协商民主与老旧社区的“集体危害品”治理

林雪霏

（厦门大学，福建厦门 361005）

［摘  要］老旧社区是城市治理中任务繁重而组织架构失灵的特定社区类型，存在安全、卫生和秩序种种“集体危害品”。B市Z社区引入协商民主，有效地化解了基础设施不足和私搭乱建两种棘手的集体危害品。从治理结构看，协商治理将原本政府包办的层级结构，转变为以社区自组织为核心的行动网络；就治理过程而言，作为治理资源的协商民主通过社会资本的累进机制和互动规则的融通机制，缓解了老旧社区典型的共同体困境和秩序困境。

［关键词］协商民主；老旧社区；集体危害品；治理资源

［中图分类号］D61   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2018）02-0128-06

［收稿日期］2018-03-10

［基金项目］厦门大学繁荣哲学社会科学项目资助；中央高校基本科研业务费专项资金资助（21720181027）；厦门大学校长基金·创新团队项目：中国公共政策的理论建构与实践创新（20720171004）项目成果

［作者简介］林雪霏，厦门大学公共事务学院副教授。

社区是现代社会一种基本的组织化形式和活动空间，目前因社区治理而不时触发的种种矛盾、维权与抗争，其实基本上都围绕着两个议题展开，第一是满足民众需求的社区公共物品如何有效供给；第二是良性循环的社区治理秩序如何构建。近三十年的社区建设是以结构调适回应上述问题，但无论是“议行分离”改革还是组建业主委员会都成效式微。另一种思路则试图转向过程性的机制创设，有学者就提出将协商民主作为一种治理资源嵌入社区，而不是单纯地设置具有民主形式的外在约束制度。［1］然而，目前的协商民主平台多由政府单向驱动，如何将行政性制度供给转化为社区和居民普遍认可的参与形式，这期间的演化机制仍需深入探讨，否则，行政主导的制度创新容易变成形式化或选择性执行。

B市Z社区是一个典型的城市老旧社区，三年多的协商民主探索为其成功地化解了这类社区一系列棘手的治理难题，本研究对该案例进行了跟踪观察，探究老旧社区面临着哪些独特的治理任务和困境？在Z社区，协商民主是如何逐渐地嵌入社区治理中？它作为一种治理资源，是如何协调政府、企业、自治组织以及居民等各方关系，又是如何促进老旧社区“集体危害品”的有效治理？

一、老旧社区的“集体危害品”

现有的社区治理研究涵盖了典型的农村社区、城市商品房社区以及城中村、撤村建居等过渡社区，却忽视了城镇住房制度改革（1998年）这条时间线索和由此产生的“老旧社区”这种社区类型。从“单位分房”到“个人购房”的转变，导致城市空间内出现了单位居住区和商品房社区这两种相对的社区形态，前者由于建设年代较早，被惯称为“老旧社区”。其实除了“老旧”外，它作为转型阶段的产物，在产权结构、居民构成以及制度架构上都具有区别于其他社区类型的独特性，需要有针对性的类型研究。

这类社区棘手的治理任务主要是由“老”和“旧”引发的。由于建筑年限较长、整体规划不足且后续管理薄弱，社区的软硬件建设都存在严重的安全隐患。首先，建筑的质量老化导致维修成本上升。例如楼顶防渗漏功能退化、房前屋后下水管道堵塞、破损。一旦临到汛期或下暴雨，就容易造成小区积水或雨水污水的混流；其次，社区现有的基础设施难以满足居民基本的生活需求，突出表现在公共照明设施和规划停车空间的不足。前者使得居民上下楼梯或夜间出行存在安全隐患，而后者则导致挤占通行道路或绿地、为抢夺停车位而出现私设地锁或剐蹭等邻里纠纷；再则是公共卫生和公共秩序混乱。随意倾倒垃圾、建筑废料以及私搭乱建等现象在此类社区已是司空见惯；此外，社区治安也颇为堪忧，老旧社区普遍处于“四无”状态，无封闭围墙、无门岗、无电子防盗装置、无路灯照明，加上此类社区出租比例较高，居民成分复杂、流动性较强，社区内治安案件发生率经常居高不下。

这些生活不便或安全隐患构成了社区范围内典型的“集体危害品”（Collective Bads），因为其影响范围基本框定在社区内生活的居民，是地域边界较为清晰的集体物品。集体物品可以区分为福利性的（Goods）与危害性的（Bads）两类。它们除了影响效果上的不同，更重要的差别在于，前者尽管难以排除获益者，但居民可以主观选择将自我排除，而在面对公共危害品时，居民则很难使自己置身事外。哈丁进一步探究了“集体危害品”的产生原因，他认为大部分“集体危害品”是内源性的，即“我们之所以会面临这些危害，仅仅是因为我们首先制造了这些危害”。［2］老旧社区内的“集体危害品”便是如此，尽管建筑生命周期的老化与预先规划不足是客观条件，但是现实中的纠纷和困境主要源自后续管理不足，居民肆意争夺或破坏社区稀缺的公共资源。

二、老旧社区“集体危害品”的治理方案与结构性困境

对于“集体危害品”，基于理论可推演出三种治理方案，第一种是交给霍布斯所谓的“利维坦”，由政府包办；第二种是社区自治，通过居民的自我管理和自发行动来实现；第三种则是由政府、市场和社会的多元主体协同治理。然而，当这些方案被置于老旧社区的具体情境时，则发现其实施各自都面临着特定的、不可忽视的结构性困境。

“政府包办”方案是将老旧社区的“集体危害品”都纳入政府职责范畴，依靠财政投入和官僚系统来完成。该方案的优势在于能在短期内直接化解矛盾，但是容易陷入“官僚制困境”而难以维继。首先，不加区分地将所有公、私域事务都导入政府系统，会使之越发地不堪重负，有限的体制资源和高悬的维稳压力使得政府只能疲于四处“救火”；其次，官僚结构的集权、刻板以及弱回应性决定了它在服务供给上很难与社区个性化、多样性需求有效对接，经常导致政府“吃力却不讨好”，从而引发居民更多的不满与抱怨；最关键的是，政府包办会进一步模糊居民在主体属性上的认知。转型社区的公共责任边界本就模糊，政府的主动介入与包办会塑造“这些公共产品的供给主体和成本都应由基层政府承担”的等、靠、要心态，［3］促使居民们越来越理直气壮地依赖和指责政府，长此以往将导致国家与社会间更大的不适与矛盾。

目前学界总认为是政府的过度干预阻碍了社区自治，于是开出“放权社会”的药方。然而，政府放权并不意味着社会就能实现有效自治，还需要成熟的基层共同体作为支撑。目前的老旧社区就面临着严重的“共同体困境”，社区建设成了政府的“独角戏”，居民们普遍缺乏治理主体的意识、组织和行动。［4］这种困境的存在有其客观性，首先，我们现在使用的“社区”概念其实是国家出于城市管理需要创设的，是“行政意义上的”一种“组织任务”，［5］而非滕尼斯笔下由同质人口组成的、守望相助的共同体；［6］其次，老旧社区在人口构成上的复杂性也影响到信任资本的积累。原单位居民、新购房者、出租户构成了高度异质化的社区空间。由于缺乏充分的沟通和交往，居民们总是处于相互不理解、疏离和冷漠的状态，尚未形成视社区为“家园”的观念和参与公共治理的责任感。对他们而言，“公共参与”只是矛盾激化时找政府上访和维权的代名词。可见，共同体困境严重阻碍了社区的自组织能力，此时，政府倘若只是一味地放权，只会加剧社区自治行动的困境。

“协同治理”方案是相关主体平等合作的理想状态。推行该方案除了要考虑各方主体的参与意愿，关键在于形成制度化的治理架构，这恰是老旧社区缺失的。农村社区由村委会、村支部和经济联合社“三位一体”的组织架构；商品房社区以居委会、物业公司和业主委员会“三足鼎立”的权力结构，都是相对稳定的制度化架构。这虽然不能时时确保这两类社区的有效治理，但至少为利益相关方提供了模式化的互动渠道。国家试图在老旧社区套用商品房社区的治理架构却效果不佳，根源在于社区复杂的产权关系。在商品房社区，产权所有者的业主及其代表在社区事务上享有明晰的法定决策权，而经过房改的老旧社区既有私有财产，还有的属于单位所有，再考虑到产权单位的隶属关系、单位破产、合并等运营情况，导致社区内的产权关系错综复杂。

老旧社区的日常治理是由物业公司和社区居委会承担。老旧社区的物业费偏低且征收困难，许多物业公司就通过精简人员、减少服务来节省运营成本，这导致了居民越发地不满，物业费更难收取的恶性循环。社区居干要一只手拉着物业公司，勉强维持其内部的微循环；另一只手托着产权单位，因为社区没有集体资产或公共维修基金，一旦遭遇大规模修缮或改建，就需要一一沟通产权单位，求得他们出资垫付；同时还要面对居民提出的大量意见和诉求。由于缺乏稳定的治理架构和资金来源，社区居干的日常治理大多是非制度化，在“不出事”的逻辑下应急不应难，偶尔也投机地做些政绩工程。在这种治理场域中，社区的各方行动者连有效沟通都很难实现，更别提资源共享或联合行动了。

三、B市Z社区“集体危害品”的协商治理历程

Z社区位于B市建成区的中心位置，其管辖面积除了少数高档公寓、商务楼宇，主要组成就是31栋建于80年代末到年代初的居住楼，涉及的产权单位多达72家。社区成员的异质性和流动性很高，近九千名常住人口中不仅有政府机关、大中国企职工，也有拆迁户和购房者，另有占社区总人口近四成的外来租户。社区内设有党委、居委会和行政服务中心，物业主要交由开发商引入的大盛物业管理。作为典型的老旧小区，Z社区也存在卫生、停车、治安和私搭乱建等“集体危害品”，居干们在日常治理中只能是被动地应急处理，直至街道推动的协商民主制度为他们提供了有效治理的契机与思路。

（一）社区协商治理的第一阶段：街道参与式预算撬动下的社区照明工程

Z社区所在街道于2013年拿出三百万“社区民政建设资金”进行参与式预算试验，由各社区自主申报项目，经项目协商会上的公开陈述、答辩，由各方代表现场投票、确定资助项目。这种规则安排将决策权从街道干部扩展至专家、居民代表，由此将申报项目的质量摆到关键性位置。为了找到凝聚民意又有可行性的方案去打动各方代表，社区居干仿照街道决策思路，由闭门决策转向开门协商。在先期问卷调查的基础上，社区召开了由居民代表、辖区人大代表、政协委员、律师、物业和产权单位代表组成的协商议事会，对收集到的居民需求进行梳理和讨论。经过多轮协商对话，“安装太阳能路灯”议题因切中居民夜间出行不便和治安隐患得以民主推出，并得到街道立项和24万建设资金。

协商治理模式持续贯穿于近半年的项目实施阶段。社区居干和物业公司负责统筹落实，街道职能科室给予相应的政策指导，议事代表也积极参与到路灯型号的论证、线路丈量规划、施工现场监督以及预算使用监察。各方通过协商议事会这个平台，不仅把各方难处开诚布公地沟通、达成了谅解，还在社区居民中进行了有力的组织动员，特别是开发出了十余位潜在的居民骨干。这些居民骨干在攻克“资金不足”这个关键否决点上发挥了重要作用。这项改造工程共需71万余元，除去财政支持还有47万元的资金缺口。在向产权单位争取资金过程中，居民骨干在社区居干的组织下多次到原单位陈情游说，社区在一个月内就顺利筹到剩余资金。

小区的八十盏太阳能路灯终于亮起，出乎居干们意料的是，曾参与或关注工程进展的议事代表及居民仍维持着参与热情，自发对路灯编号登记、夜晚巡查，一旦发现损坏就向居委会报修。安装路灯项目不仅解决了Z社区照明设施的“集体危害品”，还在社区范围内进行了协商民主启蒙。这种治理方式较原有的行政化管理确实耗费了更多执行成本，但使得各方更为顺畅地沟通、增强了相互信任，居民也开始感受到他们在社区的话语权。然而，这只是个开端，整体上看，社区居民的公共精神和共同体意识仍处于萌芽状态，大多数居民仍抱持着“搭便车”心态，并未参与到治理行动中。

（二）社区协商治理的第二阶段：楼院议事会与一号院拆违

所在街道于2015年将协商民主的制度建设由社区深入楼院，以社区党委换届为契机推出楼院自治建设，要求各社区调整党组织设置，设立楼院党支部、楼院议事会，发展居民自治队伍。许多社区抱着完成任务的心态，只是按照建设要求对现有人员进行了简单重组。Z社区居干则动起脑子，想乘着街道对该制度的关注和重视，彻底解决一号楼院拆除违章建筑的“老大难”问题。这原本只是乘势之举，从客观效果看则为该协商平台积累了居民信任和参与热情，探索出“组织+事件”与“试点-推广”的社区协商发展路径。

一号楼建于90年代初，有7座居民楼，常住1017人，基本都是当年拆迁上楼的农民。他们在花坛私建停车棚、杂物间，很多底楼住户还向外扩建成门店出租。社区九成以上的居民都强烈要求整治一号院违建以恢复安全、整洁的社区环境。但是拆违是老旧社区的治理难题，借助行政力量强拆较为简单粗暴，且容易引发官民冲突，经常是一夜之间违建又被恢复，执法效果并不理想。

居干在路灯工程上尝到协商民主的甜头，决定利用新建的楼院自治平台发动居民协商拆违。为寻得共识方案，一号院召开了多达二十三次的议事协商会，议事代表包括了居民代表、党员代表、街道城管、城建等相关科室代表和物业单位。在协商会上，除了利益受损者的怨气重重，居民还就拆除后腾出空间是用以停车还是绿化发生了争执，多次不欢而散。为保障理性的协商秩序，社区陈主任借鉴罗伯特议事法则将开会场地变成圆桌，由主持人分配发言权，并制定三十五字的发言规则——发言举手，按顺序；简明扼要，二分钟；顺序发言，不打岔；讨论问题，不跑题；重复内容，不赘述。居民们在规则的约束下耐心听取了有车族的困难，并取得相互理解，最终达成拆违共识并决定将拆腾出的一百平方米花坛改建为停车场。毕竟涉及切身利益，部分违建居民临到拆迁关头又开始动摇。在居干帮助下，一号楼院的党员、议事代表组成“访谈小组”，利用邻里间的熟人优势入户劝说，由易到难，带动击破。由于充分协商和有效动员，一号楼18户底商近300平方米的违章建筑被全部拆除，居民在这过程中非但没有反目，反而在沟通中达成谅解。

拆后重建对于资金困窘的老旧社区又是一道坎，居干们以“楼院自治助推拆违难题”为卖点，争取到街道“社区环境升级改造”项目的财政支持，在扩建停车场的同时还对社区进行了路面平整、墙面翻新并安装便民设施。尽管是政府项目，居干坚持要求街道延用协商民主方式，在协商议事会上收集居民需求，展示、解说并修订设计方案，直至多数居民满意。

改造后的一号院不仅环境焕然一新，居民们的自治意识也普遍增强。在楼院党支部的带动下，协商议事会通过了“一号楼院居民公约”，组建楼院管家服务队，定期打扫卫生、维护日常秩序并监督公约履行。一号院的示范作用激活了其他楼院自治平台，它们也纷纷召开协商议事会，组织了包括改造“僵尸自行车”，修缮残疾坡道等自治活动。

四、老旧社区情境下协商治理的机制分析

Z社区案例是透视老旧社区治理的研究镜像，经由它不仅能够反思该类型社区独特的结构特征，也为协商民主的嵌入和运行提供鲜活的过程性事件。就Z社区照明工程和一号院拆违的事件演进看，以协商民主的方式治理老旧小区的“集体危害品”，不仅缓解了“社区自治”方案中的共同体困境，还弥补了“协商共治”方案中建制化结构缺失的秩序困境。接下来将从结构和过程层面分析协商民主是如何化解这两类困境，有效实现自治与共治的嵌套性组合。

（一）引入协商民主前后的社区治理模式转变

在该案例中，与老旧社区治理相关的行动主体包括基层政府、社区党委和居委会（统称社区居干）、物业公司、产权单位以及普通居民。协商民主的引入并未造成行动主体数量上的增减，但改变了各自的角色定位与互动方式。原有的政府主导模式呈层级制的权力格局。在常规运行时，社区居干、物业公司这些主体尚能维持着其法定的分工，一旦面临“集体危害品”议题，处于层级顶端的基层政府便成为托底的责任人，不仅是信息流汇集的终端，还要亲自组织治理，从制定方案、筹措资源到组织执行全程负责。此时的社区居干则依附于政府，除了输送居民诉求，还协调物业公司、产权单位配合街道落实（见图1）。

图1  老旧社区的层级治理结构（略）

协商民主的实践诱使社区治理结构发生了根本性转变，主要区别在于基层政府与社区居干之间的关系。政府从核心行动者和责任兜底者退居二线，辅助性地提供政策咨询和资源支持，与此同时，社区居干则由基层政府的“腿”变成治理网络的枢纽，在组织、动员居民自治和争取、整合多方资源中凸显其自主意识（见图2）。

图2  老旧社区的协商治理网络（略）

这几年协商民主的探索让我们居干深刻认识到，社区与街道并非父与子或者领导与下属的关系，而是相互合作的关系，要从双方的共同利益出发寻找最佳的解决方案。我们是代表社区居民的，所以碰到不合理的任务，也得跟领导“叫板”，顶多事后再服个软。（社区陈主任访谈记录）

在Z社区的协商治理历程中，社区居干始终凸显其作为核心能动者的地位。无论是路灯工程还是拆违重建，他们都善于选择时机，将民意“包装”输送到街道，以获得政策、资源支持；作为法定的群众性自治组织，社区居干与居民们有着天然的亲近感，一旦形成相互信任就容易组织起居民自治；同时以社区代表的身份，与产权单位、物业公司以及社区周边底商等沟通博弈时更有底气。

社区其实是一个相当封闭的地方，很多外来的公司、单位都很难进入社区，必须要借助于居委会。例如物业公司，每次要收物业费或进行整修，都要拉着我们居干，因为居民信任我们，我们能够帮助他们协调很多事情。（社区刘干事访谈）

（二）协商民主在“集体危害品”治理中的过程机制

在Z社区的集体危害品治理中，协商民主所展现的功能价值不同于规范意义上的弥补或超越选举民主，而是在社会转型时期通过协商方式去培育居民的普遍信任和公共意识，同时以融通性的协商互动规则去弥补治理架构的结构性失灵，构建替代性的社区秩序。

1.社会资本的累进机制

老旧社区之所以停留在行政空间层面，是因为缺乏社会资本将其黏合成有机的共同体。而协商民主在集体危害品的治理过程中，便在累进式地培育和积累着不同层次的社会资本。

第一层次是以构建协商平台为居民交往提供了互动网络。集体危害品的不可避免，迫使居民必须为改善而行动，即便是极端的业主维权也在客观上强化了居民的社区认同与相互联系。［7］若能以此为契机开放协商平台，作为冲突性较低的替代渠道，它将把社区居民，至少将积极分子和弱势群体动员起来进行利益表达和公共讨论。由此形成的便是社区公共性的治理空间，而不只是娱乐性的草根组织；第二层次是在协商讨论中达成相互谅解和信任。由于组织者明确了议题，也设置了约束性的对话规则，协商过程呈现出透明、有序与理性，这易于形成兼具共识性与合法性的行动方案，同时培养出的则是包容性的社会信任与开放性的社会网络；第三层次是通过协商治理培养居民的公共性。公共性是“以个人为基础并以超越极端个人主义即利己主义为旨趣”，［8］也是社会资本的最高形式。协商治理始终在刺激居民的公共认知，倘若能形成平等且有效的参与，居民们很容易经此实现身份设定由旁观“他者”到社区主人翁的转换。

我们全程参与到路灯的安装过程中，自己选灯自己丈量，感觉装路灯就是自家的事。所以平时也留意着有没有不亮的，你说哪有人对自家事不上心？（社区议事代表朱阿姨访谈记录）

此外，社会资本的培育在居民群体中呈圈层状的累进演化。协商民主最先激活的是社区建设的积极分子，较高的政治效能将他们原本的参与热情转化为公共认知，观察Z社区在街道要求下组建的楼院自治班子，发现许多在路灯安装项目中脱颖而出的积极分子都被吸纳其中，成为楼院自治的骨干力量。至于普通居民则是一个缓慢的身份构建过程，需要持续的民主训练。通过协商平台的持续互动，居民会逐渐形成相互信任和以社区为单位的身份定位，这意味着他们将逐渐形成集体性的思维并有意投入社区公共事务。

2.互动规则的融通机制

社区建设中即使存在明确权责分工的制度结构，仍然是“不完全契约”，［9］无法将所有可能的情况都考虑在内。在剩余情境下除了划分控制权的归属外，还可选择以规则机制进行填补，这在老旧社区治理中得到凸显。复杂的产权关系导致了这类社区的秩序困境，在现实条件下很难对产权结构进行彻底梳理或重构，只能是在社区居干的组织下相机组建行动网络、有针对性地治理“集体危害品”。协商民主作为过程性规���，以其包容性与高效能在行动网络的互动中起到了黏合和融通作用。

协商民主作为互动规则具有明显优势，首先，这套规则的包容性较大，理性协商的前提就是承认参与者的多元性与平等性，听取乃至采纳不同意见。［10］这种包容性高度契合于老旧社区，因为异质化的社区居民、复杂的政社行动主体，必然存在巨大的利益分歧。宽容的协商氛围和平等尊重的参与形式，是各方都容易接受和认可的议事规则。

其次，协商民主的责任导向增强了规则的治理效能。理论层面的协商民主是对话民主，参与者的责任感体现在对话过程中的说服、回应与自我修正，以期达成共识。当运用到集体危害品治理时，协商民主便从决策扩展至行动全过程，参与者的责任除了促成共识，还有对集体行动的承诺，承诺会继续参与到方案的执行环节并在力所能及的范围内提供相应的资源支持。就像陈主任所言“在议事会上，大家在表达自己要什么的同时，也有压力去想自己能为社区、为这个方案做什么”。

五、结    论

在中国的基层社区情境下，协商民主不仅作为一种民主形式，还是可供开发的治理资源，对其发生作用的内在机制、环境条件需要充分挖掘。本文借由Z社区安装路灯和拆除违建的案例，从结构与过程两个层面展现了协商民主的引入对老旧社区治理的影响，具体来说，推动社区治理架构由基层政府为顶端的层级模式转变为社区自组织主导的网络模式；同时以社会资本的累进培育和包容性、责任型互动规则的构建应对治理过程中的共同体困境和秩序困境。

Z社区协商治理“集体危害品”的过程，也实现了协商民主在该社区的嵌入与制度化。该社区居干探索出了“组织+事件”与“试点-推广”的发展路径，以关键议题的治理事件为载体，通过参与互动、效能感知和由点到面的示范效应将协商民主理念和形式植入社区记忆。基于协商民主的治理潜力和中央的政策倡导，目前各地政府在创设和探索基层协商民主方面投入了大量精力。该案例的政策启示是，政府单向度的制度供给或组织建设并不意味着协商民主就能有效运行，议题选择和组织者的能动性是推动其嵌入社区治理的重要条件。有效的协商议题要凸显其利益相关性，以增强居民参与的动力，推动他们走出私域，加入集体行动；社区居干作为组织者，在将潜在的参与意愿转变为现实行动时具有高度影响力。能动性强的居干，善于开发各种政社资源、创造适当的情境引导并确保过程的有序性和有效性。因此，地方政府在提高制度设计的科学性同时，需要更多关注实践环节，包括对议题的精心选择、对核心行动者的激励和对协商原则的坚持，以此实现基层治理的有效性与协商民主的制度化双向增强。

［参考文献］

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