内容提要：本文从辨析围绕项目制的一些争议入手，探讨了它与相关国家治理体制的关系。项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的国家治理体制，它与发端于计划经济体制的单位制形成对应。单位制不等同于科层制，它是国家权力向社会渗透、实行国家治理的组织体制。当前项目制并没有替代单位制，而是和单位制交织嵌套，形成“单位为体，项目为用”治理格局，单位制构成基础性组织体制，项目制起辅助作用。随着项目制泛化出现的“单位吸纳项目”现象，使项目制一定程度上被纳入单位制的运行轨道，形成单位制的再生产。未来对国家治理的研究需充分重视二者的复杂关系。

关键词：项目制/单位制/国家治理

作者简介：苗大雷，华中科技大学社会学院；王修晓，中央财经大学社会与心理学院

一、问题的提出

20世纪90年代中期以来，分税制改革增强了国家向下汲取税收的能力，使中央政府得以通过财政转移支付平衡地方财力、调节宏观经济。中央对地方的转移支付中很大一部分指定了专门意图，作为专项转移支付或专项补助，成为国家在各领域进行资源配置的重要方式，逐渐形成一系列稳定的制度安排。这种方式“将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来”，并“使体制积极运转起来”，因此一些学者称之为“项目制”，将其视作一种新的国家治理体制。在这个背景下，有学者提出中国进入“项目治国”时代。也有学者提出，项目制取代单位制成为中国国家治理的基本方法，未来的制度转型应是淡化或停止实施单位制，深化和扩大实施项目制。

从国家治理角度看，项目制是否构成一种新体制？如果是，它新在哪里？与它形成对立的旧体制是什么？新旧体制之间是什么关系？更进一步，项目制是否真的替代了单位制？如果是，项目制在何种意义上替代了单位制？如果不是，项目制和单位制究竟是什么关系？阐明这些问题不仅有助于深入理解当代中国的国家治理，也能够丰富对制度变迁的理论认识。不过，目前项目制研究主要从微观层面探讨不同领域中具体项目的运作过程及其现实后果，尤其关注项目制对基层社会秩序的冲击和影响，却较少从宏观的国家治理角度辨析上述问题以及不同治理体制之间的关系。针对上述问题，本文立足国家治理体制的变迁，从辨析围绕项目制的争议入手，探讨与它形成对应关系的国家治理体制及其特征，并讨论它们之间的复杂关系。

二、项目制与新体制

(一)何为项目制？

在现有研究中，“项目制”指称的对象和含义存在一定差别。一种取向从政府运作的具体形式认识项目制。周雪光指出，项目制不仅包括财政领域“自上而下以专项化资金进行资源配置”，而且包括财政领域之外各种以专项任务为名开展的“自上而下的工作部署、任务实施”。史普原提出，项目制有狭义和广义之分，狭义特指“政府间专项转移支付体系中的项目运作”，广义还包括“地方政府治理尤其是城市建设和产业布局领域中的项目运作”。

另一种取向从国家治理的实现方式角度界定项目制。渠敬东提出，“项目制”意义中的“项目”主要指财政领域的专项转移支付，体现为“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作”，而“项目制”是以专项转移支付为基础建立起来的制度运作方式，是“财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”，它“是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式”，是一种“整个国家社会体制联动运行的机制”。

本文主要从国家治理的角度来认识项目制及相关治理体制，因此采用第二种研究取向做出的定义，即“项目”和“项目制”分别指财政领域的专项转移支付以及以“项目”为核心建立起来的国家治理体制，而不泛指从政府运作角度来看被冠以“项目”之名的各种专项工作或任务以及它们对应的“项目制”。

(二)项目制是不是新体制？

对于项目制是否构成新的国家治理体制，目前存在两种看法。一种观点认为，项目制作为一种特定资源分配形式在各个领域早已有之，只是近年来在国家资源配置中权重日渐增大，呈现出前所未有的突出地位，其中可以看到“熟悉的权威行使方式和传统的非正式运作方式的身影”，因而很难说是一种新的国家治理体制。

另一种观点认为，项目制构成一种新的国家治理体制，它主要体现在三个方面。第一，项目制采取了新的治理技术。它有着严密设计的技术系统，专项资金的“抽取”和“下放”，项目的制定、申报、审核、分配、监管、考核、验收、评估和奖罚，有一整套复杂的理性程序，项目制兼有自上而下的行政授权和自下而上的市场化竞争，呈现出非科层化配置、动员型财政和标准化、技术化等新特点，体现出不同以往的“技术理性”和“绩效合法性”思维。第二，项目制体现出新的中央和地方关系。在专项转移支付的分配和管理过程中，自上而下专业行政部门的垂直关系得以强化，中央层面的国家部委获得强大控制权，冲击了改革开放以来因财政分权形成的“块块主义”和“诸侯经济”。相较于市场化改革初期中央向地方放权，项目制表现出中央的再集权。第三，项目制在制度转型逻辑上体现出新的双轨制，它试图在体制内再造增量，把单位制和市场制作为存量，通过财政转移支付凸显政府在维护社会公平上的合法职能，而不同于改革开放初期把单位制作为存量，通过市场经济拓展体制外市场增量的转型方式。

综合来看，第一种观点否认项目制是新的国家治理体制，主要从政府运作角度强调项目制的具体运作方式与以往的政府行为有较大相似性，而第二种观点认为项目制是新的国家治理体制，主要强调它在治理技术、央地关系和制度转型逻辑上的新特征。我们认为，结合项目制的发展过程看，项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的，是在分税制改革使国家获得强大社会资源总量，以及市场经济不断发展提出更高技术治理要求的情况下逐步产生的，这些不仅构成项目制发展所依赖的资源约束条件和制度环境，也使项目制与计划经济体制下开展的“工程”或专项任务存在本质差别。后者常见的形式包括农业领域的大型农田水利建设和工业领域的引进新工业技术等，它们主要采用事本主义的组织方式来完成特定任务，国家自上而下的行政命令是推动它们落实的主要方式，其中并不具备项目制表现出来的市场竞争要素，也没有采取自下而上的申请、竞争等具有技术理性特征的运行方式。在这个意义上，二者存在本质不同，认为项目制早已有之的观点难以成立。

概言之，项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的，它在制度转型逻辑、治理技术和央地关系等方面都表现出一些新特点，项目制在这些意义上构成新的国家治理体制。

三、旧体制与单位制

(一)旧体制之争

与项目制形成对应的旧体制是什么？一种观点认为是科层制。这一脉络的研究大多聚焦于具体项目的实施过程。有学者提出，项目制对科层制既有所依托，又形成冲击，带来了上下级之间权力关系和责任关系的重构。也有研究发现，项目制的运行离不开科层制，但二者之间存在统一规划与条线传递、时段性与常态性、目标导向与规则导向等张力，项目制运行表现出“科层为体，项目为用”的特点。另一种观点认为与项目制形成对应关系的是常规制。常规制有稳定可测的程序和规章制度，人们按部就班、各司其职，根据事本主义原则开展行动，与项目制的不确定性和间断性有很大差别。在中国的国家治理中，这种常规制在正式制度中主要体现为单位制。以财政资源分配为例，在常规制中，财政资源相对稳定，收入和支出是经常性和重复性的，而在项目制中，财政资源主要是专项资金，它们因事而设、因时而变，有很大不确定性。近些年来，通过项目制分配的财政资金比例逐年上升，以致一些学者认为项目制替代了单位制。

上述第一种观点在很大程度上把政府行政体系等同于科层制，有时甚至用“行政层级体制”或政府组织来代指科层制，却忽略了“科层制并不只是指政府部门”，而是广泛存在于现代社会。同时该观点也忽略了中国的科层制与韦伯意义上的科层制“有着质的区别”。第二种观点把单位制作为项目制对应的旧体制，但仅强调了其中的常规性和稳定性等特点，却对它的“中国特色”重视不够。在我们看来，真正与项目制形成对应关系的旧体制是单位制，它与科层制具有一定相似性，但也存在较大差别，它极富中国特色，代表“特定历史时代中总体性的结构关系”，也“确立了所有社会要素所依赖的路径”，是中国国家治理的重要基础。

(二)单位制与科层制

韦伯对科层制的经典论述包含两个层次。一是从组织类型学意义上将科层制作为一种特定组织形态，讨论它的组织特点和运作机制。二是在历史比较层次上将科层制作为一种特定国家支配形式，通过与其他支配形式(家父长制、家产制、卡里斯玛制等)比较，阐述不同国家与社会的组织方式、权威关系及合法性来源等差异。以此为参照，单位制研究也存在两个层次：一是从微观层面关注单位制的具体组织形态及运行方式；二是从宏观层面考察单位制的制度特征及其在国家治理中的意义。

在第一个层次，单位制的常见组织形态是城市中的党和政府机构(行政单位)、国有管理及服务机构(事业单位)和国有企业单位(国企单位)。认为中国的单位制类似于科层制的学者，主要在这个层次看待和理解单位制。他们强调单位组织具有与科层组织类似的特征，比如非人格化的规章制度、等级有序的组织框架、相对明确的分工体系和内部升迁程序，以及形式主义、文牍主义等，这在行政单位中体现得尤为突出。因此有学者直接用科层制或者“单位科层制”来指代政府组织。不过，尽管在形式上与科层组织类似，但中国的单位组织具有形式科层化和功能科层化相分离的特点，理性化形式规则、规范程序等常被有意拒绝或无意忽略，单位组织在功能上呈现出许多科层组织不具备的独特性。比较典型的是，与科层组织主要依靠“强制性的命令权力”不同，单位组织“将命令权力和财产权力结合起来”，“承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能”，“是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式”。在组织形态这个层次上，单位制和科层制不能简单等同。

从第二个层次看，单位制和科层制的权威基础有很大不同。历史地看，韦伯意义上的科层制与中国土壤生长起来的支配形式有本质区别。传统中国的国家治理以皇权为中心，皇权和官僚权力并存，是一种家产官僚制或君主官僚制。其中皇权建立在传统权威与卡里斯玛权威兼而有之的基础上，官僚权力依附于皇权，合法性来自自上而下的授权，形成独特的权力双轨制和稳定的国家治理结构。在当代中国，国家通过一系列常规化制度安排，如党政的领导与被领导关系、人事制度等组织化手段把广大民众有效组织起来，使“实质上的卡里斯玛权威在形式上与法理权威融为一体”。

上述常规化和组织化的制度安排，恰恰是单位制的核心所在。本文作者及其合作者曾指出，单位制是当代中国的基础性国家治理体制，它发端于计划经济时代，是国家权力自上而下向社会渗透、实行国家治理的组织体制，其根本属性是政治属性。与此对应，单位组织都具有行政级别，在内部建立党的分支机构和相应政工系统，在政治上代表党和政府，通过常规性、例行化的意识形态工作，以及对人、财、事的调控指导，确保党和国家的意志能够按照行政隶属关系，层层下达到各级单位组织，再由单位组织贯彻给其成员。尽管经历了市场化改革的冲击，但单位制的“政治功能无法彻底消除”，这代表着单位制的核心特征，而其他诸如“单位办社会”、向成员提供社会福利等只是单位制的边缘特征。

当前，随着社会主义市场经济的发展和国有体制外空间的兴起，单位制的直接覆盖范围缩小，但其核心本质并未发生根本变化，它依然是国家实现国家治理的重要组织体制，仍具有强烈的政治性。这明显地体现为，单位组织在产权上仍归国家或集体所有，单位组织依然被纳入正式的行政序列加以管理，单位组织中都有党组织存在且必须努力贯彻党的政策，仍表现出明显的党政合一特点。因此可以看到，无论是此前的抗洪、防“非典”，还是扶贫攻坚和乡村振兴乃至新冠肺炎疫情防控，单位组织都积极承担了重要的政治任务，这些都是单位制核心特征延续的现实体现。简言之，市场化改革并没有使单位制解体，它仍以一种特定方式顽强延续。在此意义上，单位制也不等同于科层制。

四、“单位为体，项目为用”

面对单位制在市场化改革后覆盖范围缩小、无法直接覆盖非国有体制的情况，国家治理该如何有效向国有体制之外延伸？同时，针对项目制出现的动员干部易、动员民众难的困境，如何才能有效实现国家治理？本文认为，这些问题的答案隐藏在单位制与项目制的复杂关系里。

(一)“单位为体，项目为用”及其表现

在当前的国家治理中，单位制和项目制实际上是结合起来共同发挥作用的，单位制的高度组织化特征使它能为项目制的运行提供必要的组织基础，而项目制的灵活性使它能为单位制提供向各个领域扩散的技术手段。有研究已注意到这一点，如渠敬东提出“项目制实际上是通过与原有的单位科层制相互嵌套发生作用的”，不过他并没有深入探讨这种关系的具体表现和背后的制度逻辑，以致学界目前对这个问题的认识还比较模糊。本文认为，单位制和项目制之间存在多层次的联系和交融，呈现出“单位为体，项目为用”治理格局。

“单位为体，项目为用”的核心意思是，单位制作为基础性组织体制仍发挥重要作用，项目制则起辅助性作用，二者交织嵌套，国家治理既通过单位制直接涵盖国有体制，又灵活地通过项目制在国有体制内外全面辐射。具体来看：第一，在组织形态上，项目制的现实运行离不开单位制提供的实体性组织机构，项目制的具体落实和资源传递沿着单位制的组织体系开展；第二，从国家治理的实现方式看，单位制作为实行国家治理的组织体制，主要承载着政治合法性；项目制作为具有技术理性和市场化特点的治理模式，主要承载着绩效合法性；二者结合起来，既保持政治稳定性，又实现发展的绩效，共同推进国家建设和经济发展，实现国家治理的有效性。

(二)“单位为体，项目为用”的成因

“单位为体，项目为用”治理格局的形成，有着深刻的组织基础和合法性基础，项目制的运行方式和制度特征只有放在这个治理格局中才能得到更好理解。

1.组织基础

“单位为体，项目为用”治理格局的出现，首先与单位制之下基础组织形态的特点有关，它使项目制的具体运行需要借助单位组织而无法脱离它，这也塑造了围绕项目运作出现的一种新的组织形态。

单位组织是单位制的基础性组织形态，它主要有四个特点。第一，从组织方式看，单位组织具有实体性和常规性，不仅具备开展常规工作所需的各种物质条件和实体机构，而且具有特定行政级别，有明确的上下级隶属关系，在一定历史时期内相对稳定。第二，在组织目标和实现方式上，单位组织具有多元性，也表现出一定规则导向。具体表现为，单位组织中有大量规章制度，作为其成员实现组织多元目标的参考；单位组织承担着多样化的功能和组织目标，专业分工职能经常让位于政治功能。第三，在专业分工和主体关系方面，在专业化能力之外，单位组织对成员意识形态的要求标准很高，导致参与主体之间的责任与义务较为模糊，呈现“软约束”特征。另外，单位组织的正式成员享有“永久性就业”这一待遇，其还通过“编制”得以制度化，造成单位组织中的主体关系缺乏契约性。第四，在组织结构上，单位组织主要承担一定政治功能且有相应行政级别，其内部机构设置遵循一定政治原则，具有强烈的政治性和强制性，表现出刚性结构。

相较之下，以财政转移支付为核心的各类“项目”往往具有临时性，它们通常采用事本主义的动员或组织方式，在限定时间和限定资源的约束下实现预期目标，构建起不同于单位组织的“项目组织”。第一，在组织方式上，项目组织具有临时性。由于“项目”经常不是常规工作，它往往设立非实体性临时机构进行人员和资源的分配，目标实现后机构随即解散，以致项目运作中“指挥部”“领导小组”“办公室”或“联席会议”等临时机构不断产生。第二，在组织目标与实现方式方面，项目组织有较明确目标，主要针对特定事务开展活动，有较强专门性，通常采用目标导向的行为方式，效率优先。第三，从社会分工和主体关系看，由于“项目”通常针对特定目标开展，实现这种目标需要较强的专业知识水平和技能，尤其当“项目”通过《项目指南》做出较严密的规定时，参与主体需依此行动，它在事实上构成了参与主体之间的契约，因此对参与主体有较强的专业化要求，项目组织因此表现出较强契约性。第四，针对特定目标开展的项目运作表现出一定灵活性，它可能只面向某个特定群体，也可能针对全体社会成员；可能只涉及一种职能，也可能涉及多种不同职能，因此会卷入或依托一个或多个单位组织，这种灵活的运作方式带来的是弹性的组织结构。表1简要概括了单位制和项目制在基本组织形态上的差异。

2.合法性基础

合法性是任何国家都要面对的问题，它涉及民众对国家权力的认同。在国家治理中，民众对国家权力的认同包含两个层面，一是对政治体制特征的认同，即民众对国家获取并行使权力的制度安排是否认同；二是对政治体制行为的认同，即民众对国家治理的具体行为是否认同。这两个层次上的认同分别构成“体制特征合法性”和“体制行为合法性”，二者并不完全一致。作为国家治理的不同体制，单位制和项目制都贯彻着国家权力，也承载着国家的合法性，其中民众对国家权力的不同认同是“单位为体，项目为用”形成的深层原因。

在单位制中，对国家权力的认同主要体现在体制特征层面，民众对单位制下国家权力的认同实质上等同于对共产党领导下社会主义基本政治制度的认同，它具有强烈的政治性，因此也可简称为“政治合法性”。这与新中国的革命历程有关。经过20世纪上半叶的长期革命，民众深深认可具有卡里斯玛权威的革命领袖及其领导的政党取得政权并行使国家权力。在行使国家权力的过程中，单位制成为国家在资源总量不足条件下实行赶超型现代化、实行国家治理的组织体制，革命领袖及其卡里斯玛权威通过制度化方式融入其中。简言之，单位制的形成和延续具有强烈政治意义，它承载着民众对社会主义基本政治制度的认同。

在项目制中，民众对国家权力的认同主要在体制行为层面，主要涉及民众对国家治理具体方式和手段的认同。这主要在于，计划经济体制的不断僵化和效率低下使体制特征合法性受到质疑。面对新的历史形势，国家治理只有提高效率，不断创造政绩或者说韦伯意义上的“奇迹”，打造更强的体制行为合法性。项目制正是在此背景下随着社会主义市场经济发展逐步兴起的，它承载着在维持政体连续性和国家自主性的前提下持续产生新的政绩的使命。由此，项目制的合法性基础实际上是体制行为合法性，也即“绩效合法性”。

就国家治理而言，只有首先保持体制特征合法性，体制行为合法性才有意义。由于单位制主要承载体制特征合法性，而项目制主要承载体制行为合法性，“单位为体，项目为用”治理格局的形成具有一定必然性。

(三)“单位为体，项目为用”的制度影响

在“单位为体，项目为用”治理格局下，项目制表现出与单位制既相互关联又不尽相同的制度特征，这是二者复杂关系的又一种体现。

1.治理逻辑和运行方式

在我们看来，项目制表现出“自上而下的分级分权原则与自下而上的市场化竞争途径并存并行”特点，是“单位为体，项目为用”治理格局产生的重要影响。

在单位制中，单位组织的设立与日常运行，都依靠自上而下的权力加以安排和支配，具有明显的强制性。相应地，激励单位组织发展的动力主要是政治激励，向上级主管单位组织争取更多资源以扩大规模、提高行政级别或扩大权力范围，是单位组织维护自身利益、提升自己地位的主要方式。在资源分配上，这种政治标准具体体现为德治原则，资源主要按照品德和政治觉悟的标准进行分配。这种政治理性原则的存在，造成了单位组织对国家、下级单位组织对上级单位组织的制度性依附，也诱发个人依附于单位组织领导，形成单位组织内部复杂的人际关系和权力结构。

项目制的运行与单位制既有关联又有所不同。由于项目制的运行需借助具体单位组织开展，而它又采取具有市场化特点的技术理性方式，因此项目制的运行既遵循一定政治理性，又表现出较强技术理性，呈现出政治机制和市场机制相结合的特点。其中政治机制体现为，项目的设立和分配承载着国家的权力意志和政策意图，国家自上而下进行资源分配，并借此调动下级资源。市场机制体现为，项目资源的分配主要采取公开招投标方式，强调公开化、程序化、规范化、技术化和标准化，以此形成目标约束，体现出上级对下级的竞争性授权，使项目制的落实具有自下而上进行市场竞争的含义。由此，项目制的运行表现出自上而下与自下而上相结合的特点，形成分级运作机制。在这种情况下，项目制既有政治激励，又有巨大的经济激励。这不仅表现为争取到“项目”就能获得相应的资金支持或行政资源，而且项目制通常规定“配套资金”，为下级加强经济动员提供了合法性，使项目“打包”或“捆绑”成为常见方式，也促使下级以“项目”之名进行市场化运作。

2.权威关系

“单位为体，项目为用”也形塑了项目制的多元权威，这与单位制的等级权威有所不同。

在单位制中，权威关系主要是等级权威，上下级之间有比较稳定而清晰的隶属关系，下级向直接上级负责。不过，由于单位制的行政设置采用条线模式，它呈现出条块分割、相对独立的特点。“条条”与“块块”有各自的行政隶属关系，享有独立权威，资源分配也有特定方式，“条条”对“块块”不具有直接管理权，只对其中的相关职能和业务享有指导权，它们之间的联系较为松散。

项目制下的权威关系表现出多元权威的特点，它没有稳定而清晰的上下级隶属关系，项目的具体实施主体(代理方)主要向项目设立方(委托方)负责。由于项目的现实运行主要借助实体的单位组织来操作，许多项目的发包方主要是来自中央层级上的“条条”，它们是重要的权威主体。由于项目的实施通常需要地方上的“块块”参与，尤其是当“条条”采用招投标方式进行项目资源投放时，“块块”中的相关职能和业务部门甚至整个“块块”都可能被纳入“项目”中，使条块之间产生比较紧密的联系，呈现出条块相连、以条为主的特征。由于“条条”拥有不可替代的资源、信息和权力优势，它们“逐步转变为专项意义上的独立王国”。

与项目制的多元权威关系相关，项目制中存在严重的横向部门间竞争加剧和纵向层级间利益相倚等现象。从“单位为体，项目为用”治理格局来看，这看似新问题，实则是老问题，这种特征在单位制中长期存在，它反映的是新中国成立以来国家治理中始终存在的集权与分权的固有矛盾，今天国家治理中的中央集权与向地方放权的纷争与计划经济下的“条块之争”是同质性的。以上分析可简要概括为表2。

五、“单位吸纳项目”

一些研究指出，在当前的国家治理实践中，项目制已溢出财政领域，不再局限于中央到地方专项转移支付这一特定的专项事务，而是扩展到社会服务、文化服务(陈水生，2014)乃至政治活动等各领域，“项目”开始泛指从上到下的各种专项事务，“项目制”也成为自上而下工作部署、任务实施的重要形式。这就是广义或者说泛化的项目制，它们都强调这些活动符合“项目”的一般特点。与此对应，现实中许多原本具有一般性和常规性的工作被打造成各类专项任务，并被冠以“项目”之名，导致“项目意识”成为广泛存在的社会事实。而且，在项目的具体实施过程中，政府部门尤其是基层政府采取的一系列做法与通常的政府行为并无二致，还是从已有的行动策略资源库中选取应对机制，从而把项目制拉回到传统治理的轨迹上。至于为何出现这种情况，以及它对国家治理有怎样的影响，目前尚没有研究展开探讨。

我们认为，之所以出现项目制泛化的现象，与前述“单位为体，项目为用”治理模式密切相关。折晓叶、陈婴婴提出的项目制分级运作模型表明，中间层级的地方政府通过“打包”借助项目资源推动地方发展，它们不是被动地按上级意图行事，而是借项目制资源为我所用，既对来自上级的各类项目进行各种重组，又借此设立新项目，并将其投放到想要干预的具体领域，而配套机制则为此提供了合理合法的条件。实际上，在“单位为体，项目为用”治理格局下，不仅政府部门，其他各级各类单位组织在项目运作上也都有很大主动性，他们一方面会向上公关，另一方面也向下发包。比如，区县民政局等行政单位向所辖街道、乡镇和社区发包社会管理类项目，高等院校和科研院所等事业单位对内对外发包各种科研项目等，都表明项目运作已演化成娴熟的技术治理工具。由此，一方面，项目制对原有的单位制运行产生冲击，导致非科层化的竞争性授权、条线动员等时有发生；另一方面，项目制携带的各种资源在实施过程中沉淀到相关单位组织，被拉回到单位制的运行方式，在一定程度上造成单位制的再生产。鉴于前一种现象已得到较多关注，这里重点讨论后一种现象。考虑到“单位为体，项目为用”治理格局中单位制与项目制存在主从关系，我们将这种现象统称为“单位吸纳项目”，它在现实中有三种突出表现。

(一)经济资源吸纳

“单位吸纳项目”的第一种表现是，项目制包含的经济资源被单位组织吸纳，从而导致单位制的再生产。它有两种具体情形。

一种情形是，项目制携带的专项资金在经各级单位组织传递时，被相关单位组织利用各种手段截留，转化成单位组织内的可分配资源，按照单位制的运行方式和内部分配机制进行分配。比如，在县级政府，作为职能部门的行政单位向乡镇和村庄下达项目资源时，“早已扣除满足自身利益的一定资金”。在单位组织越来越成为利益共同体的今天，这在一定程度上强化了单位制的体制内分化。

另一种情形是，在项目制的实施过程中，专项资金的分配方式被单位组织充分利用，项目制成为一种制度化的软预算约束方式，在事实上沿袭并拓展了单位制的运行空间。科尔内发现，在社会主义国家，当国有企业经营失败并危及自身财务状况时，总能从国家得到直接资金救济。类似现象在地方政府中同样存在，中央政府会对身负巨债、面临破产的地方政府予以救助。这种软预算约束现象在单位制中屡见不鲜，下级单位组织向上级单位组织申请补助是常见方式，不过一直缺乏制度化途径。项目制的出现为软预算约束提供了常规化的专门渠道。当下级单位组织面临财务风险甚至破产时，首先想到的可能是向上级申请“项目”，以此化解风险，这种方式随着“项目”的泛化和“项目意识”的萌生而初见端倪，并在实践中有所强化。在中央部委层面，有一些“财政资金需要以项目的方式支付，但项目的具体意图并不清晰，需要与下级互动，通过相互摸索来形成某个项目意向”。在基层社会，乡镇政府采取一整套“项目撮合”方式，与县级各行政单位、事业单位甚至更高层级的单位组织进行“思路对接”。由此，项目制为牵涉其中的单位组织提供了经济资源，使项目制在一定程度上被拉回到单位制的运行轨道。

(二)组织资源吸纳

“单位吸纳项目”的第二种表现是，项目制运行所借助的组织资源被相关单位组织吸纳，实现单位制的再生产。这主要指，为推动项目落实，有可能产生新的单位组织内设机构或新的单位组织。这种情况的发生有其制度环境，设立“项目”不仅能获得配套经济资源，而且能获得相关权力资源，所以许多单位组织，尤其是“条条”上的党政机关，经常通过各种方式设立“项目”并不断延长期限、使其常态化，以求扩大权力并控制一定数量的自主支配资金，这造成“设立项目容易，撤并项目难”的困境。

具体情况又分两种。一种是在项目实施过程中，一些项目只涉及单个职能，项目运行过程中成立新的机构，成为单位组织的内设机构。比如，在一些事业单位，人才引进本是人事部门的日常工作，在国家开展各种人才评选和引进项目时，由人事部门负责实施。随着国家以各种形式命名的人才项目越来越多，人才评选和引进工作越来越具有专业性和长期性。相应地，一些单位组织专门成立人才工作部门，作为与人事部门平行的同级机构，专门负责实施各类人才项目。这种因项目而设机构的现象屡禁不止，尤其许多行政单位经常试图全面控制各种项目，在自身业务职能外发展多种非本职的职能，从而导致机构巧立，内部膨胀。

另外，一些项目涉及多个职能部门，项目运行中衍生出新的专职机构，成为新的单位组织。这具体指，有些项目本身涉及多项专门事务，需要承担不同职能的单位组织相互协作。在项目实施初期，出于各种限制或节约成本的考虑，首先采取成立领导小组并设办公室的方式进行协调。不过，随着项目的开展和实际运行，不同单位组织之间往往因自身利益不同而导致协调困难甚至出现冲突，从而影响项目实施。面对项目长期实施的需要，便将领导小组办公室实体化或成立新的专职机构，依照项目涉及的各种职能设立相应内在机构，负责项目实施。现实中扶贫项目的实施已出现这种情况，中央农口项目也表现出这种趋向。

(三)政治资源吸纳

“单位吸纳项目”的第三种表现是，项目制蕴涵的非常规化动员方式被各级单位组织采用，改造成常态化运动式治理方式，导致非常规治理和常规治理相结合，拓展了单位制的发展空间。

运动式治理是指以暂时打断、叫停常规的体制运行方式，通过自上而下、政治动员的方式调动资源，集中各方力量和注意力完成某一特定任务。运动式治理通常是为应对常规治理失败、提高治理有效性而临时启动的，是一种与常规治理相对立的运行机制，二者交替发生。运动式治理与单位制并行存在，单位制主要对应常规治理，而运动式治理对应非常规治理，单位制中“党政并存的组织结构、相应的红专人事管理，以及动员机制的日常工作节奏”和“将行政问题转化为政治问题的种种做法”为运动式治理提供了稳定的制度设施。这在现实中发展出一整套运作手段，包括政治动员、意识形态宣传、准军事化组织形式和责任制实施等要素。在此，常规治理占主导地位，运动式治理只是常规治理的一种临时替代和补充机制。不过，由于项目制具有临时性、专门性等特点，它与运动式治理的特点和要求不谋而合，有可能成为运动式治理直接借助的方式，使项目运作成为常规治理的一部分。目前，随着项目制溢出财政领域并不断泛化，各种各样的“项目”层出不穷，不仅中央自上而下地设立各种“项目”对下级进行动员，各级单位组织也设立各种“项目”动员内外资源，呈现出“运动式治理常态化”和“常规治理运动化”的情况。

“运动式治理常态化”是指，在借助单位组织进行项目制运作的过程中，中央层面的一些项目自上而下传递到基层时，地方政府或相关单位组织采用运动式治理方式加以落实，对其成员进行动员，使运动式治理成为常规治理的一部分。欧阳静发现，面对来自上级的项目，县级政府和相关职能部门(包括事业单位)往往把它们作为“中心工作”，通过运动式治理的方式开展具体工作，即把这些任务“泛政治化”，对单位组织成员进行动员，并结合晋升考核、绩效考评、奖惩制度、向上负责制等组织手段，促使他们推动“中心工作”的开展。“因为基层政府中心工作的重要性和紧迫性，基层运动型治理才有了施展其才能的机会。而又因基层政府中心工作的常态化，又使运动型治理具有长期发挥其效能的用武之地，并成为基层治理中的常态机制之一”，由此运动式治理和常规治理紧密地结合在一起。概言之，项目制既为基层单位组织开展运动式治理提供了契机，又提供了合理合法的手段，项目运作成为一种常态化的运动治理方式，与单位制紧密结合起来。

“日常治理运动化”是指，当前在行政单位和许多事业单位、国企中，一些常规工作也被设计成各种“项目”或被冠以“项目”之名，通过项目运作方式开展。研究发现，一些行政单位把常规的执法工作设计成专项整治项目，一些事业单位把常规干部晋升设计成人才选拔项目，通过“行政吸纳运动”的方式，开展集中高效动员，推动常规工作的落实。以“项目”之名开展常规工作具有一定剧场政治含义，既向上表达对常规工作的重视和忠诚感，又向下进行动员、激励和控制，以快速实现政绩并起到特定宣传效果。在这个过程中，项目制的运行方式在形式上被部分保留，但实际上却成为一种具有很强政治动员性质的运动型治理方式，表现出单位制所具有的高强度政治动员特征，与单位制紧密地交织融合在一起。

六、总结与讨论

在当前的国家治理研究中，项目制成为热点话题，既有研究主要立足经验案例探讨它的运行机制及现实后果，却较少分析它与相关国家治理体制的关系。本文立足国家治理体制的历史与变迁，辨析了围绕项目制的一些争议，在此基础上提出与项目制形成对应关系的国家治理体制应当是单位制，进而探讨了项目制与单位制之间的差异和关联。

本文认为，项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的国家治理体制，它具有鲜明的技术理性特点，承载着民众对国家体制行为合法性，即绩效合法性的认同，却难以有效将社会成员组织和动员起来。与项目制形成对应关系的国家治理体制是单位制，单位制不等同于科层制，它具有鲜明的中国特色，是国家权力自上而下向社会渗透、实行国家治理的组织体制，它把社会成员有效地组织起来，承载着民众对中国社会主义基本政治制度的认同，具有强烈政治性。单位制的核心特征在市场化改革后仍得以保留，但它在当前并无法直接覆盖新兴的市场空间和社会空间。在当前的国家治理中，项目制并没有替代单位制，二者交织嵌套，共同发挥作用，形成“单位为体，项目为用”治理格局，其中单位制仍作为基础性组织体制发挥重要作用，项目制则起辅助作用。项目制的兴起对单位制有一定冲击，但随着项目制的泛化，各级各类单位组织把许多专项事务甚至常规工作都包装成“项目”，使项目制的一些经济资源、组织资源和政治资源被单位制吸收和借用，出现“单位吸纳项目”现象，项目制在一定程度上被纳入单位制的运行轨道，形成单位制的再生产。

本文对项目制和单位制关系的探讨有助于推进国家治理研究。鉴于二者之间存在复杂关系，要深入理解当代中国的国家治理，必须把它们结合起来进行研究。周雪光提出，深化项目制研究需要对地方政府的项目运作行为进行细微的观察分析，也需要对更高层级政府的项目设计、项目分配等进行深入考察。笔者基本认同这一思路，不过还需提醒注意的是，项目制并不仅仅限于政府行为，而是广泛存在于各级各类事业单位和国企中，因此后续研究应在更宽广的视野中，从单位制与项目制相互关联并相互影响的角度加以把握。另外，笔者和其他学者近些年曾提出一种主张，即“重回单位研究”，到单位组织中进行扎实的调查与深入的探析。这种主张正是看到单位制在国家治理中具有重要意义，希望以它为切入点来理解中国的国家治理和社会变迁。如今，践行这种主张不仅需要立足单位制本身，而且应把它与项目制研究结合起来。本文的分析主要建立在现有研究和日常观察基础上，对项目制与单位制之间关系的探讨还缺少更高层级项目制运作的经验事实作支撑，也缺少更细致的长时段历史分析，这些是未来需要努力的方向。

（注释与参考文献从略，全文详见中国人民大学复印报刊资料《社会学》2021年第10期/《社会学评论》2021年第4期）