中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑

樊鹏 汪卫华 王绍光

原载《经济社会体制比较》2009年第5期

　　摘要：改革时期，以公安为代表的中国国家强制能力建设，先后经历了从行政分权到集权型发展两个阶段。本研究综合分析了公安分权与集权各自的目的、效果与影响，提出内外部安全环境的变化、体制自身适应存活的压力，以及中央财政汲取能力的提高，是影响国家强制能力变迁的关键变量。近10年来集权型的建设，增强了国家对强力机构的统领与规制，提高了政权体制的适应存活能力。与西方国家现代化进程中强制能力建设一味“向上收”的特征不同，面临社会稳定的考验，统分结合、专群结合才更符合我国政权体制建设的需要。

　　关键词：国家能力；公安；警察；行政分权；行政集权

　　改革开放深刻改变了中国的经济、社会结构，国家统治的焦点也随之发生重大转移。在这一过程中，国家如何发展其暴力机制和强制能力[①]以维护稳定，是国家推进制度建设、提高政权体制存活适应能力的重要组成部分。警察是现代国家强制能力的主体，也是一项基本国家制度。改革以来，以公安警察[②]为代表的中国国家强制能力建设先后经历了行政分权与集权型建设两个阶段。通过对这一时期体制变化的梳理，本文试图剖析影响中国国家强制能力发展的关键因素，以便更深刻地了解当代中国的政权体制如何随着环境和条件的改变而适时发展变化。

　　一、调动地方资源——公安行政分权的意义

　　中国公安的领导体制，肇始于20世纪30年代中国共产党领导下的抗日根据地时期，被概括为“统一领导，分级管理”、“条块结合，以块为主”，即在理论上由上级公安机关对下级业务部门统一领导，同时又赋予地方党委与政府对同级公安机关的第一领导权。1949年建国后，中国公安的人事、财政及组织机构管理体制经历过多次调整，但始终延续了“以块为主”的基本特征。改革开放以来，随着党和国家中心任务的转移，公安警察队伍的统治职能发生了重大变化。中央将维护稳定的权责下放给地方，以期更有效地调动资源，分散转型风险。于是，改革以来的公安体制呈现进一步分权的趋势。

　　（一）人员编制权力下放

　　核定公安机关的警力编制总额，是国家对公安专项编制从宏观上进行控制和调节的基本手段。为实现国家的完全统一，1949年后我国曾一度实行高度集权的管理体制：全国公安系统的编制由公安部统一管理，对中央负责。国家政权巩固后，中央于1958年改变了由公安部垂直管理的办法，将公安编制完全交给各级编制委员会管理。[③]

　　1982年，中央决定各级政法机关的编制分别从国家行政编制中划出单列，实行统一领导，中央和省（自治区、直辖市）分级管理。1984年以来，我国公安专项编制一直实行单列，由中央统一核定各级公安机关的编制总额，逐级下达，专项使用（公安部政治部与人事训练部，1997：64）。这对于统一人民警察的体制、编制与训练，保持公安队伍的稳定，发挥了重要作用。但过于集中的编制管理体制削弱了地方灵活性，警力规模滞后于社会实际需求的局面异常突出。

　　从职业制民警[④]国家专项编制的发展来看，建国初期全国第一次整编以后公安民警总量大约为70万左右，此后经历了多次缩编减员（王虹