杭州市社会复合主体与城市治道变革

中国人民大学公共政策研究院 毛寿龙 李文钊

来源：人民网-时政频道

杭州市是中国经济最为发达的城市之一，目前正在从工业化、城市化和信息化社会向后工业化、后城市化和后信息化社会转型，在这一转型过程中，杭州市面临着进一步发展的诸多困难，比如土地资源空间有限等。要突破发展的瓶颈约束，杭州市政府必须转变发展思路，提出新的城市发展目标，为此杭州市提出打造"生活品质"之城的目标，并提出了"社会复合主体"的新发展思路，它是"由党政届、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联接、功能融合、优势互补的新型创业主体"。这种新的发展目标和发展思路，将推动杭州市进一步促进城市经济社会发展，进一步改善民生，提升城市生活品质，并进而推动政府自身的改革和创新，即治道变革。
　　杭州市社会复合主体的实践，引起了各方面的关注和好评，很多著名学者都给予了高度的评价，如俞可平教授认为，"社会复合主体让公民有序参与城市的公共治理，不仅使决策科学化，也实现了民主化决策，丰富了公共参与的形式，拓展了公民参与的渠道。"王长江教授认为，社会复合主体"对发扬社会民主具有重大深远的意义" 。
　　本文认为，杭州市社会复合主体具有多方面的意义，它是城市治理的新结构，也是促进政府治道变革的推进器。
　　一、杭州市社会复合主体是城市治理的新结构
　　大城市的治理，是一个世界性难题。美国在20世纪60年代和70年代就面临着大城市治理的难题，其中一个核心的争论是如何选择大城市治理结构。在当时的争论中，城市规划者和传统城市派学者，提出了简单化的城市改革思想，"一个城市，一个政府"，他们要求对美国大城市地区进行合并，成立美国大城市政府来处理城市所面临的问题。在这场争论中，以2009年获得诺贝尔经济学奖埃莉诺*奥斯特罗姆和其丈夫为代表的制度分析学者，提出了另外一种构思，"一个城市，多个政府"。他们强调不同的城市，在提供不同的服务方面拥有不同的优势，应该根据公共物品和服务自身的属性来选择政府组织的模式，并没有万能的和唯一的政府组织模式。这种思想，最终形成了大城市治理的"多中心"思想，它强调大城市治理中不同层次，不同规模，不同类型和不同形态的政府合作共治，共同处理大城市中所面临的问题。
　　杭州市社会复合主体创新，可以看作是大城市新型治理结构的"中国模式"。所谓"治理结构"就是关于政府如何治理城市的决策规则，它是政府治理的"框架和规则"基础。不同的治理结构，会存在不同的治理结果。杭州市社会复合主体事实上是创新了中国城市的治理结构，从政府的单一治理到多个主体的协作治理和共同治理转变。杭州市社会复合主体创新是一种治理结构创新，它可以在不同领域、不同空间和不同类型的城市事务中体现。现在，杭州市社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业，例如西湖保护工程，城市街道规划和保护工程，以及特色性行业和知识创业等方面，例如丝绸和女装行业，以及动漫产业等。实践证明，通过新型治理结构，无论是在项目、事业和行业等方面，杭州都取得了较大的发展。
　　杭州市社会复合主体创新正在被应用于其他层次和其他类型公共事务的处理。例如，社区社会复合主体的建构，用于解决社区中的管理问题、服务问题和自治问题等，实现社区的治理和可持续发展。社会复合主体也正在被用于民生问题的解决，"7+X"正是社会复合主体解决民生问题的体现。
　　杭州市社会复合主体创新正在促进一些具有公共精神和公共价值的"公共企业家"形成。与私人企业家相比，"公共企业家"是在公共问题解决中充当领导者、协调者和推动者的重要人物和关键人物，正是他们在整合各方面的资源，创新各种技术，来解决他们所面临的公共问题。杭州市通过"社会复合主体"的培育和建立，已经涌现了一批优秀的"公共企业家"，他们成为各种事业、项目和行业发展的带头人，他们承担了很多公共角色，正在形成一种公共精神和公共责任的文化，这会促进公共事务的治理改善。
　　杭州市社会复合主体创新促使政府新的治理机制产生。政府更多的从一种命令与控制的解决问题方式，从一种协商、对话和合作等问题解决方式的转变。在这种转型过程中，政府与其他主体之间正在从一种对立、不平等和权威关系向一种合作、平等和伙伴关系转变。杭州市社会复合主体创新有利于一些公共规则的形成，使得公共治理创新规范化。在对话、协商和讨论中，各方为了解决随意性和不可预期性等问题，必然会形成一些共同的议事规则，共同的管理规则等，这种规则的建立和完善是治理的升华。
　　杭州市社会复合主体创新还有利于一种社会资本、公共精神和公民文化的形成。城市只有是城市居民的，居民才会像保护眼睛一样，保护和热爱城市。杭州市通过社会复合主体创新，正在实践这种理念，正在培育杭州市民和居民的参与感，公民参与和协商民主正在成为杭州市民和居民的生活方式之一。这种社会资本和公民文化的形成，也是城市持续发展和治理的文化基础和道德基础。
　　二、杭州市社会复合主体创新推动政府治道变革
　　杭州市社会复合主体创新在改变治理结构，解决民生问题的同时，也推动了政府自身的治道变革，一个民主、开放、法治、责任和多中心的政府正在形成。
　　杭州市政府正在实现政府从传统治道向现代治道转变，从致力于国家强盛到支持每一个人的发展；从致力于有道德的个人，让个人完成政治使命（政治任务），到发展经济让个人充分发挥创业能力，让个人自身的自由发展提供空间；从把个人当作工具当作本位；从以财产为本到以人为本，尊重生命的价值。
　　传统的治道，类似于一个金字塔式的高楼大厦。每一个个人都是金字塔式高楼的一个格子或大楼的一个房子，最高端是主权者，如皇帝和总统等首脑，他很少有自己的东西，一切都来自下层的支持，这就需要对下级实行控制。他为了控制，建立了整体性的国家结构，自上而下实行命令控制。每一层的房间，其具有实力的部分都是承重墙，需要承受上层的压力，并以下层为基础而存在。每个房间，实际上属于自己的部分不多，只有非承重墙是自己的。在整体帝国大厦里，个人不可能有很大的价值，其价值就是帝国大厦的一个组成部分，其活力和创造力受到严格的制约，仅限于非承重墙的装饰。而新的治道，类似于一个很多别墅的物业小区。每个人就像独立的楼一样，都是独立的，可以自由来往，具有高度流动性。每个人也像汽车，都是独立的，流动的。但物业小区有物业服务公司，停车车场也有负责车位费的收取，保安，照明，清洁，汽车维修保养等服务的公司。这就是新的治道中的服务性政府。
　　新的治道中，政府对于停车位的管理，对于住房的管理，替代了对于高度流动的人的管理。人则可以选择各种城市去居住，去不同的停车场去停车。当然，一旦居住下来，他们就去参与小区和停车场的管理。这时政府为他们提供服务，他们纳税缴费，然后自己决定自己的事物，这就是自主治理的治道社会和政治结构。
　　杭州市通过社会复合主体创新，正在推进政府从传统治道向现代治道的转变。从这个意义上看，杭州市社会复合主体创新看似是一种社会组织结构创新，其实是一种治理理念、治理结构和政府治道等全方位的变革，社会复合主体是这种变革的一种推动力。
　　综上所述，可以看出，杭州社会复合主体创新实践具有很大的意义，值得我们深入研究、总结和思考，因为它对于中国未来的政府治理模式，中国未来的城市治理，乃至于中国整个社会转型与发展，提供了新的模式。