新实践看，在政府驱动型创新中，关系网络因素更具能动性，官员个体推动基层治理创新的能动性明显增强。政府在创新实践过程中普遍存在着上下级领导之间的非正式交流与互动，创新主体借此渠道往往会获得上级领导的口头授权，上级领导也可能会因关系网络选择性地分配某些试点资格。此外，政府驱动型创新还受到科层关系尤其是部门关系和条块关系的影响（陈思丞，2020）。一些部门因为业务关系紧密往往能够形成“结对竞赛”形态的“创新共同体”（黄晓春、周黎安，2019）。比较而言，在社会驱动型创新中，关系网络机制对制度环境的依赖度更低。

从田野观察看，现实中价值规范对环保类和草根类社会组织的作用更为明显。这些社会组织往往都是围绕某种公益理念和价值开展活动，而且开展的活动往往具有较高的自主性，通过政府购买服务渠道参与的频率较低。正是由于这一类社会组织参与的自主性较强，社会驱动型创新的动力整体上更具持续性。比较而言，政府作为公共权力组织，其秉持着特定的价值规范，并围绕这一价值规范开展治理活动，可以说价值规范对其行为的影响具有普遍性和绝对性，因此价值规范机制在政府驱动型创新中同样发挥着作用。在基层治理领域，政府开展创新的价值观念可能是多元化的，但总的取向是把创新视为一种价值观念，不断进行改革创新成为提升基层治理体制适应性的指导性思想（何艳玲、王铮，2022）。就此而言，改革创新本身已经发展成为一种价值规范，在政府话语体系中不改革不创新可能就意味着落后。这种价值规范特征使政府更具创新冲动，但受官员流动等结构性因素的影响，政府驱动型创新始终面临着持续性的挑战。

权力强制机制对社会组织和政府的影响具有一定的相似性。在权力强制机制下，治理创新都是不同主体之间的权力支配结果，而且权力强制机制会影响创新主体的积极性，创新的相对优势不明显，但也存在差异。从田野观察看，具有官办身份的社会组织往往在某一个区或者街道及特定的领域开展活动。这意味着权力强制机制使得这类社会组织在驱动基层治理创新扩散过程中高度依赖某个特定政府。权力强制机制对政府的影响可能更大，且呈现出层级性特征。在权力强制机制下，政府可能因行政压力而采纳某项创新，创新也因此能够在短时间内大规模扩散。比较而言，社会组织采纳某项创新方案主要不是基于行政压力，即使是具有官办身份的社会组织在采纳和推广创新的方案过程中也具有更明显的自主性。

五、社会驱动型创新与政府驱动型创新的优势比较

政府在创新中往往会重点考虑改革议题背后的价值、激励和风险等属性因素。价值是指对创新必要性的认识，激励是指创新给相关利益主体带来的收益，风险则是创新所具有的不确定性因素（付建军，2020）。这些因素叠加在一起，塑造了政府驱动型创新的策略性特征。整体来看，政府能够动员的创新资源更为丰富，但政府驱动型创新的局限性也不容忽视。一是创新方案的突破性与风险控制的紧张关系。基层治理创新的高风险和难度大特征，导致政府在选择创新议题时往往选择那些风险比较低且难度比较小的领域和议题（章高荣，2017）。在这个背景下，基层治理创新越来越呈现出内卷化特征，即针对同一问题的各类创新方案和概念越来越多，但问题始终未得到解决（马卫红，2016）。二是创新方案的持续性与激励取向的紧张关系。基层治理创新的特殊性在于其通约性空间较小（鲍曼，2003），导致创新产出的可视化程度较低（吴敏、周黎安，2018）。对于创新主体而言，要通过基层治理创新塑造“工作亮点”，就只能不断提升基层治理创新的可视化程度。这使得政府驱动型创新在方案内容上始终处在变化当中，这种变化与官员个体的流动高度相关。三是创新方案的统一性与价值导向的紧张关系。基层治理创新的成果要解决体制机制层面存在的问题，同时又需要以增进公共利益为核心。效率性要求基层治理创新方案具有整体性和一统性，如此才能推动制度变迁，而回应性决定了基层治理创新方案不能忽略文化、地方性知识等多元情境因素。

政府驱动型创新的局限性在社会驱动型创新中并不明显，相反，社会驱动型创新在上述方面具有比较优势。首先，由于社会驱动型创新更强调实践性和应用性，社会组织在基层治理创新过程中对风险控制的偏好并不明显，因为在创新过程中可以更关注创新方案本身的合理性与科学性。其次，激励因素会影响社会组织，但由于社会组织的人员构成较为稳定，很少像政府驱动型创新那样因人员流动而产生创新中断的问题，因此社会驱动型创新在内容和构成要素上具有更强的持续性。最后，与政府的全面性功能不同，社会组织的功能集中展现于基层治理的某一个领域，其驱动基层治理创新的过程具有高度的灵活性，在不改变核心要素的前提下可以根据相关情境因素不断提升创新方案的适应性。

当然，需要看到，中国场景下社会组织受制度环境的影响较大，社会驱动型创新的比较优势在实践中能否实现仍然带有不确定性。从田野观察看，现实中社会驱动型创新仍然面临多重挑战。

一方面，社会组织的参与资格具有不确定性。在现有制度环境下，社会组织参与基层治理具有“模糊发包”特征，地方和基层政府在实践中只是“对属地政府创新治理机制具有重要‘外显功能’的社会组织”开放参与空间，而可能会对辖区外或者可能挑战基层治理秩序的社会组织设置隐性的“进入壁垒”（黄晓春，2015：157）。这意味着一个社会组织即使具有良好的组织声誉或者在特定基层治理领域具有较好的创新观念和经验，也不一定会获得相应的参与机会。即使获得参与机会，往往也很难再继续承接第二年的项目（敬乂嘉、公婷，2015）。这种非连续性不是由社会组织自身因素造成的，因此与前述社会组织在治理创新中的持续性优势并不冲突。

另一方面，社会组织的参与过程较为复杂。社会组织在进入社区执行项目的过程中需要社区干部配合开展活动，但社区干部是否配合具有高度不确定性（黄晓春，2017）。社区干部认为很多社会组织“不接地气”，虽然观念和形式很新，但并不了解本地社区的实际情况，项目经常出现“水土不服”的情况。为了与居委会“磨合”，社会组织往往需要配合居委会的工作，使得社区意志成为项目执行的重要因素，理论上以“初始委托方”和“中间委托方”为主对社会组织的“双重约束”（陈天祥、郑佳斯，2016）在现实中发展为以居委会为主的“三重约束”。此外，社会驱动型创新容易被“情境合法性”因素影响。价值规范可以成为社会组织塑造边界的重要符号（黄晓星、杨杰，2015），但价值规范机制可能会使社会组织在参与特定项目时面临比较严重的“情境合法性”危机。这种危机既可能来自服务对象对新观念和新做法的不认同，也有可能源于社会组织无法融入本地治理网络。结果是社会组织不得不对新观念和新做法进行大幅度的调整甚至终止项目，造成创新方案和项目“悬浮”于基层治理之上。

进一步来看，四种社会驱动型创新路径的局限性也存在差异（见表2）。第一，在机会和资格方面，田野观察显示，研发-合作路径和复制-合作路径对项目连续性的预期都比较低，而研发-辅助和复制-辅助两种路径的创新机会更多，因为相关社会组织具有官办身份。第二，在创新持续性方面，复制-合作路径的持续性最差，研发-辅助和复制-辅助路径的持续性最好。第三，在创新应用性方面，研发-合作和复制-合作两种路径的应用性最强，复制-辅助路径的应用性较差。第四，在专业目标被任务目标替代性方面，以生存压力为主的研发-合作和复制-合作路径都存在这种问题，而研发-辅助和复制-辅助路径在这方面的问题并不突出。第五，在“情境合法性”危机方面，研发-合作和研发-辅助路径出现危机的概率更高，因为其提供的创新方案识别度更高，可能挑战传统的价值观念。第六，创新的路径依赖方面，复制-合作路径的路径依赖度最低，因为其采纳创新主要是基于完成项目的考虑，随着项目而变化。与之相比，研发-合作、研发-辅助和复制-辅助三种路径都可能形成一定的创新路径依赖问题。第七，在制度变迁的效应方面，研发-辅助和复制-辅助路径可能更为明显，因为社会组织与政府更为接近，而研发-合作和复制-合作路径虽然提供了新方案，但连续性不强，其制度变迁效应并不明显。

总的来说，虽然社会组织在组织形式上比政府更为灵活，更少受到体制因素和科层组织逻辑的约束，但由于它在既有的基层治理框架中位于“边缘位置”，只能与处在甲方位置的政府和基层群众自治组织进行妥协式互动。当然，制度变迁具有高度的不确定性，根本性的变化可能是相对长的时期内一系列变化积累的结果（唐世平，2016:71）。据此而言，政府驱动型创新和社会驱动型创新在短期内都可能很难产生明显的制度变迁效应。

六、内容创新：社会驱动型创新的作为空间

从四个社会组织的案例看，社会驱动型创新主要发生在基层治理，尤其是在社会组织力量较为活跃的城市基层治理领域中。虽然社会治理重心下移为社会组织参与基层治理提供了创新空间，但参与主要体现为“借道逻辑”和“完成任务”。在此背景下，基层政府主要在养老服务、社区动员等领域引入社会组织。这种选择性决定了社会驱动型创新的领域也主要集中于此。与之相比，政府驱动型创新实际上具有全域性，从宏观性的制度变迁到微观性的内容拓展，都可以开展治理创新活动。这决定了社会驱动型创新只能在“微治理”层面形成一定的制度变迁效应。那么，中国场景下社会驱动型创新的作为空间为何主要集中在诸如“微治理”层面？本文主要从基层治理创新的层次性角度做出初步的解释。

既有理论对创新的看法有两种。一种将创新等同于发明，强调创新的原创性。一种将创新视为“一个观点、方法或物体被某个人或团体认为是‘新的’的时候”（罗杰斯，2016：14）。两种创新的区别在于创新的门槛，前一种创新对观念和做法的原创性提出了更高的要求，后一种创新的门槛更低。现实中，多数基层治理创新可能处在二者之间，即在模仿、学习和转化中生产新内容。这意味着基层治理创新活动具有层次性，难以简单地用是/否来认识。本文认为，基层治理创新包括制度创新、机制创新和内容创新三个层次。制度创新强调基础性制度的新旧更替与变革，机制创新强调主体关系和政策工具的局部变化，内容创新聚焦主体关系所呈现出的活动形式与阶段性目标的更新。

不同层次的基层治理创新存在不同的难度、复杂性和外部性。制度创新对创新主体的能力要求最高，因为基层治理制度创新是一个系统性问题，涉及的主体非常多元，利益密集程度高，具有全域性特征，对创新主体的协调能力和风险控制能力提出了较高的要求。比较而言，机制创新因为聚焦政策工具和运作流程，创新目标的实现仅仅依赖于局部主体，单一的部门即可推动，对创新主体的协调能力和风险控制能力的要求相对较低（田先红，2022）。内容创新由于集中在活动形式层面，利益密集程度最低，创新带来的外部性较弱，对创新主体的协调能力和风险控制能力要求最低。

基层治理创新的层次性决定了参与主体介入创新的层次性，其中制度创新主要由政府推动，机制创新可以部分引入社会和市场力量，内容创新则为市场和社会力量介入提供了广泛空间。但实践中政府基于风险和激励因素的考虑，在行动模式上呈现出从“邀功”到“避责”的转变（倪星、王锐，2017），反映在基层治理创新中就是偏重于内容创新和机制创新，对制度创新缺乏内在动力。其结果是，基层治理创新的各种模式虽然层出不穷，但产生的制度变迁效应非常有限，“改而不动”特征由此形成。

偏重内容创新的基层治理创新格局进一步塑造了政社合作形态。社会组织参与基层治理的基本逻辑是通过社会组织的专业性和灵活性来提升基层治理的效率与代表性，这种效应既可以表现为社会组织“整合资源”，也可以表现为“创造价值”（许亚敏主编，2019：22-23）。因此，在社会组织与政府合作的过程中，社会组织的专业性和灵活性既可以为基层治理运行提供新机制，也可以为基层治理的活动载体和形式提供新的观念和做法。社会组织在创新中的比较优势被政府借用到内容创新中，以期在短期内塑造创新的“相对优势”。在此过程中政社主体间的“伙伴关系”就演化为现实中的依附关系（刘杰、李国卉，2019），导致政府驱动型创新与社会驱动型创新在内容创新中实现合流，两大主体在内容创新活动中呈现出“共谋”式合作，这进一步限制了社会组织在基层治理创新方面的作为空间。

七、结语

虽然政府主导的很多基层治理创新实现了广泛扩散，但也面临着持续性、突破性和统一性等内在紧张关系。在这个意义上，社会组织的组织优势决定了社会组织可以成为推动基层治理创新的补充性力量。然而，虽然社会组织参与基层治理在顶层设计层面具备了合法性依据，实践中其参与基层治理也正在显现出“调适性合作”的发展趋势，其介入使得基层治理观念和做法的更新速度加快，但社会驱动型创新的深度和广度仍然有限。

社会驱动型创新的局限性表明，社会组织参与基层治理的制度环境仍有待优化。要实现社会驱动型创新的比较优势，关键要提升社会组织参与基层治理的自主性地位。这就需要从整体上对政府治理结构、制度环境和参与机制进行整体性调适。一是结构转型，即政府治理结构要引入自下而上的运作机制，以避免社会组织被行政体系过度“吸纳”，进而为保持社会组织的自主性创造条件。二是制度协同，即通过推动基层治理体制机制创新，尤其是基层民主制度建设，促进社会组织发展与基层治理的公共性生产同步进行。三是主体嵌入，即推动社会组织超越“管家”角色，融入基层治理的制度网络，成为实质性的社会治理主体之一。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2022年第2期)