内参如何直达“天庭”影响政策议程

王绍光

（本文摘自王绍光教授新著《中国·治道》，中国人民大学出版社2014年10月出版，出版社独家供稿观察者网2014年11月3日首发。）

改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。

从“农发组”的一枝独秀到各类智库的涌现

最早出现的思想库可能是1980年开始形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批活动能量很大、具备“通天”关系的中高级干部子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，该研究组成员四处开展调研，其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统、全面的第一手农村调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。1981年11月，中国农村发展问题研究组正式成立。随着研究组的影响越来越大，其成员开始转入其他机构。从1984年起，研究组被一分为三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所（简称体改所）、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所以及社科院农发所。

随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为80年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。

90年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院（如国情研究中心）、中国社会科学院（如财贸经济研究所、金融中心等）、各部委办（如农业部、财政部、国家税务总局、国家统计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机构）、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和政策咨询工作。即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。除此之外，高级知识分子聚集的国务院参事室、各民主党派也表现踊跃，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。

除公开发行的报刊外，上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达“天庭”，送到最高领导人的办公室。领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。在正规的渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。

内参影响中国政策议程设置的典型案例

改革开放以后，内参对议程设置的影响可以从以下几个案例看出来：

案例一：1983年6月，中国加入《南极条约》，但因中国尚未在南极建立考察站，其身份是缔约国，而不是协商国，在南极事务中享有发言权，但没有表决权和决策权。有鉴于此，1984年2月7日，王富葆、孙鸿烈等32位刚刚获得竺可桢野外科学工作奖的科学家，以“向南极进军”为题，联名致信党中央和国务院，建议中国到南极洲建站，进行科学考察。对这封联名信，党中央、国务院领导方毅、胡启立、乔石、李鹏、**等相继作了批示。当时中国实力不强，国内四化建设处处急需资金，而南极考察站对经济发展没有什么现实作用。面对科学家开出的十年1.1亿元的预算，中央领导着眼于长远目标，反复斟酌必要性及相关经费问题，最后同意在南极洲建站，进行科学考察。1985年2月14日，我国第一个南极考察基地——中国南极长城站胜利建成。

案例二：1984年5月17日，国务院技术经济研究中心工作人员曹思源说服人大代表温元凯向全国人大递交由他起草的《关于制定“企业破产整顿法”的提案》及两个附件。人大很快将提案转到国务院办公厅，办公厅又转到国务院经济法规研究中心。从当年5月24日到11月，国务院经济法规研究中心先后六次召开由相关部委参加的座谈会，研究是否有必要制定破产法，曹思源在会上说明了自己的主张及理由。同年10月底，国务院领导同意着手研究如何起草企业破产法。次年1月底，企业破产法起草小组正式成立，曹思源参与其中。1986年夏天。六届全国人大常委会第16次会议第一次审议国务院提交的企业破产法草案时，50位发言者中就有41人持反对意见。为了防止企业破产法胎死腹中，曹思源将自己写的《谈谈企业破产法》送给全国人大常委会委员人手一册，并以该书作者身份给所有常委会委员打电话。修改后的企业破产法最后于1986年12月2日在人大常委会付诸表决，结果是101票赞成、0票反对、9票弃权。1988年12月，《企业破产法》开始正式实施。

案例三：经济改革全面展开后，价格体系，特别是原材料价格的扭曲，是当时最头疼的问题。在1984年9月召开的“莫干山会议”上，价格改革成为争论最激烈的议题。会上最初形成了两种意见，即所谓的“调派”和“放派”。一方面，接近决策层的田源、周小川、楼继伟、李剑阁等人主张用“小步快调”的办法，不断校正价格体系，逐步逼近市场均衡价格，以减少价格改革可能引起的震动；另一方面，张维迎等人提出，应该一步或分步放开价格控制，实行市场供求价格。后来，华生、何家成、蒋跃、高梁、张少杰则提出了“放调结合”的双轨制价格改革思路。在为会议纪要写的单独报告《用自觉的双轨制平稳地完成价格改革》中，华生建议，从生产资料价格改革入手，用5年左右的时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管理体制的改革，这便是“双轨制”概念的来源。会后，华生作为第三条道路的代表，向当时中央财经领导小组秘书长张劲夫做了汇报。“放调结合”的双轨制思路很快引起了国务院领导的高度重视。第二年即1985年3月，国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制，标志着双轨制改革的思路正式被中央政府采纳。1986年，三十出头的华生被授予首批“国家级有突出贡献的专家”的称号。

案例四：1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陈芳允、杨嘉墀等4位中科院院士联名向党中央提出跟踪世界战略性高技术，加速发展我国高技术的建议。该建议得到了邓小平的高度重视，他亲自批示：“此事宜速决断，不可拖延”。在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织200多位专家，研究部署高技术发展的战略，经过三轮极为严格的科学和技术论证后，中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划纲要》，即“863”计划纲要。近20年来，“863”计划在促进中国高科技产业发展方面发挥了巨大的作用。

案例五：1987年，通过新华社内参，国家计委经济研究所副研究员王建发表了题为《关于国际大循环经济发展战略的构想》的报告，提出在沿海地区进一步扩大开放，发展大进大出的加工型经济，参与国际经济大循环的构想。这份报告得到中央领导高度重视。1988年1月，邓小平指示，沿海地区的对外开放和经济发展要“放胆地干，加快步伐，千万不要贻误时机”。2月6日，中央政治局上确定沿海地区经济发展战略。3月4日，国务院召开沿海地区对外开放工作会议，提出“两头在外、大进大出、以出保进、以进养出、进出结合”的口号；3月18日，国务院又发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定在原有基础上，把140个市、县（杭州、南京、沈阳等省会城市）划入沿海经济开放区，人口增加到1.6亿。为此，王建被评选为“1988中国十大杰出青年”。

案例六：清华大学公共管理学院教授胡鞍钢从1985年起开始从事国情研究。1993年6月中旬，胡鞍钢与王绍光合著的《中国国家能力报告》摘要在新华社内部发表后，引起决策层的高度关注，为随后出台的中国财税体制改革提供了重要参考依据；报告内容所提出的7项建议有6项先后被采纳。1994年，胡鞍钢提出“特区不特”的主张，建议逐步取消针对特区的优惠政策，实行国民待遇，为缩小地区差距创造条件。此建议虽然受到深圳市委和《深圳特区报》的连续批判，但中央领导最终采纳了他的大部分建议。另外，胡鞍钢与合作者��90年代中期提出的开发西部、正税养军等建议也在90年代后期变为中央的政策。为此，他还多次应邀出席国家最高领导人召集的问策会、国家部委召开的长远规划咨询会，成为高层决策圈的著名智囊。