超越韦伯式国家的国家—社会关系

杰弗里·塞勒斯

原文载于：《国际社会科学杂志：中文版》，2014年第9期

 

作为一个探索领域，国家—社会关系研究的涵盖范围，从国家在中世纪和近代早期欧洲作为一种治理形式的出现(Ertman 1997)，直到当代发展中国家选择的不同经济发展轨迹(Evans1995；Kohli 2004)。有两个基本概念对这个领域作出了界定。首先，国家—社会关系研究某种程度上研究的就是国家本身。尽管“国家性”(stateness)的难以把握已经尽人皆知，这个概念也命运多舛(Nettl 1968；Levi 2002)，但它对于识别公共权威的一系列共同的组织、管理、法律、社会文化特征仍然是有用的。其次，与纯粹的国家主义(statist)论述相比，作为一个领域，国家—社会关系研究集中关注国家与社会之间的互动和相互依赖。在各种理论视角当中，该领域的学者围绕如下大致相似的结论汇聚到了一起：社会提供了国家得以发生效力的关键支撑要素，而国家对于社会的集体行动而言至关重要(Migdal 2001：Evans1995；Haggard 1990)。

关于国家—社会关系的研究，从其起源于韦伯的政治社会学传统来看，它继承了几个倾向。不管研究者的具体聚焦点为何，他们都有着就国家及其与社会的关系作出大规模归纳的偏好。将国家描绘为科层制的、韦伯式的官僚机构本身也带有传统欧洲国家形式的烙印。与这种国家观相一致，该领域的分析者往往具有以下特点，即假定国家与社会之间即使并不总是实际上分开，也可以在分析上作出鲜明的区分。在试图对民族国家之间的鲜明不同和相似性进行概括的比较研究当中，这些研究国家—社会关系的方法很大程度上仍占据绝对主导地位。

本文将指出，事实证明这些传统的研究方法越来越不足以把握国家—社会关系的现实。在发达国家及其他国家发生的种种趋势已经改变了韦伯式国家和与之相伴的国家—社会关系的总体类型。社会对国家的影响已经增加，在多样化的同时，还呈现出新的形式。将国家与民族社会联系在一起的社会想象可能也正在逐渐变化。公共政策、公共管理到本地治理、政治文化和经济社会学等多个领域的研究都揭示出通过传统国家—社会二分法手段无法充分把握国家—社会关系的重要维度。

这种新兴的研究说明了探讨国家—社会关系更缜密的研究方法的必要性。传统的国家—社会二分法已经让位于对国家与社会之间关系更细致、更复杂的概念化。占主导地位的以国家为中心的研究方法，越来越给予社会及其动态以更多的关注。对社会与国家之间微观层面上的关系的理解不断变化，最终将使人们有必要对国家—社会关系宏观层面上的归纳进行更宽广的重新思考。经验理解的改进，最终可以为更有效、更民主的政策和制度提供依据。

本文分为三个部分。第一部分大致论述了传统的研究方法，这些方法很大程度上仍在主导着国家—社会关系研究，而自20世纪70年代以来的发展进程已经使这些方法出现问题。第二个部分考察了各种不同的国家—社会关系研究方法，这些方法涉及许多不同的当代学科。最后一部分列举了若干可供选择的、有前景的研究方法，这些方法已经开始给不断变动的国家—社会划分(state-society divide)带来新的启示。

国家—社会关系中的趋势：超越韦伯式国家

 

国家—社会二分法的基石是关于国家本身的一元观。彼得·尼特尔曾大致描述了这种国家观的意义(Nettl 1968)。按照这种国家观，国家是一种制度化的集体权力，地位高于其他组织，相对于其他国家而言享有主权，对于社会其他部分而言是自主的并与社会其他部分分开，在社会文化上被认同为一种民族集体性。①这种国家观建立在根源于绝对主义国家的欧陆法理基础之上，以马克思、韦伯和辛采(Hintze)提出的经验概念为依据。只要这种自主的国家存在，就会有分析上可以独立分开的社会。在很多国家—社会论述中，社会力量和社会联系对这种国家自主性起到了作用。然而，社会中企业的、民间的、文化的和其他的社会要素，不得与国家本身混为一谈。

在著名的“让国家归位”(bring the state back in)呼吁(Skocpol，Evans and Rueschmeyer1979)提出30年之后，这种传统的观点仍然是很多国家—社会关系研究论著中的主导观点。美国被尼特尔本人描述为一个低度“国家性”的国家，然而很多有关美国国家建设的论述都突出强调了美国制度中的科层制和自主性要素(Skomronek 1993； Jensen 2008；King and Lieberman 2008)。有关发展中国家国家—社会关系研究中起引领作用的分析家，如伊万斯(Evans 1995)、米格达尔(Migdal 1988，2001)和科赫里(Kohli 2004)等人，仍然继续依靠这种韦伯式的国家概念，甚至在他们的分析显露出国家的自主性和权威存在限度的情况下依然如此。

这种二分法中暗含的第二个要素，反映了对国家和社会的传统理解中一个更广泛的问题。关于国家—社会关系的研究普遍将制度和实践的汇总类型的问题视为没有问题。然而，将国家作为分析政府与社会关系的唯一出发点，需要一种对制度和非正式实践的类型进行综合的方法，这种方法将深刻的、不能简化的多样性忽略掉了。现代国家实际包含了数十种制度上明显不同的部门，它们有着极其不同的组织结构，从提供福利服务到环境监管到宏观经济管理。国家的这种制度现实是一个既涉及纵向多样性也涉及部门多样性的问题。大多数当代国家中都存在具有某种程度自主性的众多制度层次，从国家最高层的全国选举产生的领导人，到向当地提供地方性服务的本地官员。与这种纵向多样性一道，还存在着管辖范围的多样性。国家政策、制度和行为体的形态构造，在一个地区或地方与另一个地区或地方会以很不相同的方式组合而成。在分析国家—社会关系时，公民社会更大的多样性使得这种综合的难题更加复杂化。

此外，“治理”一词把握了社会并不是让国家简单地作用于其上的各种方式，相反，社会已经主动地形塑国家活动的行动和结果。很多分析人士概括为由统治到治理转变的这些新趋势(Peters and Pierre1998)，让国家—社会二分法内在固有的综合难题更加严重。向着这个方向的广泛转变在西欧部分地区尤其明显，在那里，20世纪上半叶的官僚体系和国家政策对于社会的影响保持了较大的自主性。

在西欧和另外一些地方，甚至在20世纪70年代之前，有关国家—社会关系的说法就已经指出治理要素长期存在。政党和民主选举将投票人与决策联系在一起。有组织劳工和资本的集团利益对政策过程和内容发挥着定期的影响。在美国，有关立法过程的说法就让人们看到了一个利益集团的多元主义世界(Truman 1967)或者说一种“铁三角”(McConnell 1966)。对城市政治的分析将这种政治描绘为领导力、公共和私人政治资源的结果(Dahl 1962)，或者描绘为跨越公共领域和私人领域的一群精英对权力的伸张(Hunter 1954)。在发展中国家，有关庇护主义(clientelism)的研究也已经指出了社会与国家联系的复杂性。

自20世纪60年代以来，政府和决策以及社会行为体的行动和影响当中的这些转变，给跨越国家—社会这一划分的种种关系带来了新的复杂性。这些转变给国家与社会的相互依赖带来了新的动态，造成了国家—社会区分本身更加模糊化。某种程度上，这些转变可以追溯至制度和决策过程的变化：

●在许多政策部门，随部门不同的具体监管体制导致独立的社会利益相关方与官方利益相关方关系领域的产生。

●环境监管和消费监管的扩大，既动员了代表散漫性的和活跃积极的公民选区的专门群体和利益，也动员了代表企业利益的商业和经济游说集团。

●决策者在提供社会服务的过程中已经与非营利机构、慈善机构等非国家组织组成的第三部门接触(Anheier and Seibel 1990；Salamon and Anheier 1997)，形成各种公私合作伙伴关系(Heinz 1993)。

●重要政策和其他决定的分权化已经打开了国家—社会关系的新的地方性渠道。在众多的政策部门，治理战略越来越围绕将地区性的、本地的参与结合到种种安排之中，以便保护生态系统和落实环境政策(Mazmanian and Kraft 2001；Layzer2008)，或者谋求实现当地的社会经济计划(Sellers 2002a)。

●私有化的公共公司和服务根据新的规则对无监管市场的缺陷进行弥补(Vogel1998)，或者以地区和本地的干预取代国家的干预(Snyder 1998)。

●国家调控本身采取了新的、更灵活的形式，这些形式也利用市场机制。允许对二氧化碳或二氧化硫的排放开放上限交易系统，对碳排放实施强制处罚性的税收，自愿性的绿色证书体系，都利用市场本身作为更有效力和更有效率地达到国家目的的手段(Rosenbaum 2005，pp.130-170)。

●另外一些新的机制也提供了公众和利益相关方对政策的参与。从环境影响评估程序到普通行政管理流程的听证，再到通过法庭挑战国家的新权利，代表各种利益的公民和群体制度化的参与机会在各种背景下扩大(Cain，Dalion and Scarrow 2006)。

社会变迁不仅来自于国家和决策的这些变化，而且有助于推动国家和决策的变化。大量文献将这些变化与资本主义的转变联系起来，例如越来越有必要竞争取得地区优势(Brenner 2004；Crouch et al.2004)，先进工业经济体中先进服务的增多会增强其领先优势(Sassen 1991；Sellers2002a)。杰索普(Jessop 1993)认为，促进地区和本地就业竞争力的“熊彼特式工作福利国家”(Shumpeterian workfare state)已经越来越取代凯恩斯式福利国家，成为先进经济体的有效经济政策模式。

自20世纪60年代以来，在发达国家各地进行的种种调查记录了公众对政治态度的“认知动员”(Dalton 1984)。比例更大的公众对于政党归属采取了更积极的立场，表达了参与单纯的投票行为之外政治的意愿(Dalton 2006，pp.47-50；2008)。围绕环境问题、公民权利和社会正义产生的基础广泛的社会运动，诸如堕胎等争议性问题的争论双方，都有助于说明这些广泛的变化。

这些转变当中，有很多是渐渐发生的，有很多的起源追溯到治理大时代到来之前。然而，其累积效应显示出了国家—社会关系持续发生的大量变化，尤其是在发达国家。自20世纪60年代以来，研究国家—社会关系的聚焦点越来越多地变为对这些转变和进一步驾驭国家—社会动态的战略分析。韦伯式国家的原理，就像韦伯的官僚制概念一样，是一种自给自足的整合性组织原理。形式的、科层制的组织是通向最有效力、最有效率的国家形式的途径。随着治理取代政府成为指导性概念，制度和政策越来越被理解为是环绕在国家—社会关系以及国家周围的，并且最终环绕在国家—社会关系以及国家周围形成。社会行为体之间的市场激励、落实政策的有效实践、对政策利益相关方的关切的回应，在国家内部形成政策的过程中依然发挥着与内部官僚的考量同样重要的作用。

大量证据表明，这些关于政策及其应当采取的制定方式的想法的传播，已经成为这些制度及经济和社会转变的最强大推动力之一(Blyth 2002；Derthick and Quirk1985；Hall 1986)。一个越来越专业化、国际化的政策专家阶层已经将诸如“新公共管理”(New Public Management)和本地参与改革这样的国家—社会关系创新扩散开来。

这些转变对国家—社会关系的累积影响仍然难以辨别。由于同样的原因，人们仍难以确定这些趋势在全球各地的差异的所有方面。在发达国家当中，特点鲜明的资本主义政治经济体系的国家—社会关系、福利国家、利益中介体系和政党体系甚至在面对共同的趋势时仍在顽固持续。例如，私有化、减少国家调节和减少福利的趋势总体上仍在自由市场经济体和自由主义福利国家中推进(例如，参见Feigenbaum，Henig and Hammett 1999；Lane 1997b)。社会民主主义福利国家和北欧国家的合作主义体系通常引入了增强问责制和参与的机制，作为与市场化不同的另一种选择(Lane 1997a)。

在发展中国家当中，经济发展普遍是迫切的问题，建设有效国家的问题是研究国家—社会二分法论著的聚焦点。例如，伊万斯(Evans 1995)和科赫里(Kohli 2004)考察了众多发展中国家和转型国家，他们证明，有效的国家制度和政策总的来说在经济发展的成功事例中发挥着关键作用。通常用庇护主义、特殊主义和腐败等术语宽泛地概括的非正式国家—社会纽带，对发展中国家政府政策的落实和国家的能力仍发挥着无处不在的影响(Van de Walle 2001；Manzetti 2003；Kitschelt and Wilkinson 2007)。

尽管如此，与发达国家一样，发展中国家的国家—社会关系也在发生着变化。通常与正在增长的外国投资相关，在从拉丁美洲到中国的发展中国家的经济战略中发挥主要作用(Murillo 2002； 2005)。最近几十年里，整个发展中国家的分权化总的来说提高了地区性和本地的国家—社会关系在更广大体系中的地位(United Cities and Local Governments 2008)。越来越多的论著披露了公民参与本地预算和城市规划(De Sous Santos 1989)、服务提供的参与性安排(Berry 1993)、私人和公共利益相关方参与资源管理的制度(Agarwal and Ribot 1999；Abers and Keck 2009)等创新。特别是，在后殖民国家的原住民社区当中，法律多元主义使得传统社区的权威形式和决策超越国家的制度和法律维持了下来(Tamanaha 2000；van Cott 2000)。

尤其是，在有关发展中国家的国家—社会关系比较研究中，国家—社会二分法主导着起引领作用的分析框架。借用一个说法，“强国家”是造成政策有效情况差异的原因(Migdal 1998)。同样，伊万斯(Evans 2002)曾指出国家与社会群体的“协同性”，认为这是理解国家—社会关系的关键要素。这种对广义的国家与社会关系区分的坚持，甚至可以在一些批判性的论述中看到，如斯科特(Scott 1998)对决策和与政策相关知识的国家主义研究方法的全面批判。

事实证明，无论是在发展中国家还是在发达国家，这种国家—社会二分法本身都已经变成一种迟钝的工具，不适用于审视国家与社会之间的关系。究其部分原因，就在于“国家”、“社会”概念将民族国家的关键维度平面化了，而如果要了解这些维度与社会的关系，就需要将其区分开来。例如，福利国家的削减和私有化，随不同福利部门的结构以及民族国家结构的差异而走上了不同的轨道(Pierson 1994；Murillo 2002)。当地的、地区性的地域治理体系在各地之间也存在很大差异，尽管可能实行着同样一套全国性的政策和制度(Sellers 2002)。只是在相对例外的情况下，例如北欧国家具有同样的当地社会政策和经济发展构造和新西兰在20世纪90年代在引入全国性的分散化和市场化的情况下，国家—社会关系才遵循可以认为是全国一致的模式。在具体的领域，例如在远程通讯政策领域(Thatcher 2004)或者欧洲本地治理(Heinelt，Sweeting and Getimnis 2005)的地域性背景之下，国家下一级的做法已经趋同，尽管宏观层面上的制度差异仍然存在。

同样，对跨越国家—社会划分的治理的分析也指向了国家—社会二分法仍然不足以把握的行为体、力量和机制。在对巴西河流流域治理富有启示性的分析中，霍希斯泰勒和凯克(Hochstetler and Keck 2007)说明，杰出个人和专家当中的非正式网络的活力，对于巴西环境治理成功的重要性要大于正式和非正式的制度。尽管他们的分析显示了伊万斯所说的“国家—社会协同性”，但有效的治理并非一个取得了摆脱公民社会自主性的国家的结果。毋宁说，这种结果是从最终动员了国家权力的公民社会活跃分子网络中出现的。国家社会关系本身对于治理及其后果的决定性，还不如活跃分子团体的政治活动和网络。是社会行为体而不是国家有效地决定了治理的动态。

越来越多的关注集中到发展中国家国家—社会关系研究，也指向了本地社会内部的共同治理安排或地方性社会倡议和制度对于有效治理的关键作用(Tsai 2006； Shaw 2005；Agarwal and Ribot 1999)。有一种摆脱传统国家—社会关系区分的转变在发达国家的研究中更加明显，因为研究者试图将国家—社会关系这种多样性的舞台解释为本地治理、资本主义制度和社会运动。这些领域的论述通常将国家权威描述为碎片化的、从属于社会行为体以及国家行为体的动员，只是很多系列资源中的一个系列。

在发展中国家以及发达国家，多个领域的分析人士已经看中了将国家拆解开的分析方式，这种分析方式更关注次国家的(subnational)、部门的和局部领土的分析单元，而且对要素的解释或者超越了国家，或者超越了国家—社会划分。以下各节将考察研究人员提出的可以用来理解这些类型的各种视角，并大致描述有前景的未来分析方向。

可供选择的研究国家—社会关系方法

 

围绕国家—社会关系研究的议程，并没有形成任何统一的共识。相反，从人类学到法学到政治学的各种学科，对于国家及其与社会的相互作用采取了多种研究进路。尽管国家—社会关系而不是国家或社会构成了所有这些进路的核心聚焦点，但公共管理、公共政策和比较政治学中最大多数的研究工作仍然保持以行为体和国家机构为核心的视角。另外一些从各种其他学科和交叉学科视角出发的研究思路，试图形成以社会为中心的理解国家—社会动态的研究方法。这些论述之间的差异，通常既根源于不同的规范性问题，也根源于有关国家与社会的关系应当如何理解的经验争论。这些鲜明不同的方法当中的每一种，在讲述国家—社会关系时都显示出特有的局限。每一种的优势和劣势都取决于其综合国家—社会关系类型的方法以及其看待国家—社会划分的视角。

对于当代文献中的研究国家—社会关系方法，也许可以分类为两个大致的方面。一方面，从它们是主要采取一种国家本身内部决策者的观点还是主要采取社会中普通公民、群体、组织的观点这方面来看，它们是不同的。除了分析对比一系列鲜明的差异，还可以通过以下内容来区分：它们是强调处在国家或社会等级体系顶端“自上而下”看到行为体和机构的观点，还是强调国家和社会组织底层的那些行为体和机构的“自下而上”的观点。

国家主义研究方法的关注重点很大一部分仍放在国家，这是早期制度主义强调政府机构和政府机构内部官员(如 Friedrich 1963)、行为主义强调政治精英(如Aberbach，Putnam and Rockman 1981)、结构主义理论强调国家对于阶级结构的自主性(Poulantzas 1973)的标志性特点。与这些早期研究的大多数相比，当代文献中以国家为中心的研究方法总的来说更密切关注决策的内容以及国家与社会关系的相互作用。与经济学、社会学和政治学这些社会科学学科一道，公共行政管理和公共管理等新的应用专业领域也强化了研究国家—社会关系的国家主义方法。

传统制度主义认为，国家—社会关系可以从国家内部的官员或其他行为体的视角作出最好的理解，在这种预先假定中，以国家为中心的论述保存下来了。当这种视角正是处于国家等级体系最高层的那些人的视角时，旧的制度主义的特征显示得最清楚不过了。关于政治精英和国家领导人的研究，以及更一般意义上的对行政—立法关系的研究，通常清楚地反映了这种视角。“新制度主义”关于国家—社会关系的研究很大程度上保留了这种看待国家与社会关系的自上而下的、以国家为中心的视角。斯科蒙涅克关于美国总统发挥职能的动因的研究(Skomonek 1993)，以及斯坦莫、泰伦和朗格斯特勒特(Steinmo，Thelen and Longstreth 1992)的研究，通过举例说明这方面的研究如何阐述清楚国家高度上的决策。最近很多决策分析尝试反映出同样的分析聚焦点。因此，关于公共管理改革的制度主义研究仍然强调组织及其领导者在采纳创新方面的核心地位(Pollit and Bouckaert 2004；Barzelay and Gallego 2006)。同样，研究调控监管的方法，例如艾勒斯和布莱特维特(Ayres and Braithwaite 1992)的方法。观察到了企业和社会的类似动态，但却从精英决策者的战略视角分析这些动态。霍尔(Hall 2005)呼吁对国家政策和制度影响社会群体集体行动的动员和动员潜力的方式进行更多探索。即便这些论述改变了经验探索的聚焦点，超出了精英决策圈，但其分析的重点仍是从国家高层到民间社会的因果关系思路。

然而，随着国家和国家—社会关系中的种种变化，情况已经越来越清楚，这种自上而下的视角未能把握国家一个很大的组成部分及其运作情况。在国家活动日趋复杂的时代，不断拓宽的研究思路已经将一种经过拆解的国家及其与社会关系的概念纳入其中。采用“自下而上”研究国家—社会关系但仍以国家本身为中心的研究方法，也在试图通过对国家内部关系进行重新概念化的方式把握更多维度。20世纪70年代以前的研究，已经开始形成强调地方政府作用的国家—社会关系论述(Dahl 1962；Kesselman 1966；Tiebout 1956)。当时有关政策实施的研究，尽管仍以较高层决策者的视角作为框架，但已经显示出地方层面上的各种当地制度条件和社会条件对政策成功或失败的重要性(Wildavsky and Pressman 1974；Mazmanian and Sabatier 1989)。有关多层面治理或者说分层治理的论述迈出了更大一步。具有这种倾向的研究，说明了国家等级体系中较低和较高的层面在政策和治理方面已经发挥重要作用，并分析了各层面之间的相互作用。例如，马科斯和胡格(Marks and Hooghe 2005)突出了基于政策部门之间的功能划分模式与基于具有总体目标的政府之间的辖地划分等级体系模式的鲜明对比。奥斯特洛姆等人(Ostrom et al.1994)的制度分析框架，则集中关注作为一种治理资源的多个国家层面上的形式组织和规则。

另外一些研究，将分析的落脚点放在对跨越各层面的国家以及公民社会的概念化。萨巴蒂尔及其同事(Sabatier and Jen kins-Smith 1993；Sabatier 1988)不是论述国家的制度，而是倡导联合框架，将焦点转向制度化的政策以及围绕政策和实施过程中有争议的选择方案形成的联合。同样，观察多个层面上的组织网络和利益的框架已经被越来越多地运用于解释欧洲的治理类型(Ansell 2006)，这些框架也包含了多个层面的政府参与和非正式的互动动态。

以国家为中心分析的另一思路则集中关注本地和地区层面上的国家—社会关系。对城市层面治理的研究，通常强调国家—社会关系的变动不居和跨越国家—社会划分的联盟建设的关键作用。然而，很多具有这种倾向的研究，从达尔(Dahl 1962)有关康涅狄格州纽黑文市的论述到斯通(Stone 1989)对佐治亚州亚特兰大市一种都市体制的分析，都将本地政治领导者的行动和倡议作为分析和研究的起点。在这种论述中，正如其他以国家为中心的论述一样，经验分析的对象仍然是这些主官在执行议程时能走多远或者他们已经走出去多远。对公共管理和领导力领域的国家—社会关系的应用分析，如摩尔(Moore 1995)的分析，明确地阐述了这种视角。在这种研究中，分析的要点是识别公共官员如何才能作为政策创始者行动，将国家和社会的种种要素汇合在一起。

伴随国家为中心的研究方法，自20世纪70年代以来的各种文献也已经形成了对跨越国家—社会划分的治理的论述。这种论述多数出现在像社会学和经济学(与政治学相比，这些学科的聚焦点较少专门集中于国家)学科中，或者出现在公共政策、教育和城市研究这样的跨学科领域当中。以社会为中心的研究方法，不仅标志着社会要素摆脱国家中心论方法(例如关于利益中介的论述)，而且标志着摆脱结构主义的阶级、地域和综合经济利益的论述。与以国家为中心的视角和结构主义论述明显不同的是，这些关于国家—社会关系的论述转而观察社会中的动因。国家之外的群体、个体和机构构成了主要分析焦点，或者被视为一种对过程和结局可能具有决定性意义的影响，或者作为达到理解治理后果这一目的的主要关注点。正如以国家为中心的方法越来越承认社会的重要性一样，以社会为中心的研究方法也很少能将作为重要解释要素的国家行为体和制度弃置一旁。不过，在以社会为中心的论述当中，国家仍然是一种经过拆解的、依情况而定的机构，对来自外部的影响具有开放性。

既然组织等级体系仍然是社会以及国家的共同特征，那么以社会为中心的论述就仍包含了各种自上而下和自下而上的研究方法。例如，在像行业国际标准制定这样的流程中的私营部门和市场治理研究，一般集中关注高端组织(peak organizations)之间的倡议和关系(Mattli and Büthe 2003)。在各国比较政治经济学当中，霍尔和索斯基斯(Hall and Soskice 2001)将资本主义比较分析的关注点从国家本身转向经济体系的制度。不过，他们在自由市场资本主义与协调市场资本主义(coordinated market capitalism)之间作出的区分，主要着眼点转而放在了各国在公司治理、产业关系、教育培训、企业间关系方面的不同。结果，大多数应用这一框架的研究(如Mares 2003；Thelen 2004)将聚焦点主要放在各国商业、劳工和其他的组织代表在这些制度形成过程中的领导作用。同样，关于社会运动的研究也经常探讨社会运动与国家的关系。当这些论述集中关注国家并将运动视为统一的行为体时，聚焦点通常缩小到运动的领导者(如Khagram，Riker and Sikkink 2002；Tarrow 2005)。

不过，以社会为中心的分析国家—社会关系的方法，通常从如何看待个体和社区的两分视角向前推进。这种自下而上的社会视角提供了一个有利位置，可以由此评估国家及其政策在社会中的更广泛影响。同时，这种出发点也使得对市民、工人、街区或其他小规模群体和个体给政策和实施带来何种差异的探索成为可能。在这种总的研究方法之中，不同的研究思路采用不同的观点，这些观点在以社会的观点分析国家和公共政策意味着什么这个问题上有着不同看法。

这些研究方法中，有一种集中关注地区、本地或邻里层面上的集体行动或以社区为基础的治理。对美国、意大利和印度社会资本的分析已经表明，更有组织性、参与性的本地民间团体可以提高治理的效力和回应性(Putnam 1993，2000)。关于街区和校区层面城市治理的论述，也指向社区层面上的组织和动员，认为这对于使本地决策和街区利益代表具有效力而言至关重要(Stone 2005；Fung 2004)。在另一种研究倾向中，奥斯特洛姆(Ostrom 1990)关于在极其不同的地方背景下解决公共品问题的有效安排的分析，说明了国家之外的制度安排(如本地关于草地和森林放牧治理的合作性安排)如何可以通过这种共同同意的机制发挥作用。同样，在像德国这样的国家的协调资本主义体系中具体企业和行业内部的种种安排，培育起了人际间和组织间的信任动态，对于更广大的制度体系的运作可能起到关键作用(Culpepper 2002)。

另一种研究方法考察了对抗国家及雇佣制并将其利用为一种资源的个人、家庭和企业。在美国研究法律和社会的文献中，埃德尔曼、尤根和埃尔朗格(Edelman，Uggen and Erlanger 1999)以及巴恩斯和布克(Barnes and Burke 2006)等作者调研了企业、其他组织和公民如何在国家权威的正式范围之外执行法律规范。关于法律动员的研究也探索了法律机构如何为普通公民和本地群体提供向国家决策抗争的机会(Sellers 1995)。在像普特南对美国和意大利的研究等有关社会资本的论述中，分析的范围还延伸到家族或个人之间的日常互动。在这种论述中，正式联合体中有组织的社会资本形式与家族之间的社交能力和友情是密不可分的(Putnam 1993，2000)。许多关于城市和农村环境下邻里关系的论述，则将人际间动态而不是国家的某个方面描绘为治理的关键要素(Ellickson 1994；Crenson 1983)。

表1总结了这些研究方法不同的强调重点。在所有同类研究当中，国家与社会之间的相互作用和相互依赖都是经常出现的主题。不管研究这种相互依赖的方法是以国家为中心还是以社会为中心，它们都使得作者就这些主题得出的结论存在重要差异。以社会为中心和自下而上的论述的兴起，有助于突出显示比较传统的以国家为中心的研究方法当中存在的经验上的差距。以国家为中心的研究方法，很容易滑入与早先制度主义和精英主义论述同样的错误当中，即主要观察政府行为体和机构。当分析从国家行为体入手并集中阐述其作用时，就会很容易赋予它们比实际更多的确定政策议程或塑造政策结果的权力。社会行为体的影响和压力，不管是来自居主导地位的阶级利益的压力还是来自社会运动的压力，可能都会在国家行为体选择的比较中消失不见。国家内部行动之外的、对政策结果的种种影响，也就更难以辨别。

以社会为中心的视角，使人们对政策后果能有更清晰的观点，并能更好地理解国家活动的社会原因。在国家—社会互动越来越接合的大时代，这种视角对于充分了解国家本身已经变得必不可少。然而，以国家为中心的视角可能模糊来自国家的关键影响。通常，这些影响是间接的，只有通过比较分析才变得明显。例如，斯考克波尔(Skocpol 2004)令人信服地论证说，20世纪美国国家性质的变化，可以解释普特南所看到的社会资本衰落的原因。一系列政策越来越集中于专业化的政策分部门，取代了20世纪初美国国家分散化的、不太专业化的安排。结果，地方性的民间联合体网络从20世纪初到20世纪中叶已经衰落，它们被新一代的专业化、群众会员制倡议组织(mass membership advocacy organizations)所取代。

以社会为中心的分析，集中关注公民与国家之间的日常关系，它在从国家影响的背景中梳理出动因方面遭遇到了更大的困难。对于专注于国家与社会的、提倡互动的研究而言，这个问题已经特别显著。例如，法律和社会学者已经努力描述法律的阴影如何塑造公民的感知和激励因素，又是如何忽略了对权力关系可能塑造和重新塑造国家政策的方式的把握(Sellers 2007)。然而，即便是集中关注有组织群体当中的地方和国家治理的、以社会为中心的论述，也必须考虑各种国家传统和各种决策制度的差异影响社会行为体的战略甚至议程的多种方式(Sellers 2002b)。

自上而下还是自下而上的选择，沿袭了一系列不会造成国家与社会混淆的分析。但相互联系的两个问题，使得人们难以对自上而下和自下而上的研究方法进行协调。第一个问题，起因于两种方法以不同的方式将社会中纳税人、投票人、工人或小企业或者国家中单个官员的无数单个本地决策汇总归纳为较普遍的类型。按照宏观社会科学的习惯，自上而下的方法的特点是从对当地的国家、当地的社会或者二者一起作出的归纳入手。从概率论上说，此方法往往会将一致的行为赋予个体，或者寻找政治过程中代表他们说话的组织和代表。这样一种方法并不一定让自下而上的过程打折扣，但它会抹平行为体的单个动因，以至于让人们难以适当地理解行为体。在国家内部，自上而下的论述可能会错误理解对来自选区的压力所作出的回应，难以理解作为领导力行使的当地国家的影响。在社会内部，这种论述可能会将领导人或组织的立场误解为比较矛盾和比较随机的社会动员。回溯以往环境或经济发展决策的结果，通常会揭示出自上而下的方法发现不了的当地人对政策结果的重要影响(Sellers 2002a)。

在自上而下研究方法的困难镜像中可以看出，自下而上研究方法也需要考虑来自机构和组织高层的对个人的影响。例如，跨国性的比较显示出各国背景影响当地社会运动和环境运动的目标和手段的多种方式(Sellers 2002b)。处于国家或其他组织高层的争议、考虑和利益中介等仍然无法为自下而上的视角所穿透。而且，定性的案例研究方法通常最适合于探讨个体的动机，如果从地方层面而不是从组织等级体系的高处观察，对于种种关系，也会从本质上面对着难以汇总归纳的难题。美国总统每个“微观层面”的行动，都具有广泛的“宏观层面”重要性，这是单个的街区活跃分子、某个地方政府或某家受到监管的企业所不具有的。结果，像城市治理、法律与社会研究、环境政策等领域中自下而上研究方法的发现，通常会存在普遍性解释是否可信的问题。

治理的分层特性(Thelen 2004)让自下而上与自上而下两种研究方法之间的关系更加复杂化。无论是在国家内部还是在其他社会、政治和经济机构内部，治理安排都是发生在各种嵌置的环境之中，这种环境不可避免地会改变分析的较低层次与较高层次之间的关系。特别是在联邦制国家，地域和功能的分离长期以来意味着就全国层面上的国家—社会关系进行宏观概括不能简单地通过地方或省级层面上的综合而实现。部分的分离和国家的分散化进一步增加了这种复杂性的层次。经济体系和社会中的平行趋势，如企业治理和生产现场关系的分散化(Culpepper 2002)，则增强了地方和区域层面的国家—社会关系的重要性。

明确关注决策的多个层面及其相互作用的多层面分析，为填补不同层面之间的差异提供了一种方法。这种倾向的研究，已经在像城市发展(Mollenkopf 1983)、大都会问题(Weir，Ronengerude and Ansell 2009)等美国联邦政策这种特殊领域中的地方动态与全国动态之间建立起联系，而且在欧洲的跨国性安排与地方性安排之间建立起联系(Brzel 2002)。这种研究突出显示了承认国家等级体系不同层面上的国家—社会关系之间的反馈回路的复杂性。来自底层的反馈不仅会对国家—社会关系的综合性类型，而且会对国家层面上的治理本身产生决定性的影响。然而，即便是多层面的分析也无法解决国家—社会关系四种可供选择的研究方法之间的矛盾。多层面的论述本身可能就会采取普遍不同的重点，从使用地方性事例的自上而下研究法(如Mollenkopf 1983)到从地方案例入手的自下而上的研究法(Weir，Ronengerude and Ansell2009)。

多层面分析以及更一般意义上的混合型研究方法，为克服每一种单独的研究法的缺点提供了向前推进的前景。然而，任何一种整合的研究法都不可能解决宏观分析与微观分析之间以及国家视角与社会视角之间内在固有的分析上的矛盾。随着治理的战略转向更多地依赖社会行为体，以社会为中心的研究方法将在有效性方面得分。随着分散化、弹性和地方回应占据主导地位，自下而上的研究方法必定会取代自上而下的方法。方法的最佳结合，会随所研究的政策部门的不同和国家—社会关系不同的方面而不同。这种选择也具有规范性的意义。例如，一种以社会为中心的、自下而上的研究方法，将更有可能澄清公民运动组织起来获得权力的可能性。自上而下的方法，则更有可能给那些获得权力去实行有效政策的人们就其可能性带来启示。

超越国家—社会划分的类型化

 

随着最近关于国家—社会关系的研究越来越关注共同治理过程中社会行为体与国家行为体之间的互动，这种研究已经从几个方面推进了有关这个主题的争论。以往的假定是，国家仍然在某种程度上独立于社会行为体动因的作用，而如今取代这种假定的是，国家与社会之间的相互作用和相互依赖已经开始确立为社会科学的常识。沿着综合性的、以国家为中心的分析方法，一系列丰富多样的研究论著已经出现，它们考察了在次国家级(subnational)、部门性(sectoral)和地域性环境中跨越国家—适合划分的治理，而这种治理通常发生在这样的环境之下。在对等级体系论述和以国家为中心的论述进行补充的同时，当代国家—社会关系的研究揭示出了处于国家之外和国家等级体系底层的、以往没有考察的动因来源。尽管这些理解上的变化部分反映了自20世纪60年代以来治理实践的变化，但对国家—社会治理的理解的这种变动也给治理改革带来了推动。

随着国家—社会关系的多样性日益明显，这些关系中的变化也重新塑造着国家—社会关系划分。事实已经很清楚，现在需要对国家—社会关系类型化的方法进行重新阐述。最近的创新，部分由经验研究以及流行技术的推动，这些创新对国家—社会关系领域的研究作出了贡献，这个领域让传统的概念范畴越来越难以把握，甚至既有的社会科学方法也难以把握。像行政、立法、官僚体系和联邦制等制度，甚至关于利益中介的已有分类法，都只能部分地把握这种新的动态。如果说理解国家—社会关系的目的在某种程度上是为了更具代表性的流程和更有效的政策而建立更好的制度机制，那么这种对更好的经验论述的需要也是一个规范性的方面(例如Fung 2004；Heller 2000)。但是，对改进国家—社会关系的建议的任何规范性批判，都不能免除就实际实践进行可靠经验概括的必要性。

与传统的组织划分和国家机构不同的是，种种类型如今正在围绕国家—社会关系的各个维度出现，这些维度以前人们很少关注。随着这个研究领域继续发展，几个大的类型为未来研究提供远大的前景。

各国之间的次国家级部门差异

随着治理安排更加强调政策的回应性和有效性，洛维关于“政策塑造政治”的看法(Lowi 1979)的重要性已经增大。具体到不同类型的政策议程，如今社会行为体在治理及治理网络中扮演着塑造者的作用。只是最近，才有若干跨部门性的研究开始探索这些议程对治理流程中不同类型的官员和社会利益的参与和影响的差异(Heinelt，Sweeting and Geimnis 2005；Sellers and Kwak 2009)。这种研究指出，在有些部门，如经济发展政策，国家—社会关系在各国是相似的。在另一些部门，如福利服务，各国仍维持着重大的差异。跨国比较研究通常关注不同国家内的单个政策领域(如福利政策、环境政策、经济政策)。结果，对于政策部门的差异对国家—社会关系的持续后果，以及部门差异、各国制度差异对国家—社会关系的后果，人们仍没有给予足够的考察和作出足够的理论概括。

多层面的地域性构造

沿着治理本身的流程，国家—社会关系的类型也已经越来越围绕地方来组织。正如英国的“联合”(joined-up)政府理论家和美国的“行政结合体”(administrative conjunction)理论家指出，政策问题本身通常会在各个地方汇合。补救污染或保护生态体系的工作，时常是以与特定地区有关的众多利益相关方之间的协调治理安排为中心展开。同样，城市治理通常被归结为品森(Pinson 2009)所说的“通过项目治理”，其形态受到汇聚在城市层面上的各种国家和社会影响的塑造。大都会地区的治理可能会通过若干数量的政府间渠道和国家—社会渠道发生，包括多个层面的政府和多个共同关注该地区的政策部门(Sellers 2009)。对于像这样的处在国家多个层面上的地域性政治形态的分析，以及对社会要素在当地政府和更高政策层面的分析，有望给一个越来越成为治理聚焦点的维度提供新的启示。

将国家—社会互动制度化的具体机制的作用

尽管制度仍然重要，但新类型的制度已经出现，对政府间关系和国家—社会关系进行调节。对于像都市区内部地方间合作机制(Feiock 2004；Sellers and Hoffmann-Martinot 2008)、发展中国家地区资源管理(Abers and Keck 2009)、欧洲多层面治理中的跨层面合作(Ansell 2006)、参与性财政(Nylen 2002)、信息披露(Fung Graham and Weil 2007)、街区参与机构(Berry，Portney and Thomson 1993)等制度安排，需要从其给社会行为体在治理中的作用带来的后果方面理解。从宏观层面来说，对单个机制的全面分析也要求对其给更广大的国家—社会关系体系、国家构造和社会影响的贡献给予关注。

治理过程中的国家—社会构造

在国家—社会关系更加视情况而定、结构更加开放的背景下，甚至国家官员的有效决策可能也依赖于与打造成功社会运动相似的动员过程和制度建设(Stone 2005)。对美国地方教育改革(如Stone 2001)、巴西环境政策(Hochstetler and Keck 2007)的研究，说明了最终渗透到国家的社会运动和专家进行的动员如何在让政策变革切实发生方面发挥关键作用。正如有关“网络治理”的论述(Jones，Hesterly and Borgatti 1997)表明，仅仅通过正式的组织很难充分把握将这些形态联系在一起的因素。关于国家—社会关系的多种制度和社会背景的理论、经验研究工作，应当产生有关这些形态如何运行的越来越有力的论述。

政策结果和国家—社会反馈

公共政策中采取的用以改进治理的方法是对政策的结果给予更系统的关注。通过来自社会过程的对政策决定的“反向贴图”(backward mapping)等方法(Elmore 1979)对结果进行更贴近的考察，具有深化对国家—社会关系理解的潜力。随时间推移发生的社会利益变动和社会运动变动，通常是先前的政策和制度反馈作用的后果(Pierson 1994)。通过这种方式追溯政策与政治之间的因果链，例如不断变化的居住类型和关于城市政策的群众意见(Mollenkopf 1983)，可以说明国家行动与社会变迁之间的深层联系。

社会阶级、族群及其影响

比较普遍存在的社会特殊地位或不利地位的类型，对公共政策保持着持续的影响。一些论述认为，国家—社会关系的新形式减小了种族和阶级对政策和政治的影响(Clark and Hoffmann-Martinot 1998)。情况似乎更有可能是，国家—社会关系模式有时候以回馈社会和经济特权的方式改变了社会阶级和种族的影响。例如，在地方发展政策当中，美国和法国一些城市中围绕环境问题和经济发展进行的公民和商业动员，强化了地方治理对弱势地区的偏见。在其他地方，尤其是在北欧，更大的地方参与则起到了有利于社会政策中被边缘化的群体的作用(Sellers 2002a)。在像圣保罗等发展中国家的城市，来自中上层阶级汽车拥有者的反对，通常会毁掉限制车辆污染的倡议(Hochstetler and Keck 2007)。

将治理视为一种实践指导方法、一种分析和解决方案的转向，使得国家—社会二分法对理解国家—社会关系的功用越来越有限。只要国家与社会在制度上保持明显分开，它们之间的差异就将继续在治理分析中发挥某种作用。但是，新的非正式和正式的国家—社会互动机制越来越要求有研究国家—社会划分的新概念方法，以及可以适应于它们的方法改变。这些机制内在固有的弹性、多用途性和回应性，使得国家—社会关系的类型有可能变得更加视情况而定和更加复杂。比民族国家更细小的分析单元，基于更密切关注微观层面动态的宏观分析方法，对于把握这些变动而言是必要的。21世纪的挑战是设计新的更精致的构想，它们可以在社会科学能够提供更宽广的批判视域之内把握这些类型。

 

注释：

①尼特尔注意到的国家的另一要素，即其作为国际关系行为体的角色，不在本文的讨论范围之内。

 

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作者简介：

(美)杰弗里·塞勒斯(Jefferey M.Sellers)，美国南加州大学政治学教授，主要研究兴趣是城市、环境和社会政策及其政治，近期的研究重点是制度比较分析和从城市和社区的视角观察国家与社会的关系。

 

译 者：王桂艳