摘要: 本文以一起“非正常上访”的事件过程为研究案例，探讨了基层政府责任边界的变化以及相关行动策略的产生。基层政府具有“业务部门”和“政治单位”的双重角色面向，其行为逻辑也不同——前者适用理性官僚制，清晰的任务边界设计在实践过程中使得基层政府责任边界模糊，为其规避风险留有制度空间；后者适用于政治统合制，模糊的任务边界设计反而迫使基层政府重新清晰其责任边界，展现出担当的一面。基层政府受两种制度逻辑的影响，责任边界呈现出“流动性”的特征，其行为也从“风险规避”向“风险担当”转化。本文使用“流动的责任边界”作为分析框架，强调情境变化和基层政府的双重角色面向在其行为塑造过程中的作用，以此对话和发展已有的基层政府责任研究。

关键词：基层政府责任边界；性官僚制；政治统合制；业务部门；政治单位

作者简介：潘桐,中国人民大学社会学理论与方法研究中心

风险规避作为基层政府的重要行动特征之一，在近年来受到学界的广泛关注（倪星、王锐，2017）。部分研究从为何规避风险的角度出发，指出“权责不等”是基层政府规避风险的主要原因（倪星、王锐，2018；李贺楼，2020；田先红，2021）。另一些研究则揭示了基层政府规避风险的制度逻辑：上下分治、条块分割等体制设置为基层政府的风险规避行为提供了制度空间（曹正汉，2011；刘雪姣，2021）。尽管众多经验研究呈现出基层政府和官员在该行为上的生动策略，也结合中国特色的治理架构进行了分析，但基本上沿袭传统的“风险—排斥”的解释逻辑，风险规避的主角也都是面具化的理性人。然而，笔者在一起“非正常上访”事件中看到的并不是这种稳定的面具化行为，而是在整个事件过程中，基层政府的行为不仅呈现了风险规避，还出现了风险担当。与此同时，对于按理应该承担无限责任的基层政府来说，其对于什么是自己的责任、什么不是自己的责任有着大致的划分。这一现象引起了笔者的兴趣：首先，在权责配置不等的条件下，基层政府为什么要担当风险？其次，在制度环境不变的情况下，基层政府为什么会出现规避与担当之间的行为转变？最后，为什么“无限责任政府”对自己的责任范畴有着大致的认知？

带着上述问题重新回顾文献，可以获得部分解释：其一，基层政府在规避风险的同时也会担当风险，从静态的角度看待基层政府的单一行动特征难免有失偏颇，基层政府虽然在科层体系中处于“低治理权”的结构位置，但在权威体制与有效治理的张力之下，无论面临何种治理难题，都需要尽可能地满足治理绩效以保证其合法性基础（周雪光，2011；陈家建、赵阳，2019）；其二，基层政府的性质具有复杂面向，它既是科层体系中的业务部门，也是政治统合的基本单位，在不同的治理情境中，基层政府存在着身份和角色的转换，并由此导致行动目标和行动能力的变化，这使得基层政府的行为逻辑呈现出复杂的特征，即使是同一结构也可以衍生出多重的组织行为（吕方，2013）。

然而，这些从“制度—结构”视角出发的研究或许可以片段式地解释规避和担当的行为逻辑，却不能解释这种多重行为是如何变换的。另一方面，既往的基层政府责任研究会忽视掉基层政府的责任范畴，对其责任认知往往是自上而下的，似乎这些责任都是天然且正当的。不过，如果从基层政府的视角来看，“责任是否在我”就有了很多认知和商榷空间。正是从这一疑惑开始，一个从“互动—过程”视角出发的现象被发现了，即基层政府责任边界的流动。

首先的一个问题是，基层政府在治理活动中有责任边界吗？现代中国的官僚体制尽管与韦伯所提出的理性官僚制尚有一定的差距，并呈现出责任模糊、非正式规则盛行等特征（周雪光，2013；罗斯坦、臧雷振，2016），却与传统中国的“简约治理”有着显著的区别（黄宗智，2008）。总的来看，政府尤其是基层政府在科层体系中有着明确的成文责任，但在实践过程中，无论是面对社会还是内部部门，基层政府的责任边界并不总是清晰的（叶敏，2022）。

之所以要从责任边界的角度探讨基层政府多重行动逻辑的转换，主要有两方面的原因：第一，基层政府无论是选择规避风险还是担当风险，其前提都在于厘清责任边界——哪些是基层政府可以逃避的责任，哪些又是基层政府必须担负的责任，因此，责任边界成了基层政府在治理活动中选择策略的依据；第二，受治理情境变化的影响，时而清晰、时而模糊的基层政府责任边界也因治理活动的走向而发生着变化。换言之，正因基层政府责任边界的流动性特征，我们可以借此解释变动且相悖的治理图景。那么，在具有流变性的基层治理情境中，基层政府的责任边界如何变动，变动的逻辑何在，在这一变动中又产生了何种治理策略，这三个问题构成了本文关注的核心。对这些问题的回答可以在动态层面细致描绘出基层政府的行动逻辑，并借此推进对基层政府责任边界的研究。

一、流动的责任边界：一个分析框架

如前所述，基层政府的责任边界表现出流动性的特征，这意味着基层政府的责任边界并不是单一的状态，不同状态之间存在着转换关系。为了厘清这些关系，我们首先需要从历史脉络和制度逻辑层面解释为什么基层政府的责任边界会呈现出不同的状态。中国的治理活动需要同时回应政府和政党两方面的要求，基层政府亦同时承担着行政与政治的双重责任。如果说治理活动本身是为了维系政权合法性基础的话，那么理性官僚制就成了维系治理活动的重要组织基础和制度—行动逻辑。

(一) 理性官僚制：清晰边界的模糊化

在韦伯（2004：87）看来，现代官僚制是理性化发展的结果，是具有革命性的，因此，作为支配方式的理性官僚制成为了现代国家治理活动的主要抓手。对于中国来说，官僚制并不陌生，传统型权威下的“官僚君主制”有着丰富的文化传统和组织遗产（孔飞力，2012：233），这使得在新中国成立以后的国家政权建设中，具有中国特色的现代官僚制度迅速构建起来。到1954年底，国家实现了三级制的中央政府行政机关设置以及两级制的省、自治区和直辖市行政设置。这次改革既在纵向上考虑了传统中国的区划和地方行政体系，亦在横向上学习了苏联计划经济体制按职能划分不同工作部门的方式（魏梓桐，2018：27）。正是在这一思路下，“条块分割”的政府管理体制被确立下来。所谓条块体制，是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项”原则建立起中央到地方各个层级政府大体上“同构”的政府组织和管理模式（周振超，2009：2）。按照这一设计思路，各级政府不仅有着明确的职能划分，同级部门之间也有着明确的责任边界。然而这一设计理想在现实操作中很快遇到阻碍，并造成基层政府责任边界的模糊。

对于官僚体制来说，“可预见的规则”具有真正决定性的意义（韦伯，2000：374），亦因如此，规则为本、按章办事的组织基础造就了常规性治理机制（周雪光，2012）。然而，这种以规则为核心的常规性治理机制却不可避免地会产生与效率对立的行为模式（黄小勇，2002）。与此同时，理性官僚制不仅是组织方式，也是中央管理地方的重要途径，在集权与分权的制度逻辑下（曹正汉，2017；曹正汉、聂晶、张晓鸣，2020），中国官僚制中的“向上负责制”加强了下级对上级的依赖，使得下级政府在没有明确的保护机制下只能根据规则行事以规避风险。这一情况在“条块分割”的管理体制下尤甚，由于所有层级的政府部门都不具有单独处理事务所需的统一权责，各政府部门就有条件互相转移责任（朱光磊、张志红，2005）。而对于“低治理权”的基层政府来说，在权责不等和纷繁复杂的现实环境中，其往往需要灵活调整组织分工及科层边界以最大限度地调动资源完成治理任务（陈家建、赵阳，2019）。这种综合治理的运行逻辑在很大程度上又受到了权责分立逻辑下条块分割制度的阻碍——“上下清晰，左右模糊”——既限制了基层政府的自主性，同时也为他们的策略性风险规避行为提供了制度基础，并由此产生了“风险管理”“形式主义”等一系列科层痼疾（倪星、王锐，2018；吴春来，2021）。

由此我们可以看到，受现实因素与制度结构的影响，在本来旨在划清责任边界的理性官僚制与条块分割体制之下，基层政府不仅无法划定清晰的内部责任边界，就连同级政府部门之间的边界也是相对模糊的。这种责任边界的模糊化在造成治理问题的同时，也给基层政府采取软性的、权宜的应对策略留下了空间（樊红敏、刘晓凤，2019）。

(二) 政治统合制：模糊边界的清晰化

维系治理活动的另一个重要基础是政治统合制。中国共产党在革命阶段就紧密依靠群众，新中国成立以后，“群众路线”成为党的执政方针（周雪光，2013）。另一方面，新中国成立后创制的“革命教化政体”面临着绩效合法性压力，对改造社会有着强烈的使命感（冯仕政，2011）。基于此，新中国成立以后的国家运动试图借此所提供的组织和合法性基础来打破制度、常规和专业分际以完成治理目标。这种运动型的治理机制在一定程度上成为理性官僚制度的补充（周雪光，2012），并成为彼时中国推进现代化、进行社会主义建设的重要制度保障。与理性官僚制不同的是，以政治逻辑为主导、绩效成果为导向的政治统合制并没有清晰的政府边界设计，相反，它从建立之初就是要打破政府边界的。从早期的信访制度可以看到，其以社会动员为取向，试图激发群众政治参与的热情，体现党和群众的密切关系（冯仕政，2012）。因此，其在制度设计上就是要打破政府边界，加强中央与地方的联系。显而易见，这种对理性官僚制的打破造成了政府组织层面的变动，而前述的政治逻辑则从理论上“驳斥”了清晰政府边界的可能。

但是，模糊政府边界只是方式而非目的，其核心还是如何坚持“群众路线”、提高治理效率以加强党的领导。基于此，当“一拥而上”式的国家运动渐行渐远，“星罗棋布”且新颖多变的治理问题日益成为与政府息息相关的重要工作后，以结果为导向的政治统合制就必须在纷繁复杂的治理事务中确定责任主体。由此，这一治理方式得以突破理性官僚制形成的“责任迷雾”，在推诿、风险规避的科层体系中重新明晰政府责任边界。作为结果，“属地管理”成为这一原则的重要实践方式。

那么，为什么基层政府的责任边界会被明晰？主要有三个方面的原因。其一，“文革”结束以后，信访制度以冲突化解为取向经历了一个科层化的过程（冯仕政，2012），并由此推动了“属地管理”制度的形成。作为科层化的结果，在压力型体制下，基层成了所有压力的传导目的地。2005年，国务院公布的《信访条例》明确提出了“属地管理”原则，而1995年版《信访条例》中的“归口办理”则被去除。至此，信访治理中的属地管理原则得以正式确立。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《信访工作责任制实施办法》再次强调了“属地管理、分级负责”原则，并特别指出，“地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任”，这进一步强化了信访工作中的属地管理制度（田先红，2021）。由于“属地管理”在信访领域的成功实践，这一制度很快与压力型体制结合并推广到诸多领域，这在一定程度上反映了政治统合制与理性官僚制之间的紧密同构关系。其二，以结果为导向的政治统合制实际上并不存在复杂的制度设计，它要做的就是在诸多的不确定性中寻找最大的确定性。因此，属地因其空间的确定性得以“脱颖而出”，不仅基层政府管理事务的范围按照空间的边界得以确定，基层政府的责任也按照空间的范围层层落实（刘雪姣，2022）。其三，理性官僚制下的基层政府虽然身陷权责不等、条块分割的治理结构之中，但因其所面临的治理事务繁杂，相较于上级政府而言，基层政府内部的责任边界几乎消弭，这使其成为相对自主的责任主体，并打破了内部的分工体系，得以整体性地开展治理活动。换言之，基层政府因组织结构的特殊性，成了政治统合制的最佳实践载体。

基于表 1可以看到，原本旨在清晰政府责任边界的理性官僚制反而导致了基层责任边界的模糊；原本旨在模糊政府责任边界，进行积极社会动员的政治统合制反而明晰了基层政府的责任边界。当然，无论是理性官僚制还是政治统合制都是理想类型意义上的，并不必然意味着在经验层面上可以清晰地区分二者独立运行的逻辑和现实后果。实际上，即便是在属地管理之下，基层政府的责任边界也往往处于“在清晰中产生模糊，又在模糊中找寻清晰”的变动过程中。虽然属地管理是明确的，但是何种程度的治理事务会被纳入属地管理则有较大的活动空间。总的来看，在处理流变的基层事务过程中，基层政府的责任边界也在发生着变化，并影响着事件的走向。因此，使用“理性官僚制”与“政治统合制”这对概念实际上是建构了一个“经验的乌托邦”，这种乌托邦的属性使得认识可以连接事实，进而按照不同的经验形式来标定对象，并在研究时比较具体经验对象和理想型的差距。进而言之，既往关于基层政府风险规避或担当的研究并没有从其“责任边界”的角度去考量，忽视了“理性官僚制”与“政治统合制”这对概念之间的张力，并未从复合的制度逻辑层面去解释基层政府的行为取向。

(三) 分析框架

上述讨论从制度层面分析了为何基层政府的责任边界会呈现出“模糊”与“清晰”两个特征，但具体在何种情境下，哪种特征会占据主导地位尚缺讨论。换言之，我们不仅需要考虑组织所具有的制度逻辑，同时还应该考虑到组织所处的治理情境。

在固有的制度环境下，基层政府的行动应当是一以贯之的（Meyer and Rowan, 1977），但从实践层面来看，制度虽然通过影响资源配置或激励的方式来诱发组织行为，但这种影响不是决定性的（DiMaggio and Powell, 1983）。而在复合型制度逻辑中，制度框架之间通常存在矛盾，因此，组织在确定采用哪种模式时有一定的自主性，并且不同制度结构的权力清晰度和强制力差别很大，这也使得组织对理解和执行留有空间（斯科特、戴维斯，2011：314）。基于此，存在张力的复合型制度逻辑产生了复合型的行动逻辑，组织在行动过程中存在选择自主性。对于政府来说，这种选择同时存在主动和被动——而且被动往往要多于主动——两方面的因素，前者由制度逻辑的合法性机制决定，而后者则受到治理情境的影响。

首先需要承认的一点是，因其所处的结构位置，基层政府在治理活动中并不存在绝对的主导性，这就给治理活动中的其他主体留下了自主性空间，并在互动过程中产生流变的治理情境。由于不同的环境会对组织提出不同的要求（Lawrence and Lorsch, 1967），由治理主体与治理对象互动所引起的治理情境的变化也会诱使基层政府的责任边界发生变化，并对此做出不同的反应。基于前述讨论，我们可以看到，由于基层政府具有业务部门和政治单位这两重角色面向，当治理问题更偏向于能在理性官僚制的逻辑下处理时，基层政府的责任边界会相对模糊，表现出风险规避的一面；而当其必须在政治统合制的逻辑下解决时，基层政府的责任边界则变得相对清晰，呈现出风险担当的一面。基于此，本文从流变的治理情境、基层政府的双重角色面向、基层政府的“制度—行动”逻辑、责任边界、具体表现五个维度构建了分析框架（见图 1）。其中，流变的治理情境作为现实环境促使具有双重角色面向的基层政府选择相应的“制度—行动”逻辑以适应情境的变换，进而导致基层政府责任边界的变化。基层政府则基于责任边界的特征，付诸不同的行为，表现出不同的阶段式治理状态。

基于这一框架，本文试图对一起“非正常上访”的事件过程进行分析，探讨在流变的治理情境中，基层政府的责任边界如何变化，其变化的逻辑是什么，又产生了什么样的治理策略。

二、故事本末：从行政案件到信访事件

笔者在郁县调研的两年中，无论是在县信访局还是乡镇司法所，“王家慧”这个名字不断被人提起，她近10年的“非正常上访”给当地政府工作人员留下了深刻的印象。

我要再说一遍，王家慧的事情本来跟我们没什么关系，事情到今天这个地步，我们是很冤枉的。本来我们是不想管的，她爱闹就闹，也不是闹我们一家，医院、司法局、信访局都顶在我们前头。结果后面一不留神让她跑北京去了，那这个事上面就不跟你讲道理了，别的部门都脱身了，就剩我们天天绕着她转了。（访谈材料：孟河镇政法委副书记李健成）

李健成的这段话透露出孟河镇政府对王家慧案的无奈。2009年，在古树山村完成整体规划后，李建柱家的三个儿子各分得一处宅基地，这招致了老三媳妇王家慧的不满。她有两个儿子，一处宅基地显然不够他们日后结婚分家用。为此，三叔李文昭提出以低于村内宅基地交易价的价格将他家的一处宅基地卖给王家慧家，因王家慧不愿出钱，此事只得作罢。2013年，三叔李文昭去世，他的妻子搬到儿子家中居住，邻居张大奎想买李文昭家空出的宅基地，王家慧听闻此事后一直拦着不让交易，张大奎气不过与她打了一架。这一架后，王家慧被鉴定为轻微伤，可她却认为医院鉴定作假。2014年，王家慧到孟河镇政府反映此事。自此，郁县的孟河镇政府开始了与王家慧长达8年的博弈。

上述过程就是本文案例的大致面貌。毋庸置疑的是，既往的信访研究已经非常丰富了，那么本文以信访事件为研究案例，其视野和旨趣又在何处？

首先，政治统合制这一制度—行动逻辑的历史来源和最佳实践情境就是信访制度和信访事件。因此，在本文案例的过程研究中，信访事件是最接近于属地责任的“理想型”，也是最适合和最典型的经验现象，过程的前后对比更能凸显两个阶段政府行为逻辑的差异。当然，这并不是说只有在信访事件中才会出现模糊边界的清晰化，只不过在此过程中，基层政府“政治单位”的角色面向更为突出。在现实里，除了信访事件，如项目制、运动式治理等都有可能导致基层政府“政治单位”角色的突出和责任边界的清晰化。

其次，本文研究的是基层政府流动的责任边界而并不仅仅是信访过程中的二元互动。严格地说，王家慧案并不是一个纯粹的信访案件，而是经历了从行政案件到信访事件的转变过程。亦因如此，下文并未将这一案例置于传统的信访研究中进行讨论——如果仅仅将此案作为信访案件，就很容易忽视基层政府责任边界的变动性以及基层政府“业务与政治”的双重角色面向。实际上，本文想解释的是一个基层政府责任边界流动的过程。

因此，下文将这8年的博弈分为两个阶段：第一阶段为“规避”阶段，作为业务部门的基层政府有意将责任边界模糊化，并将责任推给“条线”部门；第二阶段为“担当”阶段，在属地责任制的压力下，作为政治单位的基层政府的责任边界清晰化，它承担起拦访、安抚等主要责任，同时，通过将村干部行政化的方式为自身分责。下文试图从上述两个阶段出发，讨论在流变性的治理情境中，基层政府的责任边界如何变化、为何变化以及产生了什么样的行动策略和结果。

三、规避：“行政问题”下的责任边界模糊化

对于此时的孟河镇政府来说，王家慧案不过是一个小麻烦。王家慧的申诉对象并不直接指向基层政府，就案件的性质来看，这一案件只能算是“损害赔偿纠纷”或“家庭邻里矛盾”，因此可以作为“行政问题”放在行政程序中按部就班地解决。在这一阶段，王家慧与孟河镇政府之间只是一种若即若离的关系，基层政府的责任边界相对模糊。因此，孟河镇政府采取了风险规避策略：首先，“转移矛盾”，即通过行政手段把王家慧案推向了“条线”部门，避免基层政府为此担责或买单；其次，“模糊诉求”，即通过复杂的行政程序不断地为王家慧制造新的诉求，以使基层政府得以“隐匿”在责任边界之外。

(一) 转移矛盾：把麻烦推给“条线”

在责任边界相对模糊的情况下，孟河镇很自然地想到了让条线部门为这一案件“背锅”的方法。因此，它在镇域内外分别采取了两种方式将麻烦推给条线：其一，让司法所所长作为乡镇与王家慧的唯一沟通者；其二，让王家慧在县域范围内按照正规的调解、信访程序向其他条线部门进行申诉。

当王家慧在镇域范围内申诉时，基层政府首先将司法所“顶”在了前面。在基层调解中，政府既是调解方也是托底方，一些案例的调解往往以政府出钱告终，避免领导直接面对当事人已经成为乡镇干部们的默契。一方面，这种回避的策略有助于保持政府的中立角色，以防被当事人指责偏袒纠纷中的一方而产生向上级政府“伸冤”的信访事件。另一方面，郁县的司法所实行双重管理体制，即司法所的人、财、物、权上收到上一级司法局，实行司法局管理为主，乡镇（街道办事处）管理为辅的行政体制。换句话说，司法所并不是完全意义上的乡镇行政部门，也不能代表乡镇做出相关决定，但必须遵从乡镇政府的领导。加之其特殊的专业职能，在老百姓心目中，司法所更像法院一类的司法机构，与乡镇政府有着明显的区别。基于此，孟河镇政府有意模糊纠纷案件的责任边界，并试图将其“转嫁”给司法所这一条线机构。

这种纠纷领导是不能出面的，比如什么死了人啊，这种没办法解决的事情，领导一旦出面了，他就逼着你现场拍板。但是我先去调解就能避免这个问题，没法子办的事情我也能跟他们说我要先“请示领导”。不过话说回来，你有没有觉得俺就跟那个挡箭牌似的？（访谈材料：孟河镇司法所所长王娟）

2014年9月，在司法所王所长的帮助下，王家慧分别于10日、28日向孟河镇司法所提交了她的《反映书》和《反映情况》。在上述两份材料中，她主要提出了三个方面的诉求：赔偿宅基地、追究医院主要负责人和打人者的刑事责任、由医院赔偿精神损失费并负担其生活费。经司法所调解无效后，在乡镇领导的安排下，司法所借机让王家慧去卫生局、司法局碰碰运气。

宅基地这个事情她（王家慧）肯定是无理取闹，她说村里面都是一个男孩一处宅基地，可她家有两个男孩是因为她违反计划生育的政策，她这就是想多吃多占。那我们就想了，就是避免在宅基地这个问题上纠缠，她不是觉得司法鉴定有问题么，想让医院担负她以后的费用么，那就让她闹这个事情。

（访谈材料：孟河镇政法委副书记李健成）

在孟河镇政府的引导下，王家慧开始向县卫生局、司法局申诉司法鉴定不公的问题。由于条块“职责同构”，事权不清，加上条与块部门的运作又相对独立，在县域社会，条与条、条与块之间管理脱节的现象较为普遍（陶振，2015）。孟河镇政府对县人民医院并无管辖权，相关的事件需要经由郁县卫生局、司法局进行处理。一旦将案件的主要矛盾由宅基地纠纷转为司法鉴定纠纷，孟河镇政府就可以从案件中解脱出来，毕竟这不是它职责范围内的事情。

令孟河镇政府没想到的是，焦急的王家慧没有直接去县司法局、卫生局申诉，而是于2015年1月13日赴省“涉法涉诉联合接访服务中心”反映郁县人民医院司法鉴定造假的事情。听闻此事的孟河镇政府“倒吸了一口凉气”，庆幸王家慧只是反映了司法鉴定的问题，否则孟河镇政府还得继续处理她的问题。不过，孟河镇政府的目的也达到了，王家慧对司法鉴定的执著使“皮球”踢到了县司法局、卫生局那里。

1月16日，郁县司法医学鉴定中心向司法局、卫生局出具了《关于王家慧反映其鉴定问题的解决意见》，认为鉴定中心之前的鉴定无误，但是限于机构的技术条件和鉴定能力，可能无法达到被鉴定人的鉴定要求。然而时隔近一年，重新鉴定的条件已经不再具备，加上王家慧之前自行去北京天坛医院所做的鉴定中有“临床记忆量表测量结果：受试者的记忆属于轻度记忆障碍”一言，司法局、卫生局据此认为王家慧反映的问题并不属实。在此期间，孟河镇司法所王所长找了王家慧几次，责备她“没有听话，把事情都搞坏了”，并要求她还是要在郁县范围内反映问题，否则不再帮她解决。这次省里上访的结果让王家慧感到茫然，无措之下，她答应遵照王所长的要求行事。

(二) 模糊诉求：迷失在行政程序中

县司法局、卫生局的回复使得孟河镇政府把麻烦推向“条线”的打算部分落空了。如果镇政府不采取行动，在“属地责任制”之下，麻烦最终还会回到自己身上；另一方面，倘若基层政府只是“捂盖子”，则可能激化其与王家慧的矛盾。基于此，孟河镇采取了“模糊诉求”的策略，即通过复杂的行政程序不断地为王家慧制造新的诉求，以使基层政府“隐匿”在责任之外。

有些事你怎么调都调不了，那就让他们去法院、去上访呗，好多人受不了这个过程，又要写又要等，那么一来二去之后，他自己都不知道自己想要什么了，事情就不了了之了。你要是把这个事情堵着，不让他自己去闹，那可能还闹得更大。

（访谈资料：孟河镇镇长吴昊）

基于此，在司法所所长的帮助下，王家慧分别去了一次县政府和三次县信访局，反映卫生局推脱不答复、110不出警等问题。而令她没有想到的是，在她去县信访局上访后，孟河镇政府向信访局提供了王家慧案的说明，其中，王家慧的配偶被写作李晓明。由此，“假结婚”一事被孟河镇政府捅了出来。

在王家慧与李新旭结婚时，李新旭尚未到法定结婚年龄，村里为了避免李家交罚款，提议由大哥李晓明与王家慧登记结婚。这本来只是陈年旧事，却给王家慧最初的诉求带来了“合法性危机”。如果说王家慧与李晓明是法定意义上的夫妇关系，那么其实际丈夫李新旭的宅基地问题就与她没有法律层面上的关系。王家慧的“维权之旅”就多出了一个前提，即需要解释她的“丈夫是谁”的问题。由此，王家慧的诉求在一次次上访过程中发生了转换，这种转换在很大程度上是她没有想到的。“工具理性”下的纠纷调解制度及信访制度不存在一蹴而就的解决方案，相反，在上述制度下，问题的复杂性与程序的复杂性之间成正比，并产生了诸多当事人意想不到的“枝丫”。

那个结婚证是假的，我没有去孟河镇登记所，工作人员乱作为。（资料来源：2015年7月3日县信访局《人民群众来访登记》）

我与李晓明不是夫妻关系，假结婚证（的事情）我不知道。（资料来源：2015年8月11日县信访局《人民群众来访登记》）

如果删繁就简，我们可以看到，王家慧最初是想要李文昭家的一处宅基地，因为与李文昭邻居打架，才产生了追究打架者刑事责任的想法，而这一想法的满足路径被县人民医院“阻拦”了，由此又产生了追究人民医院责任的诉求，并因此提出了追究卫生局及派出所责任的要求。除此之外，孟河镇政府的“釜底抽薪”又使得王家慧需要不断地“证明”她没有假结婚（见表 2）。如此一来，王家慧的诉求在不断的延伸之中被模糊了。从王家慧历次的信访材料中可以看到，她的追责对象从始至终没有包括孟河镇政府，即便她认为当初的假结婚证是政府工作人员乱作为，也并没有因此追究镇政府的责任。尽管在“属地责任制”之下，孟河镇政府还是巧妙地把责任转移到了县卫生局、司法局那里；与此同时，通过“按部就班”的信访程序，王家慧面对的问题越来越复杂化，诉求越来越模糊化，与最初的目标相距甚远了。

(三) “模糊化”的考量

在这一阶段，孟河镇政府有意利用“条块分割”的制度张力，将王家慧案的责任边界模糊化，希望以转移矛盾、模糊诉求的方式“拖”下去。孟河镇政府对于王家慧案可谓“费尽心机”，以至于让笔者觉得似乎有些反应过激了。作为行政案件，王家慧案本不属于孟河镇的责任范畴，那么孟河镇又为什么要试图将皮球踢向县司法局和卫生局呢？

首先，王家慧案的起因是宅基地纠纷，这确实是孟河镇的责任范畴。在郁县，乡镇设有人民调解委员会用于处理乡土纠纷，同时，纠纷调解和综合治理也属于政法委或社会治理办公室的职能范畴。对于王家慧来说，其一再追责是为了分到李文昭家的宅基地，如果此案围绕宅基地纠纷展开，那必然是孟河镇政府不可避免的责任——这场宅基地纠纷实在有些“无理取闹”。另一方面，王家慧案对于孟河镇政府来说并不只有纸面上乡镇应当承担的责任而已，还有现实中难以摆脱的责任——如果乡镇无法解决其问题且不提供其他途径，她就只能赖上乡镇。正因如此，孟河镇政府通过转移矛盾和模糊诉求的方式，将此案的矛盾转向县司法局和卫生局，同时将王家慧的诉求不断扩充和转化。上述行动使孟河镇政府得以隐匿在纷繁复杂的案件过程之后，从而让自身避免承担处理宅基地纠纷的责任。

其次，基层政府责任边界的模糊对于它来说既是“好事”也是“坏事”，责任边界的模糊性同样给了其他条线部门“甩锅”的空间。在上述案例过程中，我们可以看到司法局和卫生局都依据相关规定“很轻松地”将自己的责任排除在外，缺乏相关申诉知识的王家慧必然回过头来找孟河镇政府“出主意”，基层政府业务—政治的双重角色面向使其不可能对此事置之不理，必须有所行动。换句话说，王家慧案在乡镇和条线部门间左右徘徊，必然有一方要承担最终的责任。相较于条线部门，基层政府依据制度文件推责的合法性并不足，在这样一种“不甩锅则被甩锅”的情况下，孟河镇政府必须积极主动地将责任抛还给条线部门。

你不主动，那责任就都是你的了！人家（司法局）写个说明，这个事儿就跟它没关系了，它是没关系了，我们就有关系了，你不往外推，最后就都到我们这儿了。（访谈材料：孟河镇政法委副书记李健成）

既然王家慧案无论如何都有可能成为孟河镇政府难以摆脱的责任，那么它又为什么不防患于未然，在事件之初就积极解决王家慧的问题？这主要源于权责不等的结构性困境。

自税费改革以后，乡镇政府的财政收入由向农村汲取转变为依靠国家转移支付，其亦转变为与农民更为疏远的“悬浮型”政权（周飞舟，2006）。在人事方面，由税费改革连带的“七站八所”的裁撤使得乡镇机构被精简，从而导致乡镇人力资源不足，乡镇政权实际上成为县级政权组织的派出机构（饶静、叶敬忠，2007）。作为结果，在当前治理体系中，基层组织处于“低治理权”的结构位置，被动应对自上而下的多重任务（陈家建、赵阳，2019）。而为了重构国家与乡村社会的关系，在新一轮国家政权建设中，科层体系等级化运转的体制性压力都传导到了乡镇，进而使得乡镇干部需要代理更多的乡村公共事务，乡镇成了基层治理的中心（杨磊，2020）。在权责不等的现实困境面前，基层政府不得不采取模糊责任边界的方式去处理复杂的治理问题。如果基层政府强行将所有问题都当作他们应当参与的治理问题，那么“缺人少钱”的基层政府不仅难以为继，其合法性也会受到质疑。

上述原因解释了基层政府在面临王家慧案之初模糊责任边界的行为。然而，中国的“革命教化政体”有着强烈的历史使命感并面临着强大的绩效合法性压力（冯仕政，2011），孟河镇政府的心态明显与国家意志发生了抵牾。2016年初，始终在原地打转的王家慧终于受不了了，不过，她并没有像孟河镇政府想的那样偃旗息鼓，而是开始进京上访。

四、担当：“政治问题”下的责任边界清晰化

对于基层政府来说，“行政问题”并不是大事——甚至孟河镇政府的初衷就是将王家慧案变成一个复杂的行政问题，从而消磨掉王家慧的耐心——而关系到他们“生存”和“升迁”的“政治问题”才是头等大事。王家慧的进京上访，在将自己置于郁县的焦点的同时，也把孟河镇政府推到了风口浪尖。在信访制度的“属地责任”压力下，王家慧案不再是一个简单的“行政问题”，而是变成了“政治问题”。孟河镇政府的责任边界变得清晰，在“避无可避”的情况下，镇政府分别采取了“绥靖求安”“严压求稳”“责任下移”的措施以避免承担更大的责任。

(一) 绥靖求安：“由着她”

2016年3月2日，王家慧进京上访，三天之后，她被乡镇干部用车接了回来，这一路上，孟河镇的工作人员一改之前敷衍搪塞的态度，对她百依百顺。到了郁县，工作人员先带着她去商场购物，等她答应不再去北京上访后，才联系村干部及家属把她带了回去。这次经历给了王家慧一种印象：只要去北京上访，政府就会妥协。因此，她明确提出了赔偿要求：政府一次性赔偿其60万元损失费。

面对王家慧进京上访的行为，孟河镇主要采取了“绥靖求安”的策略。这一策略主要出于两方面的原因：首先，基层政府缺乏解决这一事件的能力——孟河镇政府拿不出60万元给王家慧，且这一行为将带来巨大的示范效应——因此，适当给予王家慧以经济利益进而把她稳定住在一定程度上是无奈之举；其次，除了无力解决问题外，基层政府也并没有解决王家慧案的迫切性，对于政府尤其是基层政府来说，与其说信访行为是“致命威胁”，不如说是日常生活中眼见心烦的“大麻烦”，政府不可能对所有的信访案件都抱有极大的关注度和敏感度。政府在王家慧案中并不理亏，所以也很难做到“出血”式开口子（朱政，2016）。

如果说，孟河镇在王家慧进京以前的处理方式是“耗着她”，那么在她进京上访以后，孟河镇就变成了“由着她”。所谓“由着她”，就是在其上访期间，在不谈赔偿问题的基础上，尽量满足她的其他要求。这种“由着她”的方式也分两种情况：在非重大节点的时候，若王家慧想进京上访，孟河镇常常“睁一只眼闭一只眼”——按照他们的话说，如果总是中途把她拦下来或是干脆不让她去北京，她肯定要闹得更大，让镇里更麻烦——等王家慧到了北京之后，再立刻与她联系上，通过劝说、带她购物的方式把她劝回来；而到了重大节点，孟河镇则尽量防止王家慧有进京上访的机会。在2017年的两会期间，孟河镇把王家慧接到郁县酒店居住，并制定了除镇长、书记以外全镇干部的轮流值班表。在这半个月的时间里，王家慧成了镇里最受“关怀”的人。

她想买衣服就给她花钱，一件衣服就是三四百。吃也得吃好的，一点就点多，她说，“吃不完我也要，就是要糟蹋镇上”。在市里半个月，镇里一共花了三四万块钱。（访谈材料：孟河镇司法所所长王娟）

(二) 严压求稳：“拦着她”

2019年4月21日，王家慧像往常那样偷偷跑到北京，按照以往的惯例，孟河镇的工作人员会在当天联系上她并把她带回郁县。可是这一次，王家慧却失联了，两天后，工作人员在北京西站外找到了她。

当时她在北京西站要饭，每天就吃一个馒头，她呆在北京的目的就是想让政府看看，“你郁县不是说要脱贫嘛，我这就脱不了贫”。（访谈材料：孟河镇司法所副所长赵白强）

国家形象的建构与维护是国家治理的重要基础（应星，2001：386），这个道理放在政府身上也一样，政府形象的好坏在本质上反映了政府治理绩效的高低。王家慧的这一行为恰好击中了基层政府的痛点，她在试图制造一个“欺上瞒下”“违背中央政策”的基层政府形象。如果说之前的上访还只是“就事论事”，王家慧的这次上访则加剧了矛盾的“政治化”并试图将她的个人纠纷转变为更深层的矛盾。

基于此，之前一直采取“绥靖”政策的孟河镇政府再也坐不住了。孟河镇派出所以“寻衅滋事”为由，将她拘留了十几天。在强制执行时，由于镇里人对她有怨气，将她摔在了地上。“进去”之后，她5天不吃不喝，经过其小儿子及村干部劝说后才开始进食。出来之后，王家慧与镇政府结怨更深。为平息风波，郁县政府答应给她60万元的赔偿费，但王家慧认为这是政府的“阴谋”，她怕拿了就算是勒索政府，便索性将赔偿条件提高到了2亿元人民币以及郁县中心的一栋商品楼。至此，郁县政府与王家慧之间已无谈判的可能，但麻烦还得孟河镇政府继续处理。

(三) 责任下移：村干部行政化

基层政府在责任边界清晰后需要“责任兜底”，但这并不意味着它只是无能为力的“背锅侠”。实际上，在清晰责任边界后，无论是担当风险还是再想办法规避风险，基层政府都必须借助外部的治理资源来完成其行动意图。基于此，作为重要治理资源的村干部被吸纳进基层政府行政体系中，成为了政府科层体系的“外延物”。村干部的介入使得孟河镇政府不必再亲临“一线”，尽管悬在政府头上的“刀”还在，可压力却分担到了村干部那里。

由于孟河镇政府与王家慧的关系已经恶化，且乡镇干部忙于各种重点任务抽不出身，处理此事的责任落到了古树山村村委会主任刘春风的身上。2019年，郁县实施了针对村干部的“千分制考核”制度，这一制度主要有三个方面的特点：其一是基本补贴加绩效补贴的公务员化报酬制的实施；其二是中心工作和日常工作相结合的考核制的推行；其三是乡镇政府对村干部实施严格的“坐班加考勤”相结合的管理制（赵晓峰、魏程琳，2018）。通过这一制度，村干部实际上成了乡镇开展工作的有力抓手。

搞了这个“千分制”，王家慧这个事情就是在卡我脖子，她只要一闹，镇里就要我去办，不然扣我的分，后面还要排名，我还要做检讨，还要免我的职。（访谈材料：古树山村村委会主任刘春风）

通过“千分制考核”制度，乡镇将村干部纳入行政体系中，将此前身上的压力传导了下去。孟河镇政府把王家慧的安抚、监管工作作为古树山村的重要考核指标，村主任如果达不到相关要求，不仅很难拿到每月3000多元的绩效工资以及村基础建设资金，每周还得去乡镇当着其他村村干部的面做检讨，甚至可能丢了“官帽”。

那么，刘春风为什么能够处理王家慧的事情？由于基层政府专断性权力的弱化，因此，通过情感关怀、心理慰藉等“非正式关系”的社会力量来达成基础性权力成为社会治理的重要机制（吴同、胡洁人，2021）。刘春风就担负起了与王家慧建立“非正式关系”的工作。王家慧最早的诉求是为小儿子谋得一处宅基地，但在多年的上访过程中，她的家庭已经到了支离破碎的地步。大儿子初中毕业以后读技校，之后在郁县的一家饭店做了厨师。由于他母亲后来成为郁县有名的闹访户，饭店老板觉得他可能也会有偏激行为，便解雇了他。自此之后的很长一段时间里，大儿子不与王家慧说话。在王家慧上访的这些年，她的丈夫李新旭在外打工，小儿子无人照看。按刘春风的话说，这些年她的小儿子经常吃方便面、上网度日，很快就学坏了。王家慧丈夫之前对她很好，但由于她一直上访花钱，李新旭也管不了她，后来就不给她钱，与她断绝往来了。鉴于这些情况，为避免事情进一步恶化，镇政府让刘春风给王家慧大儿子在隔壁县找了个新工作，而小儿子则直接寄养在刘春风家中，除此之外，刘春风每个月会给王家慧一笔生活费，用以解决她的生存问题。亦因如此，刘春风成为孟河镇政府与王家慧沟通的唯一渠道。

因此，在这一阶段，孟河镇政府与古树山村村委会主任之间建立了“分责”机制。乡镇主要承担王家慧案的“兜底责任”，即如果再发生进京上访事件，并造成恶劣影响，孟河镇政府承担全部政治责任；乡镇政府象征性地为村主任提供维稳资金支持，并且当村主任看不住、拦不住王家慧时，派人处理；而这一案件的日常工作基本上全由村主任负责，如王家慧的日常倾诉、照顾安抚，为其儿子解决工作，等等。由此，孟河镇政府得以从治丝益棼的王家慧案中部分解脱出来，把精力放到其他重点工作中。

时至今日，王家慧的上访故事还没有结束，讽刺的是，本想“避事”的孟河镇政府最终也是“避无可避”，甚至还要负担起王家慧的生活问题。从王家慧案可以看到，基层政府的责任边界发生了一个从模糊到清晰的过程，那么，为什么会出现这种转变？

(四) “清晰化”的无奈：属地政治责任的无限性

王家慧的进京上访是一个转折，因为这意味着王家慧的事件不仅仅是一个麻烦，而且还是一个政治风险，这也与信访制度本身的性质紧密相关。我国的信访制度以“群众”为逻辑起点，构成了信访的权利主体（田先红、罗兴佐，2016）。由于这一制度是秉承群众路线而来的国家制度，而群众路线作为党的根本政治路线和组织路线，一直是新中国政权政治合法性的重要理论基石（冯仕政，2012）。基于此，政府对信访制度的处理不可避免地带上了政治性意涵。换言之，迁就上访者往往才是政治正确的选择（郑永君，2019）。因此，无论是“由着她”还是“拦着她”，其主要目的都是为了防止乡镇政府担负更大的政治责任——违反群众路线和党的政策。

另一方面，从王家慧的案件中也可以看到，在她最终跑到北京上访后，县卫生局、司法局就从麻烦漩涡中解脱了出来。事件走向“政治化”之后，属地管理制下基层政府的责任边界变得清晰，“在地性”使它无法完全置身于治理事务与治理责任之外。总的来看，基层政府在国家治理结构中的弱势地位以及政治统合制的逻辑观念使其无论如何都必须践行“担当”的责任。那么，基层政府的进路又在哪里？

税费改革后，在“治官强化，治民弱化”的治理背景下，基层政府只有通过将村干部转化为科层体系中的“官”，才能加强对基层的控制。因此，村干部逐渐被纳入科层体系与治责范畴中，这就为基层政府的责任下移提供了对象。

由于缺乏专断性权力，基层政府只能通过权力支配和利益置换的机制使村干部的表现与其预期保持一致（狄金华，2019）。不同于以往的牟利团体或代理人机制，基层政府在治理压力之下，亟需将村干部作为重要的治理资源。在新一轮国家政权建设中，政府通过财政为村干部提供基本报酬以及对村干部进行行政化管理的方式（景跃进，2018），使他们成为政府科层体系的外延部分。在利益交换的基础上，基层政府通过对村干部及其乡村资源的运用，让他们在缺少治理资源的情形下能够实现政府的基本预期。王家慧案件中的村主任刘春风正是在“被乡镇钳制”和“与乡镇共谋”的背景下，成了如今王家慧案的“受害者”/“受益者”。因此，“责任下移”成了基层政府对理性官僚制“路径依赖”的后果。如果不改变村干部的“身份”，就无法有效地用行政手段去要求村干部参与治理活动，并为之分责。在参照自身所处的结构处境的情况下，基层政府实践性地创造出了一个下级部门，通过实施相关的激励、监管、惩罚措施，在一定程度上使自己得以像县政府那样把责任分摊下去。

总的来看，基层政府责任边界的变化使基层政府的治理状态由失衡走向了均衡：在“规避”阶段，基层政府向平级的条线部门推责，这既无助于治理问题的解决，同时也进一步加深了体制矛盾；在“担当”阶段，由上而下的政治压力虽然迫使基层政府积极担当，但并不能解决其行动力匮乏的问题。因此，基层政府通过行政吸纳的方式，形成了“上下级的责任分担”，在现实层面实现了具有可操作性的治理状态均衡。这一均衡状态尽管更类似于一种无可奈何下的“凑合”，但也在一定程度上促进了问题的处理。

五、结论与讨论

从这个故事可以看到，基层政府的责任边界在流变性的治理情境中往往呈现出既模糊又清晰的特征，并产生既规避又担当的行动图景。这样一种带有矛盾性的行动逻辑有其现实合理性，并作为一种心照不宣的治理方式在基层政府的日常工作中实践。基层政府看似变化的行为，都是基于不同阶段的理性“成本”分析，这个故事的过程恰恰呈现出“制度—行动”逻辑下生动的互动图景。

(一) 流动的责任边界

理性官僚制的清晰政府边界设计在实践过程中恰恰造成了基层政府责任边界的模糊，从而为政府的风险规避策略留有制度空间；而政治统合制的模糊政府边界设计反而迫使基层政府重新清晰其责任边界，又展现出担当的一面。在这两种行动逻辑的作用下，基层政府的责任边界呈现出流动性的特征。

因此，本文依据“流动的责任边界”概念将这起“非正常上访”故事分成了“规避”与“担当”两个阶段，从而在流变性的治理情境下展现基层政府的行动画面（见表 3）。在“规避”阶段，此时的王家慧案尚属“行政问题”，因此镇政府的角色是“业务部门”，其行为逻辑适用理性官僚制。清晰的部门任务边界设计在实践过程中恰恰造成了责任边界的模糊，从而为政府的风险规避策略留有制度空间。镇政府可以通过转移矛盾、模糊诉求等策略，把麻烦推给“条线”部门，从而展现出风险规避的一面。

在“担当”阶段，王家慧进京上访迫使这一“行政问题”转变为“政治问题”，此时的基层政府实际上成为解决政治问题的政治单位，故政治统合制成为基层政府的主要制度—行动逻辑。尽管这一制度逻辑下的任务边界是模糊的，但原本模糊的基层责任边界却在“属地责任制”下转向清晰，基层政府通过绥靖求安、严压求稳、责任分担的策略试图解决王家慧的问题，从而展现出风险担当的一面。

基于此，我们可以看到基层政府责任边界的转化条件，即当治理问题从政府范畴转化到政治范畴、从行政问题转化为政治问题时，基层政府的责任边界才会发生相应的变化，并产生相应的行动策略，反之亦然。

(二) 为什么要讨论责任边界

责任风险规避研究在对象层面有两种取向，一种以官员为研究对象，另一种以政府或部门为研究对象。前者的规避原因一般被归纳为三个要素：经济发展、公众舆论和问责力度（倪星、王锐，2017）；后者则多从中国的体制机制层面理解政府的风险规避行为（孙宗锋、孙悦，2019）。本文的研究对象是后者，并且是后者中的基层政府。与传统的避责研究相比，本文在三个方面有所发现，正因如此，才会从责任边界的角度去谈论基层政府风险规避或担当行为。

其一，传统的风险规避研究试图将政府的行为与体制因素相挂钩，因此，在论证过程中强调体制因素的结构性作用，但这无法解释为何在结构性因素的作用下，基层政府还会产生如风险担当这样与之相悖的行动模式。另一方面，一些研究发现了相同结构下政府的多种应对策略，并由此探讨为何同一结构会产生如变通（孙立平、郭于华，2000；欧阳静，2009）、共谋（周雪光，2008）、申诉（吕方，2013）等不同的行动策略。但本文想指出的是，这并非相同结构背景下的多种应对策略，而是不同结构下的不同应对策略。不同行动策略的出现，在一定程度上可以理解为由制度结构的内部张力所致。从本文的案例可以看到，基层政府尽管表现出不同的治理策略，但在本质上还是受到理性官僚制与政治统合制之间的张力影响，并由此衍生出或模糊或清晰的责任边界，而治理情境所导致的案件性质的变化则成为触发机制。

其二，传统的风险规避研究将“权责不等”作为基层政府采取该行动的体制因素，并从资源等角度解释基层政府为何规避风险。然而在实际的调查中可以看到另一幅图景，那就是基层治理往往是“处理问题”而非“解决问题”。换言之，治理压力和治理资源的断裂或许可能导致基层政府无法有效解决治理问题，但这并不必然导致其消极怠政或虚与委蛇，诸多的基层治理问题就是在这样一种权责不等的情况下被处理或解决的。另一方面，尽管税费改革后的基层政府呈现出“悬浮化”的趋势，但在近年来的国家政权建设过程中，基层政府的权力又重新进入乡土社会，如本文所指出的“村干部行政化”等。虽然体制内的资源不足以维系治理活动，但基层政府可以凭借其体制身份和权力从体制外汲取资源，将其治理势能转化为治理实能。亦因如此，本文绕过了“资源论”的传统语境，试图从流动的责任边界视角重新认识基层风险规避/担当的问题。

其三，基层政府“无限责任”的特殊性使得传统的风险规避理论失去解释力，正是从基层政府的视角出发，本文发现了责任边界的存在。首先，按照相关的行政条例及责任安排，基层政府的责任是相对清晰的，但是在实际操作中，这种清晰的规则往往被“无限责任”所掩盖。换言之，对于基层政府来说，即便看似与其毫无关系的事件，也会因属地管理变为自身的治理责任；但另一方面，正是这种模糊的制度安排，给了基层政府风险规避的动力和空间，否则其他部门就会把案件都踢给负“无限责任”的基层政府。而且，近年来问责力度的加大并不等同于问责机制的清晰，基层的问责机制也因责任本身的模糊性而具有一定的模糊性和随意性。当然，所谓的“无限责任”是一种外部视角，从基层政府的视角出发，他们并不可能将“无限责任”当作实际工作中的准绳，否则基层早就不堪重负了。如果站在基层政府的视角去认知治理事件，我们总能听到“不是我们的责任”这样的话。换言之，在治理实践中，对于基层政府来说，责任边界是存在的。亦因如此，本文进行了视角的转换，不再从自上而下的角度看基层政府行为，而是站在基层政府的视角去认知这一事件，探讨其如何权衡风险规避和担当以及上级部门如何成了隐而不现的问责者。

(三) 流动的责任边界背后：基层政府“业务—政治”的双重角色面向

为什么治理情境的变化会导致基层政府治理策略的变化？这不仅仅源于基层政府策略性的“拼凑应对”，归根结底是基层政府的性质杂糅问题，即在理性官僚制与政治统合制相互转化的背后实际上是基层政府的双重角色面向。

基层政府的第一重角色面向是“业务部门”。与司法局、卫生局等部门一样，它是科层体系中有明确分工的一个单元，可以依据治理任务的程序合法性进行自由裁量，并审慎地区分治理任务、排列优先级。这给予基层政府以风险规避的空间——即通过模糊诉求、转移矛盾等方式“踢皮球”，将治理责任模糊化，从而化解治理压力。

基层政府的第二重角色面向则是“政治单位”。当治理任务转化为政治责任时，原有的任务边界被抛诸脑后，取而代之的是清晰的责任边界，即基层政府需要承担属地责任和无限责任。对于此时的基层政府来说，根本的考量是解决政治问题。基于此，超出科层制和业务部门边界调用各种资源成为可能。实际上，这种调集和整合资源的能力也正是“政治单位”区别于纯粹“业务部门”的主要特征，即基层政府可以将体制中的治理势能转化为治理实能，这使得基层政府具备了担当属地管理风险的能力，本文案例中“担当”阶段解决问题的过程充分说明了这一点。

在传统的信访研究中，事件的政治化往往是基层政府改变行动策略的根本原因。但本文想指出两点：首先，并不是所有的信访问题在发生之初就是信访案件，诸多的信访案件有一个转化的过程，并以行政案件或民间纠纷的形式出现，既往研究更关注信访过程中政府与信访者的互动，但本文更关注的是在行政案件转化为信访问题的过程中政府与信访者的互动；其次，正是从“转化”的角度出发，仅仅解释事件的政治化导致基层政府的行动改变是不够的，其中的逻辑链条存在断裂，我们需要解释为何变化前后的基层政府的应对模式大相径庭。在本文看来，理性官僚制与政治统合制决定了基层政府“业务—政治”的双重角色面向，进而影响了责任边界的流动性，而治理情境中的事件性质变化则成为触发机制。

回到实践层面，基层政府的双重角色面向折射出基层考核的关键问题，即任务考核并不能等同于责任考核。近年来，在指标治理、数字治理等导向下，基层治理的考核走向了流程清晰化、精细化的局面；与此同时，根据本文的分析逻辑，指标化的考核方式恰恰会造成“任务清晰，责任模糊”的局面，为基层政府的风险规避行为提供动力和空间。尤其是在压力型体制下，风险规避越来越成为基层政府的选择。但是，从本案例中可以看到，在基层治理体系和治理能力现代化的建设过程中，除了不断加强流程管理之外，更重要的是明确基层政府的政治属性，提高其在治理活动中的责任感，以建立任务边界和责任边界共同清晰化的基层治理格局。

综上所述，本文创造并使用“流动的责任边界”作为分析框架，分析了基层政府在流变性的治理情境中的风险规避与担当行为，并解释了其转换逻辑。这个框架本质上还是遵循着理性主义的视角，基层政府的风险规避与担当行为在一定程度上是制度空间下理性选择的结果。但是，在此基础上，本文更为强调情境变化和基层政府双重面向的作用。实际上，正是基层政府的双重角色面向使得基层治理领域充满了极强的价值张力和源源不断的研究问题。当然，“流动的责任边界”这一概念也具有一定的局限性，首先，该概念适用于分析基层政府的责任逻辑，但是对于其他政府部门来说未必适用，责任边界的流动性在很大程度上受到基层政府的特殊性质影响。其次，在解释力上，本文是在“情势因果律”的层面进行的因果解释（王赟，2016），因此这一解释本身就是多重因果中的一束。但正如韦伯所说，我们的工作就是在无穷的知识碎片中“荟萃”某个理想类型，以固定和发展我们的认识。从这一点来说，本文的分析框架是对以往基层政府责任研究进行的补充和发展，希望以此带来更多的相关讨论。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会》2022年第3期)